7 Utforming av diskrimineringslovene

Departementet har vurdert hvordan diskrimineringslovene bør utformes. Etter departementets syn er det behov for å harmonisere diskrimineringslovenes innhold samt å gjøre lovtekstene mer språklig tilgjengelig for brukerne ved at bestemmelsene i størst mulig grad har en felles språkdrakt. Departementet har også lagt vekt på at likere struktur av lovtekster og oppbygning av kapitler i diskrimineringslovene, bidrar til å gjøre diskrimineringsvernet mer tydelig og tilgjengelig for brukerne. De språklige og lovstrukturelle endringene er av en lovteknisk karakter. Materielle endringer i innholdet i gjeldende lover drøftes i egne kapitler, se kapittel 14 og 18.

Departementet foreslår derfor å revidere de tre lovene likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Gjeldende diskrimineringslovgivning videreføres, men endringene i dagens ordlyd gjør at de formelt blir vedtatt som nye lover. Lovenes utforming bygger på strukturen i Diskrimineringslovutvalgets forslag til en samlet diskrimineringslov i NOU 2009: 14.

Departementet foreslår også en ny diskrimineringslov om seksuell orientering med lik språkdrakt, innhold og lovstruktur som de reviderte lovene, se kapittel 16.

Diskrimineringslovutvalget har omtalt temaet i kapittel 7 side 95 og kapittel 8 side 98 i NOU 2009: 14.

7.1 Harmonisering av diskrimineringsreglene

Et viktig formål med lovforslaget er å gjøre diskrimineringslovene mest mulig like både når det gjelder innhold, ordlyd og lovstruktur. Departementet mener at ulike grunnlag i utgangspunktet bør ha samme diskrimineringsvern. Eventuelle ulikheter mellom reglene knyttet til de ulike diskrimineringsgrunnlagene må derfor begrunnes særskilt.

Likere lover vil også gjøre det enklere å håndtere diskriminering på flere grunnlag. Hvis reglene er like for de ulike diskrimineringsgrunnlagene vil det i praksis ikke ha betydning for den enkeltes rettsstilling hvilken lov som påberopes.

Harmonisering av gjeldende diskrimineringsregler er et sentralt premiss for departementets forslag til ny diskrimineringslovgivning. Gjeldende regler gir ulikt vern avhengig av hvilket diskrimineringsgrunnlag og hvilke samfunnsområder det er tale om. En del av disse ulikhetene kan det være vanskelig å se noen god begrunnelse for. Videre er regler som i praksis fortolkes likt, i flere tilfeller likevel formulert ulikt.

Med harmonisering av reglene siktes det for det første til mål om mest mulig like regler med hensyn til reglenes innhold, med mindre tungtveiende hensyn taler for at vernet bør være ulikt. Det er også et formål å unngå hierarki mellom ulike diskrimineringsgrunnlag, der noen har sterkere vern enn andre.

Fravikes dette utgangspunktet ved særregler eller svakere vern for noen grunnlag, krever dette en særskilt begrunnelse. En slik særskilt begrunnelse kan for eksempel være at det er tale om et samfunnsområde der det er behov for et særlig sterkt diskrimineringsvern, at en regel i en bestemt situasjon vil skape særlige rettssikkerhetsproblemer eller at det er tale om et diskrimineringsgrunnlag der det oftere enn det som er tilfelle for andre grunnlag, vil være legitimt å forskjellsbehandle.

For det andre siktes det til at bestemmelser som regulerer samme eller liknende forhold så langt som mulig bør formuleres mest mulig likt. Det er et poeng i seg selv at lovene får mest mulig lik ordlyd og struktur. Dette vil øke gjenkjenneligheten og gjøre det enklere å finne frem i lovene. Mange av endringene vil derfor ikke endre innholdet, men kun være lovtekniske.

For det tredje vil det å gjøre lovene likere kunne gi større forståelse og kunnskap om diskriminering og diskrimineringsrettslige problemstillinger ved at regler, praksis og erfaringer knyttet til ett diskrimineringsgrunnlag blir overført til andre grunnlag. Det vil også kunne føre til en heving av nivået på diskrimineringsvernet for noen grunnlag som i dag har svakere vern enn andre grunnlag.

Lovtekniske harmoniseringer som ikke har materiell betydning er ikke drøftet i denne proposisjonen, men er kun kommentert i merknadene til de enkelte bestemmelsene i kapittel 20.

7.2 Mer språklig forståelige og tilgjengelige lovtekster

Departementets forslag til lovtekster er utarbeidet med et særlig henblikk på mer klart språk og mer tilgjengelige lovtekster for brukerne av diskrimineringslovene.

Klart språk vil ha særlig betydning fordi det er tale om lover som sikrer grunnleggende rettigheter for folk flest. De som blir utsatt for forskjellsbehandling skal ha mulighet til å kunne få vite hvilke rettigheter de har. Klart språk er også viktig fordi både private personer, samt små og store virksomheter kan bli trukket til ansvar ved brudd på lovene.

Arbeidet med lovforslaget har inngått i Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets prosjekt «Klart språk i staten».

7.3 Lovstruktur

Departementet legger i denne proposisjonen frem forslag om fire nye diskrimineringslover. Selv om innholdet i gjeldende diskrimineringslovgivning i hovedsak videreføres, vil endringene i ordlyden i dagens lover være så store at de formelt blir vedtatt som nye lover. Slik vil den nye diskrimineringslovgivningen fremstå som mer helhetlig enn i dag.

Departementet foreslår kun mindre tilpasninger til diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel 13, boliglovene og diskrimineringsombudsloven. Disse endringene er kommentert i merknadene til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget i kapittel 20.

I det følgende gjøres det rede for strukturen i de fire nye lovene. Videre drøftes spørsmålet om henvisning fra arbeidsmiljøloven og boliglovene til diskrimineringslovene.

7.3.1 Diskrimineringslovene

Fire diskrimineringslover

Departementet foreslår fire nye diskrimineringslover:

• lov om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven)

• lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn (diskrimineringsloven om etnisitet)

• lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven)

• lov om forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsutrykk (diskrimineringsloven om seksuell orientering)

Disse lovene skal erstatte gjeldende likestillingslov, diskrimineringsloven, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven samt arbeidsmiljølovens forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering.

Diskrimineringsbestemmelser i andre lover

I tillegg får vi, som i dag, regler om diskrimineringsforbud og håndheving i arbeidsmiljøloven, boliglovene og diskrimineringsombudsloven:

• arbeidsmiljøloven kapittel 13 (forbud mot diskriminering på grunn av alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse og midlertidig ansettelse)

• borettslagsloven, boligbyggelagsloven, eierseksjonsloven og husleieloven (forbud mot diskriminering reguleres også i boliglovene av informasjonshensyn)

• diskrimineringsombudsloven (regler om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, inkludert tilsyn og håndheving av diskrimineringsforbudet)

7.3.2 Kapittelinndeling i diskrimineringslovene

Departementet foreslår at diskrimineringslovene så langt det er mulig deles inn i like kapitler. Lovene er derfor i stor grad inndelt i de samme kapitler, men med noen individuelle forskjeller. For eksempel vil det være et eget kapittel i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven om universell utforming og individuell tilrettelegging.

Forslag til kapittelinndeling er i samsvar med strukturen i Diskrimineringslovutvalgets forslag til en samlet diskrimineringslov, se NOU 2009: 14 kapittel 8.3 side 99.

Kapittel om formål og virkeområde

I dette kapittelet er det tatt inn generelle bestemmelser om formål (se denne proposisjonen kapittel 11), saklig virkeområde (se denne proposisjonen kapittel 9) og geografisk virkeområde. I dette kapittelet tas det også inn eventuelle bestemmelser om innarbeiding av menneskerettighetskonvensjoner.

Kapittel om forbud mot diskriminering

Kapittelet omhandler lovens sentrale bestemmelse om forbud mot diskriminering. Hovedregelen er at det er forbudt å diskriminere. Kapittelet omtaler også adgangen til lovlig forskjellsbehandling (se denne proposisjonen kapittel 12 hvor det foreslås likelydende bestemmelser av lovteknisk karakter i lovene om diskrimineringsforbud og lovlig forskjellsbehandling). Kapittelet omhandler videre bestemmelser om positiv særbehandling, trakassering, medvirkning, instruks og gjengjeldelse.

Kapittel om aktive likestillingstiltak

Likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har kapitler om aktive likestillingstiltak. Dette er bestemmelser om offentlige myndigheters plikt til å arbeide aktivt for å fremme likestilling i sin myndighetsutøvelse, tjenesteyting osv. Kapitlene om aktive likestillingstiltak omfatter også arbeidslivets organisasjoners aktivitetsplikt (se denne proposisjonen kapittel 15). Det er særlige bestemmelser om organisasjoners og utdanningsinstitusjoners plikt til å forebygge og hindre trakassering. I dette kapittelet i likestillingsloven finner vi også bestemmelser om kjønnsbalansert representasjon i offentlige utvalg og om at læremidler skal bygge på likestilling mellom kjønnene. Det foreslås også et kapittel om aktive likestillingstiltak i diskrimineringsloven om seksuell orientering.

Kapittel om universell utforming og individuell tilrettelegging

Bestemmelser om universell utforming og om individuell tilrettelegging i barnehager, skoler og visse offentlige tjenester for personer med funksjonsnedsettelse, er tatt inn i et eget kapittel i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Kapittel om supplerende regler i arbeidsforhold

I dette kapittelet er det tatt inn bestemmelser som enten presiserer de alminnelige reglene om diskrimineringsforbudet i arbeidsforhold eller som kun gjelder i arbeidsforhold. En bestemmelse presiserer at det alminnelige diskrimineringsforbudet gjelder alle sider av et ansettelsesforhold, som ansettelser, lønn, arbeidsvilkår, oppsigelser osv. En bestemmelse i likestillingsloven gjelder retten til lik lønn mellom kvinner og menn (se denne proposisjonen kapittel 17). Offentlige og private arbeidsgiveres aktivitetsplikt overfor sine egne ansatte er regulert i en egen bestemmelse. Kapittelet har også eventuelle bestemmelser om adgangen til å innhente opplysninger i en ansettelsesprosess. Andre bestemmelser gir rett til informasjon om andre søkere og om lønnsforhold (se denne proposisjonen kapittel 18). Videre er det i dette kapittelet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven en bestemmelse om arbeidstakeres rett til individuell tilrettelegging.

Kapittel om håndheving, bevisbyrde og reaksjoner

I dette kapittelet finner vi bestemmelser om Likestillings- og diskrimineringsombudets og Likestillings- og diskrimineringsnemndas håndheving av loven, med en henvisning til diskrimineringsombudsloven. I likestillingsloven er det tatt inn en bestemmelse om begrensning i håndhevingsmyndigheten i personlige forhold. Videre har kapittelet en bestemmelse om delt bevisbyrde og en bestemmelse med særregler om erstatning og oppreisning ved brudd på loven, se denne proposisjonens kapittel 14.

7.3.3 Henvisninger til diskrimineringslovene i andre lover

Departementet foreslår at diskrimineringsreglene knyttet til hvert grunnlag samles i egne lover som gjelder alle sektorer, se nærmere i denne proposisjonen kapittel 9.

Departementet har vurdert om det bør tas inn henvisninger til diskrimineringslovene i arbeidsmiljøloven, boliglovene og eventuelt annen sektorlovgivning. Slike henvisninger er tatt inn i arbeidsmiljøloven § 13-1 og i boliglovene. Diskrimineringslovutvalget behandler dette spørsmålet i NOU 2009: 14 kapittel 8.2 side 98.

Departementet mener at slike henvisninger i utgangspunktet er overflødige. Diskrimineringslovenes regler vil gjelde på alle sektorer uavhengig av slike henvisninger. Henvisningene har derfor kun betydning som informasjon. Det vil dessuten være vanskelig å peke ut hvilke lover som skal ha en slik henvisning.

Henvisningene til diskrimineringslovene i arbeidsmiljøloven videreføres

Arbeidslivet står likevel i en særstilling. Arbeidsmiljøloven er den sentrale loven som gjelder i ansettelsesforhold. Det er denne loven det først og fremst slås opp i for å få kunnskap om rettigheter og plikter i ansettelsesforhold. Lovene får et eget kapittel som gjelder ansettelsesforhold. I tillegg tas det inn en henvisning til diskrimineringslovene i arbeidsmiljøloven.

Tilpasninger i diskrimineringsbestemmelsene i boliglovene

Bustadbyggjelagslova, burettslagslova, eierseksjonsloven og husleieloven har forbud mot at det ved utleie av bolig legges vekt på kjønn, etnisitet mv., religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne eller seksuell orientering.

Departementet foreslår lovtekniske tilpasninger i diskrimineringsbestemmelsene i boliglovene på grunn av den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering og endringene i diskrimineringsloven om etnisitet. Diskrimineringsbestemmelsene i boliglovene har bare informasjonsverdi, siden diskrimineringslovene også skal gjelde boligforhold.

7.3.4 Regler for arbeidslivet

Departementet har vurdert om det er behov for egne lover eller regler for visse sektorer. I dag er det egne lover for kjønn, etnisitet mv. og nedsatt funksjonsevne. Disse lovene gjelder i utgangspunktet alle samfunnsområder, inkludert arbeidslivet. Øvrige diskrimineringsgrunnlag gjelder kun arbeidslivet og er regulert i arbeidsmiljøloven kapittel 13.

Diskrimineringslovutvalget behandler dette spørsmålet i NOU 2009: 14 kapittel 8.2 side 98.

Departementet mener at det er mest hensiktsmessig å samle alle diskrimineringsreglene for de ulike sektorene som gjelder de enkelte grunnlagene i egne lover, slik det er i dag. Dette bidrar til mer enhetlige regler og lik praktisering uavhengig av diskrimineringsgrunnlag.

Det er dessuten vanskelig å identifisere hvilke sektorer som skal reguleres særskilt og hvilke lover slike regler eventuelt skal plasseres i. Personer kan oppleve og faktisk utsettes for diskriminering på alle samfunnsområder og det er flere sektorer som er viktige for å oppnå like muligheter uavhengig av diskrimineringsgrunnlag. Dette gjelder for eksempel utdanningssektoren. Like muligheter til utdanning er for eksempel av stor betydning for likestilling mellom kvinner og menn, og for personer med nedsatt funksjonsevne til å få seg lønnet arbeid. Helse- og boligsektoren er eksempler på områder der det er viktig å bekjempe diskriminering.

Departementet viser til at arbeidslivet er et område som særlig er regulert i nasjonal og internasjonal diskrimineringsrett. Retten til arbeid er en menneskerett, og arbeidslivet er en spesielt viktig arena for likestilling og ikke-diskriminering. Lønnet arbeid er avgjørende for samfunnsdeltakelse, forsørgelse og selvrealisering i vårt samfunn. Videre har vi i dagens lovgivning mer detaljerte og til en viss grad også mer vidtrekkende diskrimineringsregler. Dette skyldes ikke minst at EU-rettslige regler tradisjonelt har dreid seg om arbeidslivet. Det er ikke før i de siste årene etter ny EU-traktat (Amsterdamtraktaten fra 1999) at vi har fått EU-rettslige diskrimineringsregler som også gjelder utenfor arbeidsforhold. Det er imidlertid per i dag bare reglene om kjønnsdiskriminering i arbeidslivet som er EØS-relevante og eventuelt bindende for Norge.

Departementet mener derfor at det er et særlig behov for å samle reglene i hver diskrimineringslov som særlig gjelder arbeidslivet, slik at disse blir lett tilgjengelige for arbeidsgivere og arbeidstakere. Departementet foreslår derfor et eget kapittel i hver lov med bestemmelser som presiserer de generelle reglene med sikte på arbeidsforhold og bestemmelser som kun gjelder i arbeidsforhold. Reglene i dette kapittelet kommer i tillegg til de generelle reglene i loven for øvrig, som også skal gjelde i arbeidsforhold. I tillegg foreslår departementet at det fortsatt skal være henvisninger til diskrimineringslovene i arbeidsmiljøloven. Dette er i samsvar med Diskrimineringslovutvalgets forslag. Forslaget fikk støtte i høringen.

Alternativet kunne vært en egen lov om diskriminering i arbeidslivet eller å samle reglene om diskriminering i arbeidsforhold i arbeidsmiljøloven. Departementet mener imidlertid at det ikke er grunn til å gå bort fra dagens løsning med å samle alle diskrimineringsreglene knyttet til hvert sitt diskrimineringsgrunnlag i egne lover som gjelder i arbeidslivet så vel som på andre områder.

Kun grunnlag som ikke er regulert i egne lover på denne måten skal fortsatt bli regulert i arbeidsmiljøloven. Dette gjelder diskriminering på grunn av alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse og midlertidig ansettelse, se nærmere i denne proposisjonen kapittel 10.

Sjømannsloven har i dag regler som tilsvarer arbeidsmiljøloven kapittel 13, fordi arbeidsmiljøloven i motsetning til de andre diskrimineringslovene ikke gjelder sjømenn. Departementet foreslår at det gjøres endringer i sjømannsloven som tilsvarer endringene i arbeidsmiljøloven.