15 Aktivitets- og redegjørelsesplikt

Departementet foreslår å videreføre gjeldende aktivitets- og redegjørelsesplikt i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Departementet foreslår en tilsvarende aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven om seksuell orientering.

Likestillingsutvalget har i NOU 2011: 18 foreslått endringer i forvaltningsstrukturen på likestillingsfeltet. Disse forslagene følges opp i arbeidet med en stortingsmelding om kjønnslikestilling. Departementet mener det er nødvendig å avvente eventuelle endringer i virkemiddelapparatet før det er aktuelt å vurdere ytterligere endringer i aktivitets- og redegjørelsesplikten.

Diskrimineringslovutvalget behandlet aktivitets- og redegjørelsesplikten i NOU 2009: 14 kapittel 17 side 203 flg. Likestillingsutvalget behandlet aktivitets- og redegjørelsesplikten i NOU 2011: 18 kapittel 3.5 side 46 flg.

15.1 Gjeldende rett

Likestillingsloven § 1 a pålegger offentlige virksomheter, arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling.

Virksomheter som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning, skal i årsberetningen redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten. Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å forhindre forskjellsbehandling i strid med denne loven.

Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pliktige til å utarbeide årsberetning, skal gi tilsvarende redegjørelse i årsbudsjettet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet håndhever redegjørelsesplikten. Når det gjelder aktivitetsplikten kan ombudet be om opplysninger, foreta undersøkelser, gå i dialog og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten. Men ombudet har ingen myndighet til å sanksjonere brudd på aktivitetsplikten. Ombudet kan derfor ikke avgi uttalelse eller treffe vedtak om konkrete tiltak som skal gjennomføres som ledd i aktivitetsplikten.

Diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har tilsvarende plikt om aktivt, målrettet og planmessig arbeid for å fremme lovens formål i henholdsvis § 3 a og § 3 (benevnt som aktivitets- og rapporteringsplikt). Når det gjelder etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne omfatter plikten private arbeidsgivere som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte – i tillegg til offentlige myndigheter, alle offentlige arbeidsgivere og arbeidslivets organisasjoner.

Rapporteringsplikten knyttet til etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne omfatter tiltak som er iverksatt og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme lovens formål. Det er ikke plikt til å rapportere om den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i virksomheten når det gjelder etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne.

Barne- og likestillingsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet samt partene i arbeidslivet, utarbeidet i 2009 en veileder om aktivitets- og redegjørelsesplikten etter de ulike diskrimineringslovene.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet laget i 2010 en veiledende mal for statlige virksomheters likestillingsredegjørelser i statsbudsjettet (Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet: Statlige virksomheters likestillingsredegjørelser etter aktivitets- og rapporteringsplikten).

15.2 Høringsforslag

15.2.1 Diskrimineringslovutvalget (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo å utvide offentlige myndigheters, arbeidsgiveres og arbeidslivets organisasjoners aktivitetsplikt til alle diskrimineringsgrunnlagene i en samlet diskrimineringslov, dvs. til å omfatte seksuell orientering, alder og politisk syn i tillegg til kjønn, etnisitet og religion og nedsatt funksjonsevne.

Aktivitetsplikten ble foreslått utformet slik at den kan implementeres i virksomhetenes systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid med tilhørende krav til internkontroll og skriftlig dokumentasjon. Gjeldende redegjørelsesplikt ble foreslått opphevet.

Utvalget foreslo at plikten skal omfatte alle virksomheter uavhengig av antall ansatte, men at pliktens innhold skal være ulikt for små og store private bedrifter. For virksomheter med 50 ansatte eller mer ble aktivitetsplikten foreslått konkretisert nærmere i forskrift. Utvalget foreslo at arbeidsgiveres aktivitetsplikt skal håndheves av Arbeidstilsynet som ledd i det ordinære tilsynet av virksomhetene.

15.2.2 Likestillingsutvalget (NOU 2011: 18 og NOU 2012: 15)

Likestillingsutvalget foreslo i NOU 2011: 18 en konkretisering av plikt til et systematisk likestillingsarbeid i likestillingsloven. Forslaget sammenfaller i stor grad med Diskrimineringslovutvalgets forskriftsforslag. Likestillingsutvalget foreslo følgende elementer i tillegg: plikt til å arbeide mot sammensatt diskriminering og plikt til å kartlegge bruk av ufrivillig deltid innen virksomheten. Videre foreslo utvalget at konkretiseringen tas inn i loven, med mulighet for Kongen til å fastsette nærmere plikter for virksomhetenes likestillingsarbeid i forskrift. Utvalget anbefalte også en tilsvarende konkretisering i de øvrige diskrimineringslovene. Utvalget foreslo videre en plikt til å utarbeide lønnsstatistikk fordelt på kjønn, se kapittel 17 i denne proposisjonen. Likestillingsutvalget foreslo at redegjørelsesplikten beholdes. Det blir blant annet vist til behovet for at redegjørelsene skal være offentlige. Likestillingsutvalget foreslo at tilsynet fortsatt skal ligge hos ombudet, men at et nytt direktorat med regionale kontorer skal gi veiledning til arbeidsgivere.

Likestillingsutvalget foreslo i NOU 2012: 15 at offentlige myndigheter tar initiativ til å etablere en trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet etter mønster fra IA-avtalen. Utvalget anbefalte at arbeidsgivere får en plikt til å drøfte oppfølging av aktivitetsplikten med ansattes representanter og at redegjørelsesplikten bortfaller for virksomheter som inngår en likestillingsavtale.

15.3 Høringsinstansenes syn

Utvidelse av plikten

Diskrimineringslovutvalgets forslag om å utvide plikten til seksuell orientering, alder og politisk syn blir i høringen støttet av Likestillings- og diskrimineringsombudet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Senter for seniorpolitikk, KS, YS, UNIO, Akademikerne, NITO, Likestillingssenteret, Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og kommunene Bergen, Trondheim og Askøy. Flere av arbeidsgiverorganisasjonene er skeptiske til hvordan man kan arbeide for å fremme likestilling uavhengig av seksuell orientering og politisk syn. Finansnæringens Arbeidsgiverforening går imot forslaget.

Innarbeide plikten i HMS-arbeidet

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget fra Diskrimineringslovutvalget om å innarbeide aktivitetsplikten i virksomhetenes helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (HMS-arbeid). Blant de som er imot er Likestillings- og diskrimineringsombudet, Arbeidstilsynet, LO, NHO og HSH. Motstanden blir begrunnet med at rekruttering, lønn, forfremmelse og arbeidsforhold ikke passer inn i HMS-systemet, og at disse elementene skiller seg fra offentligrettslige krav. Flere høringsinstanser er bekymret for at likestillingsarbeidet vil «forsvinne» i mengden av det som allerede er omfattet av HMS, mens NHO og HSH frykter at det tradisjonelle HMS-arbeidet vil få for liten plass.

Konkretisering

I begge høringene er det delte meninger om en konkretisering. Blant de som støtter en konkretisering er Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norges forskningsråd, Akademikerne, LO, YS, Den norske legeforening, KUN – Senter om kunnskap og likestilling, Likestillingssenteret, Senter for likestilling, MIRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner, Norsk kvinnesaksforening, Kjønnsbalanse i forskning og flere universiteter. I den siste høringen støtter flere av disse også harmonisering på flere grunnlag enn kjønn.

Flere arbeidsgiverorganisasjoner som KS, Finansnæringens Arbeidsgiverforening og NHO er imot en konkretisering. Buskerud fylkeskommune og kommunene Oslo, Bergen, Askøy, Fjell, Hol, Horten, Røyken, Sarpsborg og Stavanger er også imot. Vestfold fylkeskommune mener at konkretiseringen vil medføre økte oppgaver og kostnader. KS mener det vil innebære en byråkratisering, og båndlegge store ressurser uten at virkningene er dokumentert. Noen av kommunene uttaler at pliktene vil båndlegge ressurser på bekostning av kommunenes primæroppgaver. Hovedorganisasjonen Virke mener reglene heller bør klargjøres enn utvides.

Redegjørelsesplikt og dokumentasjon

Diskrimineringslovutvalgets forslag om å erstatte gjeldende redegjørelsesplikt med en dokumentasjonsplikt møtte sterk motstand fra en rekke høringsinstanser, blant annet Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede, Statens Seniorråd, Senter for seniorpolitikk, LO, UNIO, Akademikerne, Norsk Sykepleierforbund, Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene, Antirasistisk senter, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Kvinnefronten, Likestillingssenteret og Menneskerettsalliansen. Enkelte høringsinstanser mente at redegjørelsesplikten måtte videreføres og styrkes.

Arbeidsdepartementet, Barne- ungdoms- og familiedirektoratet, KS og HSH støtter forslaget. KS og HSH mener at rapporteringsplikten er byråkratiserende og medfører stor bruk av ressurser, uten at virkningen er dokumentert.

Likestillingsutvalget foreslo at redegjørelsesplikten beholdes. Akademikerne og Aust-Agder fylkeskommune er skeptiske til å utvide redegjørelsesplikten. Arbeidsgiverforeningen Spekter mener plikten bør reduseres. Ifølge Likestillings- og diskrimineringsombudet er det en svakhet ved dagens regler at virksomheten ikke har plikt til å rapportere noe så fremt den ikke har iverksatt tiltak eller planlegger dette (for etnisitet, religion mv. og nedsatt funksjonsevne, der det ikke skal rapporteres om tilstand). Likestillings- og diskrimineringsombudet foreslår en presisering om at det skal redegjøres for virksomhetens kjønnsbalanse, kjønnsdelt lønnsoversikt, arbeidstid fordelt på kjønn, fravær fordelt på kjønn og kjønnsfordeling på bruk av personalpolitiske og seniorpolitiske tiltak. I tillegg foreslår Likestillings- og diskrimineringsombudet at redegjørelsene skal omhandle virksomhetenes likestillingsutfordringer.

Håndheving

Diskrimineringslovutvalgets forslag om at håndhevingen av arbeidsgiveres aktivitetsplikt skal legges til Arbeidstilsynet blir støttet av flere arbeidsgiverorganisasjoner, YS og flere kommuner. Arbeidsdepartementet, Arbeidstilsynet, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og flere av arbeidstakerorganisasjonene var imot. Mange mener at ansvaret fortsatt bør ligge hos ombudet, og at Arbeidstilsynet ikke har kompetanse på dette området. Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at tilsynet, uavhengig av hvor det plasseres, må organiseres slik at likestilling blir en prioritert oppgave og at ressurser til dette må sikres, samt at det må være et regionalt tilsynsapparat.

Likestillingsutvalget foreslo at tilsynet fortsatt skal ligge hos ombudet, men at et nytt direktorat med regionale kontorer skal gi veiledning til arbeidsgivere. I høringen etterlyser Likestillings- og diskrimineringsombudet en klargjøring av ombudets adgang til å føre kontroll med aktivitetsplikten. Ifølge forarbeidene kan ombudet foreta undersøkelser, be om opplysninger, gå i dialog med virksomheten og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten, men dette er ikke nedfelt i lovteksten.

15.4 Departementets vurdering

Videreføring av gjeldende aktivitets- og redegjørelsesplikt for kjønn, etnisitet, religion og livssyn og nedsatt funksjonsevne

Departementet foreslår å videreføre aktivitets- og redegjørelsesplikten i likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Likestillingsutvalget har i NOU 2011: 18 foreslått endringer i virkemiddelapparatet for likestillingspolitikken. Utvalget foreslo en ny forvaltningsstruktur med et eget direktorat under Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet med fagansvar for likestilling. Direktoratet skal etter utvalgets forslag ha en regional forankring gjennom regionkontorer og ha som oppgaver blant annet å føre tilsyn med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter og å gi opplæring og veiledning om aktivitets- og redegjørelsesplikten i arbeidslivet.

Departementet tar sikte på å legge frem en stortingsmelding om kjønnslikestilling i 2013. I denne meldingen vil regjeringen ta stilling til Likestillingsutvalgets forslag om fremtidig forvaltningsstruktur på feltet. Departementet mener at dette er premisser som må avklares før det er aktuelt å vurdere eventuelle endringer i aktivitets- og redegjørelsesplikten.

Aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven om seksuell orientering

Departementet foreslår en aktivitets- og redegjørelsesplikt i den nye diskrimineringsloven om seksuell orientering tilsvarende plikten i gjeldende diskrimineringslover.

Formålet med diskrimineringsloven om seksuell orientering er ikke bare å forhindre diskriminering, men også å sikre like muligheter og rettigheter for alle uavhengig av seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Departementet mener at et forbud mot diskriminering ikke er tilstrekkelig for å oppnå lovens formål. I tillegg til et diskrimineringsforbud er det etter departementets vurdering nødvendig med aktive og målrettede tiltak for å hindre diskriminering og sikre alle like muligheter. En harmonisering med de øvrige diskrimineringslovene er også et viktig argument for å innføre aktivitets- og redegjørelsesplikt i diskrimineringsloven om seksuell orientering.

Plikten utformes på samme måte som i diskrimineringsloven om etnisitet og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Det innebærer at offentlige myndigheter får en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling uavhengig av seksuell orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk. Arbeidslivets organisasjoner skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å realisere lovens formål innenfor sitt virkefelt. Arbeidsgivere skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme lovens formål innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten gjelder for arbeidsgivere i privat sektor som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte og alle arbeidsgivere i offentlig sektor.

Hensynet til personvernet og de problemer en redegjørelse om ansattes seksuelle orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk vil medføre i praksis tilsier at redegjørelsesplikten ikke skal omfatte registrering av ansatte. Redegjørelse om den generelle likestillingspolitikken og personalpolitikken som føres av virksomheten vil kunne gjøres uten at det foretas noen kartlegging av sammensetningen av arbeidsstyrken. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det skal redegjøres for hva man faktisk gjør eller har gjort for å oppfylle aktivitetsplikten. Det skal også redgjøres for hvilke tiltak man planlegger å gjennomføre. Redegjørelsen om tiltak må omfatte en beskrivelse av status, definisjon av målsetningen for tiltaket, beskrivelse av tiltaket, tidsplan for når tiltaket skal gjennomføres, og omtale av hva som er oppnådd med gjennomførte tiltak.

Virksomheter som har aktivitetsplikt og som i lov er pålagt å utarbeide årsberetning skal ta redegjørelsene inn i virksomhetens årsberetning. Offentlige myndigheter og offentlige virksomheter som ikke er pålagt å utarbeide årsberetning skal ta redegjørelsene inn i årsbudsjettet.

Ombudets håndhevingskompetanse

I høringen til NOU 2011: 18 etterlyser Likestillings- og diskrimineringsombudet en klargjøring av ombudets adgang til å føre kontroll med aktivitetsplikten. Departementet viser til omtalen av håndheving av bestemmelsen om aktivitetsplikt i Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 4.7.4 og Ot.prp. nr. 44 (2007-2008). Ombudet kan foreta undersøkelser, be om opplysninger, gå i dialog med virksomheten og påpeke manglende oppfølging av aktivitetsplikten. Ombudet kan påpeke forholdene og vise til plikten til å iverksette tiltak for å rette opp problemet. Unnlatelse av å etterkomme ombudets oppfordring vil ikke kunne sanksjoneres. Det vil imidlertid være nær sammenheng mellom aktivitetsplikten og plikten til å redegjøre for likestilling. Redegjørelsesplikten kan indirekte medvirke til at aktivitetsplikten følges opp, ved at redegjørelsen kan synliggjøre behov for konkrete tiltak.

Ufrivillig deltid og aktivitets- og redegjørelsesplikten

I Meld. St. 29 (2010-2011) kapittel 22.4.4 står følgende:

«Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet vil i arbeidet med ny diskrimineringslovgiving […] vurdere korleis verksemdene sitt arbeid mot ufrivillig deltid og for meir heiltid best kan inngå som ein del av oppfyllinga av arbeidsgivaren si aktivitets- og rapporteringsplikt.»

Departementet foreslår ingen ytterligere konkretisering av aktivitets- og redegjørelsesplikten nå, heller ikke når det gjelder spørsmålet om deltid og heltid. Departementet viser til veiledere om aktivitets- og redegjørelsesplikten der det gis eksempler på hvordan plikten kan oppfylles, blant annet når det gjelder deltidsarbeid, se Meld. St. 29 (2010-2011) kapittel 22.4.4. Departementet viser videre til at Arbeidsdepartementet 13. desember 2012 sendte på høring følgende forslag om endringer i arbeidsmiljøloven:

• Forslag om drøftingsplikt med tillitsvalgte om bruk av deltidsstillinger

• Forslag om rett til utvidet stilling for deltidsansatte tilsvarende deres faktiske arbeidstid

• Spørsmål om endring i arbeidsmiljølovens bestemmelse om fortrinnsrett for deltidsansatte