11 Lovenes formål

Departementet foreslår at diskrimineringslovenes formål skal være å fremme likestilling. Dette forklares i lovteksten som likeverd, like muligheter og rettigheter samt tilgjengelighet og tilrettelegging. Departementet foreslår at det fortsatt skal stå i likestillingsloven at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling og at det fortsatt skal stå i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at loven skal bidra til å bygge ned funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Det foreslås ingen endringer i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse.

Diskrimineringslovutvalget behandler lovens formål i NOU 2009: 14 kapittel 9.

11.1 Gjeldende rett

Formålet med likestillingsloven er ifølge § 1 å fremme likestilling mellom kjønnene. Det presiseres i lovteksten at loven særlig tar sikte på å bedre kvinnens stilling. Det presiseres videre at kvinner og menn skal gis like muligheter til utdanning, arbeid og kulturell og faglig utvikling.

Formålet med diskrimineringsloven er ifølge § 1 å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn.

Formålet med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er ifølge § 1 å fremme likestilling og likeverd, sikre like muligheter og rettigheter til samfunnsdeltakelse for alle, uavhengig av funksjonsevne, og hindre diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. Det presiseres i bestemmelsen at loven skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.

Det følger av arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse § 1-1 bokstav b) at et av lovens formål er å sikre likebehandling i arbeidslivet.

11.2 Diskrimineringslovutvalgets forslag (NOU 2009: 14)

Diskrimineringslovutvalget foreslo følgende formålsbestemmelse:

«Lovens formål er å fremme likestilling uavhengig av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, religion, livssyn, politisk syn, alder og andre liknende vesentlige forhold ved en person. Med likestilling menes likeverd, like muligheter og rettigheter samt tilgjengelighet og tilrettelegging.»

Utvalget mente at særlige diskrimineringsgrunnlag ikke bør fremheves i formålsbestemmelsen i en samlet diskrimineringslov. Utvalget viste til at loven skal gjelde en rekke diskrimineringsgrunnlag og at noe av begrunnelsen for en samlet lov er at ulike diskrimineringsgrunnlag skal sidestilles. I lovforslagets generelle formål skulle det uansett måtte innfortolkes et formål om å styrke kvinner, personer med funksjonsnedsettelse, etniske minoriteter, eldre og homofile sin stilling i samfunnet, og å ta høyde for deres særlige situasjon.

Det vises til NOU 2009: 14 kapittel 9 side 103 flg.

11.3 Høringen

Flertallet av høringsinstansene kommenterte ikke utvalgets forslag til formålsbestemmelse.

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sametinget, HSH, Reform og Arendal kommune støttet forslaget. UNIO, Kvinnegruppa Ottar, Juridisk rådgivning for kvinner (JURK) og Rødt var uenige i at presiseringen om kvinners stilling skulle tas ut. Likestillings- og diskrimineringsombudet, Statens råd for likestilling av funksjonshemmede og Norges Handikapforbund var uenige i at presiseringen om nedbygging av funksjonshemmende barrierer skulle tas ut.

11.4 Departementets vurdering

11.4.1 Fremme likestilling

Departementet foreslår, på samme måte som Diskrimineringslovutvalget, at diskrimineringslovenes formål skal være å fremme likestilling. Departementet foreslår videre at likestilling skal forstås som likeverd, like muligheter og rettigheter, samt tilgjengelighet og tilrettelegging.

Begrepet likestilling er ikke entydig og anvendes antakelig ofte uten noen helt klar oppfatning om det nærmere innholdet. De fleste har likevel en intuitiv forståelse av kjerneinnholdet i begrepet likestilling, noe som gjør det egnet som et nøkkelbegrep med hensyn til diskrimineringslovgivningens formål.

I lovgivningen har dette begrepet tradisjonelt blitt brukt i tilknytning til kjønn og kvinners stilling, jf. formålsbestemmelsen i likestillingsloven § 1. Begrepet brukes nå stadig oftere også i relasjon til andre diskrimineringsgrunnlag, jf. for eksempel formålsbestemmelsene i diskrimineringsloven § 1 og diskriminerings- og tilgjengelighetslovens § 1.

Departementet foreslår at formålet med diskrimineringslovene fortsatt skal være likestilling. I formålsbestemmelsene bør dette knyttes til det eller de diskrimineringsgrunnlagene som den enkelte lov omfatter.

Departementet mener at de særlige diskrimineringslovene i utgangspunktet bør ha samme formål. Arbeidsmiljøloven står imidlertid her i en særstilling fordi loven kun gjelder i arbeidslivet og fordi lovens formål er knyttet til alle lovens bestemmelser og ikke bare diskrimineringsreglene. Departementet foreslår derfor ingen endringer i arbeidsmiljølovens formålsbestemmelse.

Likeverd

Et element av likestillingsbegrepet er likeverd. Prinsippet om menneskers likeverd er et fundament for menneskerettighetene, og er uttrykkelig slått fast i FNs verdenserklæring om menneskerettigheter. Demokratiet og velferdssamfunnet bygger på at alle mennesker er like verdifulle og har samme menneskeverd. Likeverd innebærer en rett til å bli respektert for den man er, uavhengig av biologiske, sosiale og kulturelle forskjeller.

Like rettigheter og like muligheter

Ett formål med diskrimineringslovgivningen er å styrke utsatte individers stilling i samfunnet. I norsk likestillingsperspektiv har oppmerksomheten særlig vært rettet mot kvinner, personer med nedsatt funksjonsevne, innvandrere, etniske minoriteter, homofile og eldre.

Likestilling for individer betyr at alle skal ha like rettigheter og like muligheter. Alle skal for eksempel ha like muligheter til utdanning, arbeid og inntekt så vel som tilgang til boliger, varer og tjenester.

Alle skal selvsagt ha like formelle muligheter. Men like formelle muligheter er ikke tilstrekkelig. Alle bør også ha like reelle muligheter. Mulighetene bør rent faktisk kunne benyttes. Våre forutsetninger med hensyn til språk, funksjonsevne, religion, kulturell bakgrunn osv., har betydning for den enkeltes reelle muligheter. Dette betyr blant annet at tjenester bør tilrettelegges slik at de møter de forskjellige behovene i befolkningen.

Diskrimineringslovgivningen skal påvirke holdninger og øke bevisstheten om diskriminerende praksis og barrierer. Tilsynelatende nøytrale regler, praksis, kultur og forutsetninger kan føre til strukturelle ulemper for enkelte. Dette kan bidra til å øke forståelsen for at en saklig behandling ofte krever en differensiert tilnærming for å møte relevante forskjeller i behov.

Diskrimineringsvernet skal fremme demokratiet. Like muligheter innebærer en nedbygging av mekanismer som fører til utestengning, underklasse og underrepresentasjon; og en opprettelse av mekanismer (tiltak) som bidrar til inkludering og en rettferdig representasjon på samfunnets arenaer. Diskrimineringsvernet bidrar således til å integrere representanter for ulike grupper i styringsprosesser og samfunnsdebatter. Vernet skal også sikre at rettsstatens idealer – som likhet for loven, forutberegnelighet og vernet mot vilkårlighet og maktmisbruk – oppfylles og ivaretas.

Tilgjengelighet og tilrettelegging

Likestilling innebærer også tilgjengelighet. Med det menes at samfunnet organiseres og innrettes slik at alle kan delta på ulike arenaer, benytte rettigheter og tjenestetilbud, ta utdanning, få arbeid, ha egen inntekt osv. Bygninger, transportmidler mv. må gjøres tilgjengelige for alle. Tilgjengeligheten er en forutsetning for samfunnsdeltakelse.

Tilgjengelighet betyr at det må tas hensyn til at vi er forskjellige. Samfunnet må tilpasses våre ulike behov og forutsetninger.

Manglende tilgjengelighet fungerer som barrierer mot like muligheter og lik deltakelse. Dette er et likeverdsproblem og et demokratisk problem. I tillegg vil manglende tilgjengelighet være et praktisk problem og kunne oppleves krenkende. Det er derfor et mål å fjerne eksisterende barrierer og å hindre at nye skapes. For eksempel skyldes utestengning av mennesker med nedsatt funksjonsevne ofte at det fysiske miljøet er utformet slik at det hindrer deres deltakelse. Barrierer kan også eksistere i andre former, for eksempel språklige barrierer.

Mål om tilgjengelighet knyttes gjerne til personer med nedsatt funksjonsevne. Departementet mener imidlertid at tilgjengelighet også kan være relevant når det gjelder andre grupper i samfunnet.

For å få bedre frem at også andre enn personer med nedsatt funksjonsevne opplever slike samfunnsskapte barrierer, bør målet om tilgjengelighet suppleres med et mål om tilrettelegging. For eksempel vil personer som ikke behersker norsk ha problemer med å få nødvendig informasjon og å fylle ut skjemaer. Et annet eksempel er arbeidsmiljø, arbeidstid og andre arbeidsvilkår som ikke alltid er tilpasset arbeidstakere som er gravide eller som har omsorg for små barn. Dette fører til at disse arbeidstakerne ikke får samme muligheter i arbeidslivet som andre.

Målet om tilgjengelighet og tilrettelegging operasjonaliseres gjennom reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.

Målet har også sammenheng med forbudet mot indirekte diskriminering, som etter de ulike lovene fortolkes slik at det innebærer en viss plikt til aktive handlinger og tilpasninger. For å bruke et av eksemplene fra forrige avsnitt: Det kan være diskriminerende ikke å gjøre tilpasninger i arbeidsforholdet slik at gravide arbeidstakere kan fortsette å arbeide frem mot fødselen. Overfor transpersoner kan det være diskriminerende ikke å gjøre endringer i lønnsslipper, adgangskort, e-postadresser osv. når en arbeidstaker får nytt navn og personnummer etter kjønnsbekreftende behandling.

I tillegg har målet sammenheng med plikten til aktivt likestillingsarbeid. For en arbeidsgiver kan dette bety at det tas særlige hensyn eller settes i verk egne tiltak rettet mot enkelte ansatte, for eksempel de som tilhører et bestemt trossamfunn.

Departementet mener derfor at målet om tilgjengelighet og tilrettelegging bør tas inn i alle diskrimineringslovene. At dette løftes frem i formålsbestemmelsen vil ikke innebære innholdsmessige endringer i diskrimineringsvernet.

11.4.2 Bedre kvinners stilling og bygge ned funksjonshemmende barrierer

Departementet mener at det fortsatt bør stå i likestillingsloven at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling og at det fortsatt bør stå i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at loven skal bidra til å bygge ned funksjonshemmende barrierer og hindre at det skapes nye.

Departementet er enig med Diskrimineringslovutvalget i at alle diskrimineringsgrunnlag tar særlig sikte på å verne noen personer, uten at dette er uttrykt i lovteksten. For eksempel gjelder forbudet mot aldersdiskriminering alle aldersnivå, men retter seg særlig mot eldre og seniorpolitiske formål. Forbudet mot diskriminering på grunn av seksuell orientering gjelder heterofile, så vel som homofile, lesbiske og bifile. Det er likevel ingen tvil om at det er homofile, lesbiske og bifile som har sterkest behov for vern. Tilsvarende gjelder vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet og religion. Forbudet gjelder enhver diskriminering begrunnet i slike forhold, og kan også påberopes av personer med etnisk norsk eller kristen bakgrunn. Diskrimineringsvernet er likevel motivert av etniske minoriteters faktiske situasjon og at de er særlig utsatt for diskriminering.

Likestillingsloven forbyr kjønnsdiskriminering av både kvinner og menn. Det fremheves likevel i lovtekst og forarbeider at loven særlig tar sikte på å fremme kvinners stilling. Dette begrunnes slik i forarbeidene:

«Det har også vært innvendt at en lov om likestilling mellom kjønnene kan virke til å tilsløre de reelle problemene, ved at den tilsynelatende legger like stor vekt på menns vansker og begrensninger innenfor det tradisjonelle kjønnsrollemønster som kvinners. Det har derfor vært hevdet at det som kreves i dagens situasjon er lovregler som forbyr diskriminering av kvinner, og som sikrer kvinner særrettigheter i samfunnet. Departementet er enig i at lovens praktiske hovedmål i dagens samfunn og i lang tid framover må være å bedre kvinners stilling. (…) Det er fullt mulig innenfor rammen av en lov som forbyr forskjellsbehandling på grunn av kjønn, å sikre at loven særlig skal virke til fordel for den svakere part.» (Ot.prp. nr. 1 (1977-1978) kapittel 3.1 side 5-6).

Departementet vil bemerke at, selv om menn kan diskrimineres på grunn av kjønn i noen situasjoner, er det fremdeles slik at kvinner diskrimineres i større grad enn menn, og at kvinner har en svakere stilling enn menn på mange samfunnsområder. I denne sammenheng bør det også legges vekt på at FNs kvinnediskrimineringskonvensjon kun gjelder diskriminering av og rettigheter for kvinner.

Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven har en noe annen karakter enn de andre diskrimineringslovene ved at den allerede ved formuleringen av diskrimineringsgrunnlaget retter seg mot personer med nedsatt funksjonsevne. For disse personene er nedbygging av funksjonshemmende barrierer en helt avgjørende faktor for deltakelse og muligheter i samfunnet. I forarbeidene presiseres det at:

«loven også skal bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. Denne formuleringen understreker viktigheten av å fjerne eksisterende barrierer, samtidig som det er et mål om aktivt å hindre at nye diskriminerende barrierer oppstår.» (Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) kapittel 9.2.5 side 76).

Departementet viser til at flere høringsinstanser var uenige i at gjeldende presiseringer i likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skulle bortfalle.

Departementet viser også til at utvalgets forslag ikke skulle innebære noen endringer i gjeldende rett. Det var utvalgets mening at presiseringene skulle innfortolkes i den nye formålsbestemmelsen, selv om de ikke skulle fremgå av loven. Å fremme kvinners stilling og å bygge ned funksjonshemmende barrierer skulle fortsatt være en del av formålet med diskrimineringsvernet. Flere høringsinstanser ga sin tilslutning til dette.

Det er kun likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven som i dag har formålsbestemmelser som retter seg mot bestemte individer. Dette korresponderer med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og konvensjonen om rettigheter for personer med nedsatt funksjonsevne, som i dette aspektet skiller seg fra de andre FN-konvensjonene om diskriminering.

Departementet mener at det er behov for å presisere dette i lovteksten og ikke bare i forarbeidene. Dette ble påpekt av flere høringsinstanser. Å løfte frem noen særlige hensyn knyttet til bestemte grunnlag i lovteksten er i tillegg lovteknisk enklere når disse grunnlagene reguleres i egne lover.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at formålsbestemmelsene i de fire diskrimineringslovene skal inneholde følgende hovedelementer:

• Fremme likestiling

• En definisjon av hva likestilling innebærer

I tillegg skal formålsbestemmelsene i likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven angi henholdsvis at loven særlig tar sikte på å bedre kvinners stilling og bidra til nedbygging av samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes.