18 Opplysningsplikt om lønn

Departementet foreslår i dette kapittelet en rett for arbeidstaker til å få lønnsopplysninger ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Opplysningsplikten lovfestes i diskrimineringslovene.

Formålet med disse lovendringene er å skape større åpenhet om lønn på arbeidsplassen. Opplysningsplikten skal bidra til bedre gjennomføring av forbudet mot diskriminering.

Behovet for opplysningsplikt om lønn er tidligere utredet i Diskrimineringslovutvalget i NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern. Regjeringen varslet i Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn at den vil sikre en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering.

18.1 Gjeldende rett

18.1.1 Forbud mot lønnsdiskriminering

Norge har etter internasjonale regler plikt til å avskaffe direkte og indirekte diskriminering når det gjelder fastsetting av lønn, se kapittel 17.2.

Kvinner og menn som arbeider i samme virksomhet har etter likestillingsloven § 5 rett til lik lønn for samme arbeid og for arbeid av lik verdi (likelønnsbestemmelsen). Et generelt vern mot lønnsdiskriminering på grunn av kjønn følger også av likestillingsloven § 3 som sier at direkte og indirekte forskjellsbehandling mellom kvinner og menn er forbudt. Se nærmere om disse reglene i kapittel 17.1.1.

Forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion, livssyn mv. er lovfestet i diskrimineringsloven § 4. Forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne er lovfestet i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 4. I tillegg har arbeidsmiljøloven § 13-1 jf. § 13-2 forbud mot diskriminering på grunn av seksuell orientering, alder, politisk syn mv.

Disse diskrimineringsforbudene gjelder blant annet lønn. Forbudene gjelder både direkte og indirekte lønnsdiskriminering.

18.1.2 Opplysningsplikt ved ansettelser

Rett til opplysninger om andre søkere

En arbeidssøker som ved en ansettelse mener seg forbigått i strid med forbudet mot diskriminering, kan kreve at arbeidsgiver skriftlig opplyser om hvilken utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner for arbeidet den som ble ansatt har, jf. likestillingsloven § 4, arbeidsmiljøloven § 13-7, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 14 og diskrimineringsloven § 11.

Opplysningsplikten omfatter kun utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner. Opplysningsplikten omfatter ikke øvrige forhold som vanligvis tillegges vekt ved ansettelser, som for eksempel personlig egnethet eller mer personrelaterte forhold. Arbeidssøker kan heller ikke kreve at arbeidsgiver gir en begrunnelse for ansettelsen.

Bestemmelsens formål er å gi en arbeidssøker som mener seg forbigått en mulighet til å vurdere om det kan foreligge diskriminering. Adgangen til å kreve opplysninger virker i sammenheng med reglene om delt bevisbyrde. Dersom arbeidssøker ved klage for Likestillings- og diskrimineringsombudet eller ved søksmål for domstolene fremlegger opplysninger som viser at den som ble ansatt hadde dårligere kvalifikasjoner, kan dette gi grunn til å tro at diskriminering har skjedd.

Arbeidsgivers opplysningsplikt omfatter ikke lønn. Opplysningsplikten gjelder kun ved ansettelser, og ikke andre opplysninger relatert til handlinger eller beslutninger arbeidsgiver foretar i etablerte arbeidsforhold.

Håndheving

Likestillings- og diskrimineringsombudet håndhever opplysningsplikten. Ombudet kan derfor ta stilling til om loven er brutt i enkelttilfeller. Ombudet har uansett adgang til å kreve de samme opplysningene.

I vurderingen av en diskrimineringspåstand vil det tale i arbeidsgivers disfavør dersom det ikke legges frem opplysninger i saken som han eller hun er forpliktet etter loven til å fremlegge.

Oppreisning og erstatning

Ordlyden i likestillingsloven og arbeidsmiljøloven taler for at de særlige reglene om oppreisning og erstatning i disse lovene også gjelder brudd på opplysningsplikten ved ansettelser.

Ut fra forarbeidene til arbeidsmiljøloven og likestillingsloven kan det imidlertid se ut som om det var meningen at disse reglene bare skulle gjelde forskjellsbehandling og ikke opplysningsplikten (jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 13.6 side 102 flg. og Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) kapittel 8.7 om likestillingslovens regler og Ot.prp. nr. 67 (1996-1997) kapittel 8.7.4 og Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.1 om arbeidsmiljølovens regler).

Det følger av ordlyden i diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven at de særlige oppreisnings- og erstatningsreglene ikke skulle gjelde ved brudd på opplysningsplikten. Ut fra forarbeidene ser det ut som at det ble lagt til grunn at dette var i samsvar med reglene i likestillingsloven og arbeidsmiljøloven (jf. Ot.prp. nr. 33 (2004-2005) kapittel 11.9.5 side 133 og Ot. prp. nr. 44 (2007-2008) kapittel 15.3.6.1 side 225).

18.1.3 Opplysningsplikt overfor ombudet og nemnda

Dersom en arbeidssøker eller arbeidstaker fremmer en klagesak, har arbeidsgiver en ubegrenset opplysningsplikt overfor Likestillings- og diskrimineringsombudet og -nemnda, jf. diskrimineringsombudsloven § 11. Opplysningsplikten omfatter i slike tilfeller således enhver opplysning knyttet til ansettelsen eller bestående arbeidsforhold. Denne opplysningsplikten omfatter derfor for eksempel opplysninger om lønn og kriteriene for lønnsfastsettelsen, kriteriene for tildeling av kompetansemidler og øvrige goder i bestående arbeidsforhold. Arbeidsgivers subjektive vurderinger av kvalifikasjoner og arbeidsutførelse skal også fremlegges.

Ombudet og nemnda kan kreve bevisopptak ved domstolene etter tvistelovens regler. Brudd på opplysningsplikten er straffesanksjonert. Den som forsettlig eller uaktsomt unnlater å oppfylle opplysningsplikten etter diskrimineringsombudsloven § 11 kan straffes med bøter, jf. diskrimineringsombudsloven § 13.

Dersom en påstand om ulovlig diskriminering bringes inn for ombudet, kommer forvaltningslovens regler til anvendelse. En part eller partsrepresentant som får taushetsbelagte personopplysninger kan bare bruke disse så langt det er nødvendig for å ivareta partens interesser i saken, jf. forvaltningsloven § 13 b andre ledd. Forvaltningsorganet skal gjøre parten oppmerksom på dette. Likeledes kan forvaltningsorganet pålegge taushetsplikt når vitner eller andre får opplysninger undergitt taushetsplikt i forbindelse med at de uttaler seg til organet.

18.1.4 Innsynsrett etter offentlighetsloven

Alle arbeidstakere i statlige, kommunale og fylkekommunale virksomheter har rett til å få vite bruttolønnen til andre ansatte i sin virksomhet. Dette følger av offentlighetsloven, som gir rett til innsyn i lønnsopplysninger om ansatte. Virkeområdet til loven er gitt i § 2 som sier at loven blant annet gjelder staten, fylkeskommunene og kommunene.

Opplysningene kan gis ved papirkopi av dokumentet. Den enkeltes lønnsoppgave er å anse som et saksdokument etter offentlighetsloven § 4, som enhver kan be om innsyn i etter lovens hovedregel om offentlighet. Det er bruttolønnen det kan kreves innsyn i. Det kan ikke kreves innsyn i kriteriene for lønnsfastsettelse.

Innsynsretten gjelder også protokoller fra lokale forhandlinger. Den enkelte skal få lese protokollen, eller få en papirkopi hvis vedkommende ønsker det.

I tillegg har arbeidstakere rett til å få en sammenstilling av opplysninger som er elektronisk lagret i databaser, dersom sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter.

Innsynsretten etter offentlighetsloven er generell. Enhver har rett til innsyn i lønnsopplysninger i statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter. Innsynsretten gjelder ikke bare for andre ansatte i virksomheten.

18.1.5 Tillitsvalgtes innsynsrett som et tiltak mot sosial dumping

Etter forskrifter til lov om allmenngjøring av tariffavtaler, har tillitsvalgte rett til innsyn i lønns- og arbeidsvilkår til underleverandørenes ansatte.

Allmenngjøringsloven gjelder fastsetting av lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere som utfører arbeid i annens tjeneste i Norge. I medhold av loven kan det treffes vedtak om at en tariffavtale skal gjelde alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art avtalen omfatter. Lovens formål er å sikre likeverdige lønns- og arbeidsvilkår og motvirke sosial dumping av utenlandsk arbeidskraft. Innsynsrettens formål er å sikre best mulig etterlevelse av allmenngjøringsforskriftene.

Forskriften har regler om saksbehandlingen ved krav om innsyn. Forskriften har også regler om hvordan opplysningene skal behandles. Reglene er begrunnet i personvernhensyn og hensynet til effektiv konkurranse.

Dersom tillitsvalgte i hovedleverandørens virksomhet krever det, skal hovedleverandøren dokumentere at lønns- og arbeidsvilkår hos virksomhetens underleverandør er i overensstemmelse med allmenngjøringsvedtaket. Kravet om innsyn må fremlegges skriftlig til egen arbeidsgiver.

Opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår skal dokumenteres ved kopi av arbeidsavtale, lønnsslipp og timelister. Opplysningene som leveres ut skal være anonymiserte.

Opplysningene kan bare benyttes til å undersøke om lønns- og arbeidsvilkår er i overensstemmelse med allmenngjøringsvedtaket. Opplysningene skal slettes når behovet for opplysningene ikke lenger er til stede, eller når opplysningene viser at arbeidstakerne har fått de lønns- og arbeidsvilkår de skal ha etter allmenngjøringsvedtaket.

Den som får opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår har taushetsplikt.

18.2 Nordisk rett

18.2.1 Sverige

Etter den svenske diskrimineringsloven kapittel 3, «Aktiva Åtgärder» § 12 har arbeidsgiver opplysningsplikt om lønn til arbeidstakerorganisasjoner.

Plikten gjelder alle lovens diskrimineringsgrunnlag.

Bestemmelsen gir tillitsvalgte rett til lønnsopplysninger fordelt på grupper av ansatte. Dersom disse opplysningene viser bestemte arbeidstakeres lønn gjelder det regler om taushetsplikt.

Arbeidsgivers opplysningsplikt er ikke en generell rett for arbeidstakerorganisasjonene til å få innsyn i den enkelte arbeidstakers lønn ved mistanke om diskriminering. Plikten må ses i sammenheng med arbeidsgivers aktivitetsplikt og plikten til å utarbeide lønnsstatistikker. Innsynsretten er en forutsetning for at reglene om kartlegging av lønn og planer for likelønn skal fungere.

18.2.2 Danmark

Den danske likelønnsloven § 5 a hadde tidligere en bestemmelse om utlevering av opplysninger om lønn:

«Arbejdsgiveren skal udlevere de nødvendige oplysninger, der giver mulighed for at vurdere, om loven er overholdt. Såfremt oplysninger omhandler enkeltpersoners lønnsforhold, skal de pågældende have meddelelse om, at oplysningene er givet, og oplysningerne skal behandles fortrolig.»

Bestemmelsen gjaldt kun kjønnsdiskriminering. Det er uklart om det bare var Ligestillingsrådet som hadde rett til å innhente opplysninger etter bestemmelsen, eller om også arbeidstakere og arbeidstakerorganisasjoner hadde en slik rett.

Bestemmelsen ble opphevet i 2000 samtidig med at Ligestillingsrådet ble nedlagt og ny likestillingslov ble vedtatt. Som erstatning ble arbeidsgivers plikt til å utarbeide kjønnsdelt lønnsstatistikk lovfestet, se kapittel 17.3.2.

18.2.3 Finland

Etter den finske likestillingsloven § 10 fjerde ledd har arbeidsgivere opplysningsplikt om lønn og andre arbeidsvilkår:

«En förtroendeman som valts enligt ett kollektivavtal och ett förtroendeombud som avses i 13 kap. 3 § i arbetsavtalslagen eller, enligt vad som har överenskommits på arbetsplatsen, någon annan representant för arbetstagarna har en självständig rätt att få uppgifter om lön och anställningsvillkor för en enskild arbetstagare med hans eller hennes samtycke eller för en grupp av arbetstagare eller så som har överenskommits i ett kollektivavtal som gäller för branschen, om det finns skäl att misstänka lönediskriminering på grund av kön. Om uppgifterna gäller en enskild persons lön, skall denne underrättas om att uppgifterna har givits. En förtroendeman, ett förtroendeombud eller någon annan representant för arbetstagarna får inte för andra röja uppgifter om lön och anställningsvillkor.»

Etter bestemmelsen har tillitsvalgt eller annen representant for de ansatte rett til å få lønnsstatistikker og andre opplysninger om lønn og ansettelsesvilkår som gjelder grupper av arbeidstakere.

Tillitsvalgt har også rett til opplysninger om en enkelt arbeidstaker, hvis arbeidstakeren samtykker. Det er et vilkår for å få opplysninger at det er grunn til å mistenke at det forekommer lønnsdiskriminering på grunn av kjønn.

Lovens § 17 tredje ledd gir ansattes representant rett til opplysninger om lønn fra Jämställdhetsombudsmannen for bestemte arbeidstakere. Bestemmelsen gjelder hvis arbeidstakeren ikke samtykker i at opplysninger om lønn utleveres. En forutsetning for utlevering av opplysningene er at det etter Jämställdhetsombudsmannens vurdering er grunn til å tro at det forekommer lønnsdiskriminering. Bestemmelsen lyder som følger:

«På begäran av en arbetstagare som misstänker lönediskriminering har en i 10 § 4 mom. avsedd representant för arbetstagarna rätt att få uppgifter av Jämställdhetsombudsmannen om lön och anställningsvillkor i fråga om en enskild arbetstagare när det finns grundad anledning till misstanken. Jämställdhetsombudsmannen skall lämna uppgifterna till representanten utan dröjsmål, dock inom två månader från mottagandet av begäran. Om Jämställdhetsombudsmannen vägrar ge uppgifterna, kan representanten för arbetstagarna hänskjuta ärendet till Jämställdhetsnämnden.»

Formålet med innsynsretten etter disse reglene er å fremme utredning av mistenkt lønnsdiskriminering på arbeidsplassnivå, hvilket igjen reduserer behovet for å bringe saker inn for domstolene.

Reglene gjelder kun kjønnsdiskriminering. Likebehandlingsloven, som omfatter andre diskrimineringsgrunnlag, har ikke tilsvarende regler.

18.3 Forslag som har vært på høring

Spørsmålet om behovet for opplysningsplikt om lønn har vært drøftet og sendt på høring i tilknytning til innstillingen til Diskrimineringslovutvalget (NOU 2009: 14), se kapittel 18.3.1. Regjeringen varslet i Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn at den vil sikre en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering, se kapittel 18.4. På denne bakgrunn sendte departementet i 2012 på høring et forslag til hvordan opplysningsplikten kan utformes, se kapittel 18.3.2.

18.3.1 Diskrimineringslovutvalget (NOU 2009: 14)

Utvalgets forslag

Diskrimineringslovutvalget foreslo at arbeidsgivere skulle ha opplysningsplikt om lønn. Opplysningene skulle ifølge forslaget kunne kreves av tillitsvalgte eller verneombud på vegne av arbeidstakere som mener seg diskriminert ved lønnsfastsettelsen. Utvalget foreslo en lovbestemmelse med følgende ordlyd:

«Tillitsvalgte og verneombud kan på vegne av arbeidstaker som mener seg diskriminert ved lønnsfastsettelsen i strid med [forbudet mot lønnsdiskriminering eller prinsippet om likelønn], kreve at arbeidsgiver skriftlig opplyser om lønnsnivå og kriteriene for fastsettelsen av lønn for den eller de vedkommende arbeidstaker sammenlikner seg med.»

Forslaget omfatter alle diskrimineringsgrunnlag i forslaget til en samlet lov, dvs. ved mistanke om diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel og adopsjon, etnisitet, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, religion, livssyn, politisk syn, alder eller andre liknende vesentlige forhold ved en person.

Høringsuttalelsene

Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om dette støtter forslaget, blant andre Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, LO, YS, UNIO og KS.

LO mener at lønn og kriteriene for lønnsfastsettelse er viktige opplysninger for å kunne håndheve retten til ikke å bli diskriminert på dette området og således bidra til likelønn. Det er ifølge YS spesielt viktig at arbeidstakerrepresentantene gis tilgang til opplysninger som gjør at lønnsfastsettelsen blir gjennomskuelig, dvs. at det er mulig å se hvilke faktorer som er avgjørende i lønnssammenheng.

Høringsinstanser som er imot er NHO, HSH, Spekter og Finansnæringens Arbeidsgiverforening.

NHO er imot forslaget, og viser til at ved mulig mistanke om uriktig lønnsfastsettelse kan Likestillings- og diskrimineringsombudet allerede i dag innhente de opplysninger som er nødvendige. I vurderingen må dette veies opp mot faren for at opplysningene kan lekke videre eller (mis)brukes av mottaker.

HSH er enig i at opplysningsplikt om lønn kan være et virkemiddel for å motvirke lønnsdiskriminering, men gikk likevel imot forslaget. Opplysningsplikt om lønn vil for arbeidsgiverne være problematisk å håndtere ut fra personvernhensyn. En slik plikt vil virke prosesskapende og vil medføre en stor risiko for unødige krav. Opplysningsplikt kan ifølge HSH også virke konfliktskapende mellom kolleger.

Spekter er ikke enig i at forslaget vil effektivisere retten til likelønn. Av personvernhensyn må det ifølge Spekter antas at arbeidstakerrepresentanten har taushetsplikt. Spekter viser til at det vesentlige for lønnsfastsettelsen – bruken av kriteriene for lønnsfastsettelse og de nærmere individuelle vurderinger – etter forslaget ikke skal omfattes av opplysningsplikten. De lønnsopplysningene som forslaget derimot omfatter er ikke egnet til å vurdere om den enkelte arbeidstaker bør bringe saken inn for ombudet. Siden ombudet uansett kan be om nødvendige lønnsopplysninger, er det ikke behov for nye opplysningsplikter. Hvis det likevel skal være en opplysningsplikt, må den tillitsvalgte gis anledning til på selvstendig grunnlag å vurdere henvendelsen fra arbeidstakeren.

Finansnæringens Arbeidsgiverforening mener at en plikt for arbeidsgiver til å opplyse om ansattes lønn, vil virke ødeleggende for det systematiske likelønnsarbeidet som skjer lokalt og føre til mistillit mellom ansatte og mellom ansatte og tillitsvalgte/verneombud. Opplysningsplikten skal ut fra forslaget inntre allerede når en ansatt «mener seg diskriminert» ved lønnsfastsettelsen. Av personvernmessige grunner er det ifølge Finansnæringens Arbeidsgiverforening svært betenkelig med en så uklar formulering. Det er fare for at ansatte eksempelvis kan påberope seg bestemmelsen kun på bakgrunn av løse rykter om at en kollega tjener mer enn en selv.

Mange av høringsinstansene mener at verneombudet ikke bør ha en rolle i spørsmål om lønn.

18.3.2 Departementets høringsnotat om åpenhet om lønn

Forslaget

Departementet har sendt på høring et forslag til likelydende bestemmelser om opplysningsplikt i alle diskrimineringslovene. Høringsforslaget betyr at arbeidsgivere får opplysningsplikt ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk. Departementet foreslo at det ikke tas inn en tilsvarende bestemmelse i arbeidsmiljøloven kapittel 13 om diskriminering på grunn av alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, deltidsansettelse eller midlertidig ansettelse.

Departementet fremmet også forslag til hvordan en slik plikt kan utformes. De viktigste spørsmålene her er hvem som skal kunne kreve opplysninger om lønn ved mistanke om diskriminering og hvordan hensynet til personvern skal ivaretas.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne kreve lønnsopplysningene, ba departementet høringsinstansene om å vurdere noen alternativer opp mot hverandre:

• Tillitsvalgte

• Representant for arbeidstaker (i vid forstand)

• Verneombud

• Den enkelte arbeidstaker

For å sikre hensynet til personvernet, foreslo departementet at det tas inn en presisering om taushetsplikt og at den som mottar lønnsopplysninger skal skrive under en taushetserklæring.

Høringsuttalelsene

De fleste høringsinstansene har noen generelle uttalelser om behovet for opplysningsplikt.

Datatilsynet skriver at spørsmålet om opplysningsplikt i sin kjerne er en avveining av hensynet til åpenhet om lønn som virkemiddel mot lønnsdiskriminering mot hensynet til personvernet til den hvis lønnsopplysninger utleveres:

«Problemstillingen er på mange måter lik den rettslige vurderingsnormen som følger av personopplysningsloven § 8 bokstav f – nemlig om det foreligger en berettiget interesse i bruken av personopplysningen som overstiger hensynet til personvernet til den opplysningen angår.

Sett fra vår side vil dog problemstillingen ut fra personvernhensyn antakelig ikke være om det bør foreligge en eller annen form for opplysningsplikt, men hvordan denne bør utformes for å være minst mulig personverninngripende.»

Arbeidstakerorganisasjonene, kommunene og offentlige instanser som Likestillings- og diskrimineringsombudet samt Universitetet i Oslo og Universitetet i Bergen støtter forslaget, med noen forbehold og forslag til justeringer.

LO mener at det er nødvendig å lovfeste kriterier for større åpenhet, og viser til både statistikk og opplysningsplikt. De får støtte av UNIO, Norsk sykepleierforbund og NITO som mener det vil bli et godt verktøy for både arbeidsgivere, tillitsvalgte og ansatte.

YS mener at de tillitsvalgtes innsynsrett i individuelle lønninger bør være den samme i privat sektor som i offentlig sektor: «Det vil etter vår mening være et viktig bidrag til gode diskusjoner om kriterier for lønnsfastsettelse og et viktig bidrag til likelønn.»

Arbeidsgiverorganisasjonene er prinsipielt imot forslaget om sterkere lovgivning for å sikre større åpenhet om lønn. Arbeidsgiverorganisasjonene har derfor ikke så mange kommentarer til hvordan en slik plikt bør utformes, men gir noen «subsidiære» innspill. NHO viser til Likelønnskommisjonen som blant annet viste at det er små lønnsforskjeller mellom kvinner og menn i samme stilling i samme virksomhet. SAMFO (Arbeidsgiverforeningen for samvirkeforetak) er bekymret for å pålegge bedriftene nye plikter og mener at større åpenhet kan føre til misunnelse og misnøye. I tillegg har det et forretningsmessig og konkurransemessig aspekt.

Spekter mener at lønnsforskjeller knyttet til kjønn må løses ved andre virkemidler enn ytterligere reguleringer. De viser blant annet til at Likestillings- og diskrimineringsombudet får få klagesaker om lønn, og trekker av det at problemet er svært lite. Dagens vern er tilstrekkelig, og i tillegg er Spekters virksomheter i stor grad fanget opp av offentlighetsloven (sykehusene). De ser derfor ikke noe behov for større åpenhet om lønn.

Finansforbundet mener at åpenhet om lønn er et viktig verktøy for likelønn.

Hvilke diskrimineringsgrunnlag skal opplysningsplikten gjelde?

Likestillings- og diskrimineringsombudet, Akademikerne, NITO, Menneskerettsalliansen og Universitetet i Oslo mener at opplysningsplikten skal gjelde alle diskrimineringsgrunnlagene, også ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av alder, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerforening, deltidsansettelse og midlertidig ansettelse (diskrimineringsbestemmelsene i arbeidsmiljøloven).

Direktoratet for forvaltning og IKT, Bedriftsforbundet, YS, Norsk sykepleierforbund¸ Likestillingssenteret og Jussformidlingen i Bergen støtter forslaget om at opplysningsplikten tas inn i diskrimineringslovene og dermed skal gjelde for kjønn, etnisitet, religion, livssyn, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Virke og SAMFO, mener at opplysningsplikten bare skal gjelde lønnsdiskriminering på grunn av kjønn (likestillingsloven). Universitetet i Bergen mener at det er et problem at plikten omfatter diskrimineringsgrunnlag som relaterer seg til opplysninger om seksuell orientering osv. som er personopplysninger som ikke lagres i personalregistre.

Hvem skal ha rett til å kreve opplysningene?

Datatilsynet mener at retten til lønnsopplysninger bør ligge til den arbeidstaker som mistenker seg lønnsdiskriminert. De begrunner det med at opplysningsplikten er ment å styrke muligheten for den som mener seg lønnsdiskriminert, til å undersøke forholdene. Tilsynet har vanskelig for å se at det vil styrke personvernet å legge retten til noen andre.

I tillegg mener Datatilsynet at plikten til å utlevere lønnsopplysningene må:

«korrespondere med en tilsvarende plikt for arbeidsgiver til å orientere den hvis opplysninger som er utlevert. […] Prinsippet om åpenhet må gjelde begge veier. Personopplysningsloven kapittel 3 er tuftet på dette synspunkt og oppstiller informasjonsplikt ved behandling av opplysninger – herunder krav til at den registrerte skal få vite hvem opplysningene eventuelt skal utleveres til.»

Datatilsynet mener at denne informasjonsplikten bør lovfestes særskilt.

Miljøverndepartementet, Direktoratet for forvaltning og IKT, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Bedriftsforbundet, Likestillingssenteret, Jussformidlingen i Bergen, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Universitetet i Oslo og NTNU mener at arbeidstakeren selv bør ha rett til å kreve lønnsopplysninger, uten å gå veien om en tillitsvalgt eller annen arbeidstakerrepresentant.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at arbeidstakers rett skal komme i tillegg til en rett for tillitsvalgte og andre arbeidstakerrepresentanter. NTNU viser til at offentlighetsloven fungerer greit uten negative konsekvenser for personvernet. En rett for den enkelte arbeidstaker vil inkludere uorganiserte. Hensynet til åpenhet samt en enkel og håndterbar rettighet taler også for den samme løsningen. Jussformidlingen i Bergen mener at det ikke vil ha noen reell betydning at en må gå via tillitsvalgt siden arbeidstaker uansett får opplysningene. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) viser til at dette vil gi en enkel og håndterbar rettighet.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet, LO, Akademikerne, YS, Norsk sykepleierforbund, Finansforbundet og Spekter mener at retten til å kreve lønnsopplysninger bare skal gjelde for tillitsvalgte. Norsk sykepleierforbund mener også at den tillitsvalgte må kunne bringe opplysningene videre til andre i samme yrkesgruppe, slik at de kan vurdere om de vil fremme likelønnskrav.

Kun Bedriftsforbundet og SAMFO mener at verneombud bør ha rett til å få lønnsopplysninger på vegne av arbeidstakere som mener seg diskriminert. Finansnæringens arbeidsgiverforening og Norsk sykepleierforbund uttaler seg uttrykkelig imot at verneombud skal ha en rolle når det gjelder lønnsspørsmål.

Riksadvokaten, NITO og Finansnæringens arbeidsgiverforening tar til orde for at ikke bare tillitsvalgte, men også andre representanter for arbeidstakerne bør ha rett til å få opplysningene.

SAMFO mener at ansatte (som eventuelt ikke er fagorganisert) bør kunne velge en person blant de ansatte som sin tillitsvalgt på dette området. Dette kan eventuelt være verneombudet. SAMFO går med andre ord for en noe videre krets enn tillitsvalgt i snever forstand, men uttaler at de ikke vil gå for en så vid krets som det departementet legger opp til i høringsnotatet. Videre mener SAMFO at den tillitsvalgte ikke skal gi lønnsopplysningene videre til arbeidstakeren, men bare formidle hvorvidt det foreligger lønnsforskjeller som tilsier at det kan foreligge diskriminering. Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet peker på særlige spørsmål knyttet til tillitsvalgtbegrepet i statlig sektor.

Terskelen for å kunne kreve opplysningene – mistanke om diskriminering

Likestillings- og diskrimineringsombudet, LO, NITO, Spekter og NTNU støtter forslaget fordi de mener at terskelen for å kunne kreve lønnsopplysningene ikke bør være for høy.

Virke, Finansnæringens arbeidsgiverforening og SAMFO mener at terskelen for å kunne kreve opplysningene er for lav. SAMFO mener at det bør fremgå av lovteksten at mistanken skal være begrunnet.

Universitetet i Oslo mener at opplysningsplikten ikke vil virke etter formålet fordi arbeidstakeren ikke vil få tilgang til de opplysninger som er avgjørende for lønnsfastsettelsen.

Personvern – forslaget om taushetsplikt og erklæring

Datatilsynet støtter forslaget om bruk av taushetsplikt, noe som vil synliggjøre at arbeidstaker må behandle lønnsopplysningene konfidensielt. Tilsynet skriver i sin uttalelse at:

«De beste personverndempende virkemidlene i denne sammenheng er etter Datatilsynets oppfatning bruk av taushetsplikt og informasjonsplikt til den hvis opplysninger utleveres.»

Forslaget om taushetsplikt og taushetserklæring støttes av Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet, Direktoratet for forvaltning og IKT, LO, Akademikerne, YS, NHO, Virke, Spekter, Bedriftsforbundet, SAMFO, NTNU og Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO). NTNU peker på at reglene da blir strengere enn de er ved innsyn i lønn etter offentlighetsloven. Justis- og beredskapsdepartementet og Miljøverndepartementet mener at taushetsplikten ikke bør gjelde opplysninger som er offentlige etter offentlighetsloven, og at dette bør presiseres i lovteksten. Virke mener at brudd på taushetsplikten bør være straffbart.

Universitetet i Oslo er imot forslaget og viser til at det ikke bør være forskjell mellom offentlig og privat sektor.

Likestillingssenteret er imot forslaget om taushetserklæring, og viser til at det er tilstrekkelig at personopplysningslovens regler (om at opplysningene kun skal brukes til det aktuelle formålet mv.) er tilstrekkelige.

Oppreisning og erstatning ved brudd på opplysningsplikten

LO og NITO er enige i at de særlige oppreisnings- og erstatningsreglene i diskrimineringssaker ikke skal gjelde arbeidsgiveres brudd på opplysningsplikten.

18.4 Departementets vurderinger

18.4.1 Likelønnsmeldingen og åpenhet om lønn

Departementet viser til at forslaget om opplysningsplikt er en del av oppfølgingen av regjeringens Stortingsmelding om likelønn (Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn), der det står følgende om åpenhet om lønn:

«Likestillingsloven sier at kvinner og menn som er ansatt i samme virksomhet har rett til lik lønn for samme arbeid og arbeid av lik verdi. De største utfordringene med hensyn til retten til likelønn ligger i oppfølgingen av gjeldende regler, snarere enn i et behov for å skjerpe kravet om likelønn.

Målet er å sikre en effektiv oppfølging av likestillingslovens forbud mot lønnsdiskriminering og retten til likelønn.

En effektiv likelønnsbestemmelse forutsetter åpenhet om lønn og lønnsbetingelser på arbeidsplassene. Større åpenhet om hva de ansatte i virksomheten tjener vil synliggjøre lønnsforskjeller, gjøre det enklere å finne treffende tiltak for likelønn og motvirke konkrete tilfeller av lønnsdiskriminering. Regjeringen foreslår derfor nye regler som skal skape større åpenhet om lønn på arbeidsplassene.

Regjeringen vil sikre at man får frem lønnsstatistikker knyttet til kjønn på virksomhetsnivå, og en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering.»

18.4.2 Behovet for en opplysningsplikt

Departementet mener at en opplysningsplikt med hensyn til kollegers lønn vil bidra til større åpenhet om lønn på arbeidsplassen. Åpenhet om lønn er viktig av hensyn til diskrimineringsvernets effektivitet og for å realisere retten til likelønn mellom kvinner og menn samt de andre forbudene mot diskriminering.

Kunnskap om kollegers lønn er nødvendig for å kunne reise sak

Kunnskap om andre ansattes lønn er nødvendig for at en arbeidstaker skal kunne vurdere om hun eller han kan være diskriminert ved avlønningen. Uten opplysninger om andre ansattes lønn er det ikke mulig å sammenlikne seg med andre ansatte. Det blir derfor også vanskelig å vite om det er grunnlag for å fremme en sak om lønnsdiskriminering. Innsyn i andre ansattes lønn er derfor avgjørende for å kunne ta opp en sak om diskriminering.

Etter gjeldende diskrimineringsregler har ikke en arbeidstaker rett til å vite hva kolleger tjener. I statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter har ansatte imidlertid etter offentlighetsloven rett til innsyn i lønnsopplysninger (bruttolønnen) og i forhandlingsprotokoller. Tillitsvalgte har i mange tilfeller tilgang til lønnsopplysninger i forbindelse med lønnsforhandlingene. I staten gjelder en egen særavtale om lønns- og personalregistre. Det praktiseres innsynsrett til tillitsvalgte i KS-området i forbindelse med lokale forhandlinger. I privat sektor har imidlertid arbeidsgiver generelt ikke adgang til å gi opplysninger om individuell lønn uten samtykke.

Dersom en arbeidstaker fremmer en klagesak kan lønnsopplysninger kreves fremlagt for Likestillings- og diskrimineringsombudet. Lønnsopplysninger kan også kreves fremlagt ved anleggelse av søksmål for domstolene. Slike prosesser forutsetter imidlertid at arbeidstaker mener at det er grunnlag for å fremme en klage eller anlegge søksmål, noe som igjen forutsetter at arbeidstaker har tilgang til opplysninger om lønn.

Manglende rett til opplysninger om lønn er dermed med på å redusere effektiviteten av forbudene mot lønnsdiskriminering. Manglende rett til opplysninger om kollegers lønn gjør det vanskelig eller umulig å sammenlikne sin egen lønn med andres. Dette kan medvirke til at enkeltpersoner vegrer seg mot å reise klagesak, da det kan oppleves som en stor belastning med små utsikter til medhold.

Disse forholdene taler mot at arbeidstaker må gå veien om Likestillings- og diskrimineringsombudet for å få tilgang til opplysninger om lønn. Det er dessuten et hensyn at ubegrunnede saker for Likestillings- og diskrimineringsombudet, Likestillings- og diskrimineringsnemnda og for domstolene i størst mulig grad bør unngås, både av hensyn til ressursbruken hos håndhevingsorganene og hensynet til den enkelte. Den som mistenker å være diskriminert kan oppleve det som en belastning å måtte fremme en klagesak for ombudet for å få nødvendige opplysninger om lønnsfastsettelsen, blant annet av frykt for konsekvenser senere i arbeidsforholdet. Dette kan igjen virke som en barriere mot at klagesaker fremmes.

Må veies mot hensynet til personvern

Departementet mener at hensynet til likelønn er et så viktig formål at det kan begrunne en plikt til å gi ut lønnsopplysninger. Det er en avveining av hensynet til åpenhet om lønn som virkemiddel mot lønnsdiskriminering mot hensynet til personvernet. I tråd med Datatilsynets høringsuttalelse mener departementet at det foreligger en berettiget interesse i bruken av personopplysningen som overstiger hensynet til personvernet. Opplysningsplikten kan utformes på en slik måte at hensynet til personvernet blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.

Behov for opplysningsplikt særlig i privat sektor

En ny bestemmelse om lovfestet opplysningsplikt vil få praktisk betydning først og fremst i privat sektor. Departementet viser til at i statlige, kommunale og fylkeskommunale virksomheter har alle arbeidstakere allerede innsyn i andre ansattes bruttolønn etter offentlighetsloven.

18.4.3 Hvem skal ha rett til å kreve opplysningene?

Departementet har vurdert hvem som skal kunne kreve lønnsopplysningene fra arbeidsgiver. Departementet foreslår at den enkelte arbeidstaker som har mistanke om at han/hun er utsatt for lønnsdiskriminering skal få opplysninger om lønn direkte fra arbeidsgiver.

Tre alternativer er vurdert

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne kreve lønnsopplysningene, har departementet vurdert følgende alternativer:

• Tillitsvalgt

• Representant for arbeidstaker (i vid forstand)

• Verneombud

• Den enkelte arbeidstaker

Valget mellom disse alternativene reiser særlig følgende spørsmål: Bør retten til å kreve lønnsopplysninger gå via arbeidstakers representant, og hvem skal i tilfelle regnes som representant for arbeidstakeren? Eller bør den enkelte arbeidstaker ha rett til å kreve opplysningene selv?

Tillitsvalgt?

Retten til å kreve opplysninger kan gis til tillitsvalgt for arbeidstakere som er organisert i tradisjonelle fagforeninger og fagforbund og som er valgt i henhold til en tariffavtale som virksomheten er bundet av. Fordelen med en slik løsning er at de tillitsvalgte har et organisasjonsapparat bak seg som de kan støtte seg på, at de allerede har en rolle i lønnsforhandlingene i virksomhetene og er vant med å håndtere slike opplysninger. Dette vil gi god sammenheng med beslektede regler på arbeidslivsområdet.

Et annet argument for å gi en slik innsynsrett til arbeidstakers representant er at det vil kunne virke mindre konfliktskapende mellom kolleger, og mellom den enkelte ansatte og arbeidsgiver, enn om den enkelte arbeidstaker selv skal ha rett til å kreve opplysningene.

Både i Diskrimineringslovutvalgets innstilling og i likelønnsmeldingen foreslås det at lønnsopplysningene skal kunne kreves av en representant for arbeidstakeren, på vegne av arbeidstakeren som mener seg lønnsdiskriminert. Begrunnelsen for at opplysningene skal gis til arbeidstakers representant er personvernhensyn fordi en arbeidstakers lønn er en personopplysning. Tanken var at en tillitsvalgt eller annen representant for arbeidstaker som et mellomledd, vil hindre at lønnsopplysningene spres unødig. Dette skulle også skape en større «terskel» for å få tilgang til lønnsopplysninger.

Departementet viser til at det i Prop. 74 L (2011-2012) om utleie av arbeidstakere foreslås at de tillitsvalgte hos innleier får en innsynsrett i den innleides lønns- og arbeidsvilkår. Innsynsretten skal gjøres gjeldende overfor innleievirksomheten, som skal dokumentere overfor de tillitsvalgte de aktuelle vilkårene som det bes om innsyn i.

Departementet viser også til at oppdragsgivers tillitsvalgte i henhold til allmenngjøringsloven § 11 femte ledd og forskrift om informasjons- og påseplikt og innsynsrett, kan kreve opplysninger om lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere i virksomheter som utfører arbeid som er omfattet av vedtak om allmenngjøring. Innsyn kan kreves av tillitsvalgte som representerer den organisasjonen som er part i den allmenngjorte tariffavtalen.

På den annen side vil en slik begrensning av denne retten til tillitsvalgte være et hinder for at uorganiserte får tilgang til lønnsopplysninger. Flere av høringsinstansene legger vekt på hensynet til uorganiserte arbeidstakere i privat sektor, og noen mener at offentlig og privat sektor bør stilles likt med hensyn til lønnsopplysninger for kolleger.

Et annet problem er at hvem som regnes som tillitsvalgt varierer på grunn av ulik lovgivning og avtalepraksis i statlig, kommunal og privat sektor. Det er derfor vanskelig å finne frem til en definisjon på «tillitsvalgt» som passer i alle sektorer. Det vil være uheldig hvis samme begrep i én bestemmelse skal ha ulikt innhold for de ulike sektorene. I en slik situasjon kan det være en fare for at det kan skje en utilsiktet og uønsket «avsmitning» mellom sektorer av hvem som regnes som tillitsvalgt.

Det at de tillitsvalgte allerede har tilgang til lønnsopplysninger om egne medlemmer i egne tariffavtaler betyr at en egen opplysningsplikt i diskrimineringslovene vil ha begrenset praktisk betydning, dersom opplysningene skal gå gjennom tillitsvalgte.

Departementet legger i sin vurdering vekt på hensynet til de uorganiserte og mener at retten til å få lønnsopplysninger ikke skal begrenses til tillitsvalgte. Det er særlig i privat sektor at vi finner de fleste som ikke er organiserte. Det er også i privat sektor at lønnsforskjellene mellom kvinner og menn er størst. Opplysningsplikten begrenset til tillitsvalgte vil derfor ikke komme til anvendelse overfor mange av dem som vil ha størst bruk for den.

I tillegg mener departementet at tillitsvalgt også vil være et mellomledd som vil spre opplysningene til flere enn om de ble gitt direkte til den enkelte arbeidstaker. Opplysningene skal behandles konfidensielt og kun brukes til formålet og ikke spres unødvendig. Opplysningene bør derfor kun være tilgjengelig for dem som trenger disse i virksomheten.

Representant for arbeidstaker?

Et annet alternativ kan være å legge til grunn en vid forståelse av begrepet representant for arbeidstaker, som omfatter flere enn bare tillitsvalgte i tradisjonell forstand, men som ikke omfatter verneombud.

Hva som menes med «tillitsvalgt» eller «arbeidstakers representant» varierer fra bestemmelse til bestemmelse i lovgivningen. Mye taler for at vi bør legge samme forståelse av begrepet til grunn i diskrimineringslovene som i arbeidsmiljøloven. En representant for arbeidstakerne kan være både en tillitsvalgt for arbeidstakere som er organisert i tradisjonelle fagforeninger og fagforbund som er valgt i henhold til en tariffavtale som virksomheten er bundet av. Det kan også være en representant for en fast eller ad-hoc sammenslutning av to eller flere personer uten tilknytning til et sentralt forbund (husforening). Begrepet brukes i tillegg om andre valgte representanter for arbeidstakere som ikke er fagforeningsmedlemmer.

Dette taler for at en rett til å kreve opplysninger på vegne av en arbeidstaker ikke bør begrenses til tillitsvalgte i snever forstand, men gis til en videre krets slik at det også omfatter en representant for en fast eller ad-hoc sammenslutning av to eller flere personer uten tilknytning til et sentralt forbund (husforening) eller andre valgte representanter for arbeidstakere som ikke er fagforeningsmedlemmer.

Hvis begrepet arbeidstakers representant skal forstås vidt på denne måten, kan imidlertid dette svekke betydningen av et slikt mellomledd, da det ikke er formelle krav til å utnevne en representant. Det vil være nok hvis to arbeidstakere blir enige om dette sammen. Forskjellen mellom å la opplysningene gå via en representant for arbeidstakeren eller direkte til arbeidstakeren, kan da bli så liten at det vil gi liten mening med et slikt mellomledd.

Departementet mener at det vil være lite hensiktsmessig å la retten gjelde også andre arbeidstakerrepresentanter enn tillitsvalgte. Det er ikke praktisk håndterbart, særlig fordi det ikke lar seg gjøre å finne en hensiktsmessig avgrensning av hvem som skal regnes som arbeidstakers representant. En slik løsning vil også bidra til å spre lønnsopplysningene til flere enn den enkelte arbeidstaker som har mistanke om lønnsdiskriminering.

Verneombud?

Diskrimineringslovutvalget foreslo at det er tillitsvalgte eller verneombud som skal ha rett til å kreve lønnsopplysninger på vegne av arbeidstakere. Utvalget la vekt på hensynet til de uorganiserte og foreslår derfor at også verneombudet skulle kunne kreve lønnsopplysninger.

I høringen til Diskrimineringslovutvalgets innstilling er det mange som er imot at verneombud skal ha en rolle med hensyn til lønn. I likelønnsmeldingen står det derfor at verneombud ikke skal ha rett til å kreve lønnsopplysninger etter den nye bestemmelsen. Begrunnelsen var at verneombudet ikke skal håndtere lønnsspørsmål. Det kan være uheldig å utvide verneombudets oppgaver til også å omfatte lønnsopplysninger. Verneombudets oppgave er etter arbeidsmiljøloven å ivareta arbeidstakernes interesser i spørsmål som angår arbeidsmiljøet, og det vil være en uheldig sammenblanding med det som tradisjonelt er tillitsvalgtes oppgaver.

I høringen til lovforslaget om åpenhet om lønn var det heller ingen støtte for å gi verneombudet en slik rolle.

Departementet mener på denne bakgrunn at det vil være uheldig å endre verneombudets oppgaver til å omfatte lønnsspørsmål.

Den enkelte arbeidstaker?

Departementet har på denne bakgrunn vurdert om retten til lønnsopplysninger i stedet bør gjelde den enkelte arbeidstaker direkte.

Utgangspunktet fra et likelønns- og likestillingsperspektiv må være at så mange som mulig skal ha rett til å kreve lønnsopplysninger. Personvernhensyn og eventuelt hensynet til mulige konflikter og en lønnsdrivende effekt, kan imidlertid tilsi at denne retten bør begrenses.

Diskrimineringslovutvalget mente at en rett for den enkelte arbeidstaker til å kreve opplysninger om kollegers lønn kan være problematisk av personvernhensyn. En slik rettighet vil ifølge utvalget innebære at enhver i prinsippet vil kunne tilegne seg slik informasjon ved å hevde seg diskriminert, og opplysninger om lønn vil på denne måten kunne tilfalle mange. En slik løsning ble derfor ikke vurdert i arbeidet med likelønnsmeldingen.

Det kan imidlertid hevdes at personvernhensyn kan ivaretas like godt eller kanskje bedre ved ikke å sette inn en representant for arbeidstaker som et ekstra mellomledd; meningen er jo uansett at representanten skal gi opplysningen videre til arbeidstakeren. Dette følger av at jo færre opplysningene blir gitt til, desto mindre sannsynlig er det at opplysningen blir spredd unødig. Hensynet til åpenhet samt en enkel og håndterbar rettighet, taler også for denne løsningen.

Datatilsynet mener i sin høringsuttalelse at retten til å kreve opplysninger bør ligge til den arbeidstakeren som mener seg lønnsdiskriminert. Det beste personverndempende virkemiddelet er etter tilsynets oppfatning bruk av taushetsplikt.

Datatilsynet mener videre at opplysningsplikten må følges av en informasjonsplikt til den hvis opplysninger utleveres. Tilsynet mener at det vil stride mot helt grunnleggende personvernhensyn om opplysningene skal utleveres uten at den det gjelder skal få vite om det.

Departementet mener på denne bakgrunn at personvernhensynet blir bedre ivaretatt ved at opplysningene gis direkte til den enkelte arbeidstaker uten et mellomledd.

Departementet mener at retten til lønnsopplysninger bør ligge hos den arbeidstaker som mistenker seg diskriminert. Innsynsretten bør ligge hos den enkelte arbeidstaker som et virkemiddel for å sikre den enkeltes rett til ikke å bli lønnsdiskriminert.

En innsynsrett om lønn for den enkelte arbeidstaker vil ikke svekke tillitsvalgtes rolle på vegne av de organiserte medlemmene i virksomheten. Tillitsvalgte er aktører som etter arbeidsmiljøloven har en viktig rolle når det gjelder fremforhandling og kontroll av ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Opplysningsplikten skal ikke svekke tillitsvalgtes forhandlings- og drøftingsrett eller endre retten til opplysninger og innsyn som gjelder lønnsforhandlingene.

Det er videre i tråd med grunnleggende personvernhensyn at arbeidsgiver får en plikt til å gi informasjon om hvem opplysningene er utlevert til og at utleveringen har skjedd på bakgrunn av mistanke om lønnsdiskriminering. Personopplysningsloven kapittel 3 er tuftet på et slikt prinsipp og oppstiller informasjonsplikt ved behandling av opplysninger. Den som opplysningene gjelder har en rett til å vite at opplysningene er gitt ut og til hvem.

Departementet mener på det grunnlag at opplysningsplikten må følges av en informasjonsplikt.

18.5 Departementets forslag

En arbeidstaker som har mistanke om diskriminering ved lønnsfastsettelsen, kan kreve at arbeidsgiver skriftlig opplyser om lønnsnivå og kriteriene for fastsettelsen av lønn for den eller de vedkommende sammenlikner seg med.

For arbeidsgiver gjelder personopplysningsloven, og selve utleveringen av lønnsopplysninger er en handling som krever rettsgrunnlag. Dette lovforslaget gir en særskilt hjemmel, noe som er tilstrekkelig som rettsgrunnlag etter personopplysningsloven.

Arbeidsgivers plikt til å utlevere lønnsopplysninger skal følges av en tilsvarende informasjonsplikt overfor arbeidstaker om hvilke opplysninger som er levert og til hvem.

Den som mottar opplysninger om lønn i medhold av denne bestemmelsen har taushetsplikt og skal underskrive en taushetserklæring. Dette gjelder ikke opplysninger som omfattes av offentlighetsloven.

Opplysningsplikten skal gjelde alle diskrimineringsgrunnlagene som er lovfestet i diskrimineringslovene.

18.5.1 Mistanke om lønnsdiskriminering

Departementet foreslår at retten til å kreve lønnsopplysninger skal gjelde hvis arbeidstakeren har mistanke om at han eller hun kan ha blitt utsatt for lønnsdiskriminering. Dette reiser spørsmål om hva som menes med «mistanke» og om retten til å kreve lønnsopplysninger skal kunne utløses av enhver arbeidstaker som hevder at han/hun har mistanke om lønnsdiskriminering.

Et vilkår for å kunne kreve opplysningene

Diskrimineringslovutvalget foreslo at opplysningsplikten skulle gjelde arbeidstakere «som mener seg diskriminert». Av kommentarene til forslaget fremgår det at utvalget med dette siktet til mistanke om diskriminering ved lønnsfastsettelse generelt og ved mistanke om brudd på likelønnsbestemmelsen. Flere av høringsinstansene mener at dette er et for vagt vilkår for å kunne kreve lønnsopplysninger. Det tas derfor til orde for at det skal legges inn en «terskel» for når opplysningene skal kreves, slik at det ikke blir for enkelt for hvem som helst å få vite kollegenes lønn.

Departementet er enig i at det vil være uheldig hvis lønnsopplysningene blir for lett tilgjengelige slik at retten misbrukes til å få vite kollegers lønn, særlig hvis arbeidstakere får tilgang til lønnsopplysninger i de tilfeller der det ikke er noe grunnlag for å mistenke lønnsdiskriminering.

Begrunnet mistanke

Departementet har derfor vurdert om det bør presiseres i lovteksten at mistanken skal være begrunnet. Departementet mener at arbeidstakeren bør kunne vise til at en eventuell lønnsdiskriminering er knyttet til ett av lovens diskrimineringsgrunnlag, for eksempel forskjellig kjønn eller at arbeidstakeren har hatt foreldrepermisjon. I tillegg må mistanken baseres på andre forhold. Mistanken kan for eksempel begrunnes fra arbeidstakerens side ved at kollegaen utfører liknende arbeidsoppgaver eller arbeid av samme verdi, at det er tale om samme stillingskategori eller yrkeskode. Virksomhetens lønnsstatistikk kan også gi grunnlag for mistanke. Et annet forhold som kan gi grunnlag for mistanke er hvis arbeidstakeren blir kjent med at andre har fått lønnsopprykk etter forhandlinger, men ikke arbeidstakeren selv.

Terskelen bør ikke være for høy

Departementet mener imidlertid at det ikke bør settes krav i lovteksten slik at terskelen for å få opplysningene blir for høy. Hvis en arbeidstaker skal være nødt til å begrunne sin mistanke med den følge at arbeidsgiveren skal kunne nekte å gi ut opplysningene dersom mistanken ikke er godt nok begrunnet, vil en risikere at arbeidsgiver og arbeidstaker allerede i den innledende fasen av en sak kommer langt inn i en konflikt.

Eventuelle krav i den nye bestemmelsen må også ses i sammenheng med kravene til arbeidstakerens bevisføring etter reglene om delt bevisbyrde. Etter bevisbyrdereglene må arbeidstakeren påvise «omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted» lønnsdiskriminering, for at bevisbyrden skal gå over på arbeidsgiver. Hvis det stilles samme beviskrav for å kreve lønnsopplysningene, vil formålet med opplysningsplikten undergraves. Poenget med lønnsopplysningene er å få vite om det er grunnlag for å fremme en diskrimineringssak, og lønnsforskjeller mellom arbeidstakeren og en kollega er en slik omstendighet som gir grunn til å tro at det har funnet sted lønnsdiskriminering.

Erfaringene fra offentlig sektor der arbeidstakere allerede kan kreve innsyn i lønnsopplysninger, er at denne retten ikke misbrukes. Departementet viser også til at underskriving av taushetserklæring slik departementet foreslår i kapittel 18.5.2, i praksis kan skape en viss terskel. Arbeidstakeren vil kunne oppleve at lønnsopplysningene ikke er tilgjengelige uten videre og vil dermed tenke seg nøye om før opplysningene kreves. Her må det i tillegg ses hen til at arbeidsgiver uansett vil måtte gi fra seg opplysningene dersom arbeidstakeren velger å gå til ombudet fordi han eller hun ikke får de nødvendige opplysningene.

Departementet mener at det ikke er behov for å legge inn terskler utover dette. Det bør være opp til arbeidstaker å vurdere om det er behov for ytterligere opplysninger fra arbeidsgiver ut over det som følger av lønnsstatistikker og annen tilgjengelig informasjon.

18.5.2 Personvernet

Behandling av lønnsopplysninger som kan knyttes til en person krever at det tas hensyn til personvernet til den som opplysningene gjelder. Departementet har derfor vurdert hvordan opplysningsplikten bør utformes for å være minst mulig personverninngripende.

Departementet foreslår at det lovfestes at arbeidsgiver som utleverer lønnsopplysninger om en ansatt etter denne bestemmelsen, samtidig skal informere vedkommende om hvilke opplysninger som er utlevert og til hvem.

Personopplysningslovens regler legges til grunn

Personopplysningsloven åpner for behandling av lønnsopplysninger for å motvirke diskriminering. Dette følger av § 8 f som sier at behandling av personopplysninger kan skje dersom dette er nødvendig for at «tredjepersoner som opplysningene utleveres til kan vareta en berettiget interesse, og hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen». Interessen i å motvirke lønnsdiskriminering er tilstrekkelig tungtveiende til å veie opp for de personvernmessige ulemper innsynsretten byr på. Personopplysningsloven er dermed ikke til hinder for innsyn i slike tilfeller.

Personopplysningsloven bygger blant annet på at den som behandler personopplysninger skal gjøre dette ut fra klart definerte formål og at opplysningene skal behandles med konfidensialitet. I dette ligger at opplysningene skal brukes kun til formålet og opplysningene ikke skal spres unødvendig. Opplysningene skal bare være tilgjengelig for dem som trenger disse i den behandlingsansvarliges virksomhet.

Arbeidstakers bruk av lønnsopplysningene faller ikke innenfor det saklige virkeområdet i Personopplysningsloven § 3 første ledd bokstav a) og b). Arbeidstakers behandling vil falle utenfor fordi det er tale om rent personlige formål, jf. andre ledd.

For arbeidsgiver vil personopplysningsloven gjelde, og selve utleveringshandlingen vil være en handling som krever rettsgrunnlag. Med dette lovforslaget om opplysningsplikt vil den aktuelle utleveringen ha en slik særskilt lovhjemmel, noe som er tilstrekkelig etter personopplysningsloven som rettsgrunnlag.

Departementet baserer forslaget på at personopplysningslovens regler om behandling av personopplysninger legges til grunn: Den som lønnsopplysningene gjelder skal få vite at opplysningene er gitt ut (hvem som har fått vite hva) og arbeidstakeren har taushetsplikt. Arbeidstakeren kan imidlertid utlevere opplysningene til tillitsvalgt, advokat eller andre rådgivere, samt Likestillings- og diskrimineringsombudet. Opplysningene skal kun brukes til det aktuelle formålet, dvs. for å vurdere om det er grunnlag for å ta opp saken med arbeidsgiver og eventuelt Likestillings- og diskrimineringsombudet. Det er også et krav om at den som har fått opplysningene sletter dem når saken er avsluttet.

Tilsvarende regler er ikke lovfestet når det gjelder opplysningsplikten i forbindelse med forbigåelser ved ansettelser. Personvernhensyn er ikke drøftet i forarbeidene til disse bestemmelsene. Det er heller ikke regler om taushetsplikt mv. knyttet til slik opplysningsplikt i andre nordiske land. Verken slike opplysninger eller lønnsopplysninger regnes som sensitive personopplysninger i personopplysningslovens forstand.

Informasjonsplikt

Arbeidsgivers plikt til å utlevere lønnsopplysninger må følges av en plikt til å orientere den opplysningene gjelder om at opplysninger er gitt ut. Personopplysningsloven kapittel 3 setter informasjonsplikt ved behandling av opplysninger, og det vil være i strid med personvernhensynet om opplysningene ble levert ut uten at den det gjelder skal få vite om det.

Arbeidsgiver som utleverer lønnsopplysninger om en ansatt skal samtidig informere vedkommende om hvilke opplysninger som er utlevert, til hvem og at utleveringen har skjedd på bakgrunn av mistanke om lønnsdiskriminering.

Departementet foreslår at denne informasjonsplikten omtales i lovteksten.

Taushetsplikt og taushetserklæring

Departementet foreslår at det lovfestes at den som mottar lønnsopplysningene har taushetsplikt. Ved utlevering av opplysninger vil bruk av taushetsplikt være et effektivt virkemiddel for uønsket spredning og fortsatt kontroll på opplysningen. Taushetsplikten vil klart synliggjøre at arbeidstaker må behandle lønnsopplysningene konfidensielt.

Departementet mener at det er behov for særlige regler om behandling av lønnsopplysninger fordi slike opplysninger er av en annen karakter enn opplysninger om utdanning, arbeidserfaring osv.

Departementet viser til at lønnsopplysninger har en viss fortrolig karakter. Dette er særlig fordi lønnen ofte er et resultat av individuelle forhandlinger og dermed kan si noe om hvordan arbeidstakeren og dennes arbeidsinnsats verdsettes av arbeidsgiveren. Dette taler for at lønnsopplysninger må behandles med en større varsomhet enn opplysninger om utdanning og liknende. Lønn kan også si noe om forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. I arbeidsrettslig sammenheng har lønnsopplysninger tradisjonelt stått i en særstilling. Det har også vært flere rettssaker knyttet til innsynsrett med hensyn til lønn.

Departementet viser også til at tillitsvalgte som mottar opplysninger etter de foreslåtte bestemmelsene i Prop. 74 L (2011-2012) om utleie av arbeidstakere og etter bestemmelsen i allmenngjøringsloven har taushetsplikt om opplysningene vedkommende får. I proposisjonen foreslås det å lovfeste at bemanningsforetak, innleier og tillitsvalgte som mottar lønnsopplysninger skal ha taushetsplikt.

Departementet foreslår at den som mottar lønnsopplysningene skal skrive under en taushetserklæring. Det bør fremgå av denne erklæringen at opplysningene, i samsvar med reglene i personopplysningsloven, kun skal brukes i en eventuell sak om lønnsdiskriminering, at opplysningene ikke skal utleveres og at de skal slettes når saken er avsluttet.

Dette vil understreke alvoret for den som mottar lønnsopplysningene og gjøre han/henne mer bevisst på å være aktsom i behandlingen av opplysningene. Dette er de viktigste elementene i kravene etter personopplysningsloven som den som mottar opplysningene må forholde seg til. Departementet viser her til at Datatilsynet legger til grunn at det er en forutsetning etter personopplysningsloven at tillitsvalgte som mottar lønnsopplysninger på individnivå om andre egne medlemmer, underskriver en tilsvarende taushetserklæring.

Taushetsplikten og taushetserklæringen vil imidlertid ikke gjelde opplysninger om bruttolønn for arbeidstakere i statlig, kommunal og fylkeskommunal virksomhet, så langt dette er opplysninger som allerede er offentlige etter offentlighetsloven.

Konsekvenser av brudd på taushetsplikten

Departementet har vurdert hvilke konsekvenser eventuelle brudd på taushetsplikten bør ha. Departementet har vurdert om en bør lovfeste en tilsvarende regel som i forvaltningsloven § 13 b andre ledd. Denne bestemmelsen gjelder en part eller en partsrepresentant som blir gjort kjent med saksopplysninger som det er knyttet taushetsplikt til. Bestemmelsen sier at overtredelse av taushetsplikt kan straffes etter straffeloven, dersom vedkommende er gjort oppmerksom på at overtredelse kan få slik følge.

Departementet mener at en tilsvarende regel ikke passer når det gjelder lønnsopplysninger og når opplysningene utveksles mellom to private parter.

Departementet legger imidlertid til grunn at brudd på taushetsplikten vil være et mislighold av arbeidsavtalen, som etter omstendighetene vil kunne få konsekvenser i samsvar med gjeldende arbeidsrettslige eller tjenestemannsrettslige regler.

18.5.3 Plikten tas inn i diskrimineringslovene

Departementet mener at opplysningsplikten bør gjelde alle diskrimineringsgrunnlagene som er lovfestet i diskrimineringslovene.

Departementet antar at en opplysningsplikt om lønn vil ha størst betydning som et virkemiddel i arbeidet for likelønn mellom kvinner og menn. Lønnsdiskriminering kan imidlertid forekomme på alle diskrimineringsgrunnlag.

Departementet viser også til at det er et mål å gjøre reglene i diskrimineringslovene mer like, slik at diskrimineringsvernet på ulike grunnlag blir det samme. Så lenge det er et vern mot lønnsdiskriminering på alle disse diskrimineringsgrunnlagene og så lenge lønnsdiskriminering kan forekomme, mener departementet at vi ikke har gode nok grunner til ikke å legge samme regel til grunn i alle lovene. Dette er i samsvar med Diskrimineringslovutvalgets forslag.

Departementet foreslår derfor at retten til lønnsopplysninger skal gjelde ved mistanke om lønnsdiskriminering på grunn av kjønn, etnisitet, religion, nedsatt funksjonsevne, seksuell orientering, kjønnsidentitet og kjønnsuttrykk.

Dette betyr at det tas inn en bestemmelse om opplysningsplikt i både likestillingsloven, diskrimineringsloven om etnisitet, diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og diskrimineringsloven om seksuell orientering.

18.5.4 Håndheving

Opplysningsplikten

Arbeidstakerens fremste interesse vil være å få ut lønnsopplysningene for å kunne vurdere om det er grunn til å fremme en sak om diskriminering. Hvis arbeidsgiver ikke etterkommer kravet kan arbeidstakeren gå til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Ombudet vil, uavhengig av opplysningsplikten, kunne kreve å få opplysningene utlevert, se kapittel 18.1.3.

Departementet foreslår i tillegg at opplysningsplikten skal håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet, på samme måte som dagens opplysningsplikt ved ansettelser. Dette betyr at ombudet kan ta stilling til om loven er brutt, jf. diskrimineringsombudsloven § 3.

I en klagesak om lønnsdiskriminering vil arbeidsgivers manglende oppfyllelse av opplysningsplikten, tale i dennes disfavør. Det at arbeidsgiver ikke har villet gi ut lønnsopplysningene, kan være en omstendighet som taler for at systemene for lønnsfastsettelse ikke er tilstrekkelig gjennomskuelige. Bevisbyrden for at lønnsfastsettelsen ikke er lønnsdiskriminerende kan da gå over på arbeidsgiver, jf. prinsippet om delt bevisbyrde.

Departementet har vurdert om arbeidstakere som ikke får lønnsopplysninger slik loven krever, skal kunne kreve oppreisning uavhengig av skyld. Departementet foreslår at de særlige reglene i diskrimineringslovene om oppreisning og erstatning ikke skal omfatte brudd på opplysningsplikten. Departementet mener at dette er i samsvar med reglene ved brudd på opplysningsplikten ved ansettelser, se kapittel 18.1.2.

Ved manglende utlevering av lønnsopplysninger, i strid med opplysningsplikten, vil i stedet de alminnelige erstatningsreglene gjelde. Arbeidstakeren vil ha rett til å få dekket et eventuelt økonomisk tap hvis arbeidsgiveren har opptrådt uaktsomt. Det vil nok høre til unntakene at en arbeidstaker har økonomisk tap, ikke minst fordi arbeidstakeren alltid vil ha muligheten til å gå til ombudet dersom hun eller han ikke får ut opplysningene. Arbeidstakeren vil imidlertid ha rett til oppreisning ved grov uaktsomhet eller forsett.

Taushetsplikten

Reglene om personvern skal ikke håndheves av Likestillings- og diskrimineringsombudet. Brudd på taushetsplikten vil kunne sanksjoneres av arbeidsgiver på linje med andre brudd på ansettelseskontrakten, etter alminnelige arbeidsrettslige og tjenestemannsrettslige regler.