2 Bakgrunnen for lovframlegget

2.1 Om statsføretaksforma

Utgangspunktet for den gjeldande lova om statsføretak er NOU 1989: 5 En bedre organisert stat (innstillinga frå Hermansen-utvalet). Bakgrunnen for opprettinga av Hermansen-utvalet og for framlegget og tilrådingane frå utvalet var eit behov for å endre rigide og detaljstyrande rettslege organisasjonsformer innanfor staten og for å lage eit ryddigare og meir konsistent sett av rettsleg sjølvstendige organisasjonsformer. Fleire verksemder, spesielt innanfor samfunnsmessig tenesteyting og infrastruktur, hadde inntil da vore organiserte innanfor staten som ordinære forvaltningsorgan eller som forvaltningsbedrifter. Både frå overordna myndigheiter og frå verksemdene sjølve var behovet for omorganisering sett på dagsordenen.

Når det gjaldt organiseringa av næringsverksemd, var hovudsynspunktet til utvalet at det burde veljast ei selskapsform når staten engasjerte seg i næringsverksemd på eit økonomisk og forretningsmessig grunnlag. Fleirtalet i utvalet såg det som ønskjeleg med ei differensiering av selskapsforma etter kva slags karakter det statlege næringsengasjementet hadde. Fleirtalet foreslo å organisere statlege næringsengasjement i hovudsakleg to selskapsformer: statsaksjeselskap og ei eiga statsselskapsform basert på ei modernisering av statsselskapslova av 1965. Den sistnemnde selskapsforma representerte den gongen ei mellomform mellom forvaltningsbedrift og statsaksjeselskap. Eit framlegg til ny statsføretakslov vart fremja for Stortinget i 1991 og vedteke same året. Av forarbeida til lova går det fram at statsføretaksforma i særleg grad var tenkt brukt for næringsverksemd som var viktig i sektorpolitisk samanheng, jf. Ot.prp. nr. 32 (1990–91) Om lov om statsforetak, side 13:

«[U]tviklingen har ført til at de generelle rammebetingelser for en rekke statlige virksomheter som er et instrument i en overordnet politisk målsetting f.eks. på det fordelingspolitiske, distriktspolitiske og alkoholpolitiske området har endret seg. Dette har ført til at virksomhetene i større grad enn tidligere må være innrettet på en måte som gjør dem i stand til å opptre som aktører i sine respektive markeder. Dette betyr at det for de virksomheter det gjelder bør kunne tilbys en organisasjonsform som i større grad gjør dem i stand til å til passe seg de endrede rammebetingelsene enn det som synes mulig innenfor forvaltningsbedriftsformen. Denne organisasjonsformen vil, selv med utvidede fullmakter, være en del av staten og dermed bl.a. være underlagt Kongens og departementets direkte myndighets- og ansvarsområde. Like viktig som å gi de virksomhetene det gjelder mulighet til å foreta en rasjonell tilpassing til nye rammebetingelser, er det imidlertid å være oppmerksom på at de virksomhetene det gjelder har som overordnet oppgave å være et instrument i en statlig sektorpolitisk målsetting. Dette tilsier at lovverket må være innrettet på å ivareta overordnede ansvarlige politiske myndigheters behov for styring og kontroll med saker som berører virksomhetens sektorpolitiske målsetting. Dette betyr at den alminnelige aksjeselskapsformen kan være mindre hensiktsmessig i disse tilfellene.»

Det kjem vidare fram at lova ikkje gir høve til å trekkje inn andre eigarar ved sida av staten, jf. Ot.prp. nr. 32 (1990–91) s. 14:

«Departementet er enig i at statsforetaksformen bør være en organisasjonsform hvor staten er eneeier, og hvor det ikke er rom for å trekke inn andre eiere ved siden av staten. Hvis virksomheten skal del- eller helprivatiseres forutsetter dette en oppløsning av statsforetaket, og nyorganisering som aksjeselskap. En slik omorganisering forutsetter Stortingets medvirkning.»

Statsforetaksloven tok til å gjelde i 1992. Paragraf 4 andre ledd i lova slo fast at konkurs og gjeldsforhandling ikkje kunne opnast i eit statsføretak, og at staten ved oppløysing hadde ansvar overfor kreditorar som ikkje hadde fått dekt krava sine direkte frå statsføretaket. Reglane om garantiansvaret til staten og føresegnene om ein eigen insolvensprosedyre i statsforetaksloven vart oppheva frå 1. januar 2003. Endringane var grunngitt i behovet for å bringe statsforetaksloven i samsvar med forbodet i EØS-avtalen mot statsstøtte. Endringane innebar at viktige særtrekk ved statsforetaksloven vart fjerna.

I 2002 nemnde det daverande Arbeids- og administrasjonsdepartementet opp eit utval (Sand-utvalet) for å greie ut behovet for statsføretaksforma og alternative selskapsformer og kor tenlege dei var for statlege verksemder. Bakgrunnen var dei nemnde endringane i garantiansvaret til staten som følge av EØS-avtalen. Utvalet, som leverte utgreiinga si hausten 2003 (NOU 2003: 34 Mellom stat og marked), streka under at dei statleg drivne eller eigde verksemdene som var sjølvstendig organiserte rettsleg sett, var ei betydeleg og sterkt variert gruppe av verksemder, der mange dreiv med sentrale og samfunnsmessige tenester og infrastrukturar. I rapporten vart det lagt stor vekt på å identifisere verksemdstypar som kunne plasserast mellom den reine forvaltningsmessige statlege organiseringa og den reine marknadsorganiseringa, og å drøfte bruken av supplerande verkemiddel for å variere og utfylle bruken av rettslege organisasjonsformer.

Utvalet delte seg i eit fleirtal og eit mindretal i spørsmålet om behovet for ei statleg selskaps- eller føretaksform ved sida av statsaksjeselskapsforma. Eit fleirtal i utvalet tilrådde at statsføretaksforma vart vidareført, med den grunngivinga at det var tenleg ut frå variasjonen i typar av oppgåver der det kunne vere aktuelt å bruke rettsleg sjølvstendige organisasjonsformer. Fleirtalet foreslo enkelte endringar, mellom anna at ei føresegn burde takast inn i lova, som presiserte at bruksområdet til lova er «virksomheter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver». Mindretalet meinte at det ikkje var tilstrekkeleg behov for å halde på ei særskild statsføretaksform etter at reglane om at det ikkje kunne opnast konkurs i statsføretak, og dei tilknytte reglane om ansvaret staten skulle ha for udekte forpliktingar under avviklinga av eit føretak, vart oppheva. Eit samla utval tilrådde at ein for framtida burde unngå særlovorganisering som rettsleg organisasjonsform. Statsføretaksforma vart vidareført, men framlegget frå utvalsfleirtalet om justeringar i statsforetaksloven vart likevel ikkje følgt opp i etterkant av arbeidet til utvalet.

I dag er åtte selskap organiserte som statsføretak: Bane NOR SF, Enova SF, Gassnova SF, Norsk Helsenett SF, Siva SF, Statnett SF, Statskog SF og Statkraft SF. Staten er eigar i desse av følgande grunnar:

2.1.1 Statsføretaka i Norge

• Bane NOR SF– for å vareta forvaltning og utvikling av nasjonal jernbaneinfrastruktur og jernbaneeigedom

• Enova SF – for å vege opp for ei rekkje typar marknadssvikt knytte mellom anna til utvikling og introduksjon av nye klima- og energiteknologiar og -løysingar

• Gassnova SF – for å vareta interessene til staten knytte til CO₂-handtering

• Norsk helsenett SF – for å ha direkte kontroll med verksemda som gjer tilgjengeleg nødvendig digital infrastruktur i helse- og omsorgssektoren

• Siva – Selskapet for industrivekst SF – for å ha eit verkemiddel for å leggje til rette for eigarskap og utvikling av bedrifter og nærings- og kunnskapsmiljø i heile landet, der Siva har eit særleg ansvar for å fremje vekstkrafta i distrikta

• Statkraft SF – for å eige norske vasskraftressursar og oppretthalde eit leiande energiselskap med hovudkontorfunksjonar i Noreg

• Statnett SF – fordi selskapet eig transmisjonsnettet og er systemansvarleg nettselskap i det norske kraftsystemet

• Statskog SF – for å ha kontroll over viktige skog- og utmarksareal og sikre berekraftig forvaltning av statlege skog- og fjelleigedommar med tilhøyrande ressursar, irekna å leggje til rette for behova allmenta har for jakt-, fiske- og friluftstilbod osb.

For alle selskapa ovanfor, unnateke Statkraft SF, er staten sitt mål som eigar berekraftig og mest mogleg effektiv oppnåing av sektorpolitiske mål. Staten sitt sektorpolitiske mål som eigar i desse selskapa varierer og går fram av Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper. Målet til staten som eigar i Statkraft SF, i motsetning til for dei andre statsføretaka, er høgast mogleg avkastning over tid innanfor berekraftige rammer. Tilsvarande er målet til staten som eigar for den kommersielle eigedomsverksemda i Bane NOR SF høgast mogleg avkastning over tid innanfor berekraftige rammer.

2.2 Behovet for endringar i statsføretakslova

Etter at statsforetaksloven vart vedteken i 1991, er det gjort ei rekkje mindre endringar av lova. Dei aller fleste endringane gjeld enkeltføresegner og er til dels berre av teknisk karakter. I motsetning til det som gjeld for aksjelovgivinga, har ein ikkje gjort ein totalgjennomgang av lova.

Den einaste større endringa skjedde ved lov 20. desember 2002 nr. 88 om endringer i lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak mv. der det statlege garantiansvaret vart avvikla. Slik statsforetaksloven opphavleg vart vedteken, var det eit særtrekk ved lova at det ikkje kunne opnast konkurs eller gjeldsforhandlingar i føretaket. Om eit føretak ikkje kunne oppfylle forpliktingane sine etter kvart som dei forfall, skulle statsføretaket oppløysast med mindre det vart vedteke ein plan for at drifta skulle halde fram, som ville gi fordringshavarane dekning ved forfall, jf. § 47 i den opphavlege lovteksten. Etter §§ 51 og 53 i lova, slik føresegnene opphavleg lydde, hadde staten ved oppløysing av føretaket ansvar overfor kreditorar som ikkje fekk krava sine dekte direkte av statsføretaket. Gjennom EØS-lova er hovuddelen av EØS-avtalen gjord til ein del av norsk rett, jf. EØS-lova § 1. På bakgrunn av mellom anna at EFTAs overvakingsorgan (ESA) la til grunn at føresegnene som gav statsføretak konkursimmunitet, innebar ein statsgaranti og dermed ei støtteordning i strid med EØS-avtalen art. 61 nr. 1, vart føresegnene i statsføretakslova om det statlege garantiansvaret endra ved lov 20. desember 2002 nr. 88.

Ved lov 28. mai 2021 nr. 51 om endringer i foretakslovgivningen, som tok til å gjelde 1. juni 2021, vart reglane i lova om gjennomføring av fysiske møte m.m. endra med formål om å likestille fysiske og digitale møte. Endringane medfører at sakshandsaminga i styret, føretaksmøtet og bedriftsforsamlinga kan skje utan fysiske møte, og at protokollar kan signerast digitalt, sjå Prop. 140 L (2020–2021) Endringer i foretakslovgivningen (gjennomføring av møter og geografiske tilknytningskrav). Midlertidig lov 26. mai 2020 nr. 54 om unntak frå krav til fysisk møte m.m. i føretakslovgivinga, som vart vedteken som følge av restriksjonar som var pålagde av styresmaktene under utbrotet av covid-19 våren 2020, vart brukt som utgangspunkt for desse endringane.

For å få vurdert moderniseringsbehovet i lova innhenta det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet ei fagleg utgreiing frå advokatfirmaet BAHR ved Gudmund Knudsen og Asle Aarbakke. Departementet fekk utgreiinga frå BAHR 6. mars 2020. Hovudformålet med oppdraget var å ajourføre, forenkle og oppdatere statsforetaksloven i lys av gjeldande aksjelov og eventuell anna ny lovgiving. Utgreiinga til BAHR gir ein heilskapleg gjennomgang av behovet for å oppdatere lova, og utgreiinga er offentleg tilgjengeleg på nettsidene til regjeringa. Advokatane i BAHR er aleine ansvarlege for innhaldet og framlegga i utgreiinga. I arbeidet med lovutkastet har departementet brukt utgreiinga frå BAHR og i tillegg henta inn synspunkt frå eigardepartementa til statsføretaka.

2.3 Kva skil statsføretaksforma frå aksjeselskapsforma?

Statsføretaksforma har grunnlaget sitt i statsforetaksloven. Statsforetaksloven byggjer på aksjelova og er på mange måtar ei forenkla utgåve av denne, men berre føresegner som er relevante for statsføretaka, er tekne inn. Det følger eksplisitt av lova at føretaket berre kan ha staten som eigar. Bakgrunnen for dette er at statsføretaka er særskilt oppretta når det ikkje er aktuelt eller tenleg med andre eigarar ved sida av staten, jf. Ot.prp. nr. 32 (1990–91) Om lov om statsforetak s. 14.

Føretaksmøtet er det høgaste organet i statsføretaket og der staten utøver eigarmyndet. Føretaksmøtet har klare likskapstrekk med generalforsamlinga i eit aksjeselskap. Gjennom føretaksmøtet kan staten vedta retningslinjer og instruere i saker som gjeld statsføretaket, og dette er bindande for styret og administrerande direktør. Eigarar kan også gi instruksjon i generalforsamlinga i eit statsaksjeselskap. Aktiv bruk av instruksjonsretten i føretaksmøtet i enkeltsaker vil likevel bryte med føresetnadene i eigarpolitikken til staten, som det over fleire år har vore brei politisk semje om. I Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper er det streka under at staten skal vere varsam med å instruere selskap i enkeltsaker. Dette heng saman med at det undergrev rolle- og ansvarsfordelinga som selskapslovgivinga byggjer på.

Det er spesielt på tre hovudpunkt at statsforetaksloven skil seg frå reglane om statsaksjeselskap. For det første kjem det fram av statsforetaksloven § 1 at statsføretaka berre kan ha staten som eigar. Statsaksjeselskap oppstår idet dei berre har staten som aksjeeigar, sjå aksjelova kapittel 20 del II. Avhendar staten éin eller fleire aksjar, er selskapet eit ordinært aksjeselskap utan at det krev endring i organisasjonsforma. Statlege verksemder organisert som statsaksjeselskap kan derfor opne for at staten reduserer eigardelen sin dersom Stortinget samtykkjer til det. Ønskjer ikkje staten å vere eineeigar av verksemd organisert gjennom eit statsføretak, må organisasjonsforma derimot endrast. Å løyse opp eit statsføretak er derfor ein meir omfattande prosess enn å redusere eigardelen i eit statsaksjeselskap.

For det andre krev statsforetaksloven at visse avgjerder skal leggjast fram for eigardepartementet (føretaksmøtet) før avgjerda blir teken, som nemnt i kapittel 1 i proposisjonen.

For det tredje er statsforetaksloven kortare og enklare enn aksjelova, som følge av at lova mellom anna ikkje treng å regulere forhold knytte til røysterett, likehandsaming og andre saker som er relevante når det er fleire aksjeeigarar.

2.4 EU/EØS-lovgivinga

EØS-avtalen inneheld ingen føresegner som direkte regulerer organiseringa av offentleg forvaltning, inkludert kva organisasjonsformer statlege styresmakter kan velje. Avtalen regulerer heller ikkje om det er offentlege eller privateigde verksemder som skal drive ulike samfunnsmessige tenester. Det er presisert i artikkel 125 at avtalen ikkje skal gjelde reglane partane har om eigedomsrett. Den konkrete organiseringa av offentleg forvaltning er under EØS-avtalen opp til kvar enkelt medlemsstat. Det er likevel fleire reglar som vil verke inn på måten ulike samfunnsmessige tenester kan drivast på. Dei generelle føresegnene om fri rørsle av varer, tenester, personar og kapital har ein indirekte og generell, og på nokre område ein meir direkte, innverknad. Lovføresegner som er gitt i medhald av desse forpliktingane, kan ha noko å seie, slik som til dømes lov 19. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. Nokre av reglane i EØS-avtalen har meir direkte innverknad. Det gjeld forbodet mot statsstøtte i artikkel 61 flg. og føresegnene i artikkel 59 om offentlege føretak og føretak som har fått i oppgåve å utføre tenester av allmenn økonomisk betydning.

Forholdet som statsforetaksloven har til EU-/EØS-lovgivinga, vart grundig vurdert i samband med ESA-saka og endringa av lova i 2002. Departementet har ikkje identifisert nye EØS-rettslege problemstillingar som skulle tilseie endringar i statsforetaksloven.

2.5 Høyringa av lovframlegget

Departementet sende 4. desember 2023 framlegg til ny statsføretakslov på høyring, med frist for merknader 4. mars 2024. Høyringa vart offentleggjord på nettsidene til departementet, og høyringsnotatet vart send direkte til følgande høyringsinstansar:

• Departementa

• Brønnøysundregistera

• DFØ

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skatteetaten

• Språkrådet

• Statistisk sentralbyrå

• Økokrim

• Bane NOR SF

• Enova SF

• Gassnova SF

• Norsk helsenett SF

• Siva – Selskapet for industrivekst SF

• Statkraft SF

• Statnett SF

• Statskog SF

• Handelshøyskolen BI

• Nord universitet

• Noregs Handelshøgskole (NHH)

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• UiT Norges arktiske universitet

• Advokatforeningen

• Akademikerne

• Finans Norge

• Finansforbundet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norsk Kapitalforvalterforening

• Norsk Venturekapitalforening

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Regnskap Norge

• Revisorforeningen

• Skatterevisorenes Forening

• SMB Norge

• Spekter

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• Advokatfirma DLA Piper Norway DA

• Advokatfirmaet BAHR AS

• Advokatfirmaet CLP DA

• Advokatfirmaet Føyen AS

• Advokatfirmaet Grette AS

• Advokatfirmaet Hjort DA

• Advokatfirmaet Haavind AS

• Advokatfirmaet Pricewaterhousecoopers AS

• Advokatfirmaet Schjødt AS

• Advokatfirmaet Selmer AS

• Advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig AS

• Advokatfirmaet Thommessen AS

• Advokatfirmaet Wiersholm AS

• Advokatfirmaet Østgård DA

• AGP Advokater AS

• Arntzen De Besche Advokatfirma AS

• Kvale Advokatfirma DA

• Mitchell & Co Advokatfirma DA Garmann

• SANDS Advokatfirma DA

• Wikborg Rein Advokatfirma AS

• Aabø-Evensen & Co Advokatfirma AS

Departementet fekk 19 høyringsinnspel. Dei følgande instansane hadde merknader til høyringsnotatet:

• Brønnøysundregistera

• Noregs vassdrags- og energidirektorat

• Skattedirektoratet

• Språkrådet

• Bane NOR SF

• Enova SF

• Norsk helsenett SF

• Statkraft SF

• Statskog SF

• NHH, Institutt for regnskap, revisjon og rettsvitenskap

• UiT Norges arktiske universitet, Det juridiske fakultet

• Advokatforeningen

• Den norske Revisorforening

• LO

• Norsk Arkivråd

Følgande instansar hadde ingen merknader:

• Forsvarsdepartementet

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Statistisk sentralbyrå