4 Formålet med lova

4.1 Gjeldande rett

Dagens statsføretakslov har ikkje ei formålsføresegn. I NOU 1991: 8 Lov om statsforetak er det peikt på at formålet med statsføretaksforma er at ho skal vere ei organisasjonsform for statleg forretningsmessig verksemd som blir driven med sikte på å realisere eit nærare bestemt sektorpolitisk formål. Samstundes meinte utvalet at der staten er engasjert i ordinær forretningsverksemd som ikkje er meint å skulle vareta nokon bestemte sektorpolitiske oppgåver, burde verksemda organiserast som eit heil- eller deleigd aksjeselskap, sjå m.a. NOU 1991: 8, punkta 5.3 og 5.4, side 41–46. Denne rollefordelinga mellom aksjeselskaps- og statsføretaksforma slutta departementet seg til, sjå Ot.prp. nr. 32 (1990–91) Om lov om statsforetak, punkt 1.3 side 13.

Den rollefordelinga mellom aksjeselskaps- og statsføretaksforma som var føresett i NOU 1991: 8 Lov om statsforetak, er ikkje gjennomført. I eigarskapsmeldinga, Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper, er selskap med statleg eigardel delte inn i to kategoriar etter kva mål staten har som eigar. I kategori 1 inngår selskapa der staten har mål om høgast mogleg avkastning over tid innanfor berekraftige rammer. Selskapa i denne kategorien opererer primært i konkurranse med andre. I kategori 2 inngår selskapa der målet til staten er berekraftig og mest mogleg effektiv oppnåing av sektorpolitiske mål. Selskapa i denne kategorien opererer primært ikkje i konkurranse med andre.

Alle statsføretaka er i dag i kategori 2, unnateke Statkraft SF. Eit fleirtal av selskapa i kategori 2 er likevel organiserte som aksjeselskap (29 av selskapa). Fleire av selskapa er også organiserte som særlovsselskap, det vil seie at det er laga ei lov spesielt for den aktuelle verksemda. Staten gir oppdrag til mange av selskapa i kategori 2, men også i nokre tilfelle selskap i kategori 1. For selskapa med oppdrag frå staten vil staten, i tillegg til eigarrolla han har, følge opp selskapa som oppdragsgivar og regulerings- og/eller tilsynsstyresmakt.

Som nemnt foreslo eit fleirtal i Sand-utvalet i NOU 2003: 34 Mellom stat og marked at statsforetaksloven skulle endrast ved å ta inn ei føresegn som presiserer at bruksområdet til lova er «virksomheter som ivaretar samfunnspålagte oppgaver». Dette fell saman med det synet som vart framheva i St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, der det heiter at «statlege verksemder som opererer i ein marknad, og som òg skal fremme viktige sektorpolitiske omsyn, bør organiserast som statsføretak». Formålet med lovendringa som vart foreslått i NOU 2003: 34, var å tydeleggjere overfor andre aktørar kva formål staten har med organisasjonsforma, og medverke til at færre verksemder med sektorpolitiske oppgåver vart organiserte som særlovsselskap.

Ei tverrdepartemental arbeidsgruppe under leiing av det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) vurderte i 2013 konsekvensane av framlegga frå fleirtalet i Sand-utvalet om endringar i statsføretaksforma, sjå høyringsnotatet frå KMD frå 2013: Sektorselskaper, virkemidler og effektiv måloppnåelse. Denne arbeidsgruppa konkluderte med at det ikkje syntest å vere grunnlag for å følge opp framlegget om å endre statsforetaksloven for å gjere det tydelegare kva slags type verksemder som skal omfattast. Arbeidsgruppa la vekt på at det ikkje var dokumentert at måten selskapsformene vart brukte på, hadde konsekvensar som gjorde ei slik endring nødvendig. Både statsføretaksforma og aksjeselskapsforma med særføresegnene for selskap som er heileigde av staten, er fleksible organisasjonsformer som gjer at dei kan brukast for ulike typar verksemder. Arbeidsgruppa påpeikte også at fleire departement nyttar aksjeselskapsforma, men tek inn særføresegner i vedtektene til selskapet, til dømes at viktige saker skal leggjast fram for eigar før styret gjer vedtak.

4.2 Framlegget i høyringsnotatet

Framlegget frå departementet i høyringsnotatet til ei formålsføresegn var utforma med særleg vekt på sakshandsaminga i føretak som staten eig aleine. Framlegget lydde slik:

«Formålet med lova er å organisere dei føretaka Kongen har vedteke skal vere statsføretak, jf. § 1-1. Lova skal leggje til rette for ei saksbehandling som er tilpassa at statsføretak berre kan eigast av staten. Lova skal bidra til at statsføretak kan vareta si verksemd på ein effektiv måte.»

Departementet påpeikte at formålsføresegna ikkje gir noka føring for om ei konkret verksemd skal organiserast som eit statsføretak, som eit aksjeselskap eller som ein annan type organisasjon. Val av organisasjonsform var i høyringsnotatet regulert i framlegget til ny § 1-1. I dette ligg ingen føresetnad om å gjennomføre ei ny vurdering av organisasjonsforma for verksemder som i dag er organiserte som aksjeselskap. Vidare påpeikte departementet at sjølv om formålet med statsforetaksloven kjem fram av forarbeida til lova og er gjort tydeleg i seinare dokument, bør formålet lovfestast i ei ny statsføretakslov. Å innføre ei formålsføresegn vil gjere tydeleg at statsføretaksforma er ei mogleg organisasjonsform der det ikkje er aktuelt med andre eigarar ved sida av staten. Ei slik formålsføresegn vil presisere bruksområdet til lova og vere eit tolkingsbidrag til lovbruken der eit selskap er stifta som statsføretak.

4.3 Synspunkt frå høyringsinstansane

Fleire høyringsinstansar er positive til at lova får ei formålsføresegn. Samstundes peiker dei på at ei formålsføresegn bør spegle det som høyringsinstansane meiner er eigenarten til statsføretaka, det vil seie deira sektorpolitiske rolle.

Advokatforeningen formulerer seg slik:

«Advokatforeningen støttar forslaget om å ta inn ein formålsbestemmelse som tydeleggjer grunnlaget for skilnader mellom statsføretakslova og aksjelovgjevinga. Den foreslåtte utforminga er etter Advokatforeningen si oppfatning likevel ikkje eigna til å oppnå dette. For det fyrste er det statsføretaka sine oppgåver innanfor viktige, sektorpolitiske, område som grunngjev den særlege føretaksforma. Dette tilseier at det framgår av formålsbestemmelsen at formålet med statsføretakslova er å organisere statlege verksemder med ei sektorpolitisk oppgåve, for å bidra til at slike oppgåver kan gjennomførast på ein hensiktsmessig måte. For det tilfellet at lovgjevar ikkje tar inn ei tilvising til statsføretak sine sektorpolitiske formål i formålsparagrafen, er den foreslåtte formålsparagrafen etter Advokatforeningen sin meining likevel dels nokså intetsigande, fordi den med setninga «formålet med lova er å organisere dei føretaka Kongen har vedteke skal vere statsføretak, jf. § 1-1» ikkje seier meir enn det som allereie følgjer av forslaget til § 1-1. Når det gjeld forslaget til § 1-2 andre punktum, så er det Advokatforeningen sitt inntrykk at lova har eit formål som strekker seg langt utover det å legge til rette for ei saksbehandling som er tilpassa at statsføretak berre kan eigast av staten. Det må leggast til grunn at det sentrale formålet med lova, i likhet med formålet med for eksempel aksjelovene, er å beskytte føretaket sin kapital i samsvar med foretakskreditorane sine interesser og å etablere ein passande ledelsesstruktur.»

Advokatforeningen støttar på denne bakgrunn ikkje den foreslåtte formålsføresegna, men foreslår ei utforming i samsvar med framlegget frå Advokatfirmaet BAHR som dei meiner gir ei hensiktsmessig avgrensing av lovformålet. LO meiner også at formuleringane i forarbeida til dagens lov og BAHRs utgreiing er gode.

Språkrådet meiner at det bør kome tydeleg fram i formålsføresegna at statsføretaksforma er meint for dei statleg eigde føretaka som har samfunnsmessige og sektorpolitiske formål.

NHH skriv følgande:

«Et mulig felles kjennetegn ved eksisterende statsforetak er at konkurs vil ha alvorlige konsekvenser. Statsforetak eier ofte kritisk infrastruktur som i vårt land skal være i offentlig eie. Foretaket har i de fleste tilfeller et sektoroppdrag i tillegg til å skulle drive effektivt. Privatisering av virksomheten som drives, vil derfor være politisk vanskelig. I en konkurssituasjon vil normalt eiendelene realiseres for å dekke kreditorenes krav. Konkurs i et statsforetak er derfor et utfall staten som eier må gjøre sitt beste for å forhindre selv om konkurs ikke vil påføre eier ytterligere finansielle forpliktelser.»

Statkraft SF viser til at verken aksjelova, allmennaksjelova eller selskapslova har ei formålsføresegn, og deira generelle oppfatning er at statsføretakslova bør vere mest mogleg lik aksjelova. Statkraft SF ser ikkje eit behov for at statsføretakslova skal ha ei formålsføresegn, men har ingen sterke innvendingar mot framlegget frå departementet dersom lova skal ha ei formålsføresegn.

Statskog SF støttar at den nye lova får ei formålsføresegn, og at ei formålsføresegn mellom anna kan medverke til å framheve det som er særeige med statsføretak og dei formåla som statsføretak har.

UiT Norges arktiske universitet, Det juridiske fakultet meiner at departementet bør ha ei meir heilskapleg og framtidsretta tilnærming i arbeidet med å fornye statsforetaksloven. Dei meiner at statsføretaka kan medverke til framsteg innanfor klima- og miljøkrisa som eit «adaptivt problem», og da må ansvaret og formålet deira klargjerast. Dei foreslår derfor ein ny ordlyd:

«‘Formålet med lova er å organisere dei føretaka Kongen har vedteke skal vere statsføretak, jf. § 1-1. Lova skal leggje til rette for ei saksbehandling som er tilpassa at statsføretak berre kan eigast av staten. Lova skal bidra til at statsføretak skal ivareta allmenne samfunnshensyn samt de spesifikke samfunnsoppgavene som vedtektene angir. Ivaretakelsen skal skje på bærekraftig vis, herunder skal virksomheten utøves med lavest mulig miljøkostnad og nøysom ressursbruk.’

Utvikling av regelverk for offentlige og private selskaper og enheter for å møte klima- og miljøkrisen ved målretting av formålsbestemmelser er ett tilgjengelig verktøy staten kan bruke i ansvarliggjøringen av, utviklingen av og eksperimenteringen med hvordan møte klima- og miljøkrisen som et adaptivt problem. Å starte med loven som regulerer de åtte statsforetakene kan fremstå som en hensiktsmessig prøvestein.»

Nokre høyringsinstansar stiller også spørsmål ved ordet «effektiv» i framlegget frå departementet til ei formålsføresegn.

Advokatforeningen skriv følgande:

«Særleg omsynet til tredjeparts interesser gjer at det kan stillast spørsmål ved om tilvisinga til omsynet til «effektiv ivaretakelse av statsføretakets virksomhet» eigentlig er særleg heldig. Advokatforeningen siktar her særleg til at omsynet til eigar sine behov for effektiv verksemdutøving frå lovgjevar si side ikkje utan vidare gjev gjennomslag ved utforminga av øvrig lovgjeving om organisering av næringsverksemd. Tvert om er det Advokatforeningen sitt inntrykk at formålet ved utforminga av slik lovgjeving er å ivareta eigar sine interesser og tredjepart sine interesser på ein balansert måte. Ved å innta ei tilvisning til effektiv verksemdsutøving i formålsparagrafen kan dette ved tolkningstvil takast til inntekt for at dette omsynet skal gjevast forrang framfor for eksempel omsynet til kreditorinteresser.»

NVE peiker på at omgrepet effektivitet kan nyttas i fleire tydingar, da det kan omfatte både formålseffektivitet og kostnadseffektivitet. NVE meiner derfor at det bør stå i forarbeida kva ein meiner med effektivitet.

UiT Norges arktiske universitet, Det juridiske fakultet meiner at «effektiv» er det einaste verdiladde ordet i formålsføresegna, men at ordet gir lite rettleiing.

4.4 Vurderingar frå departementet

4.4.1 Samfunnsoppdrag eller verksemd

Departementet deler fleire av synspunkta til høyringsinstansane. Departementet er samd i at det som er eigenarten med statsføretaka bør kome tydeleg fram i formålsføresegna. I forarbeida til den gjeldande lova kjem det tydeleg fram at statsføretak skulle vere eit instrument for å oppnå statlege sektorpolitiske mål, jf. Ot.prp. nr. 32 (1990–91) Om lov om statsforetak, side 13. Likevel er det ikkje berre statsføretaka som kan ha ei sektorpolitisk rolle gjennom statleg eigarskap. Departementet syner til at også andre selskap som staten eig, som er organiserte som statsaksjeselskap eller særlovselskap, kan ha ei sektorpolitisk rolle. Det er bakgrunnen for at departementet i høyringsnotatet foreslo å ikkje nytte omgrepet «sektorpolitisk» i formålsføresegna. Eit anna viktig omsyn når formålsføresegna i statsføretakslova skal utformast, er at alle dagens statsføretak, og eventuelle nye statsføretak som staten opprettar, skal vere ramma inn av formålsføresegna. Som nemnt i punkt 3.1 er alle statsføretaka, unnateke Statkraft SF, i kategori 2 i statens kategorisering av selskap. Målet med staten sitt eigarskap for desse selskapa er ei berekraftig og mest mogleg effektiv oppnåing av sektorpolitiske mål. For Statkraft SF er derimot målet med den statlege eigarskapen høgast mogleg avkastning over tid innanfor berekraftige rammer. Departementet meiner at ei formålsføresegn må ha ein ordlyd som ikkje ekskluderer Statkraft SF og eventuelle nye statsføretak som staten opprettar. Departementet vurderer at formuleringa «statsføretak berre kan eigast av staten» i første punktum både får fram eigenarten ved statsføretaka og samstundes ikkje ekskluderer Statkraft SF og eventuelle nye statsføretak. At eit statsføretak ikkje kan seljast og det er uaktuelt med andre eigarar ved sida av staten, markerer på ein særskild måte langsiktigheit og stabilitet i det statlege eigarskapet for statsføretak. Dette er viktig å få fram i formålsføresegna på bakgrunn av dei viktige samfunnspålagde oppgåvene statsføretaka varetek gjennom mellom anna å eige kritisk infrastruktur og forvalte naturressursar.

Alle statsføretak som har eit sektorpolitisk mål har eit samfunnsoppdrag. Ved å ta inn «samfunnsoppdrag» i andre punktum i formålsføresegna kjem det fram at det er løysinga av viktige samfunnspålagde oppgåver som i mange tilfelle grunngjev den særlege føretaksforma. Omgrepet «verksemd» synleggjer samstundes at statsføretakslova også gjeld for dei statsføretaka som ikkje har eit definert samfunnsoppdrag, men som likevel er organisert etter lova, irekna Statkraft SF.

4.4.2 Effektivitet

Når det gjeld omgrepet «effektiv», er departementet samd med høyringsinstansane i at dette må vere definert i forarbeida fordi omgrepet kan nyttast i fleire tydingar. NHH peikte i denne samanhengen på at eit mogleg felles kjenneteikn på statsføretaka er å forhindre konkurs. NHH syner til at statsføretaka i dei fleste tilfella har eit sektoroppdrag i tillegg til å drive effektivt, og derfor vil det vere politisk vanskeleg å gjere verksemda privat. NHH meiner derfor at konkurs i eit statsføretak er eit utfall staten som eigar må gjere sitt beste for å forhindre, sjølv om konkurs ikkje vil påføre eigaren ytterlegare finansielle forpliktingar. Advokatforeningen hadde liknande betraktningar knytte til omgrepet «effektiv» i formålsføresegna og peikte mellom anna på at det sentrale formålet med lova er, i likskap med aksjelova, å beskytte kapitalen til statsføretaka i tråd med kreditorane sine interesser og å etablere ein passande leiingsstruktur. Advokatforeningen meiner derfor at framlegget er uheldig fordi der det er tvil om tolkinga, kan føresegna takast til inntekt for at eigarinteressa går framfor tredjepartsinteressa. NVE peikte på at effektivitet kan tyde både formålseffektivitet og kostnadseffektivitet, og at departementet bør klargjere dette i forarbeida. Departementet vurderer at effektivitet i denne samanhengen inneber både formålseffektivitet og kostnadseffektivitet. Lova skal medverke til at statsføretaka oppnår formålet sitt, og til at dei blir drivne på ein ansvarleg måte med tanke på økonomi, budsjett og ressursbruk. Både eigarinteresser og tredjepartsinteresser skal takast vare på, og statsføretaka sitt ansvar for å forhindre konkurs inngår i dette.

UiT, Det juridiske fakultet påpeikte at den nye statsføretakslova gir ei god moglegheit til å synleggjere ansvaret og rollene til statsføretaka med omsyn til klima- og miljøkrisa. UiT meiner at formålsføresegna bør reflektere det. Departementet vurderer at omsynet til effektivitet også inneber omsynet til berekraft som omfattar både klima og miljø, økonomi og sosiale forhold. Effektivitet handlar om å bruke ressursar på ein måte som gir mest mogleg nytte med minst mogleg sløsing. Dette er essensielt for berekraft, då det reduserer belastninga på miljøet og bevarer ressursar for framtidige generasjonar.

I denne samanhengen viser departementet til Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap – Statens direkte eierskap i selskaper punkt 5 og det som er nemnt om kategori 1 og 2 selskap i punkt 3.1 og 4.1.1 i proposisjonen. I omtalen av staten sitt mål som eigar i denne meldinga går det fram at kategori 1 selskapa skal drive innanfor berekraftige rammer, noko som føreset at selskapa balanserer økonomiske, sosiale og miljømessige forhold på ein måte som bidreg til høgast mogleg avkastning over tid utan å redusere moglegheita for at komande generasjonar kan få dekt sine behov. For kategori 2 selskapa går det fram at å vere berekraftig føreset at selskapa balanserer økonomiske, sosiale og miljømessige forhold på ein måte som bidreg til langsiktig måloppnåing utan å redusere moglegheita for at komande generasjonar kan få dekt sine behov.

4.4.3 Framlegg

På bakgrunn av dette har departementet omarbeidd formålsføresegna. Departementet vurderer at formålsføresegna i framlegget til ny lov tydeleggjer både at staten er den einaste eigaren av statsføretak, at statsføretak har viktige samfunnsoppdrag eller anna verksemd og at statsføretaka skal driftast effektivt. Departementet vurderer også at formålsføresegna bør vere den første føresegna i statsføretakslova, og ikkje kome etter føresegna om verkeområde. Departementet foreslår derfor at formålet med lova skal stå i ny § 1-1. Når det gjeld første punktum i framlegget til formålsføresegna som var på høyring, er departementet samd med Advokatforeningen i at dette ikkje seier noka anna enn det som allereie kjem fram av lova i framlegget til ny § 1-1 og § 2-1. Departementet vurderer at første punktum i framlegget som var på høyring ikkje gir retning for tolkinga av dei andre føresegnene i lova, slik som ei formålsføresegn skal, og har derfor valt å ta ut første punktum.