12 Endringer i arbeidsforhold

12.1 Gjeldende rett

Tjenestemannsloven § 12 fastsetter at embetsmann ved regjeringens kontorer og enhver tjenestemann er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Bestemmelsen regulerer deler av arbeidsgivers styringsrett.

Bestemmelsen regulerer også arbeidsgivers adgang til å omplassere embets- eller tjenestemannen til en annen stilling enn den vedkommende ble ansatt i. Dersom vilkårene for oppsigelse (tjenestemann) eller avskjed (embetsmann) etter §§ 9 eller 10 er til stede, kan vedkommende i stedet pålegges å overta annen likeverdig stilling i virksomheten eller stå til rådighet for spesielle oppdrag. Videre fastslås det at denne bestemmelsen ikke innebærer noen endring i plikten til å motta forflytninger etter utenrikstjenesteloven § 7, plikten til å la seg disponere i forsvarspersonelloven § 7, (beordre i forsvarsloven § 46) eller retten til midlertidig å omdisponere tjenestemenn når tjenestens tarv krever det.

Tjenestemannsloven § 12A regulerer arbeidsgivers rett til å omplassere ledere som ikke innfrir de avtalefestede krav til resultater. Bestemmelsen forutsetter at den enkelte embets- eller tjenestemann ikke omfattes av hovedtariffavtalen i staten, og at vedkommende får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i særskilt kontrakt. Bakgrunnen for bestemmelsen var innføringen av en lederlønnsordning i staten pr. 1. mai 1990. Det inngås individuelle arbeidsavtaler direkte mellom de aktuelle ledere og staten som arbeidsgiver.

12.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringen å videreføre regelen om at statsansatte og embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Det ble vist til at bestemmelsen kom inn i tjenestemannsloven av 1983, men var i realiteten en kodifisering av langvarig praksis i staten. Den klargjør en del av de plikter som statens tjenestemenn og enkelte embetsmenn har til å akseptere endringer i arbeidsforholdet, jf. også bestemmelser om såkalt flytteplikt, som i realiteten er statlig ansattes rett til å følge sin stilling når virksomheten flyttes.

Videre ble det sagt at § 12 annet punktum, om arbeidsgivers adgang til omplassering til annen «likeverdig stilling», er mer uklar. Innholdet i uttrykket «likeverdig stilling» kan være vanskelig å fastslå. Bestemmelsen var ment som en utvidelse av arbeidsgivers styringsrett, men det kan synes som om den har vært mest anvendelig der hvor statsansatte selv har samtykket i endringen. Før en eventuell oppsigelse, har arbeidsgiver plikt til å vurdere om det finnes annen passende ledig stilling i virksomheten, jf. tjenestemannsloven § 13. Det ble foreslått å oppheve bestemmelsen både for statsansatte og embetsmenn. Samtidig ble det, som en følge av dette, foreslått å justere teksten noe i den delen av bestemmelsen som videreføres.

Henvisningen i paragrafen til særlovgivningen ble foreslått opphevet. Det samme gjaldt siste setning i bestemmelsen om endring i retten til midlertidig å omdisponere tjenestemenn når tjenestens tarv krever det. En midlertidig omdisponeringsrett er en del av arbeidsgivers styringsrett, som det ikke er behov for å omtale i loven.

Tjenestemannsloven § 12A om arbeidsgivers rett til å omplassere ledere som ikke innfrir de avtalefestede krav til resultater, ble foreslått videreført.

12.3 Høringsinstansenes syn

Det er relativt få innspill fra høringsinstansene knyttet til forslaget til § 16.

Forsvaret, Forsvarsbygg og Mattilsynet støtter uttrykkelig forslaget om opphevelse av bestemmelsen som nå finnes i tjenestemannsloven § 12 annet punktum, om adgang for arbeidsgiver til å gi pålegg om å overta annen likeverdig stilling i virksomheten eller stå til rådighet for spesielle oppdrag.

Universitets- og høgskolerådet, NTNU og Universitetet i Tromsø ønsker at det fortsatt skal være mulig å gi pålegg om å overta en annen stilling, også i større utstrekning enn dagens regel åpner for.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at uttrykket «ansvar» i forslaget til ny bestemmelse medfører uklarhet, og ber om at uttrykket omtales nærmere i proposisjonen. Også Klima- og miljødepartementet, Unio og Norges offisersforbund ber om en presisering. YS Stat mener at bestemmelsen ikke er tilstrekkelig godt opplyst og drøftet.

LO og Norsk tjenestemannslag går generelt mot endringer i gjeldende § 12. NITO går mot en lovregulering av det de omtaler som en utvidet styringsrett i staten. Parat mener at forslaget er upresist og går for langt.

12.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår i hovedsak å videreføre regelen om at embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor og alle statsansatte er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Bestemmelsen kom inn i tjenestemannsloven av 1983, men var i realiteten en kodifisering av langvarig praksis i staten. Den klargjør en del av de plikter som statens tjenestemenn og enkelte embetsmenn har til å akseptere endringer i arbeidsforholdet. En omorganisering av virksomheten omfatter både rent interne omorganiseringer i en statlig virksomhet og omorganiseringer som fører til at statlige virksomheter blir flyttet, delt eller slått sammen, samt at deler av en virksomhet blir ført over til annen statlig virksomhet. Forslaget er ment å skulle videreføre dagens rettstilstand på dette punkt.

Bestemmelsen i § 12 annet punktum, om arbeidsgivers adgang til omplassering til annen «likeverdig stilling», er etter departementets syn uklar og kan være vanskelig å avgrense. Bestemmelsen ble innført for å lovfeste en utvidet styringsrett for arbeidsgiver. Hva som kan karakteriseres som annen «likeverdig stilling» kan imidlertid være vanskelig å fastslå. Forarbeidene er knappe på dette punkt, men i teorien er det gitt uttrykk for at dette ikke bare medfører likhet i lønn, men også at stillingene har noenlunde samme funksjoner. Bestemmelsen er derfor relativt snever. Denne del av bestemmelsen er også begrenset til annen stilling i virksomheten. Departementet har inntrykk av at bestemmelsen blir lite brukt, og har derfor vært i tvil om det er behov for å videreføre regelen. Den har skapt uklarhet, og det kan synes som om den har vært mest anvendelig der arbeidstakeren selv har samtykket i endringen. Det kan også vises til at arbeidsgiver før en eventuell oppsigelse har plikt til å vurdere om det finnes annen passende ledig stilling i virksomheten som kan tilbys tjenestemannen, jf. tjenestemannsloven § 13 nr. 1 med nærmere regler og vilkår, jf. også § 13 nr. 6 for avskjed av embetsmann.

Etter § 12 annet punktum i dagens lov må vilkårene for oppsigelse (tjenestemann) eller avskjed (embetsmann) i §§ 9 eller 10 være til stede, for at arbeidsgiver skal kunne gi pålegg om å overta annen likeverdig stilling i virksomheten eller stå til rådighet for spesielle oppdrag.

Embetsmenn

Etter lovforslagets § 16 første ledd vil en embetsmann som omfattes av bestemmelsen kunne pålegges andre funksjoner selv om vilkårene for avskjed ikke er til stede. Det stilles heller ikke krav om likeverdighet. Grunnvilkåret er imidlertid at endringene er saklige ut fra departementets behov og arbeidsgivers disposisjoner. Den enkelte embetsmanns arbeidsavtale vil også kunne være et moment i den samlede vurdering av om vilkårene i lovforslagets § 16 første ledd er oppfylt. Bestemmelsen er begrenset til embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor. Forslaget er etter departementets syn helt i tråd med gjeldende rett, og henger blant annet sammen med at embetsmann ikke kan avskjediges med hjemmel i tjenestemannsloven på grunn av at embetets funksjoner og oppgaver er falt bort. Dette kan ofte skje ved omorganiseringer innen departementene. Arbeidsgiver har en omfattende styringsrett overfor denne gruppen embetsmenn, noe som er nært knyttet sammen med det sterke vernet mot å miste embetet. Saklig begrunnede endringer er det som omfattes av lovbestemmelsen, ikke vilkårlighet. Forslaget til justert ordlyd medfører ikke endringer i dagens rettstilstand, men er en følge av forslaget om opphevelse av § 12 annet punktum og en lovfesting av gjeldende rett for embetsmenn i departementene. For å klargjøre og presisere dette, er uttrykket «endringer i ansvar» tatt med i bestemmelsen. Tidligere praksis, sedvaner og rettsavgjørelser er dermed fortsatt sentrale for å trekke opp grensene på dette området. Departementet viser her blant annet til Ot.prp. nr. 72 (1981–82) Om lov om statens tjenestemenn m.m., særlig kapittel III, og innstillingen om Avskjedigelse m.v. av embetsmenn av 30. august 1971, som særlig sentrale dokumenter.

Statsansatte

Departementet viser til at dersom de objektive vilkårene for oppsigelse er til stede, kan arbeidsgiver velge å si opp en tjenestemann. En oppsigelse eller varsel om oppsigelse kan være kombinert med tilbud om en annen passende og ledig stilling i virksomheten, dersom vilkårene for dette er oppfylt. Omplasseringsadgangen i tjenestemannsloven § 12 annet punktum får da bare selvstendig betydning når arbeidsgiver kan og ønsker å tilby en annen «likeverdig» stilling. Da kan arbeidsgiver pålegge tjenestemannen å overta slik stilling uten å gå veien om varsel om oppsigelse kombinert med tilbud om ny stilling. «Likeverdig» er ansett for å være et snevrere begrep enn «passende». Ut fra de momenter som er anført ovenfor, bør denne særregelen etter departementets syn heller ikke videreføres for statsansatte, men den generelle bestemmelsen bør gjelde både for embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor, samt for statsansatte.

Departementet foreslår at bestemmelsen i § 12 annet punktum ikke videreføres i ny lov, verken for statsansatte eller embetsmenn. Samtidig må teksten justeres noe i den delen av bestemmelsen som videreføres, dvs. første punktum, ved at begrepet «ansvar» settes inn. Begrepet «ansvar» må forstås slik at det gjelder endringer som er saklig begrunnet innenfor de rammer som trekkes opp av arbeidsavtalen, stillingstype, praksis og sedvaner i den statlige virksomheten. Det er klare begrensninger på dette området, og det må blant annet sees hen til tjenestens art, som kan variere betydelig innen statsforvaltningen. Det er betydelig forskjell på å utføre tjeneste i Forsvaret, politiet, hos et ombud, i et tilsyn, direktorat eller departement, for å nevne enkelte typer statlig virksomhet. Det kan være svært store forskjeller i antall ansatte i disse virksomhetene. En bestemmelse om arbeidsgivers styringsrett i staten må tilpasses den enkelte virksomhet og typen av tjeneste. Ikke minst må begrepet ansvar forstås på denne bakgrunn. Dette skal med andre ord ikke medføre en utvidelse av den adgang som allerede finnes på dette området, men bidra til en klargjøring, og åpne for nødvendig tilpasning i forskjellige statssektorer.

Departementet legger til grunn at gjeldende henvisning til særlovgivningen ikke har noen selvstendig betydning og kan oppheves. Dette omfatter henvisningen til utenrikstjenestelovens regel om forflytninger og forsvarslovens regel om beordring. I tillegg finnes en regel om beordring i politiloven, som ikke er nevnt i tjenestemannsloven. En fjerning av en unødvendig henvisning i gjeldede lov skal derfor ikke medføre noen endring. Videre foreslår departementet å fjerne siste setning i bestemmelsen om at det ikke er ment å gjøre noen endring i retten til midlertidig å omdisponere tjenestemenn når tjenestens tarv krever det. Slik departementet ser det, omfattes en midlertidig omdisponeringsrett klart arbeidsgivers styringsrett. Departementet kan ikke se at det er grunn til å hjemle denne adgangen i loven, eller å understreke at paragrafen ikke endrer adgangen til midlertidig omdisponering. Styringsretten er på dette området ikke ubegrenset, men en omdisponering kan gjøres der det er saklig grunn for å gi den ansatte midlertidig andre arbeidsoppgaver. Dette kan skyldes økt arbeidsbelastning, sykdom eller annet fravær med mer. Samtidig setter ansettelsesvilkår og lokal sedvane begrensninger, så lenge man holder krigs- og krisetider samt force majeure-situasjoner utenfor. Gjeldende rettstilstand i staten vil dermed bli videreført også etter ny lov.

Bestemmelsen i tjenestemannsloven § 12A, som regulerer arbeidsgivers rett til å omplassere ledere som ikke innfrir de avtalefestede krav til resultater, foreslås videreført. I høringen var innskuddet «dersom avtalefestede krav til resultater ikke innfris», falt ut. Det var ikke meningen å fjerne dette vilkåret, og det er derfor tatt inn igjen i forslaget til ny § 16 annet ledd. Bestemmelsen forutsetter at den enkelte embets- eller tjenestemann ikke omfattes av hovedtariffavtalen i staten, og at vedkommende får sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt i særskilt kontrakt.

Bakgrunnen for bestemmelsen, som ble tilført loven i 1992, var at ca. 460 lederstillinger i staten ble tatt ut av hovedtariffavtalen ved tariffrevisjonen pr. 1. mai 1990. Det ble i stedet innført en lederlønnsordning i staten, hvor det inngås individuelle arbeidsavtaler direkte mellom de aktuelle ledere og den statlige virksomheten som ivaretar denne delen av arbeidsgiverfunksjonen for den enkelte.

Departementet foreslår at denne bestemmelsen videreføres uendret. Som i dag skal den ikke omfatte embetsmenn som omfattes av Grunnloven § 22 annet ledd.

Som en følge av at forslaget til § 16 omfatter både tjenestemannsloven § 12 og § 12A, og de justeringer som er foreslått, mener departementet at paragrafens overskrift bør justeres. Nå lyder overskriftene «plikt til å overta annen stilling» og «omplassering av embets- og tjenestemann som lønnes etter særskilt kontrakt». Det foreslås at en felles betegnelse kan være «plikt til å overta andre arbeidsoppgaver m.m.».

12.5 Flytteplikt – gjeldende rett

En omorganisering i staten kan innebære både omorganisering av en virksomhet og en omlokalisering ved at hele eller deler av en virksomhet flytter geografisk. Tjenestemannsloven § 12 fastslår at enhver tjenestemann er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten. Det generelle utgangspunktet i staten er at tjenestemenn både har rett og plikt til å følge sin stilling og til å utføre sitt arbeid på nytt arbeidssted. I forarbeidene til tjenestemannsloven (Ot.prp. nr. 72 (1981–1982) side 25) vises det til at en plikt til å følge med ved omlokaliseringer ligger innenfor begrepet «omorganisering av virksomheten». Med omlokalisering siktes det til en geografisk flytting av virksomheten. Tjenestemannsloven § 12, som ble tatt inn i gjeldende lov av 1983, og i forarbeidene fremgår at flytteplikten i «realiteten må kunne sies å følge av langvarig praksis, og må vel også må kunne sies å være sedvanerettslig stadfestet». Hjemmelen for flytteplikten følger dermed både av tjenestemannsloven § 12 og av generell og langvarig forvaltningspraksis knyttet til arbeidsgivers styringsrett.

Flytteplikten gjelder imidlertid kun så langt det ikke finnes begrensninger i lov, arbeidsavtale eller annet rettslig grunnlag. Dersom flyttingen vil virke urimelig, er det lagt til grunn at tjenestemannen har krav på å bli holdt økonomisk skadesløs hva angår økonomisk tap eller merutgifter som selve flyttingen fører med seg. Dette er også blant annet kommet til uttrykk i Innstilling til Stortinget nr. 180 (1966–1967) side 329. I tråd med dette har staten flere økonomiske ordninger som kan benyttes ved flytting av statlige virksomheter.

I forarbeidene til tjenestemannsloven trekkes det ikke opp noen bestemte grenser for hvor langt flytteplikten gjelder. Staten har lagt til grunn at embets- og tjenestemenn har en rett og plikt til å følge sin stilling også i de tilfeller der virksomheten flytter over lengre avstander. Ansatte som ikke ønsker å flytte med kan enten velge å si opp sin arbeidsavtale, eller søke om fritak fra flytteplikten.

Forskriften til tjenestemannsloven § 7 nr. 6 forutsetter at det er mulig å bli fritatt fra flytteplikten. Hva som skal til eller hvem som avgjør om det skal gis fritak fra flytteplikten er ikke nærmere regulert. Det er lagt til grunn at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har avgjørelsesmyndigheten. Departementet vil etter søknad delegere retten til å behandle slike saker til det fagdepartement som er ansvarlig for virksomheten, som igjen kan delegere til den enkelte virksomhet å innvilge flyttefritak. Arbeidstaker må selv søke om fritak fra flytteplikten. Aktuelle momenter i vurderingen av om fritak skal gis er avstanden mellom bosted og nytt arbeidssted, søkerens alder, helseforhold for tjenestemannen eller tjenestemannens familiemedlemmer, sosiale forhold, ektefelle eller samboers arbeidssituasjon, skoletilhørighet for barn mv. Arbeidsgiver må gjøre en grundig og individuell skjønnsmessig helhetsvurdering. Det er summen av ulempene ved en flytting som er avgjørende, selv om de enkeltvis kan synes mindre vesentlige.

Fritak fra flytteplikten innebærer at arbeidsforholdet opphører uten formell oppsigelse fra flyttetidspunktet. Dersom en tjenestemann ikke møter opp på nytt arbeidssted etter flytting uten å ha søkt om og fått innvilget flyttefritak, vil dette være et brudd på tjenesteplikten som kan danne grunnlag for avskjed etter tjenestemannsloven § 15.

12.6 Høringsnotatet

12.6.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Utvalget viser til at i privat og kommunal sektor er det arbeidsgivers alminnelige styringsrett som danner grunnlag for hvor langt en arbeidstaker kan pålegges å flytte. Utvalget kan ikke se at det finnes tungtveiende hensyn som begrunner ulik praktisering i staten og i privat og kommunal sektor. Utvalget har lagt til grunn at arbeidstakere har rett til å fortsette sitt arbeidsforhold på nytt arbeidssted når virksomheten flytter. Så lenge det dreier seg om flytting innen en rimelig distanse har utvalget også lagt til grunn at arbeidstakerne har plikt til å følge sin stilling og utføre arbeid på nytt arbeidssted. Utvalget har uttalt at det likevel ikke bør gjelde en alminnelig plikt til å flytte med til nytt arbeidssted uavhengig av geografisk avstand. Utvalget mener det må gjøres en totalvurdering av om flyttingen innebærer en så vesentlig endring at arbeidsgiver ikke ensidig kan beslutte at den ansatte plikter å møte på nytt arbeidssted. Utvalget har foreslått at ordningen med fritak fra flytteplikt oppheves. Videre peker utvalget på at det er behov for en klar hjemmel for å avslutte arbeidsforholdet i de tilfeller arbeidstakeren ikke er forpliktet til å finne seg i en endring av arbeidsstedet. Utvalget mener at arbeidsgiver i slike tilfeller må vurdere om det er grunnlag for oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold.

12.6.2 Departementets forslag

Departementet slutter seg til utvalgets standpunkt om at det må være like regler i staten som i kommunal og privat sektor. Departementet foreslår at arbeidsgivers alminnelige styringsrett, på grunnlag av den arbeidsavtalen som er inngått, skal danne grunnlaget for hvor langt en arbeidstaker kan pålegges å flytte. Dette innebærer at vurderingen av om staten ensidig kan pålegge en statsansatt å flytte med virksomheten, tar utgangspunkt i en konkret vurdering av om endringene er så vesentlige eller omfattende at de ikke faller innenfor arbeidsgivers styringsrett. Dersom den statsansatte ikke er forpliktet til å finne seg i endringen av arbeidssted, foreslår departementet at ordningen med fritak fra flytteplikten oppheves, og at arbeidsgiver må vurdere om det er grunnlag for oppsigelse begrunnet i «virksomhetens forhold» jf. kapittel 15.

12.7 Høringsinstansenes syn

Det er få av høringsinstansene som uttaler seg om forslaget knyttet til flytteplikt. Et klart flertall av de høringsinstansene som uttaler seg, støtter forslaget om endring av reglene om flytteplikt.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – Stat støtter at det må være like regler i staten som i privat og kommunal sektor når det gjelder arbeidsgivers pålegg om å flytte med virksomheten, og at endringer i geografisk plassering av et arbeidsforhold må bero på de alminnelige ulovfestede reglene om arbeidsgivers styringsrett. Akademikerne støtter forslaget om at flytteplikten og muligheten for unntak fra denne oppheves, og uttaler at også her vil grensene for styringsretten være avgjørende for i hvilken utstrekning arbeidsgiver har mulighet til å pålegge en ansatt å flytte. Landsorganisasjonen i Norge støtter at det ikke lenger skal være ubetinget flytteplikt i staten. Unio og Forskerforbundet uttaler at fortrinnsretten etter deres oppfatning bør opprettholdes dersom flytteplikten oppheves ut over pendleravstand. Norsk tjenestemannslag viser til at dagens ordning har dannet grunnlag for økonomiske kompensasjonsordninger, noe som i stor grad har gjort det mulig for tjenestemenn å flytte med virksomheten. De uttaler at hvis kun retten og ikke plikten til å følge med stillingen videreføres, vil dette i stor grad forhindre tjenestemennene i å følge med da dette etter all sannsynlighet over tid vil måtte skje for arbeidstakers egen regning og risiko.

Kriminalomsorgsdirektoratet støtter forslaget om å fjerne ordningen med fritak fra flytteplikt. De mener det vil forenkle saksbehandlingen ved omstillinger der virksomheten flytter geografisk, og at man unngår det uheldige i at sammenliknbare omstillingsprosesser medfører ulik praktisering av reglene om fritak fra flytteplikt. Kriminalomsorgsdirektoratet mener at det imidlertid er behov for å trekke opp grensene for hvor langt flytteplikten strekker seg i forarbeidene. Mattilsynet støtter også forslaget. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslagene vedrørende flytteplikt i den grad det innebærer en harmonisering med arbeidsmiljøloven, men at det kan virke litt uklart hva forslaget består i, hva regelen i realiteten har medført og hva man eventuelt mister. Forsvarsbygg støtter forslaget om at flytteplikten må vurderes konkret i det enkelte tilfelle og at ordningen med fritak for flytteplikt avvikles.

12.8 Departementets vurderinger og forslag

Departementet viser til at det er viktig at det legges til rette for omstilling og omlokalisering av statlige arbeidsplasser i staten. Slike omstillinger vil ha personalmessige konsekvenser som oppleves som krevende både for de ansatte og for arbeidsgiver. For å sikre at ansatte blir ivaretatt ved slike omorganiseringer er det avgjørende at det finnes klare og forutsigbare regler som både arbeidsgiver og statsansatte kan forholde seg til. Departementet mener det er nødvendig å klargjøre omfanget av arbeidsgivers adgang til ensidig å gjøre endringer i arbeidsplikten i et arbeidsforhold. Arbeidsgivers styringsrett vil være begrenset av hva som er fastsatt i den individuelle arbeidsavtale og ellers av inngåtte tariffavtaler.

Etter departementets vurdering bør det være de samme reglene som gjelder i staten som i kommunal og privat sektor når det gjelder spørsmålet om arbeidsgiver ensidig kan pålegge statsansatte å flytte med virksomheten. Utenfor statsforvaltningen er det arbeidsgivers alminnelige styringsrett med utgangspunkt i den inngåtte arbeidsavtalen, som danner grunnlag for hvor langt en arbeidstaker kan pålegges å flytte. Arbeidsmiljøloven har ingen bestemmelser som regulerer arbeidsgivers adgang til å pålegge arbeidstakeren å flytte dersom virksomheten flytter.

Departementet mener at dette også må gjelde i staten, og at lov om statsansatte harmoniseres med arbeidsmiljøloven på dette punktet. Dette innebærer at vurderingen av om staten ensidig kan pålegge en statsansatt å flytte med virksomheten, må bero på om endringene er så vesentlige eller omfattende at de faller utenfor den kompetanse arbeidsgiver har i kraft av styringsretten. Hvorvidt endringene er for omfattende må avgjøres etter en konkret vurdering med utgangspunkt i den statsansattes arbeidsavtale.

Departementet legger til grunn at ansatte skal ha rett til å følge sin stilling og til å utføre arbeid på nytt arbeidssted dersom den statlige virksomheten flytter. Staten, på sin side, ønsker å beholde kompetanse og vil ønske å legge til rette for at de ansatte kan følge med stillingene. I de tilfellene det ikke er mulig for den ansatte å følge med stillingen, mener departementet at dagens regler om flyttefritak er foreldet og byråkratiske. Dagens regler, hvor den ansatte må søke om fritak fra flytteplikt, er en administrativt krevende og omstendelig prosess. Det vises til at det etter gjeldende rett er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som har fullmakten til å innvilge flyttefritak, og at virksomheten må søke via fagdepartementet for å få delegert myndigheten til å innvilge flyttefritak. Departementet foreslår derfor at ansvaret for å avklare arbeidstakerens stilling i forbindelse med flytting legges til virksomheten. En slik endringen er i tråd med den statlige arbeidsgiverpolitikken om å overføre ansvar til virksomhetene.

Konsekvensen av at man fjerner fritak fra flytteplikt er at den ansatte selv må vurdere om han eller hun ønsker å flytte med til nytt arbeidssted.

Departementet viser til at statsansatte som hovedregel må finne seg i en geografisk endring av arbeidsstedet som innebærer økt daglig reisetid, det vil si reisetid innenfor en akseptabel pendleravstand. Etter departementets vurdering vil en geografisk flytting av virksomheten innenfor en kommune alltid ligge innenfor arbeidsgivers styringsrett. En flytting av virksomheten som medfører at statsansatte må skifte bosted eller ukependle vil derimot ligge utenfor styringsretten, dersom ikke arbeidstakeren kan beordres eller har flytteplikt hjemlet i for eksempel lov eller arbeidsavtalen. Hovedregelen etter harmonisering med arbeidsmiljøloven på dette punkt, vil dermed bidra til en klargjøring av rettstilstanden. Departementet viser til at de samme momentene som skal vektlegges i vurderingen av om det skal gis fritak fra flytteplikt etter dagens ordning, også vil være relevante i vurderingen av om flyttingen innebærer en vesentlig endring i arbeidsforholdet.

Departementet mener at arbeidsgiver, ved geografisk flytting over lengre avstand enn det som kan pålegges i kraft av styringsretten, må vurdere om flyttingen kan gi grunnlag for oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold, jf. kapittel 15. Dersom kun deler av en statlig virksomhet skal flyttes geografisk, vil en oppsigelse begrunnet i flyttingen (virksomhetens forhold) ikke være saklig dersom arbeidsgiver har en annen passende stilling å tilby, se forslag til ny lov § 19 annet ledd. For omtale av hva som menes med «annen passende stilling», se kapittel 16.4.1.

Denne endringen innebærer at ansvaret for å avslutte arbeidskontrakten vil flyttes over på arbeidsgiver i motsetning til dagens ordning, hvor det er arbeidstaker selv som enten må søke om fritak fra flytteplikten eller si opp arbeidsforholdet dersom han eller hun ikke flytter med til nytt arbeidssted. Departementet mener dette vil bidra til en klargjøring av at ansvaret for omlokalisering av statlig virksomhet påhviler arbeidsgiver.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett om at en statsansatt som etter sin arbeidsavtale ikke plikter å følge med ved geografisk flytting, og som dermed etter forslaget er gitt oppsigelse begrunnet i virksomhetens forhold, skal ha fortrinnsrett til ny stilling i staten (ekstern fortrinnsrett), jf. forslag til ny lov § 24 første ledd.

Departementet viser til at det etter gjeldende rett er slik at dersom arbeidstaker ikke møter opp på nytt arbeidssted etter flytting og det heller ikke er gitt fritak fra flytteplikt, vil dette være et brudd på tjenesteplikten, som kan gi grunnlag for avskjed. Avskjed er etter departementets vurdering ikke en egnet eller ønskelig reaksjonsform i slike tilfeller. Avskjed vil være stigmatiserende for arbeidstaker, og bør etter departementets vurdering forbeholdes tilfeller hvor arbeidstaker har utvist grov uforstand eller grovt har krenket sine tjenesteplikter. Det vises til kapittel 18 om hvilke forhold som kan gi grunnlag for avskjed.

12.9 Virksomhetsoverdragelse

12.9.1 Innledning

Bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse kom inn i arbeidsmiljøloven 27. november 1992 og trådte i kraft samtidig med EØS-avtalen 1. januar 1994. Bestemmelsene ble tatt inn i daværende arbeidsmiljølov av 1977 som kapittel XII A Arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse mv. Det ble ikke gjort unntak for overføringer som gjaldt virksomheter i offentlig sektor og heller ikke spesielt for statlig tariffområde. Den praktisk viktige følgen av de nye reglene ble at man slo fast at endringer på arbeidsgiversiden ikke skulle medføre dårligere rettigheter eller ytelser for arbeidstakerne. Kjernen i denne reguleringen handler om å sikre at de forpliktelsene og rettighetene som arbeidsgiver har overfor arbeidstakerne overføres til den nye arbeidsgiveren når virksomheten overdras til ny arbeidsgiver. Overføringen kan ikke i seg selv gi grunnlag for oppsigelse av arbeidstakerne. Dette innebærer at stillingsvernsreglene og reglene om virksomhetsoverdragelse er spesielt viktige når det gjelder hvilke rettigheter og plikter som gjelder for arbeidsgiver og arbeidstaker i forbindelse med omorganisering.

12.9.2 Omorganisering i staten

Omstilling i staten og i det statlige tariffområdet kan dreie seg om alt fra omorganisering internt i en statlig virksomhet, til omstilling som innebærer geografisk flytting av statlig virksomhet, til utskilling av oppgaver fra en statlig virksomhet og overføring av disse oppgavene til en annen statlig virksomhet. Videre kan omstilling innebære at hele eller deler av en statlig virksomhet nedlegges eller får en annen tilknytningsform til staten. Virksomheten kan omdannes til en forvaltningsbedrift, et statsforetak eller et særlovsselskap. Videre kan virksomheten omdannes til et statlig eid aksjeselskap eller stiftelse. Omstilling i staten kan også handle om at statlige oppgaver skilles ut fra staten og overføres til kommunal sektor eller at staten overtar oppgaver fra kommunal, fylkeskommunal eller privat sektor. Med noen unntak for interne omorganiseringer i den enkelte statlige virksomhet vil det være politiske beslutninger som danner grunnlag for statlige omstillinger.

12.9.3 Direktivet og EU-domstolens tolkning

Direktivet om virksomhetsoverdragelse ble vedtatt som en del av EFs sosiale handlingsprogram 1974–1976 I samme periode ble direktivet om informasjon og drøfting ved masseoppsigelse og arbeidstakernes beskyttelse ved arbeidsgivers insolvens vedtatt. Praksis fra EU-domstolen har medført at reglene har fått en videre anvendelse enn det som fremgår av ordlyden i direktivet. Hovedformålet med bestemmelsene er å sikre at rettigheter og plikter som følger av nasjonal rett (lover og avtaler) skal videreføres dersom arbeidstakeren får ny arbeidsgiver som følge av en virksomhetsoverdragelse.

Direktivet har, ved endringen av 1998, fått en eksplisitt bestemmelse om at direktivet gjelder i offentlige virksomheter. Dette innebærer en kodifisering av gjeldende rett, idet man også tidligere antok at dette var tilfellet, jf. Ot.prp. nr. 79 (2000–2001) Om lov om endringer i lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (virksomhetsoverdragelse m.m.)

Det er imidlertid lagt inn en begrensning i direktivets anvendelse for offentlige virksomheter, idet det er lagt til grunn at en administrativ omorganisering av en offentlig forvaltningsmyndighet eller overføring av administrative funksjoner mellom offentlige forvaltningsmyndigheter ikke er en overdragelse i direktivets forstand.

Hensynet til enkle, praktikable regler som sikrer likebehandling taler for at det ikke innføres et skille for reglenes anvendelsesområde med hensyn til type arbeidsoppgaver i norsk rett. Dette var begrunnelsen for at reglene om virksomhetsoverdragelse får anvendelse fullt ut i offentlig sektor, også ved overføring av forvaltningsoppgaver mellom forvaltningsmyndigheter.

12.10 Høringsnotatet

Vurderingen av et eventuelt unntak fra arbeidsmiljøloven kapittel 16 var ikke en del av mandatet til tjenestemannslovutvalget. På bakgrunn av at spørsmål knyttet til virksomhetsoverdragelse er hyppige tema i staten, som følge av de mange ulike formene for omstillinger, ønsket departementet å høre spørsmålet i forbindelse med de øvrige spørsmål knyttet til forslaget til ny lov om statens ansatte.

Departementet viste i høringsnotatet til at det ut fra direktivet om virksomhetsoverdragelse er adgang til å gjøre unntak for overføring av administrative funksjoner mellom administrative myndigheter. Departementet viste til begrunnelsen for at det ikke er gjort unntak fra direktivet, som er hensynet til at arbeidstakere i offentlige virksomheter skal ha samme beskyttelse som andre arbeidstakere. Departementet sa seg enig i prinsippet om at arbeidstakere i alle sektorer skal ha lik beskyttelse. På grunn av statsforvaltningens særlige funksjon ønsket departementet likevel en vurdering av om det er mulig å gjøre et begrenset unntak fra kapittel 16 i arbeidsmiljøloven. Departementet viste til at det i staten er gjennomført store reformer med organisatoriske endringer de siste 20 årene, blant annet med privatisering og utskilling av forretnings- og produksjonsvirksomheter til aksjeselskaper. Begrunnelsen for flere utskillinger fra statsforvaltningen har vært å skille myndighetsoppgaver fra produksjonsoppgaver eller forretningsoppgaver. Som følge av dette kan det være aktuelt å vurdere om man kan gjøre unntak fra arbeidsmiljølovens kapittel 16 for dem som vil være omfattet av den nye særloven om statens ansatte.

Departementet viste i høringsnotatet til at avtaleverket og stillingsvernet i tjenestemannsloven er likt for hele staten (med unntak av enkelte særavtaler). På bakgrunn av dette får reglene om virksomhetsoverdragelse etter departementets syn ikke like stor betydning i staten. Departementet viste for eksempel til bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 16-2 om at ny arbeidsgiver som hovedregel blir bundet av tariffavtale som tidligere arbeidsgiver har inngått. I og med at staten har felles lønns- og arbeidsvilkår gjennom hovedtariffavtalen og i sentrale særavtaler hjemlet i denne, vil en omorganisering i staten som fyller vilkårene for virksomhetsoverdragelse, kun ha betydning for individuelle arbeidsvilkår. Fordi hovedtariffavtalen er ufravikelig, vil statsansatte i liten grad ha slike ulike individuelle lønns- og arbeidsvilkår som arbeidsmiljøloven § 16-2 er ment å regulere. Også regelverket om pensjon vil være likt, da statlige arbeidstakere vil være omfattet av medlemskap i Statens pensjonskasse både før og etter en virksomhetsoverdragelse innad i staten. Departementet har for øvrig lagt til grunn at statlige arbeidstakere ikke har reservasjons- og valgrett ved omstillinger innad i staten, og viste til at tjenestemannsloven er en særlov som går foran arbeidsmiljøloven.

Departementet viste til at det i ny lov om statens ansatte er ønskelig i større grad å harmonisere regelverket med arbeidsmiljøloven. Dette hensynet må avveies mot andre hensyn. Et av de hensynene departementet legger vekt på er viktigheten av at regelverksforvaltningen er effektiv og ikke unødig ressurskrevende. Departementets erfaring er at det ved omstilling og omorganisering internt i staten kan oppstå usikkerhet om hvilket regelverk som gjelder. Omstilling i staten er ofte et utslag av politiske beslutninger. Departementet mener det er svært viktig å ha gode prosesser og redusere faren for at ansatte opplever usikkerhet om hvilke regler som gjelder. På bakgrunn av at det er adgang til å gjøre unntak fra direktivet om virksomhetsoverdragelse var det ønskelig at de statlige virksomhetene ga tilbakemelding om hvilke erfaringer de har på dette feltet. Departementet legger til grunn at unntak fra arbeidsmiljøloven kapittel 16 ikke vil svekke de ansattes rettigheter, samtidig som det ikke vil være til hinder for politisk besluttede interne omorganiseringer i staten. Dersom det gjøres unntak fra bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse for statlig tariffområde, vil et slikt unntak kunne innebære en forenkling og en administrativ besparelse i staten, uten at det går på bekostning av arbeidstakers vern. Departementet ba om høringsinstansenes merknader og innspill til dette spørsmålet.

12.11 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget om å unnta statens ansatte fra reglene om virksomhetsoverdragelse ved omorganiseringer som skjer internt i staten støttes forslaget av Bufetat, Finansdepartementet, Difi, Forsvarets forskningsinstitutt, Forsvaret, Politidirektoratet, Riksantikvaren og Samferdselsdepartementet.

Helsedepartementet skriver: «Helse- og omsorgsdepartementet ønsker å påpeke at deler av arbeidsmiljøloven kapittel 16 ikke synes å hensynta de regler som gjelder ved virksomhetsoverdragelse fra en statlig virksomhet. Dette gjelder for eksempel reservasjonsretten i arbeidsmiljøloven § 16-3 og den ulovfestede valgretten (blant annet Rt-2000-2047 og Rt-2000-2058), og fortrinnsretten i arbeidsmiljøloven § 16-3 tredje ledd.»

En del høringsinstanser uttaler at de ikke har spesielle merknader til forslaget mens andre går imot forslaget. De høringsinstansene som er negative til forslaget er De forskningsetiske komiteene, Fylkesmannen i Hordaland, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Norsk tjenestemannslag, LO, YS Stat, Akademikerne, Nito og Forskerforbundet,

De forskningsetiske komiteene skriver:

«KMD argumenterer med at det er liten forskjell mellom ansatte i staten i og med at alle er underlagt samme lønns- og arbeidsbetingelser (felles tariffavtale og tjenestemannsloven). FEK antar at argumentasjonen bygger på at arbeidstakerne (statsansatte) ikke har samme behov som andre sektorer for å ivareta arbeidstakernes rettigheter fordi rammeverket er felles. FEK vil påpeke at forutsetningene for KMDs forslag allerede er utdatert, i og med at det fra våren 2016 er innført to tariffavtaler i staten med tilhørende ulikheter i lønnssystemet. Det er ingen grunn til at tro at ulikhetene vil bli mindre i tiden fremover. For det andre er det i liten grad begrunnet hvorfor staten ikke skal forholde seg til de samme reglene for virksomhetsoverdragelser som andre aktører. Reglene er der for å ivareta de ansatte i en vanskelig og uoversiktlig situasjon. Reglene i arbeidsmiljøloven kapittel 16 kan gjøre en virksomhetsoverdragelse noe mer komplisert for eier, men kravene er ikke uoverkommelige, og bør kunne gjennomføres ved hjelp av god planlegging og informasjon.»

12.12 Departementets vurderinger og forslag

Det er gjennomført mange omorganiseringer i staten de senere år, jf. omtale i kapittel 5. Omstilling og omorganisering i staten kan være av ulik karakter. Dette kan dreie om mindre endringer internt i den enkelte statlige virksomhet, overføring av oppgaver mellom statlige forvaltningsorganer eller sammenslåing av statlig forvaltningsvirksomhet til nye statlige virksomheter. Det kan også dreie seg om at staten overtar oppgaver fra kommunal sektor eller virksomhet som har vært privat, eller ved at det overføres oppgaver ut av staten. Det kan også dreie seg om såkalt outsourcing hvor deler av virksomhetens drift settes ut til andre. Typiske eksempler er privatisering av kantine og renhold mv. I tillegg har staten gjennomført mange reformer som innebærer omdanning av statlig forvaltningsvirksomhet til eget rettssubjekt. Difi har utarbeidet en veileder for utskilling av statlig virksomhet fra staten.

Virksomhetsoverdragelse er i arbeidsretten definert som situasjoner der en arbeidsgiver overdrar hele eller deler av sin virksomhet til andre. Arbeidsmiljøloven kapittel 16, som regulerer arbeidstakernes rettigheter ved virksomhetsoverdragelse, ble implementert i norsk rett på grunnlag av EØS-avtalen. Hovedformålet med direktivet er å redusere den usikkerheten som hyppige endringer på arbeidsgiversiden kan få for arbeidstakerne, og verne arbeidstakerne ved å fastslå at arbeidstakernes mest sentrale rettigheter i arbeidsforholdet skal opprettholdes.

Virksomhetsbegrepet omfatter virksomheter som sysselsetter arbeidstakere. Ikke bare private virksomheter er omfattet, men også organisasjoner og offentlig sektor er omfattet av begrepet. Det omfatter alle typer virksomhet, enten det gjelder produksjon, handelsvirksomhet eller tjenesteyting. Det er ingen forutsetning at virksomheten har som mål å tjene penger. På hvilken måte virksomheten er organisert, har heller ingen betydning for om den er omfattet av reglene. Dette gjelder enten det er aksjeselskap, ansvarlig selskap, enmannsforetak, forening, stiftelse eller forvaltningsvirksomhet.

Etter direktivet er ikke en administrativ omorganisering av offentlige forvaltningsmyndigheter eller overføring av administrative funksjoner mellom offentlige forvaltningsmyndigheter overdragelse.

Utøvelse av forvaltningsmyndighet er virksomhet som er omfattet av arbeidsmiljøloven. Det ble vurdert om det skulle gjøres unntak i loven for reglene om virksomhetsoverdragelse og offentlig myndighetsutøvelse i forbindelse med innføring av endringsdirektivet i 2000–2001. Hensynet til enkle, praktikable regler som sikrer likebehandling var begrunnelsen for at det ikke ble innført et skille for reglenes anvendelsesområde med hensyn til type arbeidsoppgaver i norsk rett.

Departementet vil ikke foreslå å gjøre et generelt unntak fra kapittel 16 om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven for interne omorganiseringer i staten. Departementet viser til at det knytter seg usikkerhet til spørsmålet om den rettslige adgangen til å gjøre unntak, og at saken ikke er tilstrekkelig utredet. Imidlertid mener departementet at det er viktig å få avklart i hvilken grad det eksisterer reservasjons- og valgrett ved overføringer av virksomheter eller del av virksomhet internt i staten.

Valgrett innebærer en rett til å opprettholde arbeidsforholdet med den overdragende arbeidsgiver selv om virksomhetsoverdragelsen som utgangspunkt er grunnlag for opphør av arbeidsforholdet. Valgretten er ulovfestet og forutsetter at det foreligger reservasjonsrett. Valgrett vil oppstå dersom virksomhetsoverdragelsen fører til «ikke uvesentlige negative endringer» i arbeidstakerens situasjon.

Begrepet «reservasjonsrett» benyttes for å beskrive den situasjon hvor arbeidstakeren kan nekte å få sitt arbeidsforhold overført til den nye arbeidsgiveren, og «valgrett» om tilfelle der arbeidstakeren kan fastholde arbeidsforholdet med sin eksisterende arbeidsgiver.

Departementet viser til at det i lovforslaget fremmes særlige bestemmelser som regulerer fortrinnsretten i staten som avviker fra fortrinnsrettsreglene som gjelder i arbeidsmiljøloven, jf. arbeidsmiljøloven §§ 14-2, 14-4 og 16-3. I kongelig resolusjon av 16. desember 2005 om forskrift om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper, er det bestemt at blant annet arbeidsmiljøloven § 14-2 ikke gjelder i staten. Det er ikke gjort tilsvarende unntak fra arbeidsmiljøloven § 16-3 som inneholder bestemmelser om reservasjonsrett ved virksomhetsoverdragelse. Departementet har lagt til grunn at statlige arbeidstakere ikke har verken reservasjons- eller valgrett ved omorganiseringer innad i staten. Begrunnelsen for dette er blant annet tjenestemannsloven § 12 hvor det er bestemt at «embetsmann ved regjeringens kontorer og enhver tjenestemann er forpliktet til å finne seg i endringer i arbeidsoppgaver og omorganisering av virksomheten.» Dette standpunktet har departementet lagt til grunn i sin forvaltningspraksis, i veiledning og retningslinjer for personalpolitikk ved omstilling i staten, og har begrunnet dette med at tjenestemannsloven er en særlov som går foran arbeidsmiljøloven. Standpunktet bygger på personalmelding som ble utarbeidet i 2005 forbindelse med iverksettelse av ny arbeidsmiljølov.

Departementet fremmer i denne loven forslag om en ny bestemmelse i § 16 som avløser tjenestemannsloven § 12 om plikt til å overta andre arbeidsoppgaver: «Alle statsansatte og embetsmenn i departementene og ved Statsministerens kontor er forpliktet til å finne seg i endringer i ansvar og arbeidsoppgaver, omorganiseringer eller pålegg om å stå til rådighet for spesielle oppdrag.»

På grunnlag av den usikkerhet som oppstår som følge av at det ikke er gjort unntak fra den lovfestede reservasjonsretten, jf. arbeidsmiljøloven §16-3, eller den ulovfestede valgretten, mener departementet at det er behov for en klargjøring og formalisering av forholdet mellom de to lovene når det gjelder spørsmålet om reservasjonsrett ved omorganiseringer innad i staten. Departementet mener at det er behov for å gjøre unntak fra arbeidsmiljøloven § 16-3. Begrunnelsen for dette er statens særpreg. Departementet går inn for at det fastsettes i forskrift til arbeidsmiljøloven at arbeidsmiljøloven § 16-3 ikke gjelder for dem som er omfattet av lov om statens ansatte. Dette vil, etter departementets syn, også medføre at fremtidige tvister om spørsmålet kan unngås. Samtidig er det en videreføring av gjeldende ordning i staten som anses nødvendig. En reservasjonsrett for ansatte, for eksempel i saker hvor departementsstrukturen skal endres, er det vanskelig å akseptere.