8 Virkeområde og terminologi

8.1 Virkeområde – gjeldende rett

Tjenestemannsloven § 1 nr. 1 fastsetter at loven gjelder for arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste. Loven omfatter derfor i utgangspunktet samme krets av arbeidstakere som lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister («arbeidstakere ansatt i statens tjeneste») og delvis også lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens pensjonskasse («arbeidstakere tilsatt i statens tjeneste med en arbeidstid som utgjør 20 prosent eller mer av full stilling»). Statens pensjonskasse omfatter imidlertid også enkelte grupper av arbeidstakere i virksomheter utenfor staten, men som likevel er gitt rett til medlemskap med hjemmel i lovens § 5 annet ledd.

Tjenestemannsloven bestemmer videre i samme punkt, at loven gjelder for embetsmenn der det er uttrykkelig sagt. Loven gjelder også innleie av arbeidstakere i statlig virksomhet, der hvor dette uttrykkelig er sagt. Videre fastsettes det at loven ikke gjelder for statsråder og statssekretærer.

I § 1 nr. 2 er embetsmann definert som «den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller den som er konstituert av Kongen i et embete». Tjenestemann er definert som «enhver arbeidstaker i statens tjeneste som ikke er embetsmann». Vilkåret er at vedkommende arbeidstaker må være ansatt i en ordinær statlig virksomhet. Dette vil være departementer, direktorater og andre virksomheter underlagt regjeringens instruksjonsmyndighet. Enkelte av de sistnevnte virksomhetene har i dag en større eller mindre grad av faglig uavhengighet av regjeringen.

I § 1 nr. 3 fremgår det at Kongen kan fastsette at loven skal gjelde også andre arbeidstakere når de får lønn og arbeidsvilkår fastsatt gjennom tariffavtaler mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner. Videre er Kongen gitt rett til å fastsette hvem loven skal gjelde for dersom det er tvil. Kongen kan også bestemme at grupper av arbeidstakere helt eller delvis skal være unntatt fra loven når det foreligger særlige grunner for det. Kongen kan da i stedet fastsette særlige regler. Ved bestemmelser i §§ 1 og 2 i forskriften til loven er flere grupper unntatt fra loven eller deler av denne.

8.2 Høringsnotatet

8.2.1 Tjenestemannslovutvalgets vurderinger

Tjenestemannslovutvalget foreslo at bestemmelsen i hovedsak bør videreføres, med enkelte tekniske endringer. Imidlertid ble det ikke foreslått videreføring av forskriftshjemmelen om at Kongen kan fastsette særlige regler for enkelte grupper av arbeidstakere.

8.2.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet at bestemmelsen om lovens virkeområde i hovedsak bør videreføres. Det ble videre sagt at loven bør omfatte de to gruppene av ansatte i staten, både embets- og tjenestemenn. Unntaket for statsråder og statssekretærer bør utvides til også å gjelde politiske rådgivere. Sistnevnte unntak er nå fastsatt i § 1 nr. 1 bokstav A i forskriften. Loven regulerer og omtaler også innleie i noen paragrafer, og loven bør fortsatt uttrykkelig omtale innleieforhold. Definisjonen av embets- og tjenestemann bør også videreføres, på den måte at begrepet embetsmann gis en klar avgrensning, selv om begrepet statsansatt ble foreslått benyttet i lovteksten i stedet for tjenestemann.

I bestemmelsen om virkeområde er det også naturlig å omtale unntak fra enkelte bestemmelser. Dette gjelder unntak som nå til dels er fastsatt i lovens § 6 nr. 1, det vil si unntak for tjenestemenn ved Stortinget og Stortingets ombudsmenn. Tidligere omfattet dette også Riksrevisjonen, men dette unntaket er senere tatt ut av loven og i stedet ført inn i lov om Riksrevisjonen § 5 annet ledd. Også andre organer under Stortinget bør trolig unntas eksplisitt fra enkelte paragrafer. Det ble dessuten foreslått at et slikt klart unntak gjøres for ansatte ved Sametingets administrasjon, da lov om Sametinget i dag bare inneholder en noe upresis bestemmelse om dette i § 2-12 annet ledd. Departementet foreslo at reglene i lovutkastet §§ 4, 5, 6 og 7 ikke skal gjelde for statsansatte som ansettes ved Stortinget, andre organer under Stortinget, Sametinget eller hos Stortingets ombudsmenn. Dette omfatter bestemmelser om kunngjøring av stillinger, innstilling og ansettelse (organer og fremgangsmåte) av tjenestemenn.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet, at Kongen fortsatt bør kunne gi regler i forskrift om hvem loven skal gjelde for, der det er tvil. Kongen bør også i forskrift kunne bestemme at grupper av statsansatte helt eller delvis skal være unntatt fra loven når det foreligger særlige grunner for det, og da i stedet fastsette særlige regler. Dette vil åpne for særregler for avgrensede grupper arbeidstakere, der hvor det finnes et særlig behov.

Departementet ga uttrykk for at det ikke lenger er behov for en bestemmelse om at loven også skal gjelde arbeidstakere som ikke er ansatt i staten når de får lønn og arbeidsvilkår fastsatt gjennom tariffavtaler mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner. Denne bestemmelsen er trolig ikke benyttet etter krigen, og den sist kjente virksomhet som var ført inn under loven med denne hjemmel, ble tatt ut i 1990. Den er etter departementets syn lite anvendelig og foreldet.

8.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene har ikke hatt vesentlige merknader til forslaget til bestemmelsen om lovens virkeområde.

Kunnskapsdepartementet og Høgskolen i Oslo og Akershus understreker at det er nødvendig med en forskriftshjemmel for å kunne gi særregler om vikarer for åremålsansatte og innehavere av verv ved universiteter eller høyskoler. Statistisk sentralbyrå uttaler at det er viktig å videreføre dagens ordning med å unnta grupper av ansatte fra lovens virkeområde i forskrift når det foreligger særlige grunner som tilsier det. NTNU, Høgskolen i Hedmark, Norges idrettshøgskole,Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og UiT Norges arktiske universitet understreker behovet for å kunne gi regler i forskrift om ansatte som utfører eksternt finansierte oppdrag. Universitets- og høgskolerådet, Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger viser til behovet for særregler både om vikarer for innehaver av vitenskapelig stilling og ansatte som utfører eksternt finansierte oppdrag. Forskerforbundet motsetter seg en hjemmel for at særregler skal kunne gis i forskrift. Norsk tjenestemannslag mener at det i bestemte tilfeller vil kunne være behov for å gjøre avklaringer i forskrift, men mener at lovens virkeområde bør fastsettes i lovs form. Unio uttaler at inngripende regler om stillingsvern bør fastsettes i lovs form. Hvis lovhjemmelen til å gi forskrifter opprettholdes, bør det etter Unios mening innskjerpes hva som ligger i «særlige grunner». YS Stat mener at regulering i forskrift bør begrenses så langt det lar seg gjøre.

Stortingets administrasjon har tatt opp spørsmål knyttet til unntak fra loven. Det uttales at faste organer for Stortinget er Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Stortingets ombudsmann for Forsvaret og Nasjonal institusjon for menneskerettigheter. I tillegg kommer midlertidige organer, som utvalg og granskningskommisjoner oppnevnt av Stortinget. Det vises til at forholdet til Riksrevisjonen reguleres av lov om Riksrevisjonen, noe som det antas at fortsatt vil være hensiktsmessig. Videre uttales at ordlyden i bestemmelsen bør endres på enkelte punkter. Spesielt nevnes at bestemmelser om fortrinnsrett til ny stilling i staten ikke bør omfatte Stortinget eller organer for Stortinget og ansatte der. Da bestemmelsen som er foreslått videreført, om adgang til å inngå sentral tariffavtale mellom staten og tjenestemennenes forhandlingsberettigede organisasjoner i saker om innleie, ikke er aktuell for Stortinget, foreslås at det gjøres unntak også for denne bestemmelsen. Årsaken er at Stortinget ikke er en del av det statlige forhandlingsområdet. I høringsuttalelsen foreslås også at det gjøres unntak fra bestemmelser i loven om embetsmenn.

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) sier seg enig i at gjeldende unntak for Sivilombudsmannen videreføres i ny lov. Hensynet bak unntakene, særlig ombudsmannens uavhengige og kontrollerende oppgave overfor statsforvaltningen, tilsier en særregulering forutsatt ved de foreslåtte unntakene. Det vises til at der hvor sivilombudsmannsloven med tilhørende instruks regulerer sivilombudsmannens virksomhet, vil disse bestemmelsene som spesialregel gå foran reglene i den nye loven. Sivilombudsmannen selv er valgt av Stortinget og omfattes ikke av verken gjeldende tjenestemannslov eller forslaget til ny lov.

Sametinget har ikke avgitt noen høringsuttalelse.

8.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at også den nye loven bør inneholde en klar bestemmelse om lovens virkeområde. Bestemmelsen om lovens virkeområde i tjenestemannsloven bør i hovedsak videreføres. Det bør derfor sies uttrykkelig at loven omfatter de to gruppene av ansatte i staten, både embets- og tjenestemenn. Sistnevnte gruppe foreslås benevnt som statsansatte i ny lov. Arbeidstakerbegrepet vil hovedsakelig tilsvare det som benyttes i annen arbeidsrettslig sammenheng. Arbeidstaker etter loven vil være den som er ansatt hos en arbeidsgiver. Dette vil omfatte også den som er utnevnt, beskikket, konstituert eller engasjert i statlig embete eller stilling. Arbeidsforholdet må ha sitt grunnlag i en arbeidsavtale, fast eller midlertidig. En person som utfører arbeid i statens tjeneste på et annet grunnlag enn en arbeidsavtale, vil ikke bli omfattet av loven, uavhengig av arbeidsmiljølovens definisjon i § 1-8. Utenfor begrepet faller Stortingets ombud. Stortingsrepresentanter er valgt, ikke ansatt. Det samme gjelder lagrettemedlemmer, meddommere, rettsvitner og skjønnsmedlemmer.

Det er den statlige virksomheten som sådan, som er arbeidsgiver i rettslig forstand. Arbeidsgiverfunksjonen utøves av ulike tjenestemyndigheter. Virksomhetens ledelse utøver kun arbeidsgiverfunksjonen på vegne av virksomheten. I staten er det vanligvis ledelsen i virksomheten som er arbeidsgiver i lovens forstand, i utgangspunktet øverste leder, men også andre ledere etter delegasjon. For øverste leder i virksomheten (ofte benevnt direktør) vil fagdepartementet utøve vesentlige arbeidsgiverfunksjoner. Enkelte sentrale arbeidsgiverfunksjoner ivaretas imidlertid av andre, som eksempler kan nevnes retten til å fatte vedtak om ansettelse eller formelle reaksjoner mot ansatte.

Det kan være problematisk å avgrense hva som skal falle inn under begrepet staten eller statsforvaltningen i lovens forstand. Etter gjeldende lov er det lagt til grunn at det viktigste kriteriet for å foreta en avgrensning, er hvordan virksomheten blir omtalt i Stortingets budsjettvedtak. Stortinget får da muligheten til å ta standpunkt til hvilke institusjoner som skal være en del av staten og hvilke som ikke er omfattet. Dette bør fremdeles være det sentrale kriteriet, enten resultatet fremgår av behandlingen eller Stortinget har tatt eksplisitt standpunkt til spørsmålet. Selv om mange virksomheter mottar bidrag fra staten, blir ikke mottakerne av slike ytelser en del av statsforvaltningen av den grunn. Utviklingen har imidlertid ført til at også andre kriterier har betydning ved avgrensningen. Det forhold at en virksomhet finansieres helt eller delvis av midler utenfor statsbudsjettet, kan ikke lenger utelukke at virksomheten er et statlig organ. Graden av selvstendighet er heller ikke avgjørende i seg selv. Den enkelte fagstatsråd kan ha begrenset instruksjonsmyndighet overfor enkelte virksomheter i staten. Dette omfatter både flere tilsynsvirksomheter og ombud som Likestillings- og diskrimineringsombudet, Forbrukerombudet og Barneombudet. Ekstern finansiering forekommer i flere statlige virksomheter, og mange statlige organer har egne inntekter utenfor statsbudsjettet, samt særskilt utvidede fullmakter.

Det forhold at virksomheten er et eget rettssubjekt, vil kunne tilsi at den ikke er en del av staten (som rettssubjekt). Dette kan også være fastsatt i lov. Stiftelser vil ikke være en del av staten, men er formuesverdier som er selveiende og selvstendige enheter. Helseforetakene, statsforetak, aksjeselskaper, selv om de er helt eller delvis eid av staten, og mange særlovselskaper er ikke en del av statsforvaltningen.

Når man skal vurdere hvilken status en virksomhet har, vil man ofte måtte vurdere flere forhold, slik at en helhetsvurdering vil være avgjørende. I tillegg kan det bli spørsmål om virksomheten har adgang til utøvelse av makt og myndighet, gjerne knyttet til forvaltningsvedtak. Slik makt og myndighet er gjerne forbeholdt tradisjonelle, statlige forvaltningsorganer, selv om det finnes unntak. Denne typen virksomhet utgjør en del av statens sentrale aktivitet. Typiske eksempler er forsvar, politi, tollvesen og skattevesen. Hvilke funksjoner og oppgaver som utføres for stat og samfunn er svært relevant. Det samme gjelder myndighetsutøvelse som er knyttet til maktmidler eller sanksjonsmuligheter. Departementet har funnet det vanskelig å utforme en mer presis definisjon, men mener at slike spørsmål vil oppstå relativt sjeldent og at uklarheter må løses i det enkelte tilfelle. Departementet vil på denne bakgrunn ikke fremme forslag om en definisjon av statlig virksomhet. Vi viser også til omtalen av forskriftshjemler nedenfor.

Tjenestemannsloven gjelder ikke for statsråder og statssekretærer. I forskriften til loven er politiske rådgivere unntatt fra loven, jf. § 1 nr. 1 bokstav A i forskriften. Politiske rådgivere omfatter det som tidligere ble benevnt som statsrådenes personlige sekretærer og personlige rådgivere. Politiske rådgivere er ikke omtalt i Grunnloven og er ikke embetsmenn. Grunnloven § 62 omhandler valgbarhet til Stortinget, og i denne sammenheng anses de som andre statsansatte, og kan derfor ikke velges inn på Stortinget så lenge de innehar sin funksjon. I et brev fra det daværende Kommunal- og regionaldepartementet av 3. april 2000 ble det konkludert med at politiske rådgivere ikke befinner seg i et arbeidsrettslig avtaleforhold. Funksjonen har mer preg av å være en type personlig verv, og det vil være unaturlig å karakterisere dette som et arbeidstakerforhold. Det ble derfor sagt at politiske rådgivere ikke kan anses som omfattet av arbeidsmiljølovens eller ferielovens arbeidstakerbegrep. Departementet mener at på tross av dette bør det fastsettes et klart unntak fra den nye loven om statens ansatte. Det kan være mer naturlig å plassere dette unntaket i lovteksten, sammen med unntaket for statsråder og statssekretærer, enn i forskrift. I brevet som det er henvist til ovenfor, ble det også vist til at verken statsråder eller statssekretærer er omfattet av arbeidsmiljøloven eller ferieloven. Dette på tross av at begge grupper er definert som embetsmenn i Grunnloven. Departementet mener at det lovbestemte unntaket for statsråder – som her vil omfatte alle regjeringsmedlemmer – og statssekretærer, bør videreføres i den nye lovens bestemmelse om virkeområde.

Også den nye loven vil etter forslaget regulere og omtale innleie i noen paragrafer, og det bør derfor fortsatt sies uttrykkelig at loven gjelder innleie av arbeidstakere i statlig virksomhet der det er uttrykkelig sagt.

Definisjonen av embets- og tjenestemann bør også videreføres, på den måte at begrepet embetsmann gis en klar avgrensning, selv om begrepet statsansatt benyttes i lovteksten i stedet for tjenestemann, jf. omtale av terminologi i proposisjonens kapittel 8.8. Regelverket om embetsmenn vil fortsatt omfatte den som er utnevnt av Kongen i statsråd og gitt bestalling som embetsmann, eller er konstituert av Kongen i statsråd. Dette medfører at dersom en ansatt blir konstituert av et departement, blir vedkommende ikke omfattet av dette regelverket. Slik konstitusjon kan, etter sedvane, gjøres både i embeter i et departement og i embeter utenfor departementene. Uansett må slik «departementskonstitusjon» under ingen omstendighet strekke seg ut over ett år. Adgang til konstitusjon er også for bestemte grupper fastsatt i lov (jf. domstolloven) eller ved kongelig resolusjon.

Etter departementets vurdering er det naturlig å omtale unntak fra enkelte bestemmelser i den innledende paragrafen om virkeområde. I gjeldende lov er det fastsatt slike unntak i § 6 nr. 1, som omfatter tjenestemenn ved Stortinget (Stortingets administrasjon) og Stortingets ombudsmenn. Før 1. juli 2004 var også tjenestemenn i Riksrevisjonen omfattet, men dette unntaket er tatt ut av loven og i stedet ført inn i lov om Riksrevisjonen § 5 annet ledd. Det er derfor ikke nødvendig å gjøre unntak for ansatte i Riksrevisjonen i den nye loven, men henvisningene i lov om Riksrevisjonen må endres. I tillegg bør det gjøres eksplisitt unntak fra andre paragrafer for andre organer under Stortinget. Det vil også være formålstjenlig å gjøre et slikt klart unntak for ansatte ved Sametingets administrasjon, da lov om Sametinget i dag bare inneholder en noe upresis bestemmelse om dette i § 2-12 annet ledd. De bestemmelsene som det i første rekke er aktuelt å gjøre unntak fra, er §§ 4, 5, 6 og 7, som omhandler utlysning (kunngjøring) av stillinger, innstilling, ansettelse (organer og fremgangsmåte) og særregler for ansettelse. Disse bestemmelsene skal derfor ikke gjelde for arbeidstakere som ansettes ved Stortinget, andre organer under Stortinget, Sametinget eller hos Stortingets ombudsmenn. Lignende unntak har vært gjort i alle tjenestemannslovene. Begrunnelsen er at den utøvende makt (regjeringen) ikke skal ha adgang til å gripe inn i ansettelser i virksomheter hvor Stortinget er overordnet myndighet. Som omtalt ovenfor har Stortingets administrasjon tatt opp med departementet at unntak også bør gjøres fra bestemmelsen i § 11 tredje ledd om adgang til å inngå sentral tariffavtale i enkelte innleietilfeller. Departementet tar opp dette forslaget. Videre er det sagt at unntak bør gjøres for reglene om fortrinnsrett til ny ansettelse i staten, både slik at det ikke kan hevdes fortrinnsrett til stillinger i Stortingets organer og heller ikke fortrinnsrett for de ansatte i disse organene til stillinger i statsforvaltningen. Departementet tar også opp dette forslaget, og mener at dette bør gjelde tilsvarende for Sametinget. Unntak fra fortrinnsrett må delvis gjøres ved unntak fra lovens § 24 (fortrinnsrett til ansettelse i staten) og delvis i forskrift (fortrinnsrett til bestemte stillinger).

Departementet er av den oppfatning at der det er tvil om hvem loven skal gjelde for, bør Kongen fortsatt ha adgang til å gi regler i forskrift. Det er nå fastsatt at flere grupper er unntatt fra gjeldende lov. Dette er til dels grupper som ikke i det hele tatt er å anse som arbeidstakere, men hvor forskriftens bestemmelser bidrar til klargjøring. Departementet mener videre at Kongen i forskrift fortsatt bør kunne bestemme at grupper av statsansatte helt eller delvis skal være unntatt fra loven når det foreligger særlige grunner for det. I dag er blant andre enkelte grupper av overenskomstlønnede unntatt fra loven, dette gjelder også lokalt ansatte ved norske utenriksstasjoner og tjenestesteder i utlandet, lærlinger, enkelte forelesere, hjelpelærere med mer med små stillingsprosenter og arbeidstakere på pensjonistvilkår. Det er noe uklart i hvilken grad det er behov for disse unntakene i fremtiden. Dette vil bli klarlagt ved høring og utarbeidelse av forskrift til loven.

I de tilfellene hvor Kongen kan fastsette i forskrift at grupper av arbeidstakere helt eller delvis skal være unntatt fra loven, er det i dag også adgang til i stedet å fastsette særlige regler. Dette har åpnet for særregler for avgrensede grupper arbeidstakere, der hvor det finnes et særlig behov. Departementet har merket seg at det i høringsrunden er fremsatt innvendinger mot en slik forskriftshjemmel fra enkelte av tjenestemennenes organisasjoner. Tjenestemannslovutvalget foreslo heller ikke videreføring av denne forskriftshjemmelen. Ut fra andre høringsuttalelser, synes det å være et klart behov for fortsatt å kunne gjøre slike, avgrensede unntak. Blant annet i universitets- og høyskolesektoren er dette nødvendig. Dagens forskrift til tjenestemannsloven har en bestemmelse om at vikarer for innehavere av åremålsstilling og vikar for innehaver av vitenskapelig stilling plikter å fratre uten oppsigelse når stillingens faste innehaver inntrer i stillingen, selv om vikariatet har vart mer enn fire år. Dette er en bestemmelse som utdanningsinstitusjonene har behov for å beholde. Den brukes blant annet ved vikariater når ansatt i vitenskapelig stilling blir ansatt på åremål eller valgt til stilling som for eksempel rektor, dekan, instituttleder eller studieleder. Tilsvarende gjelder vikarer for arbeidstakere som har permisjon for å være åremålsansatt eller er gitt permisjon for å være medlem av regjeringen eller Stortinget, for å være statssekretær eller statsrådens politiske rådgiver. Også for rekruttering av personer som skal gjøre tjeneste i internasjonale organisasjoner for en tidsbegrenset periode kan dette være aktuelt. Departementet viser til enigheten i tjenestemannslovutvalget, og har etter en helhetlig vurdering valgt å legge avgjørende vekt på denne, og foreslår derfor ikke videreføring av denne forskriftshjemmelen. De særlige behovene innen universitets- og høyskolesektoren kan begrunne at det gis spesielle regler innen denne sektoren, eksempelvis videreføring av særlige regler for vikarer for valgte eller åremålsansatte ledere. Disse behovene tas det sikte på at ivaretas gjennom egne bestemmelser i lov om universiteter og høyskoler.

Gjeldende tjenestemannslov inneholder dessuten en bestemmelse om at Kongen kan fastsette at loven skal gjelde også andre arbeidstakere når de får lønn og arbeidsvilkår fastsatt gjennom tariffavtaler mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner. Bestemmelsen er videreført fra loven av 1977, og er derfor en bestemmelse som kan gi loven anvendelse for grupper som ikke har et ansettelsesforhold i staten. Den første tjenestemannslov av 1918 var tenkt å omfatte både statlig og kommunal tjeneste. Loven ble imidlertid aldri gitt anvendelse for kommunene. Tidligere var det ikke uvanlig at tjenestemenn ble lønnet dels av staten og dels av en kommune eller et fylke. Man snakket da gjerne om «blandede stillinger». Ansettelsesmyndigheten kunne være enten hos stat, kommune eller fylkeskommunal myndighet. Det ble gitt flere kongelige resolusjoner hvor det ble avgjort om vedkommende arbeidstakere kom inn under tjenestemannsloven. Slike resolusjoner ble ofte fremmet på bakgrunn av skjønnsmessige vurderinger. Senere kunne de forhold som var lagt til grunn ved avgjørelsen, bli endret. På denne bakgrunn fikk man i tjenestemannsloven en bestemmelse om at Kongen kunne bestemme at loven også skulle gjelde for andre arbeidstakere enn dem som var ansatt i staten. Kravet var at de fikk sine lønns- og arbeidsvilkår fastsatt gjennom tariffavtale mellom staten og tjenestemennenes organisasjoner. Det har vært sagt at det burde foretas en gjennomgang av de kongelige resolusjoner som har ført andre arbeidstakere inn under loven. En slik gjennomgang har ikke vært foretatt. Selv om bestemmelsen også er tatt inn i gjeldende tjenestemannslov, er denne adgangen ikke benyttet på mange år, og den siste virksomhet som departementet er kjent med at var ført inn under loven med denne hjemmel, ble tatt ut i 1990. Den er etter departementets syn uanvendelig og foreldet. Det foreslås derfor at en slik bestemmelse ikke videreføres i ny lov.

8.5 Terminologi – gjeldende rett

Lovens tittel er i dag lov om statens tjenestemenn mv. av 4. mars 1983. Loven betegnes i det daglige som tjenestemannsloven, og omfatter både arbeidstakere i staten og embetsmenn der det uttrykkelig er sagt.

8.6 Høringsnotatet

8.6.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Tjenestemannslovutvalget har foreslått at den nye loven skal hete «lov om ansettelsesforhold i staten».

8.6.2 Departementets forslag

Departementet mener at utvalgets forslag er egnet som et kjønnsnøytralt navn, men at det en ulempe at uttrykket «ansettelse» inngår i tittelen, fordi loven også omfatter embetsmenn, som utnevnes og konstitueres av Kongen i statsråd. Departementet går inn for at den nye loven heter «lov om statens ansatte», med kortnavn «statsansatteloven».

8.7 Høringsinstansenes syn

Departementets forslag om språklig modernisering og endring av terminologi har fått bred tilslutning hos de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet. Bufetat trekker frem at begrepet «statsansatt» er etablert i dagligtale og er et mer presist begrep enn «arbeidstaker». De mener også at «lov om statens ansatte» er et kortere og mer konsist navn på den nye loven enn «lov om ansettelsesforhold i staten». De høringsinstanser som støtter forslaget peker på betydningen av å benytte et kjønnsnøytralt begrep. Fylkesmannen i Hordaland skriver:

«Ideelt burde også omgrepa «fylkesmann» og «embetsmann» ha vore endra til kjønnsnøytrale nemningar, men vi har ikke funne gode erstatningsomgrep å foreslå.»

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet viser til at det er klargjørende å erstatte «tilsette», «tilsetting» og «tilsettingsråd» med «ansette», «ansettelse» og «ansettelsesråd» og viser til at dette er samme begrep som i universitetsloven.

Utenriksdepartementet er ikke enig i forslaget og skriver:

«UD støtter en modernisering av språket slik at for eksempel tjenestens «tarv» erstattes med tjenenestens «behov», og at «formann» blir «leder» mm. KMD ønsker kjønnsnøytrale begrep, og foreslår at begrepet «tjenestemann» byttes ut med begrepet «statsansatt». Tjenestemannsbegrepet er godt innarbeidet og angir tydeligere at det gjelder en særskilt gruppe ansatte enn begrepet «statsansatte», som språklig sett er noe mer unøyaktig og bidrar til en mer uoversiktlig gruppedefinisjon. Utover at det er kjønnsnøytralt, ser ikke UD at det er tungtveiende grunner for modernisering av begrepet «tjenestemann».»

Norsk tjenestemannslag er heller ikke enig i at tjenestemannsbegrepet skal endres og viser til at dette er godt innarbeidet. NTL viser til at statsansattebegrepet også omfatter arbeidstakere som ikke er omfattet at tjenenestemannsloven, som overenskomstlønte ved Forsvarets verksteder og lærlinger. De mener også begrepsendringen fra tilsette til ansette ikke er begrunnet og at begrepet tilsettingsråd er godt innarbeidet. De mener at kortnavnet statsansatteloven er en for tung betegnelse til at den vil bli brukt i praksis. NTL foreslår også en egen formålsparagraf som de foreslår slik:

«Lovens formål er: - å ivareta hensynet til statsforvaltningen og dens funksjoner/oppgaver - å regulere forholdet mellom embetsmenn og tjenestemenn og de statlige virksomhetene - å gi borgerne trygghet for at statsforvaltningens oppgaver blir utført etter lover, regler og beste skjønn, av embets- og tjenestemenn med integritet, faglig og politisk uavhengighet.»

YS Stat og Parat støtter en endring slik som foreslått av tjenestemannslovutvalget om at begrepet «tjenestemann» endres til «arbeidstaker». De skriver:

«Vi ser ikke behovet for å innføre et «tredje begrep» for arbeidstakere i statsforvaltningen, og vi fraråder en endring som departementet foreslår».

Videre mener YS Stat at man i en overgangsperiode bør beholde dagens begrep «tjenestemann» inntil det foretas en helhetlig regulering av begrepet i lovgivningen og viser til at begrepet er benyttet i et stort antall lover som for eksempel Grunnloven, tjenestetvistloven, forvaltningsloven, politiloven, forsvarspersonelloven, universitets- og høyskoleloven, ombudsmannsloven, riksrevisjonsloven og straffeloven.

Akademikerne er ikke enige i departementets forslag og mener begrepet «arbeidstaker» bør benyttes i ny lov slik som foreslått av tjenestemannslovutvalget. De mener at begrepet «statsansatt» kan gi inntrykk av at ansatte i staten er noe helt eget og annerledes enn i resten av det norske arbeidsliv.

Unio er enige i at det er et mål å gi lovutkastet en språklig utforming som gjør den nye loven enklere å forstå og praktisere enn dagens lov. Unio støtter forslaget om å benytte begrepet «statsansatt og ikke «tjenestemann». De skriver:

«Selv om dette er begreper som er godt innarbeidet i nåværende lov og flere tiår med praktisering i statsapparatet, mener vi det er riktig tidspunkt for å gjøre moderniseringer når Stortinget skal vedtak en lov for statens ansatte, som skal stå seg over tid.»

8.8 Departementets vurderinger og forslag

Departementet ønsker å modernisere lovens språk på flere områder. Dette omfatter blant annet lovens tittel og hvordan man skal omtale de to hovedgruppene av arbeidstakere som loven omfatter; embetsmenn og tjenestemenn. Begrunnelsen for at departementet ikke følger tjenestemannslovutvalgets anbefaling om å benytte begrepet «arbeidstaker», er at dette er et samlebegrep for alle som er i et arbeidsforhold – både i offentlig og privat sektor. Departementet legger stor vekt på å modernisere språket og foreslår at betegnelsen «tjenestemann» erstattes med begrepet «statsansatt», selv om dette språklig sett også omfatter embetsmenn.

Departementet har vurdert om begrepene «embetsmann», «fylkesmann» og «tjenestemann» bør byttes ut med kjønnsnøytrale begreper. Begrepet «embetsmann» er benyttet i Grunnloven og kan sies å ha konstitusjonell forankring. Departementet har derfor ikke funnet det mulig å endre begrepet. «Fylkesmann» er et innarbeidet begrep som benyttes i annet formelt regelverk. Departementet antar at det heller ikke er praktisk å endre dette begrepet i en ny lov. Begrepet «tjenestemann» benyttes også i Grunnloven. Dette gjelder også etter den språklige gjennomgang av Grunnloven som Stortinget gjennomførte i 2014. I tillegg benytter annet lov- og regelverk begrepet, noe som også gjelder i fylkeskommunal og kommunal sektor. Det generelle begrepet «offentlig tjenestemann» dekker begge sektorer.

Når det gjelder spørsmålet om det er behov for en egen formålsparagraf, slik som foreslått av Norsk Tjenestemannslag, mener departementet at det ikke er hensiktsmessig å utforme en egen formålsbestemmelse. Departementet viser til at loven skal ivareta mange ulike hensyn og det lar seg vanskelig gjøre å fremstille en dekkende formålsbestemmelse. Blant annet kan nevnes at loven skal sikre tillit til statsforvaltningen, rettferdige rekrutteringsprosesser, rettsikkerhet for den enkelte ansatte, at loven skal legge til rette for medbestemmelse for de ansatte og deres tillitsvalgte, samt at prosessreglene skal ivareta en effektiv og kostnadsreduserende forvaltning. En generell formålsbestemmelse vil ikke bidra til en klargjøring av lovens enkelte bestemmelser.

8.9 Om forholdet til annen lovgivning, særlig arbeidsmiljøloven

Departementet finner grunn til å understreke at den nye loven er en selvstendig lov, som i utgangspunktet er ufravikelig, med mindre annet er særskilt fastsatt eller forutsatt, på samme måte som gjeldende lov. Den nye loven er på sine områder også en fullstendig lov, som ikke ved tolkning skal utfylles med annen lovgivning. Det har tidligere i praksis noen ganger vært sett hen til regulering i annen arbeidsrettslig lovgivning, men dette anses ikke som nødvendig når ny lov blir fastsatt, med mindre loven selv viser til annen lovregulering.

Lovforslaget medfører en harmonisering med flere bestemmelser i arbeidsmiljøloven, samtidig som reguleringen i en egen lov videreføres og bestemmelsene må sees i lys av, og forstås ut fra, statsforvaltningens særpreg. Der hvor statens oppgaver og funksjoner tilsier en særlig regulering, vil dette bli fastsatt, men der hvor dette ikke er nødvendig, vil generelle bestemmelser lovfestes. Dersom begreper er hentet fra annet lovverk, må forståelse og tolkning tilpasses statstjenesten.

Det tas sikte på at det fortsatt skal gjøres formelle unntak i forskrift for statsansatte fra enkelte bestemmelser i arbeidsmiljøloven, selv om den nye loven om statens ansatte vil være en særlov på sitt område og derfor gå foran ved motstrid. Unntakene vil derfor bare være nødvendige for å unngå misforståelser og uklarhet.

Samlet sett vil den nye loven gi statsansatte minst like godt vern og like gode rettigheter som arbeidsmiljøloven. Imidlertid er disse to lovene på noen områder ulike, og det er derfor viktig å understreke at det ikke er mulig å sammenligne direkte fra regel til regel, for deretter å benytte den regel som gir sterkest vern eller best rettigheter. Departementet legger til grunn at bestemmelser i annen lovgivning ikke skal brukes analogisk. Ut fra en totalvurdering vil statens ansatte i praksis ha en minst like god rettsstilling som andre arbeidstakere.