20 Saksbehandlingsregler og vedtaksmyndighet

20.1 Gjeldende rett

20.1.1 Generelt

Etter forvaltningsloven § 2 annet ledd er avgjørelse som gjelder ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed, forflytning av offentlig tjenestemann og ileggelse av ordensstraff og tilståelse av pensjon, definert som enkeltvedtak. Dette innebærer at saksbehandlingen i disse sakene må følge forvaltningslovens saksbehandlingsregler i kapitlene IV, V og VI. I tillegg gjelder de ordinære saksbehandlingsregler i forvaltningssaker, jf. kapitlene II og III.

Tjenestemannsloven har særlige saksbehandlingsregler som kommer i tillegg til forvaltningsloven, jf. tjenestemannsloven §§ 17, 18 og 19. I tillegg til forvaltningsloven og tjenestemannsloven skal virksomhetene ha et personalreglement som supplerer saksbehandlingsreglene. Når det gjelder de særlige saksbehandlingsreglene som gjelder vedtak om suspensjon etter tjenestemannsloven § 16, og de generelle reglene for klage og søksmål, se kapittel 19 og kapittel 21.

20.1.2 Vedtaksmyndighet

Uavsettelige embetsmenn som er omhandlet i Grunnloven § 22 annet ledd, kan før oppnådd aldersgrense bare avskjediges ved dom. Avsettelige embetsmenn som er omhandlet i Grunnloven § 22 første ledd, kan også avskjediges av Kongen i statsråd. Kongen i statsråd treffer vedtak om suspensjon eller overføring til annen tjeneste etter tjenestemannsloven § 16. Dette følger av tjenestemannsloven § 17 nr. 1. Etter § 17 nr. 2 kan Kongen gi vedkommende departement fullmakt til å gi embetsmenn avskjed etter søknad, eller ved oppnådd aldersgrense, vedta opphør av suspensjon eller konstitusjon, eller ilegge ordensstraff. Det samme gjelder tjenestemann som tilsettes av Kongen i statsråd. Delegasjon til fagdepartementene er gjort, jf. tjenestemannsloven § 17 nr. 2 og kongelig resolusjon av 11. november 1983 nr. 1607.

Vedtak om oppsigelse, ordensstraff, avskjed eller suspensjon av en tjenestemann treffes som hovedregel av tilsettingsorganet, jf. tjenestemannsloven § 17 nr. 3. I personalreglement vil det være fastsatt hvem som har myndighet til å treffe vedtak, normalt et tilsettingsråd, et kollegialt styre, et sentralt tilsettingsråd eller et innstillingsråd. Kollegiale organer er egne forvaltningsorganer i saker om oppsigelse mv. Medlemmene i rådet eller styret kan ikke instrueres, verken fra arbeidsgiver, fra styret eller fra leder eller medlemmer i den fagforening som tjenestemannsrepresentantene er utpekt fra.

I saker som krever særlig rask avgjørelse, kan vedtak om suspensjon eller overføring til annen tjeneste også treffes av foresatt tjenestemyndighet, jf. tjenestemannsloven § 17 nr. 4. Vedtaket skal straks meldes til den som ellers skulle truffet det og til det departement virksomheten hører under. Vedkommende organ eller departement kan omgjøre vedtaket og kan også treffe vedtak om suspensjon eller overføring til mindre betrodd stilling om vilkårene for det foreligger. For embetsmenn reiser forholdet til Grunnloven § 22 særlige spørsmål i saker som krever rask avgjørelse. Det er ikke åpenbart at foresatt tjenestemyndighet kan treffe vedtak om suspensjon av embetsmann.

20.1.3 Forvaltningslovens saksbehandlingsregler

Enkeltvedtak må følge saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV, V og VI. Dette innebærer blant annet at en part, som ikke allerede ved søknad eller som på annen måte har uttalt seg i saken, skal varsles før vedtak treffes og gis mulighet for å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Et forhåndsvarsel skal gi informasjon om hva saken gjelder og ellers inneholde det som anses påkrevd for at parten på forsvarlig måte kan vareta sitt tarv. «Tarv» må forstås som partens interesser eller behov i saken.

Videre må enkeltvedtak tilfredsstille forvaltningslovens krav til utforming og begrunnelse av vedtak, jf. forvaltningsloven §§ 23, 24 og 25. Etter at det er truffet vedtak skal administrasjonen sende underretning til tjenestemannen om vedtaket, jf. forvaltningsloven § 27. Underretning skal gis så snart som mulig etter at saken er ferdigbehandlet. Underretningen skal være skriftlig og inneholde begrunnelsen for vedtaket.

20.1.4 Tjenestemannslovens saksbehandlingsregler

Tjenestemannsloven § 18 nr. 1 fastsetter at før en tjenestemann ilegges ordensstraff, sies opp eller avskjediges, skal vedkommende i tillegg til sine rettigheter etter forvaltningsloven, gis anledning til å forklare seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken. Tjenestemannens rett til å uttale seg bygger på det kontradiktoriske prinsipp, som betyr at den som saken angår har krav på informasjon om hva saken gjelder og skal gis rett til å uttale seg og legge frem sitt syn. Under møtet med tilsettingsorganet har tjenestemannen rett til å la seg bistå av en tillitsvalgt eller annen rådgiver. I de tilfeller der avgjørelsesmyndigheten er lagt til Kongen i statsråd, skjer forklaringen for vedkommende departement, jf. § 18 nr. 1 siste punktum.

I tjenestemannsloven § 18 nr. 2 er det gitt en særregel om at dersom det i et styre eller tilsettingsråd ikke er flertall for oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, kan hvert medlem av mindretallet kreve saken avgjort av vedkommende departement eller den myndighet som er bestemt ved reglement. Det samme gjelder hvor et mindretall ønsker en ilagt ordensstraff skjerpet. Etter tjenestemannsloven § 18 nr. 3 kan også embets- eller tjenestemann kreve bevisopptak som nevnt i domstolloven § 43 annet ledd når spørsmål om avskjed er tatt opp av den myndighet som avgjør eller forbereder saken.

20.2 Høringsnotatet

20.2.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Utvalget har i hovedsak anbefalt å videreføre reglene om hvem som kan treffe vedtak, saksbehandling og hvem som er klageinstans. Utvalget foreslår at regelen i tjenestemannsloven § 18 nr. 2 om at et medlem av mindretallet i et styre eller råd kan kreve saken avgjort av vedkommende departement eller den myndighet som er bestemt i reglement, oppheves. Tjenestemannslovutvalget har foreslått at også regelen om at tjenestemenn kan kreve bevisopptak etter tjenestemannsloven § 18 nr. 3 oppheves.

20.2.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre regelen om at ansettelsesorganet kan treffe vedtak om oppsigelse, ordensstraff (skriftlig advarsel), avskjed og suspensjon. Departementet foreslo også å oppheve adgangen til å legge vedtaksmyndigheten til et innstillingsråd, kollegialt styre eller et sentralt tilsettingsråd om tilsettingsretten ellers er lagt til et lokalt eller regionalt tilsettingsråd.

Videre foreslo departementet at forvaltningslovens saksbehandlingsregler fortsatt skal gjelde for statsansatte. Departementet foreslo også å videreføre de særskilte saksbehandlingsreglene i tjenestemannsloven, med unntak av regelen i tjenestemannsloven § 18 nr. 2. (mindretallsanke).

I høringsnotatet ba departementet også om innspill på om det er behov for å videreføre adgangen til å kreve bevisopptak etter domstollovens § 43 annet ledd.

20.3 Høringsinstansenes syn

YS Stat støtter en opprydding og forenkling av saksbehandlingsreglene, og at forvaltningslovens regler om klage mv. fortsatt skal ha anvendelse i oppsigelsessaker. Unio støtter også departementets konklusjon om at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven fortsatt skal gjelde. Advokatforeningen savner en nærmere vurdering av om beslutninger knyttet til personalforvaltningen fortsatt bør være enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Etter Advokatforeningens syn er de arbeidsrettslige saklighetsprinsipper dekkende, og vil gi et mer enhetlig vern av de statsansatte, ved å kun anvende de arbeidsrettslige normene.

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler at det bør klargjøres om retten til å forklare seg muntlig før det treffes vedtak om oppsigelse mv. også gjelder overfor klageorganet.

Universitetet i Bergen kjenner ikke til at ordningen med «mindretallsanke» har vært benyttet, og slutter seg til at den oppheves. Det samme gjør Akademikerne. Politidirektoratet er imidlertid ikke enig i at adgangen til «mindretallsanke» bør fjernes, da de mener det kan gi uheldige og urimelige utslag. Unio fremholder at forslaget om at et mindretall i lokalt råd ikke lenger kan anke til overordnet organ, vil kunne føre til en dårligere rettssikkerhet.

Justis- og beredskapsdepartementet uttaler:

«Et argument mot å oppheve tjenestemenns adgang til å kreve bevisopptak, ligger i at avskjed vil være et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd. Etter domstolloven § 43 annet ledd kan forvaltningsorganet kreve bevisopptak i saker om enkeltvedtak. Opphevelse av tjenestemenns adgang til å kreve bevisopptak i saker om avskjed kan dermed skape en skjevhet mellom partenes prosessuelle stilling. Dette selv om bevisopptak i praksis sjelden begjæres av noen av partene.»

De nasjonale forskningsetiske komiteene mener adgangen til å kreve bevisopptak for domstolene ved avskjedssaker må videreføres. De skriver at det neppe er stort behov for bestemmelsen, men at de anser den som en «helt nødvendig sikkerhetsventil».

20.4 Departementets vurderinger og forslag

20.4.1 Myndighet til å treffe vedtak som gjelder statsansatt

I tråd med utvalgets anbefaling, foreslår departementet en videreføring av regelen om at ansettelsesorganet kan treffe vedtak om oppsigelse, ordensstraff, avskjed og suspensjon, jf. lovforslaget § 30. Departementet viser til viktigheten av at slike saker blir behandlet på en betryggende måte. I de fleste tilfeller vil ansettelsesorganet være et kollegialt organ, enten ansettelsesråd eller et styre. Kollegiale organer vil bidra til en mer betryggende saksbehandling og øke tilliten til at det er lagt vekt på saklige hensyn, samt gi de ansatte medbestemmelse i prosessene.

Departementet foreslår å oppheve muligheten for i personalreglement å gi et innstillingsråd, kollegialt styre eller et sentralt tilsettingsråd myndighet til å treffe vedtak om ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed, dersom tilsettingsretten ellers er lagt til et lokalt eller regionalt tilsettingsråd. Etter hva departementet er kjent med, er adgangen lite benyttet. Opphevelse av bestemmelsen vil dermed innebære en forenkling av loven og systemet. For øvrig, når det gjelder innstillingsråd, vil det etter lovforslaget kun være i departementene det etter personalreglement fremdeles vil eksistere et innstillingsråd, jf. kapittel 11 og lovforslaget § 5 første og fjerde ledd. Som en konsekvens av forslaget om at hovedregelen etter loven vil være at nærmeste leder avgir innstilling, og det ikke lenger vil være noe innstillingsråd i de aller fleste statlige virksomheter, bortfaller også tjenestemannsloven § 17 nr. 3 når det gjelder innstillingsråd.

I samsvar med utvalgets anbefaling foreslår departementet at regelen om at arbeidsgiver kan treffe vedtak om suspensjon av statsansatt eller overføring til annen tjeneste i saker som krever rask avgjørelse, videreføres, jf. forslag til § 30 nr. 2. Med arbeidsgiver menes her en person som utøver den daglige arbeidsgivermyndigheten overfor den ansatte. Departementet viser til at virksomheten i de tilfeller hvor suspensjon er aktuelt, av hensyn til sakens art kan ha behov for å kunne treffe vedtak raskt. I slike saker skal melding om vedtaket straks gis til ansettelsesmyndigheten, som kan omgjøre vedtaket eller treffe nytt vedtak.

20.4.2 Myndighet til å treffe vedtak som gjelder embetsmenn og statsansatt som beskikkes av Kongen i statsråd

Departementet foreslår at reglene om myndighet til å fatte vedtak som gjelder embetsmenn og statsansatte beskikket av Kongen i statsråd videreføres, jf. forslag til § 31.

Departementet foreslår at fagdepartementet kan fatte vedtak om suspensjon av embetsmann i saker som krever særlig rask avgjørelse, jf. forslag til § 31 nr. 3. For nærmere vurdering vises til merknaden til bestemmelsen.

20.4.3 Forvaltningslovens anvendelse

Departementet viser til at utvalget har vurdert om saksbehandlingsreglene i staten bør være de samme som for stillingsvernsaker i kommuner og fylkeskommuner. Utvalget viser til at det på den ene side kan hevdes at dagens saksbehandlings- og prosessregler er omfattende og vanskelige å forstå, at reglene er fragmenterte og at dette fører til tidkrevende prosesser i tjenestemannssaker. På den annen side viser tjenestemannslovutvalget til at kravet til grundig saksbehandling vil sikre mest mulig korrekte avgjørelser. Utvalget viser til at en sentral del av begrunnelsen for saksbehandlingskravene i staten, er at myndighetsutøvende organer må ha tillit hos borgerne. Klare saklighetskrav, gode prosessregler og avgjørelser i kollegiale organer bidrar til dette. På bakgrunn av dette konkluderer utvalget med at forvaltningslovens saksbehandlingsregler skal gjelde fullt ut i statlig sektor. Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven fortsatt må gjelde for statsansatte.

20.4.4 Adgangen til å forklare seg muntlig før det treffes vedtak

Departementet er enig med utvalget i at regelen om at statsansatte skal ha rett til å forklare seg muntlig før det treffes vedtak om oppsigelse, avskjed eller ordensstraff videreføres, jf. lovforslaget § 32 første ledd. Etter forvaltningsloven § 11d skal en part som har saklig grunn for det, gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken i den utstrekning en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det. Etter gjeldende rett og forslag til § 32 første ledd har arbeidstaker en ubetinget rett til å uttale seg muntlig for den myndighet som skal avgjøre saken, det vil si ansettelsesorganet. Dersom Kongen i statsråd skal treffe avgjørelsen, kan forklaringen skje for fagdepartementet. Det samme gjelder embetsmenn, hvis departementet vil fremme forslag om ordensstraff eller avskjed. Bestemmelsen gjelder før det er truffet vedtak om oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, og gir ikke rett til å forklare seg muntlig for klageinstansen dersom vedtaket påklages, jf. Rt. 2002 side 273. Arbeidstakeren kan imidlertid ha rett til å forklare seg også for klageinstansen etter forvaltningsloven § 11d.

20.4.5 Bistand fra tillitsvalgte og annen rådgiver

Departementet foreslår at statsansatt og embetsmann gis rett til å la seg bistå av en tillitsvalgt eller annen rådgiver, jf. forslag til § 32 første og annet ledd. Dette er en videreføring av gjeldende rett. Etter forvaltningsloven § 12 har arbeidstaker rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig, og som fullmektig kan brukes enhver myndig person eller en organisasjon som vedkommende er medlem av. At den statsansatte har rett til å la seg bistå av en tillitsvalgt er imidlertid godt innarbeidet i tjenestemannsloven, og foreslår videreført.

20.4.6 Manglende flertall for oppsigelse, avskjed eller ordensstraff

Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag, at ordningen med at hvert medlem i et styre eller råd kan kreve saken avgjort av vedkommende departement eller den myndighet som er bestemt ved reglement, dersom det ikke er flertall for oppsigelse, avskjed eller ordensstraff, oppheves. Departementet er enig med utvalget i at en slik ordning reduserer ansvaret til det enkelte organ. Forslaget bygger på tilsvarende argumenter og hensyn som forslaget om å oppheve regelen om mindretallsanke ved tilsettinger, jf. kapittel 11.5.7. Å løfte saken opp til departementet eller annen myndighet som bestemt ved reglement kan også være ressurskrevende og føre til at behandlingen av saken tar lenger tid. Opphevelse av denne regelen innebærer dermed både en ansvarliggjøring av virksomhetens ansettelsesorgan og en forenkling.

20.4.7 Bevisopptak for domstolene

Tjenestemannslovutvalget har foreslått at regelen om at tjenestemenn kan kreve bevisopptak etter tjenestemannsloven § 18 nr. 3 oppheves. Bestemmelsen fastslår at når spørsmål om avskjed er tatt opp av den myndighet som avgjør eller forbereder saken, kan også embets- eller tjenestemann kreve bevisopptak som nevnt i domstolloven § 43 annet ledd. Arbeidsgiver kan kreve bevisopptak etter domstolloven § 43 annet ledd. Utvalget har vist til at bevisopptak er ressurskrevende, og at en arbeidstaker som ønsker å innhente faktiske opplysninger i tilknytning til en sak uansett står fritt til å kontakte mulige vitner. Utvalget har ikke vurdert arbeidsgivers adgang til å begjære bevisopptak i slike saker.

Departementet er enig med utvalget i at bevisopptak er ressurskrevende. På den annen side er bevisopptak ikke mye benyttet, og en videreføring av regelen om at en statsansatt kan kreve bevisopptak når spørsmål om avskjed er tatt opp, vil derfor ikke innebære en stor belastning for domstolene. Departementet viser videre til at nærmere vilkår må være oppfylt etter tvisteloven for at bevisopptak kan kreves. Etter tvisteloven § 28-2 kan bevissikring begjæres når beviset kan få betydning i en tvist hvor den som setter frem begjæringen vil kunne bli part eller partshjelper, og det enten er en nærliggende risiko for at beviset vil gå tapt eller vesentlig svekket, eller det av andre grunner er særlig viktig å få tilgang til beviser før saken er reist. I tillegg vil den som begjærer bevisopptak som hovedregel bli ilagt omkostninger.

Etter departementets vurdering bør arbeidsgiver og arbeidstaker prosessuelt sett stå i samme stilling, og ha de samme prosessuelle rettighetene. Formålet med bevisopptaket er å få domstolens hjelp til å få klarlagt faktiske forhold, samt sikre bevis i saken. Dette gjøres ved bevisopptak utenfor rettssak etter tvisteloven kapittel 28. Gjennom bevisopptak kan bevis i saken sikres bedre enn hva arbeidstaker kan oppnå ved å kontakte mulige vitner. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse påpekt at det vil oppstå en skjevhet og ubalanse mellom arbeidsgiver og den ansatte dersom en opphever den ansattes rett til å kreve bevisopptak. Etter departementets vurdering vil en slik skjevhet være prinsipielt uheldig. Avskjed er en svært alvorlig reaksjon. Selv om bevisopptak ikke er mye benyttet, utgjør adgangen til å kreve bevisopptak en viktig sikkerhetsventil. Departementet foreslår derfor at regelen om ansatt i staten kan kreve bevisopptak etter domstolloven § 43 annet ledd videreføres, jf. lovforslaget § 32 tredje ledd.