4 Forvaltningens funksjoner, statlig styring og personalpolitikk

4.1 Statsforvaltningen

Statsforvaltningen er basert på prinsippet om ministeransvar. Grunnloven § 12 bestemmer at Kongen i statsråd fordeler forretningene blant sine statsråder slik han finner det tjenlig. Hver enkelt statsråd overtar ansvaret for sitt fagdepartement, og de saksområdene som hører under det aktuelle departementet, gjennom den kongelige resolusjonen som vedtas i forbindelse med et regjeringsskifte. Stortinget forholder seg til statsråden for alle saker som hører under den aktuelle statsråden.

Statsråden kan gi fullmakt til andre i departementet til å avgjøre bestemte saker. Dette gjelder for eksempel ansettelsessaker i eget departement, jf. reglement for personalforvaltningen i departementene. I prinsippet har statsråden tilsettingsmyndigheten for ansettelser i departementene. I praksis delegeres denne myndigheten til departementsråden.

Virksomheter som er organisert innenfor staten, er forvaltningsorganer. Departementene og direktoratene, med deres regionale og lokale ledd, er ordinære forvaltningsorganer. Forvaltningsorganene er en del av staten både juridisk og økonomisk. Dette innebærer blant annet at det ikke kan reises sak mot et bestemt forvaltningsorgan, men at søksmål må rettes mot staten ved det aktuelle departementet.

Overordnet departement kan instruere et underordnet forvaltningsorgan i alle typer saker, med mindre noe annet er fastsatt. Innenfor staten styres virksomheten av lovverket, budsjett, fullmakter og instruksjoner. Instruksjonsmyndigheten omfatter også økonomiske og administrative forhold, herunder personalspørsmål. Staten har et overordnet ansvar for at ressursene blir brukt på en effektiv og rasjonell måte. Grunnloven § 75 første ledd bokstav d bestemmer at Stortinget har bevilgningsmyndighet. Riksrevisjonen kontrollerer forvaltningens bruk av bevilgningene, jf. Grunnloven § 75 første ledd bokstav k.

4.2 Tilknytningsformer i staten

Hvordan staten skal organiseres avhenger hovedsakelig av hvilke mål som virksomheten skal realisere og hvilke hensyn som skal ivaretas. Valg av tilknytningsform har betydning for hvordan virksomheten styres.

Hovedtyngden av statlig virksomhet organiseres i ordinære forvaltningsorgan som departementer, direktorater og ulike statlige etater. Noen statlige virksomheter er gitt videre fullmakter enn det som gjelder for de ordinære forvaltningsorganene, uten at de er tatt ut av statsbudsjettet. Slike virksomheter betegnes som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Både ansatte i de ordinære forvaltningsorganene og i forvaltningsorganer som har særlige unntak fra bevilgningsreglementet, er omfattet av tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. De ansatte har rett og plikt til medlemskap i Statens pensjonskasse, og staten inngår tariffavtaler med hovedsammenslutningene i staten om lønns- og arbeidsvilkår. Det samme regelverket som gjelder for ordinære forvaltningsorganer, gjelder som hovedregel også for forvaltningsbedriftene.

Hovedskillet ellers i staten gjelder virksomheter som er en del av staten som juridisk person, og virksomheter som ikke er en del av staten. Statlige selskap er selvstendige rettssubjekter hvor det er et eierforhold mellom staten og selskapet. Ansatte i statsaksjeselskap, statsforetak og særlovsselskap er omfattet av arbeidsmiljøloven.

Kilde: St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap.

4.3 Virksomhetsbegrepet i staten

Tjenestemannsloven henviser i en rekke bestemmelser til begrepet «virksomhet». Virksomhetsbegrepet ble innført gjennom tjenestemannsloven av 1983, og virksomhetsbegrepet erstattet det tidligere begrepet «tjenestegren». Tjenestemannsloven § 23 setter krav om at det skal være personalreglement i virksomheten.

Statlig forvaltning er ikke én virksomhet, men består av både små virksomheter med få ansatte til store og landsdekkende virksomheter med flere hundre ansatte. Statens virksomheter er forskjellige og har ulike oppgaver og ansvar. Arbeidsgiver i den enkelte statlige virksomhet har fullmakter på grunnlag av det over- og underordningsforhold som følger av forvaltningens hierarki med departementet på toppen. Tillitsvalgtes og fagorganisasjonenes rettigheter og plikter er fastlagt gjennom tjenestetvistloven, hovedtariffavtalen og hovedavtalen.

Det nærmere innholdet av begrepet virksomhet er definert i hovedavtalen i staten § 4 der det fremgår at: «Med hver virksomhet menes hver statsetat/institusjon. Etter dette vil for eksempel et departement, en etat og hvert enkelt universitet bli å betrakte som en virksomhet».

4.4 Fullmakter og instruksjonsmyndighet i den statlige personalforvaltningen

Ved kongelig resolusjon av 16. oktober 2013 har Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) fått ansvaret for tjenestemannsloven og tjenestetvistloven. Med virkning fra 1. januar 2016 fikk departementet ansvaret for lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven). Departementet har også forhandlingsansvaret for hovedtariffavtalen, hovedavtalen og sentrale særavtaler. KMD har også ansvaret for en rekke administrative bestemmelser og kongelige resolusjoner som gjelder for lønns- og personalforvaltningen i statlig sektor, samt flere typer retningslinjer. Dette gjelder for eksempel retningslinjer for utarbeidelse av lokale varslingsrutiner i staten, etiske retningslinjer for statstjenesten, retningslinjer for intern mobilitet for arbeidstakere innenfor det statlige tariffområdet, veileder om gaver i tjenesten og retningslinjer for personalpolitikk ved omstillingsprosesser. Ansvaret for implementering og etterlevelse av slike retningslinjer og bestemmelser, tilligger den enkelte virksomhet.

4.5 Styring og ledelse i staten

Lederne i staten skal medvirke til å nå politiske mål som fastsettes av Storting, regjering og det enkelte departement. Arbeidsgiverne har et ansvar for å oppnå gode resultater på eget ansvarsområde og bidra til måloppnåelse på tvers av sektorer og nivåer.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har gjennom publikasjonen God ledelse i staten, også kalt lederplakaten, gitt tydelige rammer for krav til god ledelse og for en kontinuerlig utviklingsorientering. Kravene til ledere fremgår av Plattform for ledelse i staten som innebærer at statens ledere:

• har et eget mandat og en spesiell forankring fordi staten tilhører fellesskapet, uavhengig av hvem som sitter med makten, samtidig er staten et redskap for folkevalgte myndigheter

• skal bidra til effektiv ressursforvaltning på vegne av fellesskapet

• skal stimulere til medbestemmelse og medvirkning fra medarbeiderne

• skal vedlikeholde og utvikler kompetanse og mangfold i virksomhetene

Lederplakaten skal bidra til økt bevissthet i lederrollen og ledernes handlingsrom. Det er toppleders ansvar å utvikle eget lederskap og tilrettelegge for utvikling av ledere og ledelse i sin organisasjon. Toppleder er også ansvarlig for at lederplakaten anvendes i arbeidet med å styrke lederskapet i virksomheten. Dette er blant annet uttrykt i Arbeidsgiverstrategi 2016–2020: Strategi for en offensiv arbeidsgiverpolitikk, fastsatt i april 2016.

Arbeidet med å utvikle en effektiv og resultatorientert forvaltning forutsetter et kompetent lederskap. For å støtte utviklingen av ledelse i staten er det igangsatt en strategisk kompetansesatsing. Lederlønnsordningen i staten ble revidert høsten 2015, for blant annet å styrke oppfølgningen av toppledere gjennom en tettere lederdialog, resultatoppfølging og støtte til utvikling i lederrollen.

4.6 Forhandlingssystemet i staten

4.6.1 Historikk

De statsansatte oppnådde fulle forhandlingsrettigheter gjennom tjenestetvistloven av 1958, som avløste forhandlingsloven av 1933. Tjenestetvistloven endret Stortingets rolle fra at Stortinget tidligere kunne revidere de forhandlede avtalene, til å gi samtykke til inngåtte hovedtariffavtaler. I tillegg ble det etablert tvisteløsningsmekanismer som mekling, og Statens lønnsutvalg ble opprettet.

Lønnsdannelsen i det statlige tariffområdet var frem til 1990-tallet i hovedsak basert på resultatet av forhandlinger mellom de sentrale parter, gjennom reguleringer av satsene i lønnstabellen og sentrale justeringer for de enkelte stillingskoder. Alle stillinger i staten inngikk i et hjemmelssystem, og faste stillinger ble opprettet ved budsjettvedtak i Stortinget.

Med virkning fra 1. mai 1991 ble de sentrale partene i forbindelse med tarifforhandlingene enige om et nytt lønns- og forhandlingssystem i staten. Det bygget på NOU 1990: 32 Statens lønnskomité av 1988, hvor det ble lagt stor vekt på å gi større fleksibilitet til de statlige virksomhetene.

4.6.2 Tjenestetvistloven og avtaler om lønns- og arbeidsvilkår

Tjenestetvistloven skiller mellom hovedtariffavtale, som regulerer generelle lønns- og arbeidsvilkår, og særavtale, som regulerer lønns- og arbeidsvilkår som ikke er omfattet av en hovedtariffavtale, jf. tjenestetvistloven § 11. Lønns- og forhandlingssystemet kjennetegnes ved at hovedtariffavtalen omfatter alle arbeidstakere som går inn under tjenestetvistloven, dersom ikke annet er avtalt. Med virkning fra 1. mai 2016 har staten inngått to tariffavtaler, én med Akademikerne som part og én med LO Stat, YS Stat og Unio.

De som ellers ikke er omfattet av hovedtariffavtalen er blant annet overenskomstlønte, samt ledere i statens lederlønnssystem som partene har avtalt å ta ut av hovedtariffavtalen. Dommere er heller ikke omfattet av hovedtariffavtalen. Stortinget vedtar lønnsoppgjøret på bakgrunn en proposisjon fra regjeringen, som blant annet angir de budsjettmessige konsekvensene for virksomhetene. Dette er hjemlet i tjenestetvistloven § 31, jf. Grunnloven § 75 første ledd bokstav d.

4.6.3 Organisasjonsgrad, medbestemmelse og medvirkning

Organisasjonsgraden i Norge er høy i internasjonal sammenheng. I staten er organisasjonsgraden på 87,5 prosent målt mot antall ansatte.

I Fafo-rapport 2007:15 Ledelse og samarbeid i staten av Inger Marie Hagen og Sissel Trygstad s.10 fremgår at:

«Et hovedpoeng i den norske arbeidslivsmodellen er samarbeid mellom organiserte parter både på sentralt og på lokalt plan. Norsk ledelsesforskning understreker at norsk ledelse er likhets- og konsensusorientert.» «I staten møter ledelseskonseptene i tillegg det vi betegner som «statske dyder». Dette er normer knyttet til rettssikkerhet, likebehandling og byråkratisk rasjonalitet.»

Grunnloven § 110 bestemmer at «Nærmere bestemmelser om ansattes medbestemmelsesrett på sin arbeidsplass fastsettes ved lov.» I staten er de ansattes medbestemmelse regulert av hovedavtalen i staten. Avtalen inngås mellom KMD og hovedsammenslutningene i staten; LO Stat, Akademikerne, Unio og YS Stat. Formålet med hovedavtalen er å legge til rette for et best mulig samarbeidsgrunnlag mellom partene på alle nivåer, og gi organisasjonenes tillitsvalgte reell innflytelse på arbeidsplassene.

Alle virksomheter må ha en avtale som tar hensyn til lokale forskjeller, såkalt tilpasningsavtale til hovedavtalen, som gir de tillitsvalgte i statlige virksomheter i tillegg til informasjons- og drøftingsrett, forhandlingsrett i visse, nærmere opplistede saker, for eksempel organisasjonsendringer. Det er også innført regler for hvordan man skal løse tvister når partene lokalt ikke kommer til enighet i slike saker.

Det er visse saker det ikke er medbestemmelse på. Det gjelder for det første alle politiske saker eller saker som berører politiske prioriteringer. Utenfor medbestemmelsesretten ligger også beslutninger som treffes på grunnlag av lover, forskrifter, stortingsvedtak og kongelige resolusjoner, samt spørsmål som i hovedsak gjelder virksomhetens samfunnsmessige rolle (forholdet til borgerne). Dette betyr for eksempel at dersom en sak som ellers er listet opp som forhandlingssak, er å betrakte som politisk, vil den falle utenfor avtalens virkeområde. Hvordan den politiske beslutningen skal gjennomføres, vil det imidlertid kunne være medbestemmelse på. Det er altså gjort et klart skille mellom bedriftsdemokratiet og det politiske demokrati. De statsansatte skal ikke ha større innflytelse på politiske saker enn det enhver annen borger har.

4.7 Personalpolitikken i staten

4.7.1 Innledning

Statsforvaltningens ressurser skal brukes mest mulig effektivt for å sikre borgerne velferd og gode tjenester. Mulighetene som ligger i modernisering og digitalisering skal tas i bruk. Regjeringen vil skape en enklere hverdag for folk flest og næringslivet gjennom å forenkle, forbedre og fornye tjenestene i offentlig sektor. For å realisere dette skal staten være en moderne og attraktiv arbeidsgiver som tilbyr gode arbeidsplasser. Den statlige arbeidsgiver- og personalpolitikken skal bidra til at statlige virksomheter kan rekruttere, utvikle og beholde kompetente medarbeidere som kan utføre de viktige arbeidsoppgavene staten har ansvar for.

4.7.2 Verdigrunnlaget for arbeidsgiverpolitikken

Arbeidsgiverpolitikken skal ta utgangspunkt i sentrale forventningsverdier som:

Demokrati: Forvaltningen skal være politisk styrt og lojal overfor statsråden, regjeringen og vedtak i Stortinget. Forvaltningen skal være åpen for innsyn, legge til rette for deltakelse fra innbyggere, og sikre de ansatte og organisasjonene medbestemmelse og mulighet til å medvirke.

Rettssikkerhet: Forvaltningen er bundet av lov. Forvaltningen skal ivareta rettssikkerhet både når det gjelder innholdet i beslutningene og i beslutningsprosessene. Forvaltningen har et særskilt ansvar for de som ikke selv kan ivareta sine interesser.

Faglig integritet: Forvaltningen har plikt til å gi velfunderte og kunnskapsbaserte råd, og ut fra beste faglige skjønn sørge for at politiske vedtak blir satt ut i livet. Forvaltningen skal opptre partipolitisk nøytralt.

Effektivitet: Forvaltningen skal bruke ressursene slik det er politisk bestemt, og skal nå de politiske fastsatte målene på den mest effektive måten.

I forlengelsen av disse verdiene skal arbeidsgiverne mer konkret legge til rette for:

• åpne, brukerrettede, utviklingsorienterte og effektive virksomheter som leverer gode tjenester til befolkningen, næringslivet og samfunnet for øvrig

• å styrke lederskapet og støtte ledere slik at de er kompetente i arbeidsgiverrollen og som pådrivere for å oppnå resultater

• å utvikle gode arbeidsplasser som tar i bruk medarbeidernes faglige kompetanse og som sikrer en god rolleforståelse

• å involvere medarbeiderne i utforming av oppgaveløsning og utviklingsprosesser

• inkluderende og mangfoldige arbeidsplasser som tar samfunnets kompetanseressurser i bruk

• medbestemmelse og samhandling med tillitsvalgte

4.7.3 Rekruttering

Statlig sektor forholder seg til både et nasjonalt og et internasjonalt arbeidsmarked med høy mobilitet og sterk konkurranse om kompetent arbeidskraft. For at statlige virksomheter skal møte disse utfordringene, må de sørge for å være attraktive overfor arbeidssøkere.

Det grunnleggende utgangspunktet for arbeidet med rekruttering til statlig sektor er at staten skal ha et åpent og bredt perspektiv som også kan avspeile mangfoldet i befolkningen. På den måten legger vi til rette for å rekruttere blant et stort tilfang av kompetente medarbeidere. Det gjelder for eksempel også geografisk og sosial bakgrunn. En representativ statsforvaltning sikrer legitimitet i befolkningen. En forvaltning som rekrutterer personer med ulik bakgrunn bidrar til fornyelse og konstruktive brytninger.

Rekruttering til statlig sektor skal imidlertid også legge til grunn et bredt perspektiv når det gjelder grupper som er underrepresentert og blir utsatt for diskriminering i arbeidsmarkedet, slik som personer med nedsatt funksjonsevne og personer med innvandrerbakgrunn. Det er en klar forventing om at de statlige virksomhetene ikke skal diskriminere i rekrutteringsarbeidet.

4.7.4 Inkludering og mangfold

4.7.4.1 Personalpolitiske mål for staten

Det er et personalpolitisk mål at arbeidsstyrken i statlig sektor i størst mulig grad skal gjenspeile mangfoldet i samfunnet. Dette innebærer at statens virksomheter skal ha en personalpolitikk som bidrar til at arbeidsstyrken i staten gjenspeiler mangfoldet både når det gjelder kjønn, alder, funksjonsevne, etnisk bakgrunn, seksuell orientering mv. For å styrke det inkluderende arbeidslivet i staten skal statlige virksomheter arbeide godt og aktivt med mangfoldsrekruttering. Rekruttering i statlig sektor må ses i sammenheng med arbeidsgiverstrategiens delstrategi om å rekruttere bredt.

4.7.4.2 Arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne

Statlige virksomheter skal arbeide systematisk og målrettet for å ansette flere med nedsatt funksjonsevne. For å bidra til at statlige virksomheter utvikler erfaring og kompetanse i å rekruttere og tilrettelegge for personer med nedsatt funksjonsevne, er det etablert en ordning med traineeprogrammer for personer med nedsatt funksjonsevne som har høyere utdanning. Programmet sender også signal ut i samfunnet om at staten jobber systematisk for å finne kompetente medarbeidere blant personer med nedsatt funksjonsevne.

Traineeprogrammene er en god rekrutteringsmulighet for virksomhetene. Søkerne i målgruppen skal oppleve at de er ønsket. Det er ikke uvanlig for denne gruppen arbeidssøkere å ha «hull i CV-en» både når det gjelder arbeidserfaring og utdanningsforløp, og de kan derfor ha vanskeligheter med å nå frem i vanlige rekrutteringsprosesser. Ved å benytte en felles utlysning av 30–40 stillinger som kun kan søkes av personer med nedsatt funksjonsevne med høyere utdanning, har virksomhetene fått mulighet til å komme i kontakt med arbeidssøkere det ikke alltid er så lett å nå. Traineene får gjennom programmet, som varer 1 1/2 år, verdifull arbeidserfaring i vanlige jobber i staten, og de mottar vanlig lønn. Et viktig element i programmet er et medarbeiderutviklingsprogram som skal bidra til økt læring og egenutvikling. Utviklingsprogrammet har som mål å gi en positiv effekt både for den enkelte medarbeider og for et godt resultat for virksomheten. Over halvparten av traineene har fortsatt i fast jobb i samme virksomhet, og for andre har arbeidserfaringen vært viktig i andre jobber.

4.7.4.3 Arbeidssøkere med innvandrerbakgrunn

Personer med innvandrerbakgrunn er underrepresentert i arbeidsstokken i statlig sektor, selv om andelen har økt de senere årene. Statistisk sentralbyrå (SSB) har definert innvandrerbakgrunn til å omfatte de som selv er født i utlandet og har innvandret, eller dersom man har foreldre som begge er født i utlandet. Innvandrere har høyere ledighet enn befolkningen for øvrig. Statlige virksomheter er pålagt å innkalle minst én søker med innvandrerbakgrunn til jobbintervju, forutsatt at søkeren er kvalifisert. Dersom det ikke er innkalt søkere med innvandrerbakgrunn skal dette forklares i innstillingen. Integrering av denne gruppen i arbeidslivet gir større rekrutteringsgrunnlag og er dermed med på å sikre at staten får tak i de beste medarbeiderne.

4.7.4.4 Likestilling, livsfasepolitikk og økt pensjonsalder

Andelen kvinner i lederstillinger i staten er ca. 50 prosent. Det er noe høyere andel kvinner i mellomlederstillinger enn på toppledernivået. Dette gir et godt grunnlag for fremtidig rekruttering til topplederstillinger.

En arbeidstakers karriere løper parallelt med ulike livsfaser. Småbarnsforeldre, arbeidstakere med pleietrengende foreldre, arbeidstakere som har ektefelle med omsorgsbehov og eldre arbeidstakere, har ulike behov for tilrettelegging på arbeidsplassen. En arbeidsplass med en god livsfasepolitikk vil tilrettelegge for arbeidstakerne gjennom hele yrkeskarrieren. Arbeidstakere innenfor samme aldersgruppe kan ha ulike utfordringer, muligheter og behov. Seniorfasen er bare en av flere livsfaser. Tilrettelegging i tidligere livsfaser kan legge grunnlaget for at man får færre utfordringer som senior på arbeidsplassen. Å tilrettelegge for den enkelte, og ikke bare for en bestemt aldersgruppe, er viktig i livsfasepolitikken.

Det er regjeringens mål å hindre utstøting av eldre arbeidstakere og legge til rette for at flere eldre står lenger i arbeidslivet. Den demografiske utviklingen og eldre arbeidstakeres erfaring og kompetanse gjør det viktig at man lykkes med dette.

4.7.5 Lærlinger

I statsforvaltningen er det i overkant av 1100 lærlinger (SST 2015). Forsvarssektoren har mer enn 600 lærlinger, mens statlige virksomheter ellers har 500 lærlinger. En stor andel av lærlingene er i jernbanesektoren og universitets- og høyskolesektoren. De tradisjonelt største lærefagene i statsforvaltningen er kontor- og administrasjonsfaget, IKT – og servicefaget, matrosfaget, institusjonskokk og elektrofaget.

Regjeringen har satt ambisiøse mål for inntak av lærlinger i offentlige virksomheter og har satt i gang en rekke tiltak for å øke antallet lærlinger i staten. Regelverket knyttet til offentlige anskaffelser er blitt innskjerpet, og det stilles krav om å ha lærlinger ved offentlige kontrakter som et ledd i en strategi mot arbeidslivskriminalitet. Det er etablert et opplæringskontor for statlige virksomheter som bidrar med råd og veiledning i arbeidet med å tilrettelegge for læreplasser. Tilrettelegging for flere læreplasser må ses i tilknytning til arbeidsgiverstrategiens delstrategi om å vurdere relevante lærefag og ta inn lærlinger.

4.7.6 Kompetanseutvikling

Staten trenger kompetente og engasjerte medarbeidere i arbeidet med å forenkle, fornye og forbedre forvaltningen. Kompetanseutvikling vil derfor være en av de viktigste oppgavene innenfor arbeidsgiverpolitikken fremover. Med reduksjon i petroleumssektoren og med større vekst i offentlige utgifter enn det som tas inn igjen i økt produktivitetsvekst, står norsk forvaltning overfor enkelte store utfordringer. En sterkere satsing på kunnskap og kompetanse vil styrke velferdsordningene og gjøre arbeidsplassene tryggere.

For å fornye, effektivisere og målrette kompetanse- og ledelsesutviklingen i staten er det tilrettelagt for en felles satsing på digital opplæring, På nett med læring. Satsingen følger opp regjeringens intensjon om å bidra til bedre samordning og bedre ressursbruk og medvirke til at staten blir en mer moderne arbeidsgiver. I løpet av de siste årene er det blitt utviklet en rekke nye e-læringskurs som er tilgjengelige på læringsplattformen, difi.no.

Statlige virksomheter skal jobbe aktivt med strategisk kompetanseutvikling. Det betyr blant å utvikle og rekruttere kompetanse som er viktig for at virksomhetene skal nå sine mål og løse sitt samfunnsoppdrag. Dette er også i tråd med ny arbeidsgiverstrategi om å arbeide strategisk med kompetanseutvikling, rekruttere bredt og ikke overse kompetanse.

4.8 Tillit, etikk og varsling

4.8.1 Innledning

Offentlighetens tillit til og kontroll med offentlige myndigheter er nødvendige forutsetninger for en velfungerende forvaltning. Det er økt oppmerksomhet på integritets- og etikkfeltet, særlig internasjonalt i form av internasjonale organisasjoners anbefalinger til medlemsstatene. (Se for eksempel Europarådets rekommandasjon R (2000) 10 av 11. mai 2000.)

Et tydelig etisk og juridisk rammeverk er et viktig utgangspunkt for å bygge virksomhetskulturer som gjenspeiler verdiene som ligger til grunn for offentlig forvaltning. For at dette skal fungere i praksis, må det legges til rette for åpenhet internt i virksomhetene til å drøfte og diskutere etiske og lignende utfordringer. Åpenhet er også en nødvendig forutsetning for ekstern kontroll med forvaltningen. Dette gjelder både i form av innsyn i forvaltningens virksomhet, men også gjennom varslervernet og de ansattes generelle muligheter for deltakelse i det offentlige ordskiftet. Forvaltningens rolle som myndighetsutøver stiller særlige krav til sikkerhet for at utøvelsen skjer i det offentliges interesse og ikke til fordel for særinteresser.

4.8.2 Habilitet

Forvaltningsloven har bestemmelser om inhabilitet. Inhabilitet betyr at det er omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til en persons upartiskhet. Formålet er å sikre at forvaltningens avgjørelser ikke blir uriktige fordi tjenestemannen tar usaklige hensyn ved forberedelse eller i avgjørelse av saken. Det skal være tillit til at saksbehandlingen foretas av habile tjenestemenn. Reglene beskytter også tjenestemennene. Habilitetsreglene gir tjenestemannen rett og plikt til å trekke seg fra behandlingen av en sak der vedkommende har interesser i saken.

4.8.3 Taushetsplikt

Forvaltningsloven har bestemmelser som taushetsplikt. Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om «noens personlige forhold» eller «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår». Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet arbeidet eller tjenesten.

Det er gitt særlige regler om taushetsplikt for ansatte som arbeider innen barnevernet, i arbeids- og velferdsforvaltningen, i utlendingsforvaltningen, i ligningsforvaltningen og for helsepersonell.

Brudd på taushetsplikt er straffebelagt etter straffeloven.

4.8.4 Lojalitetsplikt

Lojalitetsplikten er ulovfestet og innebærer at statens ansatte skal utføre sine oppgaver innenfor de regler som gjelder og slik som arbeidsgiver bestemmer. Alle arbeidstakere har en lydighetsplikt overfor overordnede. Lydighetsplikten er ikke absolutt, og ansatte skal ikke utføre oppgaver som er i strid med etiske retningslinjer, eller for øvrig anses for umoralske.

4.8.5 Etikk

Etiske retningslinjer for statstjenesten ble iverksatt 7. september 2005 av daværende Moderniseringsdepartementet, nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Retningslinjene er ment å gi uttrykk for «allmenngyldige etiske verdier og normer, som for eksempel rettferdighet, lojalitet, ærlighet, pålitelighet, sannferdighet og at man skal behandle andre slik man selv ønsker å bli behandlet», jf. forordet. De etiske retningslinjene er delt inn i fem hovedområder med generelle bestemmelser, lojalitet, åpenhet, tillit til statsforvaltningen, og faglig uavhengighet og objektivitet.

Formålet med retningslinjene er på disse områdene ikke å utvide eller begrense statsansattes rettigheter og plikter, men å utfylle, supplere og gi veiledning om eksisterende rettsregler i den grad det er rom for det.

4.8.6 Statsansattes ytringsfrihet og varslervernet

Ytringsfriheten er vernet av Grunnloven § 100, Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) art. 10 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16. desember art. 19. Ytringsfriheten er begrunnet i sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse, jf. Grunnloven § 100 (2). Vernet gjelder også for ansatte i staten.

Bestemmelsene verner bare utøvelsen av den enkeltes ytringsfrihet, og omfatter ikke ytringer på arbeidsgivers vegne. Arbeidsgiver står derfor fritt til å avgjøre hvem som kan uttale seg på vegne av virksomheten.

Inngrep i den enkeltes ytringsfrihet kan bare gjøres innenfor klart definerte grenser med hjemmel i lov, der særlig tungtveiende hensyn gjør det forsvarlig holdt opp imot ytringsfrihetens begrunnelser, jf. Grunnloven § 100 annet ledd siste punktum og § 100 tredje ledd. Etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 10 annet ledd, må inngrepet ha tilstrekkelig rettslig grunnlag og være nødvendig i et demokratisk samfunn. Slike lovfastsatte inngrep følger blant annet av regler om taushetsplikt, personvernregler og av straffelovgivningen.

Den ulovfestede lojalitetsplikten i arbeidsforhold kan også begrunne inngrep i ytringsfriheten. Dette er også lagt til grunn av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen. Utgangspunktet er at inngrep bare kan foretas der det foreligger åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser (Ot.prp. nr. 84 (2005–2006).

Etter arbeidsmiljøloven § 2-5 har arbeidstakere som varsler et særskilt vern mot gjengjeldelser. Etter loven gjelder det regler om delt bevisbyrde i saker om gjengjeldelse for varsling. Arbeidsgiver er objektivt ansvarlig for oppreisningserstatning ved ulovlig gjengjeldelse.

4.8.7 Karantene og saksforbud

Lov av 19. juni 2015 nr. 70 om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven) trådte i kraft 1. januar 2016. Loven gir regler om adgangen til å innføre midlertidige begrensninger i adgangen til å ta ny stilling, verv eller etablere egen næringsvirksomhet. Loven er begrunnet med at det i visse tilfeller kan være gode grunner til et tidsmessig skille mellom slike overganger, særlig av hensyn til tilliten til forvaltningen, beskyttelse av private aktørers forretningshemmeligheter, og beskyttelse av forvaltningsintern informasjon.

Loven regulerer tre typer overganger. Politikeres overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen, politikeres overgang til stillinger i departementene, og embets- og tjenestemenns overgang til stillinger utenfor statsforvaltningen.