18 Avskjed

18.1 Innledning

Avskjed er en av de mest alvorlige reaksjonsformer en arbeidstaker kan ilegges, og innebærer at arbeidstaker må fratre sin stilling med øyeblikkelig virkning. Avskjed av embets- og tjenestemenn er regulert i tjenestemannsloven § 15. Når det gjelder tjenestemenn, angir denne bestemmelsen uttømmende de forhold som kan begrunne avskjed. Bestemmelser om avskjed av embetsmenn finnes dessuten i tjenestemannsloven § 15A og § 10 tredje ledd, jf. § 10 nr. 2 bokstav a og b. For embetsmenn supplerer tjenestemannslovens regler Grunnloven § 22.

Grove tjenesteforsømmelser eller annen utilbørlig adferd som er egnet til å svekke tilliten til tjenesten, kan føre til avskjed. Utilbørlig adferd både i og utenfor tjenesten kan gi grunnlag for avskjed, forutsatt at adferden har betydning for tjenesten. Avskjed har også en kontraktsrettslig begrunnelse, ved at det er en reaksjon på mislighold av arbeidsavtalen.

18.2 Gjeldende rett

18.2.1 Avskjed av embets- og tjenestemenn

Tjenestemannsloven § 15 fastsetter vilkår for avskjed for både embetsmenn og tjenestemenn. Bokstav a gjelder adferd i tjenesten, mens bokstav b omfatter adferd både i og utenfor tjenesten. Uansett hvilket alternativ i bestemmelsen som benyttes som grunnlag for avskjed, er det et grunnvilkår for å avskjedige arbeidstakeren at vedkommende har utvist subjektiv skyld (Ot.prp. nr. 72 (1981–82) side 28). Dette innebærer at det ikke er tilstrekkelig med en rent faktisk overtredelse. Vedkommende må også kunne bebreides forholdet, ved at han eller hun har opptrådt forsettlig eller uaktsomt.

En embets- eller tjenestemann kan etter § 15 første ledd bokstav a avskjediges når vedkommende «har vist grov uforstand i tjenesten eller grovt har krenket sine tjenesteplikter eller trass i skriftlig advarsel eller irettesettelse gjentatt har krenket sine tjenesteplikter». Bestemmelsen oppstiller tre alternative grunnlag for avskjed og dekker kun forhold i direkte tilknytning til tjenesten.

Det første alternativet er at tjenestemannen har utvist grov uforstand i tjenesten. Dette gjelder både aktiv overtredelse av tjenesteplikter og unnlatelser. Med begrepet «uforstand» er det lagt til grunn at adferden må vurderes ut fra en objektiv aktsomhetsnorm i den aktuelle tjenesten (Ot.prp. nr. 44 (1976–77) side 27). Utgangspunktet er hva en gjennomsnittlig, normalt utrustet arbeidstaker i tilsvarende situasjon burde ha forstått og gjort. Ved vurderingen av om uforstanden er grov, er det lagt til grunn at det må foreligge en adferd som både kan bebreides vedkommende, og som må være mer graverende enn alminnelig uaktsomhet. Subjektive elementer vil spille inn. Eksempelvis vil en tjenestemann med høy stilling, lang erfaring osv., lettere havne i den situasjon at adferden kan karakteriseres som grov uforstand. Ved adferd som kan karakteriseres som grov uforstand, er det ikke noe krav at vedkommende har fått advarsel forut for avskjeden.

Det andre alternativet omfatter brudd på tjenesteplikter. Også her er unnlatelser omfattet. Tjenesteplikter omfatter alle gjøremål som tjenestemannen i kraft av sin stilling skal ivareta. Det må bero på en totalvurdering om tjenestemannen grovt har krenket sine tjenesteplikter. Alternativet gir ikke grunnlag for reaksjon mot mindre tjenesteforsømmelser som samlet sett fremstår som en grov krenkelse.

Det tredje alternativet omfatter gjentakelsestilfeller. Etter dette alternativet er det ikke et krav at krenkelsen må være grov, men det må dreie seg om gjentatte brudd til tross for advarsel eller irettesettelse. I følge forarbeidene har meningen vært å ramme «krenkelse av lydighetsplikten» (Ot.prp. nr. 44 (1976–1977) side 28). Det er et absolutt krav om skriftlighet. Kravet til skriftlighet sikrer bevis både for at advarsel er gitt og advarselens innhold. En skriftlig advarsel bør si noe om at ytterligere reaksjoner vil bli vurdert ved nye mislige forhold, og gjerne hvilke reaksjoner som i så fall er aktuelle. En skriftlig irettesettelse regnes som en ordensstraff, jf. tjenestemannsloven § 14, se nærmere omtale av ordensstraff og skriftlig advarsel i kapittel 17. En slik irettesettelse bør inneholde en advarsel hvor det fremgår at det kan bli tale om ytterligere konsekvenser dersom adferden fortsetter. Dersom irettesettelsen ikke inneholder en slik advarsel, behøver dette likevel ikke, ut fra en samlet vurdering, være til hinder for å vedta avskjed i neste omgang. Tjenestemannsloven krever ikke at advarselen skal dreie seg om samme tjenesteplikt, eller samme type handling.

Etter tjenestemannsloven § 15 første ledd bokstav b kan embets- eller tjenestemann avskjediges når vedkommende «ved utilbørlig atferd i eller utenfor tjenesten viser seg uverdig til sin stilling eller bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen».

«Utilbørlig atferd» vil ofte kunne sammenfalle med uforstandig adferd eller krenkelse av tjenesteplikter etter bokstav a. Hva som anses som utilbørlig adferd vil variere avhengig av hva slags type embete eller stilling vedkommende har, tjeneste og gjeldende samfunnsnormer. Også handlinger utenfor tjenesten, altså handlinger foretatt privat, kan begrunne avskjed etter dette alternativet. Dette er begrunnet med at også forhold utenfor tjenesten kan være så klanderverdige at både den alminnelige rettsbevissthet og det offentliges interesser taler for at vedkommende blir fjernet fra stillingen. Vanligvis skal det imidlertid noe mer til for at adferd utenfor tjenesten skal kunne lede til avskjed enn adferd i tjenesten.

Den utilbørlige adferden må i tillegg føre til at tjenestemannen viser seg uverdig til sin stilling eller at vedkommende bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen. Det er viktig å se sammenhengen mellom den utilbørlige adferden og hvilken verdighet, aktelse eller tillit som er nødvendig i den aktuelle stillingen (tjenestemannslovkomitéen side 120, Ot.prp. nr. 44 (1976–77) side 28 og Ot.prp. nr. 72 (1981–1982) side 30).

Begrepet «uverdig til sin stilling» angir en moralsk standard som må ses i sammenheng med den samfunnsmessige posisjon og betydning visse tjenestestillinger har. Som eksempel kan det nevnes stillinger i utenrikstjenesten, politi og rettsvesen. Jo høyere, og mer ansvarsfull stilling, desto mindre skal det til for at terskelen for hva som regnes som uverdig er oversteget.

Det andre alternativet i bokstav b om at vedkommende som følge av den utilbørlige adferden «bryter ned den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen» har to aspekter, forholdet til publikum og forholdet til tjenesten internt. Vurderingen blir konkret basert på hvilken aktelse eller tillit som er nødvendig for den aktuelle stillingen. Det må foretas en konkret vurdering i hvert tilfelle, hvor atferden og stillingen holdes opp mot hverandre. Også her vil tjenestemenn med en høyere stilling lettere kunne bli omfattet. Det er ikke nok at aktelsen eller tilliten er skadet, den må være brutt ned. Det kan likevel ikke kreves at den nødvendige aktelse eller tillit er borte for alltid.

Etter tjenestemannsloven § 15 annet ledd fremgår det at bestemmelsen om avskjed ikke begrenser adgangen til å fradømme en embets- eller tjenestemann stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler.

18.2.2 Særlige avskjedsgrunner for embetsmenn

I tillegg til tjenestemannslovens § 15 er avskjed av embetsmenn regulert i tjenestemannsloven § 10 nr. 3, jf. § 10 nr. 2 bokstav a og b, og § 15A.

Etter tjenestemannsloven § 10 nr. 3 kan en embetsmann avskjediges når vedkommende på grunn av sykdom er varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste, jf. § 10 nr. 2 bokstav a. Videre kan en embetsmann avskjediges når vedkommende ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig eller foreskrevet for stillingen, eller av andre grunner er varig uskikket for stillingen, jf. § 10 nr. 2 bokstav b. Disse forholdene utgjør oppsigelsesgrunner for tjenestemenn. I og med at embetsmenn ikke kan sies opp, men må avskjediges, utgjør dette avskjedsgrunner for embetsmenn.

Etter tjenestemannsloven § 15A kan en embetsmann avskjediges ved dom når vedkommende viser seg å være varig uskikket til forsvarlig å utføre sin tjeneste eller når vedkommende ikke har de nødvendige eller gyldig foreskrevne betingelser for å inneha embetet. Bestemmelsen kom inn i tjenestemannsloven i 2015, og erstattet en bestemmelse i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 som ble opphevet i forbindelse med at straffeloven av 2005 trådte i kraft (Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) kapittel 16 og Prop. 64 L (2014–2015) kapittel 12). Siden det i annet ledd er presisert at krav om avskjed må gjøres gjeldende ved søksmål, har bestemmelsen størst betydning for uavsettelige embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 annet ledd, som kun kan avskjediges ved dom. Avsettelige embetsmenn, jf. Grunnloven § 22 første ledd, kan også avskjediges administrativt ved kongelig resolusjon, etter tjenestemannsloven § 10 nr. 3.

18.3 Høringsnotatet

18.3.1 Tjenestemannslovutvalgets forslag

Tjenestemannslovutvalget har foreslått å videreføre reglene om avskjed.

18.3.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre reglene om avskjed, med noen strukturelle endringer. Videre foreslo departementet å fjerne presiseringen om at bestemmelsen om avskjed ikke begrenser adgangen til å fradømme en embetsmann eller statsansatt stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler.

18.4 Høringsinstansenes syn

Det er få av høringsinstansene som har kommentert videreføring av bestemmelsen om avskjed. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – Stat støtter forslaget om å videreføre avskjedsbestemmelsene, og at de enkelte vilkår fortsatt skal fremgå av bestemmelsen. Unio støtter departementets forslag om at bestemmelsene om avskjed videreføres og en klargjøring av de enkelte vilkår gjennom en oppdeling av bestemmelsen. Akademikerne, Legeforeningen og Advokatforeningen skriver at de støtter departementets forslag om å videreføre tjenestemannslovens bestemmelser om avskjed.

18.5 Departementets vurderinger og forslag

18.5.1 Generelt

Departementet mener det er behov for regler om avskjed, og foreslår at tjenestemannslovens materielle vilkår for avskjed videreføres. Av hensyn til både å verne om virksomheten selv og for å ivareta tilliten til forvaltningen, kan det i enkelte tilfeller hvor det foreligger alvorlige eller graverende forhold være nødvendig å avslutte arbeidsforholdet med umiddelbar virkning. Gjeldende vilkår for avskjed er etter departementets vurdering godt innarbeidet, og de anses å være dekkende for virksomhetenes behov for å kunne avskjedige en arbeidstaker ved grove tilfeller av krenkelse av tjenesteplikter eller uforstand i eller utenfor tjenesten.

Departementet foreslår i § 26 i lovforslaget en oppdeling av vilkårene for avskjed for å tydeliggjøre de ulike vilkårene. Departementet finner det videre hensiktsmessig å samle alle avskjedsgrunnene for embetsmenn i to bestemmelser, i motsetning til gjeldende tjenestemannslov hvor reglene om avskjed av embetsmenn er spredt mellom alternative bestemmelser. En samling av avskjedsgrunnene for embetsmenn, vil etter departementets vurdering innebære en forenkling ved at reglene blir mer tilgjengelige og lettere å finne frem i.

18.5.2 Avskjed av statsansatte

Departementet har vurdert om avskjedsbestemmelsen bør utformes som en rettslig standard, eller om bestemmelsen bør angi mer konkrete kriterier for når en arbeidstaker kan avskjediges. I arbeidsmiljøloven er avskjedsbestemmelsen utformet som en rettslig standard. Arbeidsmiljøloven § 15-14 fastsetter at arbeidsgiver kan avskjedige en arbeidstaker som «har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen». Etter departementets vurdering vil i all hovedsak de forhold som kan føre til avskjed etter gjeldende tjenestemannslov § 15 og etter arbeidsmiljøloven § 15-14, være krenkelser av tjenesteplikter, og dermed være et brudd på den arbeidsavtalen som er inngått. Det vil derfor ikke utgjøre store realitetsendringer å regulere avskjedsadgangen ved en rettslig standard, slik som i arbeidsmiljøloven.

Departementet mener, som tjenestemannslovutvalget, at vilkårene for avskjed i dagens tjenestemannslov er godt innarbeidet. En opplisting av hvilke forhold som kan begrunne avskjed kan gi større forutberegnelighet enn en rettslig standard. For å tydeliggjøre hvilke forhold som kan gi grunnlag for avskjed, foreslår departementet en språklig forenkling ved en oppdeling av vilkårene i tjenestemannsloven § 15, se § 26 i lovforslaget.

Departementet viser til at spørsmålet om lovens avskjedsvilkår foreligger, må vurderes opp mot de særlige krav som ligger til stillingen, og hvilken betydning forholdet kan ha for arbeidstakers stilling. Det må foretas en bred helhetsvurdering hvor det både tas hensyn til misligholdets art og alvor, samt arbeidstakers og virksomhetens forhold. Departementet legger til grunn at avskjed er en streng reaksjon, og at avskjed kun vil være aktuelt i graverende tilfeller hvor den statsansatte har begått grove pliktbrudd eller utvist stor uforstand.

Adferd som kan begrunne avskjed kan også være straffbar, som for eksempel korrupsjon og underslag som rammes av bestemmelser i straffeloven. Departementet viser til straffeloven §§ 171 og 172, som fastsetter at tjenestefeil og grovt uaktsom tjenestefeil kan straffes med bøter og fengsel. Straffeloven § 173 fastsetter at misbruk av offentlig myndighet kan straffes med fengsel. Etter straffeloven § 56 kan den som har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke sin stilling, fratas stillingen når allmenne hensyn tilsier det.

18.5.3 Avskjed av embetsmenn

Departementet foreslår at reglene om avskjed av embetsmenn videreføres, og at avskjedsgrunnene for embetsmenn samles og inndeles etter hvorvidt avskjed kan skje ved administrativ beslutning eller ved dom, eller om avskjed kun kan skje ved dom. Dette forslaget har sammenheng med at avsettelige embetsmenn kan avskjediges både ved dom og ved administrativ beslutning som fattes av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 22 første ledd. Uavsettelige embetsmenn kan kun avskjediges ved dom, jf. Grunnloven § 22 annet ledd.

18.5.4 Saksbehandlingsregler

For omtale av reglene om vedtaksmyndighet, saksbehandlingsregler, klage og søksmål vises det til kapittel 20 og 21.

18.5.5 Fradømmelse av stillingen som straff

Etter straffeloven § 56 kan den som har begått en straffbar handling som viser at vedkommende er uskikket til eller kan misbruke sin stilling, fratas stillingen når allmenne hensyn tilsier det. Det vises for øvrig til straffeloven kapittel 10 om rettighetstap. Rettighetstap er en straffereaksjon etter straffeloven § 29. Det fremgår av tjenestemannsloven § 15 annet ledd at bestemmelsen om avskjed ikke begrenser adgangen til å fradømme en embets- eller tjenestemann stillingen som straff i medhold av straffelovgivningens regler. Bestemmelsen ble tatt inn i tjenestemannsloven for å gjøre det helt klart at straffelovens regler om avskjed som straff gjelder fullt ut ved siden av de øvrige reglene om avskjed i tjenestemannsloven (Ot.prp. nr. 44 (1976–77) side 29).

Departementet legger til grunn at adgangen til å fradømme en embetsmann eller tjenestemann stillingen som straff vil avhenge av det konkrete hjemmelsgrunnlaget. Departementet kan ikke se at det er behov for å ha en egen bestemmelse som presiserer dette i loven om statsansatte, og foreslår å fjerne bestemmelsen både når det gjelder statsansatte og embetsmenn.