6 Fornying og forenkling – reformbehov

6.1 Innledning

Regjeringen vil trygge velferden gjennom blant annet å fornye, forenkle og forbedre offentlig sektor. Fornying innebærer blant annet å fjerne unødvendige regler og rutiner som stjeler tid fra innbyggere, næringsliv og medarbeidere. Norge må i likhet med andre land foreta omlegginger for å møte strammere økonomiske tider og krav. Endringer i økonomiske utsikter gir utfordringer både for enkeltmennesker, næringslivet og offentlig sektor. Norge vil få en aldrende befolkning i årene som kommer, og det blir færre yrkesaktive til å finansiere velferden. Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi — Produktivitetskommisjonens andre rapport) peker på betydningen av mer og bedre bruk av teknologi for å øke produktiviteten både i offentlig sektor og i næringslivet.

Innbyggerundersøkelsen som ble gjennomført i 2015 viser at det fortsatt er mulig å forbedre kvaliteten på tjenestene. Utfordringene er dels knyttet til å utvikle en brukerorientert forvaltning og dels å få forvaltningen til å samordne seg på tvers av fag- og ansvarsområder. Offentlige virksomheter må bruke ny teknologi og nye arbeidsformer for å sikre at tjenestene er tilpasset de krav innbyggere og næringsliv stiller til virksomhetene. For å styrke brukerorienteringen er statlige virksomheter i 2016 pålagt å kartlegge hvordan brukere opplever virksomheten.

6.1.1 Effektiv statsforvaltning

Offentlig forvaltning ivaretar viktige verdier som demokrati, rettssikkerhet, faglighet integritet, åpenhet og effektivitet. Offentlig sektor i Norge er svært velfungerende i internasjonal målestokk. Likevel er det mange muligheter for forbedring. Bruk av teknologi står sentralt for å forbedre og effektivisere offentlig sektor. Forbedring og digitalisering av arbeidsprosesser er viktig for at virksomhetene skal ha gode tjenester for innbyggerne. Det er behov for kompetanseheving og omskolering for å øke verdiskapningen.

Det overordnede målet for statens arbeidsgiverpolitikk er at den skal bygge på forvaltningsverdiene og skal bidra til å utvikle moderne og attraktive arbeidsplasser, slik at virksomhetene lykkes med å rekruttere, utvikle og beholde kompetente medarbeidere og kan løse sine samfunnsoppdrag.

Den sentrale arbeidsgiverfunksjonen i staten skal tydeliggjøre overordnet strategisk retning og gi nødvendig handlingsrom for virksomhetene. De lokale arbeidsgiverne skal være resultatorienterte, ha god gjennomføringsevne og legge til rette for aktivt medarbeiderskap. Arbeidsgiverpolitikken i staten skal sette rammer for arbeidsgiverne med lov- og avtaleverk og for utøvelse av ledelse som bidrar til effektiv oppgaveløsning i virksomhetene. Ledere skal ta ansvar og utnytte sitt handlingsrom slik at det skapes resultater sammen med medarbeiderne til verdi for samfunnet.

6.1.2 Klart lovspråk

Regjeringens satsing på klart språk er et viktig bidrag til forenkling. Klart lovspråk innebærer at loven skal være forståelige for brukerne av loven. Brukerne i dette tilfellet er både de som utøver arbeidsgiverfunksjonen i staten, ansatte, tillitsvalgte, rådgivere, søkere til stillinger, advokater og domstolene. Klart lovspråk er viktig både for å styrke rettssikkerheten og ut fra demokratiske hensyn. Et klart lovspråk vil også bidra til raskere avklaring av spørsmål og redusere eventuelle tvister. Et klart lovspråk vil dermed innebære besparelser for det offentlige, både administrativt og økonomisk. Klart språk betyr at loven skal være forståelig og også presis for å unngå tvil. Et klart lovspråk innebærer også at man skal unngå spesialuttrykk dersom dette ikke er nødvendig for å sikre at ordlyden blir presis. For at loven skal fungere best mulig, må den utformes slik at arbeidsgiver og arbeidstaker kan forstå og praktisere loven riktig. I denne vurderingen inngår spørsmålet om hva skal reguleres i loven, hva som eventuelt skal reguleres i forskrift og hva som skal fremgå av veiledning til loven. En pedagogisk lov kan være mer nyttig for brukerne enn en lov med henvisning til andre lover. Sentralt her blir derfor hvilke spørsmål som er regulert i arbeidsmiljøloven som også bør reguleres i den nye loven som skal gjelde for statens ansatte. Hensynet til brukerne kan veie tyngre enn det som lovteknisk er å anbefale. Dersom man tar hensyn til brukerne, kan loven bli mer omfattende.

Regler som gir rettigheter og plikter må ha en klar og presis utforming slik at den enkelte bruker så langt det er mulig skal kunne lese og ivareta sine rettigheter direkte ut fra loven. I vurderingen av hvordan reglene skal utformes vil det oppstå dilemmaer. En regulering som systematisk lister opp vilkårene kan være enkel å praktisere og forstå for noen, men kan i andre sammenhenger gi for lite rom for skjønn. Noen av de forholdene som skal reguleres i loven for statens ansatte er av en slik art. Dette gjelder særlig vilkårene for oppsigelse og avskjed. Fordi fakta som gjelder i den enkelte sak vil være av ulik art, kan det være behov for å utforme skjønnsmessige bestemmelser. Dagens bestemmelser er av blandet karakter. For eksempel benyttes det skjønnsmessige kriteriet «saklig grunn» i tjenestemannsloven §§ 9 og 10 nr. 4, mens det listes opp nærmere kriterier i §§ 10 nr. 2 og 15.

Som utgangspunkt må alle lovregler tolkes. Regler av mer generell karakter, hvor det er brukt ord og uttrykk som må utfylles med andre kilder, kan bli vanskelig å forstå for den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver, enn dersom det lages detaljerte regler. Samtidig må reglene ta høyde for at reglene skal omfatte alle typer statlige virksomheter og ulike stillinger, arbeidsforhold og situasjoner. Det er derfor vanskelig å regulere enhver rettighet eller plikt helt presist.

Arbeidsforhold i statsforvaltningen inneholder både privat- og offentligrettslige regler. Privatrettslige regler kjennetegnes ved at reglene kan fravikes ved avtale mellom partene. Offentligrettslig regulering er ment å skulle være styrende for å oppnå bestemte løsninger og skal ikke kunne fravikes ved avtale. Forvaltningsloven § 2 annet ledd slår fast at avgjørelse om ansettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av offentlig tjenestemann er et enkeltvedtak. Dette innebærer at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak kommer til anvendelse, med noen viktige unntak. I tillegg til at forvaltningsloven gjelder, må virksomheten blant annet også følge likestillings- og diskrimineringslovgivningen og offentleglova.

Dette innebærer at både ledere og ansatte i statlig forvaltning, som arbeider med personalsaker, må ha kunnskap både om vilkårene som gjelder for ansettelse og for oppsigelse mv. (materielle regler), hvem som har myndighet til å treffe vedtak (personell kompetanse) og saksbehandlingsregler (prosessuelle regler).

Lovforslaget vil i hovedsak ta for seg tre områder: regler om ansettelse, regler om opphør av ansettelsesforhold og regler om vedtaksmyndighet og saksbehandling. Utformingen av de enkelte bestemmelsene vil kunne variere alt etter om de er av mer overordnet karakter, eller om de er mer detaljerte. Et mer generelt utformet regelverk vil fremstå som mer oversiktlig og umiddelbart lettere tilgjengelig, men vil kunne by på utfordringer når man skal forstå hva regelverket betyr og hvordan det skal anvendes i praksis. Departementet ønsker at loven skal være enkel å forvalte. Etter departementets oppfatning vil det ikke være hensiktsmessig med en utforming som innebærer at brukerne i stor grad må ty til andre rettskilder, i form av lovforarbeider, veiledninger og juridisk teori. Det må likevel være åpning for regulering i forskrift på noen områder. Det vil også kunne være aktuelt å utarbeide veiledningshefter til loven. Statens personalhåndbok vil fremdeles fylle en viktig funksjon når det gjelder informasjon, tolkning og praktisering av regelverket.

6.2 Høringsinstansens generelle tilbakemeldinger

Det generelle inntrykket fra høringen er at høringsinstansene er positive til forslag til ny lov om statens ansatte. De fleste slutter seg til at forslaget om ny lov vil legge til rette for effektivitet, fornying og forenkling i statsforvaltningen. Flere høringsinstanser påpeker at det er positivt med en harmonisering med arbeidsmiljøloven, og at det også er begrunnelse for å ha en særlov som regulerer ansettelsesforhold i staten. Forslaget om endret språkbruk og modernisering har fått bred tilslutning. Flere høringsinstanser trekker frem at departementets forslag i stor grad bygger på tjenestemannslovutvalgets enstemmige forslag. Tre av hovedsammenslutningene i staten, LO Stat, YS Stat og Unio mener imidlertid at høringsnotatet skiller seg vesentlig fra utvalgets forslag. Akademikerne på sin side skriver at departementets forslag på enkelte områder innebærer ytterligere forbedringer sammenlignet med forslaget som ble lagt frem av tjenestemannslovutvalget. Andre høringsinstanser mener at forslagene er balanserte og legger til rette for samarbeid mellom arbeidsgiver- og arbeidstakersiden.

Innholdet i høringsuttalelsene er omtalt og referert i tilknytning til de enkelte tema i proposisjonen. Her nevnes generelle uttalelser fra noen høringsinstanser:

«Finansdepartementets overordnede syn er at den nye loven må bidra til å fremme omstilling, effektivitet og kvalitet i statsforvaltningen. En harmonisering med arbeidsmiljøloven kan isolert sett være positivt fordi det forenkler regelverket, men like sentralt er hensynet til statens særpreg og å unngå snevrere handlingsrom. I årene fremover vil det bli behov for betydelig endring og omstilling i staten, bl.a. som følge av ny teknologi, og det er viktig at lovverket støtter opp om slik omstilling.»

Kunnskapsdepartementet viser til:

«at UH-sektoren har særskilte behov og at gjeldende rett langt på vei har reflektert sektorens behov. KD ser nå at grepene som er tatt for å harmonisere regelverket med arbeidsmiljøloven, også medfører at en del av særreguleringene for universitets- og høgskolesektoren ikke videreføres.»

Forsvarsdepartementet har uttalt at de:

«er av den oppfatning at forslaget til ny lov om statens ansatte som er sendt på høring er positivt. Forsvarsdepartementet bemerker at selv om loven på flere områder harmoniseres med arbeidsmiljølovens regler, anbefales det likefult å videreføre en egen lov for statens ansatte. Høringsforslaget innebærer likevel at man i stor grad imøtekommer behovet for forenkling og modernisering av lovverket. Forsvarsdepartementet støtter forslaget til endringer i språk- og begrepsbruk i loven.»

Samferdselsdepartementet med underliggende etater ser i det vesentlige svært positivt på forslaget til den nye loven. De uttaler at:

«Forslaget imøtekommer langt på vei et behov for forenkling, effektivisering og modernisering. Vi merker oss særlig forslagene om å fjerne ordningene med «mindretallsanke» i tilsettingssaker, stadfestelse av personalreglementer og Tilsettingsrådet for overtallige. Det er videre positivt at loven i en viss grad harmoniseres med arbeidsmiljøloven, men vi hadde helst sett at dette var gjort i enda større grad.»

Landbruks- og matdepartementet støtter KMDs vurdering av at det fortsatt er noen særlige hensyn som gjør seg gjeldende som begrunnelse for en egen lov for statsansatte i tillegg til arbeidsmiljøloven. De:

«mener det er bra at KMD har lagt vekt på å endre språk og begrepsbruk, forenkling og tydeliggjøring av lovbestemmelsene. Dette gjør loven mer tilgjengelig og anvendelig. Vi har også merket oss at KMD har lagt til rette for at den nye loven skal legge grunnlag for gode omstillingsprosesser i forvaltningen og samtidig legge til rette for en personalpolitikk preget av inkludering og mangfold.

Vi mener at det var et godt grep fra KMDs side å sette ned et offentlig utvalg til å vurdere modernisering av tjenestemannsloven og slik skape en bred oppslutning om grunnlaget for å innføre en ny lov. Vi ser det som en styrke at KMDs forslag er basert på balanserte endringsforslag fra utvalget. Det er lange tradisjoner i Norge for godt samspill mellom arbeidsgiver og arbeidstakersiden i norsk arbeidsliv. Når nå tjenestemannsloven skal endres, mener vi det er fornuftig fra KMDs side å gjøre dette i samråd med partene i arbeidslivet. Det gjør det enklere for de ulike virksomhetene å videreføre et godt samarbeidsklima lokalt.»

Helse- og omsorgsdepartementet har gitt uttrykk for behov for større harmonisering med arbeidsmiljøloven, og skriver:

«Generelt støtter Helse- og omsorgsdepartementet en harmonisering med arbeidsmiljølovens regler og modernisering av loven og begrepsbruken. Vi stiller spørsmål ved om det fremdeles er behov for en særskilt lov for ansatte i staten. Begrunnelsen synes å være at statsansatte utfører viktige arbeidsoppgaver på vegne av samfunnet som til dels adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer, også i kommunesektoren. Etter vårt syn kunne spesielle hensyn for statsansatte reguleres med særbestemmelser i arbeidsmiljøloven.»

Justis- og beredskapsdepartementet skriver at de:

«er i all hovedsak positiv til de fleste av endringene som foreslås, og vi støtter behovet for forenkling, modernisering og harmonisering med arbeidsmiljøloven. Dette er etter vårt syn et viktig tiltak for å modernisere offentlig sektor.»

Domstoladministrasjonens generelle tilbakemelding er at de:

«er enig i at det er behov for å gjennomgå reglene om ansettelsesforhold i staten, og at reglene for statsansatte i så stor grad som mulig bør harmoniseres med reglene som gjelder for arbeidstakere i andre sektorer. Vi registrerer at tjenestelovutvalget og departementet har vurdert om det er grunn til å ha en særlov for statens ansatte, og har konkludert med at det bør gis en ny særlov.

Når man har besluttet at det skal gis en egen lov om statens ansatte, gir forslaget til ny lov en regelteknisk og språklig mer moderne og bedre regulering av forholdene loven gjelder. Lovforslaget er enklere å forstå enn dagens tjenestemannslov, og vil sannsynligvis være et bedre utgangspunkt når det skal foretas lovendringer i framtiden. Forslaget til ny lov innebærer også en innholdsmessig modernisering som er både nødvendig og hensiktsmessig.»

Miljødirektoratet skriver:

«Forslaget til ny lov om statens ansatte fremstår mer tidsriktig, både med hensyn på språk og struktur. Lovteksten er generelt tydeligere fremstilt og konkretisert. Det er positivt å merke seg en bredere harmonisering med Arbeidsmiljøloven, selv om vi mener departementet kunne gått lengre i sin tilnærming, gitt forslagene som fremmes av tjenestemannslovutvalget.»

Difi skriver:

«Vi imøteser en modernisering av loven slik som høringsnotatet legger opp til. Vi anser at dette vil føre til at loven i større grad vil være tilpasset den generelle utvikling og de endringer i statsforvaltningen som har tilkommet den senere tid.»

Politidirektoratet mener at utkastet er i samsvar med de behov for modernisering og forenkling som følger av samfunnsutviklingen på rettsområdet. De mener det er særlig viktig med en harmonisering av reglene for statsansatte opp imot arbeidsmiljølovens bestemmelser. Samme generelle tilbakemelding gis fra Kriminalomsorgsdirektoratet, UDI og Sysselmannen på Svalbard.

NTNU skriver:

«NTNU er enig i flere av de grep som er tatt med forslag til ny lov om statens ansatte: En mer oversiktlig lov, et enklere og mer tilgjengelig språk, struktur med inndeling i flere kapitler, fjerning av skillet mellom sterkt og svakt stillingsvern, og lovfesting av kvalifikasjonsprinsippet i det offentlige.»

Mattilsynet skriver:

«Mattilsynet imøteser den nye loven og mener at den bidrar til en forenkling av regelverket. Lovforslaget er også lettere lesbar enn dagens tjenestemannslov som kan oppleves som krevende. Vi mener harmoniseringen med arbeidsmiljølovens bestemmelser, der det er mulig, også er positivt. At aktuelle bestemmelser i arbeidsmiljøloven tas inn i den nye loven, gir også bedre oversikt over regelverket som gjelder, jf. eksempelvis om fortrinnsrett for deltidsansatte.»

Jernbaneverket skriver:

«Høringsforslaget er et velkomment forslag til forbedring av en rettstilstand som har vært uforandret – og i økende grad upraktisk – i over 30 år. Forslaget angir imidlertid mange steder et ønske om å harmonisere lov om statens ansatte med arbeidsmiljøloven, men har få prinsipielle drøftinger av om det i det hele tatt er behov for egne regler for statens ansatte på disse områdene. Dersom man var garantert at reglene til enhver tid forble harmonisert, ville dette likevel vært til å leve med. Imidlertid har situasjonen de siste årene vært at arbeidsmiljøloven stadig har blitt endret, mens tjenestemannsloven knapt har vært gjort noe med siden den siste kom i 1983. Det er derfor ganske mange regler som i utgangspunktet var harmonisert, men som har blitt mindre og mindre like, og dette har medført uheldige, ikke tiltenkte forskjeller. Vi er urolige over at man nok en gang legger seg på et prinsipp om harmonisering istedenfor å la arbeidsmiljøloven gjelde så langt det er mulig for statens ansatte.»

Dette synet har også Kystverket.

YS Stat skriver:

«Selv om departementets lovforslag tilsynelatende, på de fleste områder, er i tråd med Tjenestemannslovutvalgets rapport, konstaterer YS Stat at balansen i utvalgets forslag er, med de endringers om foreslås, vesentlig forskjøvet. På flere områder foreslås det bestemmelser som ikke er i tråd med utvalgets forslag. Noen av forslagene kan sies å være av mindre betydning eller lovgivningstekniske bedre løsninger enn det utvalget foreslo. Flere av forslagene innebærer imidlertid materielle endringer fra det utvalget foreslo, og forslaget utelater på flere punkter utvalgets forslag. Vi etterlyser en nærmere begrunnelse for flere av forslagene.»

De skriver videre:

«Samlet sett bærer høringsnotatet preg av en sterk politisk styring på høringsstadiet, og YS Stat mener dette undergraver Tjenestemannslovutvalgets arbeid og forslag, og dermed tilliten mellom departementet og hovedsammenslutningene. (..) Vi frykter med dette at målsettingen om «endringer som kan stå seg over tid» ikke oppnås. (…) YS stiller seg bak de forslagene departementet fremmer i tråd med utvalgets forslag. Vi kan imidlertid ikke støtte et forslag som rokker ved denne balansen.»

Unio mener at departementet ikke har ivaretatt forslaget som ble fremmet av tjenestemannslovutvalget og skriver i sitt høringssvar:

«Tjenestemannslovutvalget la frem forslag til lovendring som kunne bidra til redusert midlertidig tilsetting i Staten. I tillegg foreslo utvalget viktige endringer i forskriften til tjenestemannsloven blant annet ved at vikarer for vitenskapelig tjenestemann skulle få rettigheter som andre ansatte i staten, samt at bortfall av midler for ansatte på ekstern finansiering ikke lenger skal være oppsigelsesgrunn alene. Imidlertid er høringsnotatet vesentlig endret ved at dagens regler for midlertidig tilsetting videreføres, samtidig som forslagene som bidrar til å svekke stillingsvernet og de ansattes innflytelse over tilsettingsprosessen opprettholdes. Som vi pekte på ovenfor er dermed den skjøre balansen som var til stede i lovutvalgets innstilling borte.» «I høringsnotatet tas det opp temaer som ikke har vært behandlet av utvalget som arbeidsgivers styringsrett, virksomhetsoverdragelse og fortrinnsrett for deltidsansatte. På disse og flere andre punkter er departementets fremstilling uklar, f.eks. om departementets forslag om plikt til å overta en annen stilling er ment som en utvidelse av styringsretten eller ikke.»

LO, med tilslutning av LO Stat, har uttalt seg kritisk til forslaget:

«Departementets forslag er fremstilt som en oppfølging av tjenestemannsutvalgets rapport. Dette er misvisende. LO reagerer på at departementet fremmer forslag som på flere sentrale områder er i strid med utvalgets rapport. Departementets forslag svekker gjennomgående de ansattes rettigheter i betydelig grad, bl.a. ved redusert stillingsvern, utstrakt adgang til forskriftsregulering, økt bruk av midlertidig ansettelse. Dette samtidig som den ansattes plikter foreslås utvidet. Dette innebærer at balansen mellom arbeidsgiver og de ansatte kraftig forrykkes.

LO er svært kritiske til at forslaget legger opp til utstrakt bruk av forskrifter på sentrale områder. De omfattende forslag til nye forskriftshjemler vil innebære en maktoverføring fra Stortinget til departementet. Den enkelte borger, som Regjeringen ellers er opptatt av, fratas de rettsikkerhetsgarantier som en endring i formell lov innebærer. Hensynet til en effektiv domstolskontroll, demokratikontroll og forutsigbarhet med hensyn til ens egen rettsstilling taler mot at det gis adgang til omfattende forskriftsregulering. LO ser ikke grunn til at departementet skal kunne forskriftsregulere bestemmelser som etter arbeidsmiljøloven i dag er inntatt uttømmende i lov, eller som kan overprøves i det konkrete tilfellet av domstolene. Dette gjelder for eksempel sentrale spørsmål som oppsigelsesvern, hvordan ansettelsesretten skal benyttes, fortrinnsrett, hva som regnes som annen passende stilling, virksomhetens omplasseringsplikt mv.»

Akademikerne støtter det fremlagte forslaget og skriver i sitt høringssvar:

«Akademikerne mener begrepet «arbeidstaker» bør brukes i ny lov, og deler ikke departementets oppfatning om at det er viktig å skille mellom arbeidstakere i privat og offentlig sektor. Det kan bemerkes at kommunal sektor også er en del av offentlig sektor, men at man her er omfattet av arbeidsmiljøloven og dermed bruker begrepet arbeidstaker.

Noe av hensikten bak en endring av eksisterende tjenestemannslov, har vært å oppnå størst mulig grad av harmonisering, Begrepet «statsansatt» bidrar ikke til dette. Tvert om skaper begrepet «statsansatt» inntrykket av at ansatte i staten er noe helt eget og annerledes enn i resten av det norske arbeidsliv. Akademikerne mener det ikke foreligger noen gode grunner for et begrepsmessig skille mellom statlige og private ansatte. Vi oppfatter begrepet arbeidstaker som dekkende, og minner om at et enstemmig tjenestemannslovutvalg stilte seg bak forslaget om å ta arbeidstakerbegrepet i bruk i loven.»

Av andre organisasjoner som har gitt høringssvar støttes forslaget av NITO, Den norske legeforening og Norges Offisersforbund. Parat er kritiske og mener at departementets høring ikke følger tjenestemannslovutvalgets forslag.

6.3 Departementets generelle vurderinger

6.3.1 Innledning

Departementet fremmer et lov forslag som i stor grad bygger på tjenestemannslovutvalgets anbefalinger. Det er tatt hensyn til høringsinnspill som påpeker avvik fra tjenestemannslovutvalgets enstemmige innstilling, og det endelige forslaget er justert på flere punkter for å imøtekomme disse. Dette gjelder blant annet spørsmål om forskriftshjemmel, vilkår for oppsigelse og rammer for midlertidige ansettelser.

Språklig modernisering

Det er et mål for departementet å gi lovutkastet en språklig utforming som gjør den nye loven enklere å forstå og praktisere enn dagens lov. Dette handler ikke bare om å bytte ut begreper, men i enda større grad å bruke moderne språkformer og forenkle språkføringen. Departementet ønsker å modernisere lovens språk på flere områder. Dette omfatter blant annet lovens tittel og hvordan man skal omtale de to hovedgruppene av arbeidstakere som loven omfatter; embetsmenn og tjenestemenn. Det vises til kapittel 8 om terminologi mv.

6.3.2 Forenkling, harmonisering og statens særlige behov

Departementet viser til at lovforslaget regulerer vilkår for ansettelse og opphør av ansettelsesforhold, regler knyttet til hvem som kan treffe vedtak og prosessuelle regler for saksbehandling og domstolsbehandling. Lovforslaget tar både hensyn til behovet for harmonisering med arbeidsmiljøloven på de områdene der hvor det er naturlig og ønskelig, og ivaretar samtidig en regulering som er nødvendig fordi statsansatte utfører oppgaver på vegne av samfunnet som adskiller seg fra oppgaver i andre sektorer.

De særlige hensynene som begrunner egen lov for statens ansatte, er knyttet til behovet for tillitsskapende rekruttering der konkurranse om stillinger, transparens og etterprøvbarhet veier tyngre enn hensynet til raske og enkle prosesser. Departementet har også vektlagt tjenestemannslovutvalgets anbefalinger om videreføring av kollegiale tilsettingsorganer med representasjon fra de ansattes organisasjoner, samt videreføring av at det fremforhandles personalreglement i den enkelte virksomhet.

Når det gjelder reguleringen av midlertidig ansettelse og bestemmelser om opphør av arbeidsforhold, er det etter departementets vurdering lagt opp til en regulering som i stor grad er en harmonisering med arbeidsmiljøloven. Departementet bygger her i all hovedsak på forslagene fra tjenestemannslovutvalget. Departementet har foreslått at oppsigelsesreglene skal være like for fast og midlertidig ansatt uavhengig av ansettelsestid. Departementet foreslår å videreføre adgangen til fortrinnsrett til andre stillinger i staten dersom oppsigelsen er begrunnet i virksomhetens forhold, men ikke dersom oppsigelsen er begrunnet i arbeidstakers forhold. Departementet foreslår, i likhet med tjenestemannslovutvalget, å oppheve Tilsettingsrådet for overtallige arbeidstakere i staten. Begrunnelsen er at de enkelte statlige virksomheter bør ha ansvaret for ansettelsene, også i tilfelle, det er søknader fra statsansatte med fortrinnsrett.

Et tema som ikke ble behandlet av tjenestemannslovutvalget, var om det kan gjøres unntak fra reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16 for omorganiseringer innad i staten. Bakgrunnen for at departementet ba om innspill til spørsmålet, er at direktivet som ligger til grunn for arbeidsmiljølovens bestemmelser om virksomhetsoverdragelse åpner for at det gjøres unntak for overføring av administrative funksjoner mellom administrative myndigheter. Departementet vil ikke foreslå å gjøre unntak fra bestemmelsene om virksomhetsoverdragelse for omorganiseringer internt i staten. Det vises til de nærmere vurderingene i kapittel 12.10 i proposisjonen for dette spørsmålet.

Når det gjelder uenighet og tvister i arbeidsforhold er det ønskelig at disse blir løst i minnelighet mellom partene. Dersom dette ikke er mulig, mener departementet at forvaltningen er best tjent med å behandle tvistene i forvaltningen. Departementet mener at det på dette punktet ikke er ønskelig med en full harmonisering med arbeidsmiljøloven, og foreslår å beholde den forvaltningsrettslige klageordningen som gjelder i staten. Departementet mener det ikke er ønskelig at en ny lov bidrar til at flere saker enn i dag behandles i domstolsapparatet. Dette vil kunne bidra til økte kostnader både for staten og for den enkelte arbeidstaker.

Tjenestemannslovutvalget legger stor vekt på begrepsharmonisering med arbeidsmiljøloven, men departementet legger vekt på at det er behov for et begrep som både er dekkende for tjenestemenn og embetsmenn.

Departementet viser til at lovforslaget er ment å skulle ivareta en interesseavveining av – på den ene siden – statens arbeidsgiverinteresser og – på den andre siden – hensynet til rettsikkerhet for den enkelte ansatte. Hensynet til å ivareta interessene til statens arbeidstakere og en regulering som legger til rette for forsvarlig saksbehandling må avveies mot hensynet til effektivitet, kostnadskontroll og behovet for å ivareta statens arbeidsgiverinteresser. Departementets forslag er ment å skulle ivareta en rimelig god balanse mellom disse kryssende hensynene.