23 Forbud mot gaver i tjenesten

23.1 Gjeldende rett

Tjenestemannsloven § 20 oppstiller et forbud mot at embets- eller tjenestemenn mottar gaver i tjenesten. Begrunnelsen for dette forbudet er at det må stilles svært strenge krav til habilitet og objektivitet i statsforvaltningen. Det skal ikke kunne reises tvil om at saklige og objektive hensyn blir lagt til grunn.

Tjenestemannsloven § 20 oppstiller forbud mot at embets- eller tjenestemenn selv mottar gave, provisjon, tjeneste eller annen ytelse, og at de mottar gave mv. for andre. Forbudet retter seg mot forhold som kan oppfattes som urettmessige. Å for eksempel motta blomster eller en bok i forbindelse med et foredrag eller jubileum vil være akseptabelt.

Loven inneholder tre alternative grunnlag som medfører at gaven eller ytelsen anses som urettmessig og dermed ulovlig å ta imot. Det omfatter for det første gaver mv. som er egnet til å påvirke hans eller hennes tjenestehandlinger. Om ytelsen er egnet til å påvirke må bero på en objektiv vurdering av hvordan andre, både i og utenfor virksomheten, kan oppfatte ytelsen. Hvorvidt embets- eller tjenestemannen faktisk har latt seg påvirke er ikke avgjørende. Ikke bare verdien, men også omstendigheter som hvem giveren er eller hvilken posisjon vedkommende har, og om gaven har sammenheng med en konkret sak som er under behandling vil være momenter ved vurderingen. Også mottakerens stilling kan være avgjørende her.

Forbudet mot å motta gaver omfatter for det andre gaver mv. som av giveren er ment å påvirke embets- eller tjenestemannens tjenestehandlinger. Avgivers hensikt medfører i seg selv at det blir urettmessig å motta ytelsen, selv om den er av relativt beskjeden verdi. En embets- eller tjenestemann skal utføre tjenesten uten at noen skal kunne påvirke gjennom gaver eller andre ytelser. Også etter dette alternativet er det i utgangspunktet uvesentlig om embets- eller tjenestemannen faktisk har latt seg påvirke eller ikke.

Tredje alternativ rammer gaver mv. som det er forbud mot å motta i henhold til reglement.

Tjenestemannsloven § 20 annet ledd fastsetter at overtredelse av bestemmelsen kan medføre disiplinærreaksjon i form av ordensstraff eller avskjed.

23.2 Høringsnotatet

23.2.1 Tjenestemannslovutvalget

Tjenestemannslovutvalget foreslo ingen endringer i gjeldende rett.

23.2.2 Departementets forslag

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre gjeldende rett, med den tilføyelse at brudd på gavereglene også kan møtes med reaksjon i form av skriftlig advarsel, oppsigelse eller avskjed.

23.3 Høringsinstansenes syn

Det er få av høringsinstansene som har kommentert videreføring av forbudet mot å motta gaver mv. i tjenesten. Mattilsynet, Akademikerne og Legeforeningen støtter at forbudet mot gaver i tjenesten videreføres. Akademikerne uttaler at de støtter at forbudet mot gaver i tjenesten videreføres. De uttaler at det er viktig at befolkningen har tillit at statsforvaltningen styres og utøves på en uhildet måte. Akademikerne ser imidlertid ikke behovet for et eget ledd i bestemmelsen som kun viser til at overtredelse kan medføre ulike arbeidsrettslige reaksjoner, da dette allerede ligger i oppsigelsesreglene.

23.4 Departementets vurderinger og forslag

23.4.1 Generelt

Forbudet mot å motta gaver og andre ytelser i tjenesten utgjør del av statsforvaltningens etiske regelverk. Det etiske regelverket har til formål å fremme tilliten til forvaltningen blant befolkningen, og å bidra til forvaltningens integritet. Statsforvaltningen utfører myndighetsutøvelse overfor borgerne. Avgjørelser skal være basert på objektivitet og saklighet, og det skal ikke tas utenforliggende hensyn.

Lovens forbud mot å motta gaver mv. i tjenesten kom inn i tjenestemannsloven i 1977. Ved lovrevisjonen i 1983 ble bestemmelsen utvidet til også å omfatte embetsmenn. Veileder om gaver i tjenesten, utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, søker å beskriver hvilken atferd som forventes og som kan aksepteres. I tillegg er det gitt etiske retningslinjer for statstjenesten, fremmet av daværende Moderniseringsdepartementet i 2005.

Forbudet mot å motta gaver mv. i tjenesten retter seg mot forhold som er eller kan oppfattes som urettmessig. En mer alminnelig betegnelse på denne typen urettmessige forhold er smøring eller bestikkelse. En kultur hvor slike forhold er vanlig forekommende og akseptert, kalles gjerne en korrupsjonskultur.

Etiske spørsmål og kampen mot korrupsjon har i de senere årene blitt viet stor oppmerksomhet både nasjonalt og ikke minst internasjonalt. Organisasjoner som OECD og GRECO (Group of States Against Corruption), som er en organisasjon under Europarådet, har lenge arbeidet aktivt for å høyne oppmerksomheten om og styrke kampen mot korrupsjon. Det er blant annet på denne bakgrunn departementet har fremmet veiledere og lovgivning om etikk, gaver og karantene mv.

23.4.2 Forbudet mot gaver mv. i tjenesten videreføres

Arbeidsmiljøloven har ingen bestemmelse om forbud mot å ta imot gaver mv. Dette forhindrer ikke at urettmessig mottak av gaver, tjenester eller andre ytelser i forbindelse med arbeidet kan sanksjoneres, for eksempel ved at det kan føre til oppsigelse eller avskjed. Departementet understreker imidlertid viktigheten av de strenge kravene til habilitet og objektivitet som gjelder for statens ansatte, og allmennhetens tillit til at statsansatte ikke er påvirket av gaver eller ytelser eller andre utenforliggende hensyn. Det stilles derfor særlige krav til statens ansatte, noe som også gjenspeiles i statens etiske regelverk. Etter departementets vurdering vil det gi et uheldig signal dersom det uttrykkelige forbudet mot å motta gaver mv. i tjenesten oppheves. Det er videre viktig at loven gir en klar hjemmel for at overtredelse av forbudet kan føre til tjenstlige reaksjoner. Det kan likevel være tilfeller, særlig ved overtredelser som anses som grove, som også bør følges opp med anmeldelse slik at forholdet også kan følges opp strafferettslig, se punkt 22.1.4.4. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen om forbud mot gaver mv. i tjenesten videreføres, jf. lovforslaget § 39.

Gjeldende tjenestemannslov § 20 første ledd tredje alternativ rammer gaver mv. som det er forbud mot å motta etter bestemmelser i reglement. Det er uklart om det med reglement siktes til reglementer som forhandles i henhold til tjenestemannsloven § 23, eller om det også omfatter forbud fastsatt ensidig av arbeidsgiver ved instruks. Etter departementets vurdering kan statlige virksomheter ha behov for å kunne fastsette instruks om mottakelse av gaver mv. på grunn av de funksjonene virksomheten er tillagt. Dette kan for eksempel gjelde dersom de utøver kontroll og tilsyn med andre virksomheter og privatpersoner. Departementet foreslår derfor at det skal fremgå av loven at bestemmelsen også omfatter gaver mv. som det er forbud mot å motta etter bestemmelser i instruks, jf. lovforslaget § 39 første ledd. Dette innebærer også en klargjøring av bestemmelsen. Regler gitt i reglement skal imidlertid være den primære løsningen, slik at spørsmålet om hvilke gaver mv. som omfattes av forbudet er forhandlingsgjenstand.

Gjeldende tjenestemannslov § 20 annet ledd fastsetter at overtredelse av forbudet mot å motta gaver mv. kan medføre ordensstraff eller avskjed. Før lovrevisjonen i 1983 var oppsigelse en alternativ reaksjon. Dette falt ut av lovteksten i forbindelse med lovrevisjonen i 1983 uten noen nærmere begrunnelse. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at arbeidsgiver som alternativ til avskjed har adgang til å eventuelt avslutte arbeidsforholdet ved å gå til oppsigelse. Departementet viser blant annet til lovforslaget § 20 første ledd bokstav d), hvor det fremgår at statsansatte kan sies opp når vedkommende gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter. Departementet foreslår derfor at overtredelse av forbudet også kan medføre oppsigelse, jf. lovforslaget § 39 annet ledd.

23.4.3 Hvilke gaver mv. forbudet gjelder

Departementet foreslår å videreføre gjeldende rett når det gjelder hvilke gaver og ytelser mv. statsansatte og embetsmenn kan og ikke kan motta. Forbudet rammer dermed gaver, provisjon, tjeneste eller annen ytelse som enten er egnet til å påvirke tjenestlige handlinger, er ment å påvirke tjenestlige handlinger, eller som det er forbud mot å motta i henhold til reglement eller instruks, jf. kapittel 23.1.1, lovforslaget § 39 første ledd og særmerknadene til bestemmelsen.

Statsansatte og embetsmenn skal som utgangspunkt ikke kunne motta gaver eller andre fordeler i forbindelse med tjenesten. Statsansatte og embetsmenn som i ulike sammenhenger får tilbud om gave mv. i forbindelse med arbeidet har plikt til å vurdere om de har lov til å motta denne, i henhold til loven og i henhold til eventuelle bestemmelser gitt i reglement eller instruks.

Om en gave er av en slik karakter at den ikke kan mottas, vil bero på en helhetsvurdering. Lovens forbud mot å motta gaver mv. er ment å gjelde ytelser som er å anse som urettmessige. Momenter i vurderingen er blant annet hvilken stilling og funksjon mottaker har, gavens eller ytelsens verdi, givers motivasjon, om det er åpenhet om gaven og i hvilken sammenheng gaven eller ytelsen er gitt. Det må utvises særlig varsomhet dersom giver kan ha en særlig interesse i å påvirke mottaker. Selv om giveren er i en posisjon der påvirkning er utelukket, kan det likevel svekke tilliten til den enkelte ansatte eller virksomheten å motta gaven. Hvis det er grunn til å tro at formålet med gaven eller ytelsen er å påvirke mottaker i en bestemt retning, enten i en konkret sak eller på generelt grunnlag, skal den ikke mottas.

Jo større verdi en gave eller ytelse har, dess større er sannsynligheten for at den ikke bør mottas. Verdien av en gave eller ytelse alene kan være nok til at det vil være urettmessig og i strid med statsansatteloven å motta den. Pengegaver kan som hovedregel ikke aksepteres. Oppmerksomhetsgaver i forbindelse med personlige jubileer, runde år og lignende vil det som regel være uproblematisk å motta. Gavekort kan aksepteres som oppmerksomhetsgave når verdien ligger innenfor det som anses som akseptabelt i situasjonen. Dersom det kommer kostbare gaver eller andre fordeler til enkeltpersoner, vil det måtte vurderes konkret om den kan mottas eller må avslås. Gaver etter et foredrag i form av for eksempel blomster, konfekt eller en bok vil som regel være akseptabelt. Det samme gjelder gaver i form av reklamemateriell, da det som regel er av svært beskjeden økonomisk verdi. Produkter med høyere økonomisk verdi vil det derimot ikke være anledning til å motta, selv om produktene kan karakteriseres som reklamemateriell, eksempelvis dyre sports- og merkeklær. Arbeidslunsjer eller arbeidsmiddager vil være i orden, forutsatt at disse holdes på et akseptabelt nivå.

Forbudet mot å motta gaver mv. gjelder også for statsansatte på tjenestereise eller oppdrag i utlandet. Gaver som gis ved besøk til eller fra utlandet, og som det ut fra kulturelle eller diplomatiske hensyn ikke vil være naturlig å avslå, kan mottas selv om gaven vil være uakseptabel i Norge. Slike gaver skal imidlertid tilfalle staten.

23.4.4 Forholdet til straffeloven

Dersom en statsansatt eller embetsmann mottar gaver eller ytelser i tjenesten kan det, etter omstendighetene, også rammes av straffelovens bestemmelse om korrupsjon. Etter straffeloven § 387 straffes den som for seg eller andre krever, mottar eller aksepterer et tilbud om en utilbørlig fordel i anledning av utøvelse av stilling, verv eller utføring av oppdrag med bot eller fengsel inntil tre år. Korrupsjon i både offentlig og privat sektor er omfattet av bestemmelsen. En fordel kan bare gi grunnlag for straff om den er «utilbørlig», hvilket innebærer at det må foreligge et klart klanderverdig forhold. Dersom fordelen har en økonomisk verdi, vil denne verdien utgjøre et naturlig utgangspunkt for utilbørlighetsvurderingen. Mindre verdifulle gaver og andre fordeler som det vil stride med den alminnelige rettsbevissthet å kriminalisere, er ikke å anse som utilbørlige. Fordeler som mottas i forbindelse med vanlig representasjon, eller som mottakeren i henhold til sedvane eller interne retningslinjer har anledning til å motta, vil sjelden anses som utilbørlige. Formålet bak en ytelse vil stå sentralt i en utilbørlighetsvurdering. Dersom det lar seg bevise at fordelen var ment å påvirke ved utøvelse av stillingen, vil den normalt være utilbørlig. Generelt må det legges til grunn at offentlige tjenestemenn må finne seg i å være underlagt en strengere norm enn personer som arbeider i privat virksomhet (Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) kapittel 16 og Ot.prp. nr. 78 (2002–2003) kapittel 12 side 53–58).