17 Ordensstraff

17.1 Gjeldende rett

Tjenestemannsloven § 14 regulerer arbeidsgivers adgang til å ilegge embets- og tjenestemenn en administrativ disiplinærforføyning i form av ordensstraff som følge av tjenesteforsømmelse eller annen utilbørlig adferd. Formålet med bestemmelsen er å gi arbeidsgiver mulighet for å sanksjonere uønsket adferd fra tjenestemannen eller embetsmannen, og å verne om tjenesten. Embetsmenn som er dommere og tjenestemenn som ved lov er underlagt annen disiplinærmyndighet, kan ikke ilegges ordensstraff, jf. tjenestemannsloven § 14 nr. 1.

17.1.1 Vilkår for å ilegge ordensstraff

Ordensstraff kan ilegges for overtredelse av tjenesteplikter eller unnlatelse av å oppfylle tjenesteplikter, og for utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten som skader den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen, jf. tjenestemannsloven § 14 nr. 1 bokstav a) og b). Bestemmelsen må sees i sammenheng med reglene om avskjed. Den dekker de samme forholdene, men slik at det kreves mindre graverende adferd for å oppfylle vilkårene for ordensstraff. For at arbeidsgiver skal kunne tilstå ordensstraff forutsetter det subjektiv skyld. Embets- eller tjenestemannen må ha opptrådt med uaktsomhet eller forsett, det vil si at han eller hun enten forstod eller burde forstått at adferden var en overtredelse av eller unnlatelse av å oppfylle tjenesteplikter, eller at adferden på annen måte var utilbørlig.

Hva som er utilbørlig adferd i eller utenfor tjenesten som kan føre til at en embets- eller tjenestemann ilegges ordensstraff etter tjenestemannsloven § 14 nr. 1 bokstav b), vil variere med hvilken stilling arbeidstakeren har og hvilken grad av aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen. Begrepet «utilbørlig» er et sterkt uttrykk, og det skal relativt grove handlinger til for å kunne medføre ordensstraff. Dette gjelder nok særlig hvis handlingen er foretatt utenfor tjenesten. For at den utilbørlige adferden skal kunne føre til at arbeidstakeren ilegges ordensstraff, må adferden skade den aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen. Hvilken aktelse eller tillit som er nødvendig for stillingen kan variere betydelig avhengig av type stilling og tjeneste.

Vedtak om ordensstraff er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd. For omtale av reglene om vedtaksmyndighet, saksbehandlingsregler, klage og søksmål, vises det til kapittel 20 og 21.

17.1.2 Aktuelle reaksjonsformer

Embets- og tjenestemenn kan ilegges ordensstraff i form av skriftlig irettesettelse eller tap av ansiennitet fra én måned til to år, jf. tjenestemannsloven § 14 nr. 2. Tjenestemenn kan videre som ordensstraff, enten varig eller for en begrenset tid, settes ned i en lavere stilling. Dette er ikke aktuelt for embetsmenn, da dette kan tenkes å være uforenlig med Grunnloven § 22, jf. Ot.prp. nr. 72 (1981–82) side 6.

Bestemmelsen angir uttømmende de disiplinærreaksjonene som arbeidsgiver har anledning til å benytte.

En skriftlig irettesettelse må i tillegg til å være skriftlig, også fremtre som en ordensstraff, både ved at den ilegges av rette organ, normalt tilsettingsorganet, jf. tjenestemannsloven § 17 nr. 3, og ved at den ilegges i henhold til saksbehandlingsreglene i tjenestemannsloven § 18 og forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Slik skriftlig irettesettelse vil gjerne betegnes som advarsel. Dette må skilles fra en alminnelig tjenestlig tilrettevisning som ikke er en ordensstraff, jf. tjenestemannsloven § 14 nr. 2 tredje ledd. En irettesettelse er ment som en disiplinærforføying, det vil si en korreks ved forsømmelser av mer alvorlig karakter. En tjenestlig tilrettevisning er en del av arbeidsgivers styringsrett og er primært ment å skulle vise arbeidstakeren til rette, eventuelt ved å advare mot gjentatte forsømmelser. Det er ingen formkrav til en alminnelig tjenestlig tilrettevisning, som kan gis både skriftlig og muntlig. Innholdet i en skriftlig irettesettelse og en skriftlig tjenestlig tilrettevisning kan imidlertid være det samme, nemlig en påpekning av den uønskede adferden og eventuelt en advarsel om at gjentakelser vil kunne få mer alvorlige følger.

Tap av ansiennitet fra én måned til to år innebærer at det vil kunne bli aktuelt med tap av ansiennitet generelt, det vil si i alle sammenhenger hvor det kan være rettslig relevant. Eksempel på dette kan være i lønnssammenheng, ved opprykk (såkalt konkurranseansiennitet), og ved fungering i høyere stilling.

Nedsettelse i lavere stilling innebærer at tjenestemenn kan settes ned både i lønn og status. Nedsettelse i lavere stilling kan være enten varig eller tidsbegrenset. Det er imidlertid grenser for hvor mye tjenestemenn kan degraderes før reaksjonen må anses som en oppsigelse eller avskjed. Det bør være en viss sammenheng eller likhet mellom stillingene. Utgangspunktet er at adferden er så grov at arbeidsgiver som regel har vurdert å avskjedige vedkommende, slik at degraderingen totalt sett fremstår som et mildere alternativ.

17.1.3 Registrering og sletting av ordensstraff

Det fremgår av tjenestemannsloven § 14 nr. 2 første ledd at ordensstraff skal føres på rulleblad eller personalkort, og det skal fastsettes ved reglement når anmerkningen skal slettes. Enhver tjenestemann kan forlange utskrift av sitt rulleblad eller personalkort, jf. tjenestemannsloven § 14 nr. 3 annet ledd. Med rulleblad eller personalkort menes registre som føres over tjenestemenn i virksomheten, i dag er dette gjerne personalmappen/personaldatasystemet. I praksis blir det bestemt i personalreglement at en ordensstraff skal slettes etter tre eller fem år. Det er kun formell ordensstraff som skal registreres. Uformelle tilrettevisninger og advarsler som ikke er ordensstraff, skal ikke føres på rulleblad eller personalkort.

Så lenge en ordensstraff er anmerket på rulleblad eller personalkort, kan dette anføres mot tjenestemannen både ved spørsmål om opprykk, ansettelse i ny stilling i virksomheten, ved nye disiplinærforhold osv. Når ordensstraffen er slettet, er utgangspunktet at arbeidsgiver skal se bort fra den og ikke lenger kan ta hensyn til den.

17.2 Høringsnotatet

17.2.1 Tjenestemannslovutvalgets vurderinger

Utvalget foreslo at ordningen med ordensstraff videreføres i begrenset form og at begrepet endres fra ordensstraff til disiplinærvedtak. Utvalget viste til at det er vanskelig å trekke et skarpt skille mellom behovet for en skriftlig irettesettelse i form av ordensstraff og en skriftlig advarsel som gis i kraft av arbeidsgivers styringsrett, og foreslo å oppheve adgangen til skriftlig irettesettelse. Der det er behov for å påtale et forhold skriftlig, mente utvalget at det er tilstrekkelig at dette gjøres ved en skriftlig advarsel. Som ordensstraff foreslo utvalget at arbeidstaker kan ilegges ansiennitetstap fra én måned til to år eller varig eller midlertidig omplasseres til annen stilling. Utvalget foreslo å videreføre vilkårene for å tilstå ordensstraff etter gjeldende rett.

17.2.2 Departementets forslag

I høringsbrevet foreslo departementet at ordensstraff ble videreført i form av skriftlig advarsel. Departementets inntrykk var at den praktiske reaksjonsformen både overfor tjenestemenn og embetsmenn i dag er skriftlig irettesettelse, og at øvrige reaksjonsformer som ansiennitetstap og omplassering til lavere stilling er benyttet i begrenset grad.

Departementet mente at det fremdeles er et behov for en slik alvorlig, formell reaksjon, uten at dette skal medføre tap av stilling. Departementet foreslo derfor å videreføre ordningen med ordensstraff i form av en bestemmelse om skriftlig advarsel. Begrepet «ordensstraff» ville da ikke lenger være nødvendig å benytte som et samlebegrep for forskjellige typer disiplinærreaksjoner. Vilkårene for å tilstå ordensstraff etter gjeldende rett ble foreslått videreført. Reaksjonsformene ansiennitetstap og nedsettelse i stilling krever bestemmelser om klage, søksmål og oppsettende virkning (iverksettelse), jf. tjenestemannsloven § 19. Departementet vurderte at den foreslåtte endringen ville medføre store praktiske fordeler ved at disse bestemmelsene ville bli forenklet.

Bestemmelsene i særlovgivning med egne disiplinærmyndigheter, som for eksempel lov 20. mai 1988 nr. 32 om militær disiplinærmyndighet, var ikke berørt av forslaget.

På bakgrunn av at begrepet «ordensstraff» ble foreslått fjernet, foreslo departementet at det i ny lov ble fastsatt at skriftlig advarsel skulle regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Forvaltningslovens bestemmelser skulle ikke omfatte advarsler for mindre alvorlige tilfeller eller reaksjoner, som gis innenfor rammen av arbeidsgivers styringsrett og ikke etter den bestemmelsen som ble foreslått.

Departementet foreslo at skriftlig advarsel skulle lagres i arbeidstakerens personalmappe og at tidspunktet for å slette slik anmerkning, det vil si når slikt vedtak skal fjernes fra personalmappen, burde fastsettes i loven. Det ble foreslått at slik skriftlig advarsel skal lagres i personalmappen i fem år, noe som er den vanlige ordning også i dag.

Avgrensningen mot arbeidstakere som ved lov er underlagt annen disiplinærmyndighet, og embetsmenn som er dommere, ble foreslått videreført i paragrafen.

17.3 Høringsinstansenes syn

Departementet ba spesielt om høringsinstansenes syn knyttet til om det er behov for å videreføre reaksjoner som ansiennitetstap og nedsettelse i lavere stilling.

Flertallet ønsker en endring av ordningen med ordningsstraff. Det er kun et fåtall som vil opprettholde dagens system. Høringsinstansene er imidlertid delt i synet på om det er hensiktsmessig å erstatte dagens ordning med ordensstraff, med skriftlig advarsel. Et flertall er enige i at alternativene ansiennitetstap og nedsettelse i lavere stilling i dag er utdaterte og lite i bruk. Flere påpeker imidlertid at det likevel er et behov for å ha flere reaksjonsformer enn skriftlig advarsel, som kan tilpasses alvorlighetsgraden i forholdet, uten at det medfører oppsigelse eller avskjed. Ansiennitetstap blir av de fleste vurdert som en foreldet og lite praktisk ordning, knyttet til lønnssystemet som gjaldt i staten fram til 1991. En rekke høringsinstanser vil imidlertid videreføre varig eller midlertidig overføring til en mindre betrodd tjeneste.

Mange arbeidsgivere er positive til departementets forslag og peker på at en overgang til skriftlig advarsel som eneste form for ordensstraff, vil medføre betydelige forenklinger i regelverket.

Både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden ber departementet om å klargjøre forholdet mellom det som i tjenestemannsloven i dag er omtalt som «alminnelig tjenestlig tilrettevisning» og den foreslåtte «skriftlig advarsel» som en formell reaksjonsform fra arbeidsgiver. Sivilombudsmannen uttaler:

«Slik lovforslaget er formulert, er det uklart om det er ment at alle former for skriftlige advarsler nå er å anse som enkeltvedtak med klagerett, eller om det er ment å opprettholde skillet mellom tjenstlige tilrettevisninger, også slike som gis skriftlig, og advarsler som anses som ordensstraff og dermed er enkeltvedtak.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund – Stat, UNIO, LO Stat, LO, Parat og Norsk Tjenestemannslag støtter ikke forslaget i høringen og viser til at balansen i tjenestemannslovutvalgets forslag er vesentlig forskjøvet. De uttaler at de foreslåtte endringene i oppsigelsesreglene henger nøye sammen med utvalgets forslag om fortsatt å ha ordensstraff med alternative disiplinærforføyningsmuligheter. Departementets forslag skaper etter deres syn for liten fleksibilitet og vil innebære et svekket stillingsvern for de ansatte.

UNIO og Politidirektoratet påpeker at det er særlige behov knyttet til stillinger innenfor politiet, tollvesenet og Forsvaret, og at dagens reaksjonsformer brukes aktivt.

Akademikerne, Advokatforeningen og Legeforeningen støtter departementets forslag om en endring av ordningen og mener at den med fordel kan avskaffes.

Datatilsynet bemerker at personopplysningsloven normalt får anvendelse for lagring av skriftlige advarsler. De påpeker at det kan oppstå tolkningsspørsmål om forholdet mellom personopplysningsloven og den foreslåtte bestemmelsen om at skriftlig advarsel skal lagres i personalmappen i fem år. Datatilsynet spør om særlovbestemmelsen tar sikte på en uttømmende regulering av sletteplikten for skriftlige advarsler og «anmoder om at departementet presiserer utstrekningen av sletteplikten i lovforarbeid, eventuelt i lovteksten».

17.4 Departementets vurderinger og forslag

Høringen bekrefter inntrykket av at det er behov for å videreføre en ordning med ordensstraff i staten. I statstjenesten er det et behov for å kunne gi en formell reaksjon i tilfeller der en statsansatt eller en embetsmann gjør seg skyldig i kritikkverdig adferd. Departementet har i høringen merket seg at det både fra arbeidsgiver- og arbeidstakersiden anmodes om flere virkemidler enn forslaget om skriftlig advarsel for å kunne sanksjonere utilbørlig adferd og gjentatte krenkelser av tjenesteplikter. Departementet har fått bekreftet inntrykket av at den praktiske reaksjonsformen i dag er skriftlig irettesettelse, men at det er vanskelig for mange å trekke et skarpt skille mellom skriftlig irettesettelse og skriftlig advarsel som gis innenfor rammene av arbeidsgivers styringsrett. Departementet ser at forslaget om å innføre skriftlig advarsel som eneste form for ordensstraff ikke klargjorde dette. Departementet ser videre at det er et særlig behov for å kunne benytte ansiennitetstap og nedsettelse i stilling, blant annet innenfor etater som politiet og tollvesenet.

Departementet foreslår å videreføre en ordning med ordensstraff i staten i form av ansiennitetstap og nedsettelse i stilling for statsansatte, i tråd med tjenestemannslovutvalgets forslag, jf. forslag til § 25. Skriftlig irettesettelse som ordensstraff til statsansatte oppheves. Skriftlig advarsel, som gis innenfor rammene av arbeidsgivers styringsrett, vil kunne dekke arbeidsgivers behov for å påpeke kritikkverdige forhold fra den statsansattes side. Slik skriftlig advarsel vil kunne lede til avskjed, jf. forslag til § 26 bokstav c.

Vedtak om ordensstraff vil som etter gjeldende rett være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd.

Muntlig eller skriftlig advarsel gitt av arbeidsgiver innenfor rammene av styringsretten vil som i dag ikke anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det samme gjelder de tilfeller der arbeidsgiveren viser arbeidstakeren til rette, for eksempel ved å påpeke uønsket adferd eller overtramp hos arbeidstaker.

For embetsmenn er ordensstraff den eneste formelle reaksjonen før en eventuell avskjed. Skriftlig irettesettelse er i dag den praktiske reaksjonsformen overfor denne gruppen. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett om skriftlig irettesettelse og ansiennitetstap som ordensstraff for embetsmenn. Embetsmann eller statsansatt som ved lov er underlagt annen disiplinærmyndighet, og embetsmenn som er dommere, vil fortsatt være unntatt fra bestemmelsen.

Departementet foreslår å erstatte begrepet «rulleblad» og «personalkort» i gjeldende lov med «personalmappe». Departementet mener at det ikke er tilstrekkelig gode grunner til at det fremdeles skal forhandles frem og reglementsfestes en bestemmelse i hver enkelt statlig virksomhet om tidspunktet for å slette slik anmerkning, det vil si når et vedtak om ordensstraff skal fjernes fra personalmappen. Det foreslås derfor at loven selv fastsetter at ordensstraff ikke kan lagres i personalmappen lengre enn i fem år.

Etter fem år skal ordensstraffen slettes fra den enkelte arbeidstakers personalmappe. Det vil da være regelverk knyttet til arkiv som kommer til anvendelse.

Departementet legger til grunn at særregelen om lagring i personalmappe, jf. forslag til § 25 fjerde ledd, vil være å anse som en presisering av slettebestemmelsene i lov av 14. april 2000 nr. 31 om personopplysninger § 28, og vil derfor gå foran denne.

Lagring av skriftlig advarsel gitt innenfor rammen av arbeidsgivers styringsrett, skal fremdeles vurderes etter personopplysningsloven. For slike advarsler kreves at det foretas en konkret vurdering av hvor lenge det er nødvendig å lagre opplysningene for å gjennomføre formålet med registrering av opplysningene.

Så lenge en ordensstraff er lagret i personalmappen, kan den benyttes ved vurderingen av den statsansatte eller embetsmannen, for eksempel ved fungering, tilsetting i ny stilling og nye disiplinærforhold. Når ordensstraffen er slettet, er utgangspunktet at arbeidsgiver skal se bort fra den og ikke lenger kan ta hensyn til den.

Det har vært uavklart i hvilken grad arbeidsgiver kan vise til tidligere ordensstraff som et skjerpende element, dersom arbeidstakeren begår nye forseelser. Høyesterett har ved flere anledninger tatt som utgangspunkt at tidligere ordensstraffer kan virke som et skjerpende element i slike tilfeller. Departementet legger derfor til grunn at det i gjentakelsestilfeller etter en konkret vurdering må kunne legges vekt på den statsansattes eller embetsmannens tidligere adferd, selv om en ordensstraff i den tidligere saken er slettet. Hvor lang tid som har gått og om forholdene har noen sammenheng, vil være viktige momenter i vurderingen av om tidligere forhold kan vektlegges. Departementet vil understreke at hensynene bak reglene om sletting er at opplysningene ikke skal hefte ved den ansatte etter at ordensstraffen er slettet, og at forholdet er avsluttet. Dersom arbeidsgiver vektlegger tidligere forhold ved vurderingen av nye mislige forhold, må dette begrunnes særskilt.

Arbeidstakere har rett til innsyn i sine personalopplysninger, og det lovfestes derfor ikke spesielt i den nye loven at arbeidstakerne kan be om innsyn i ordensstraff som er lagret i personalmappen.