1 Framskriving av tilbud og etterspørsel i arbeidsmarkedet for lærere

1.1 Modell for framskriving

Statistisk sentralbyrå har framskrevet etterspørsel og tilbud i arbeidsmarkedet for lærere i perioden fram til 2015. Framskrivingene er gjort med SSB-modellen LÆRERMOD, som er utviklet på oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet.

LÆRERMOD er benyttet til å framskrive tilbud av årsverk og etterspørsel etter årsverk for de enkelte lærergrupper og for lærerne samlet, under et sett av gitte forutsetninger. De valg en gjør mellom flere forutsetninger, vil være avgjørende for resultatene. Siden det er knyttet en viss usikkerhet til flere av forutsetningene i LÆRERMOD, må resultatene av framskrivingene ikke behandles som presise prognoser for utviklingen i forholdet mellom behov for og tilgang på lærere.

1.2 Modellforutsetninger i framskrivingen av tilbudet av lærere

Framskrivingen er basert på Arbeidstakerregisterets opplysninger om sysselsetting av lærere i og utenfor skoleverket i 4. kvartal 2000. Arbeidstakerregisterets opplysninger om heltid/deltid for de sysselsatte kompletteres med Arbeidskraftsundersøkelsenes opplysninger om gjennomsnittlig uketimetall for de ulike kategoriene av sysselsatte, og dermed kan det samlede antall årsverk beregnes. SSB sine arbeidstakerregistre er benyttet til å fastslå kjønns- og aldersspesifikk yrkesdeltaking, hvordan sysselsettingen for de ulike utdanningsgruppene blant lærerne er fordelt på ulike sektorer og gjennomsnittlig årsverkinnsats. Identifiseringen av hvem som tilhører de ulike kategoriene av lærere gjøres ved hjelp av Utdanningsregisteret (for 1. oktober 2000) og ved hjelp av standarden NUS2000. Skifte av standard siden forrige utgangsbestand for LÆRERMOD (fra NUS89 til NUS2000) har medført noen endringer i fordelingen av lærere i utgangsåret i forhold til tidligere framskrivinger.

For hvert år etter 2000 blir lærere i den enkelte utdanningsgruppen som utfra alder og data om yrkesfrekvens ikke kan forventes å være yrkesaktive, fjernet. Samtidig som det hvert år blir fjernet grupper av lærere, vil det også bli tilført nye personer i de enkelte utdanningsgruppene. Tilførselen bestemmes av hvor mange studenter som er tatt opp til de ulike utdanningene, lengden på studiene og hvor stor andel av studentene som gjennomfører studiene. I LÆRERMOD blir den årlige kandidatproduksjonen bestemt ved den studiekapasitet og ved de fullføringsprosentene som forutsettes. I modellen er det lagt inn data om opptak fram til og med 2000. Opptaket i 2000 danner også grunnlag for opptak de senere år. For flere av lærerutdanningene har graden av studiegjennomføring vært nokså ustabil over tid. Dette er en viktig grunn til at det er gjennomført parallelle beregninger der det er forutsatt ulike anslag for fullføringsgrad. De lave fullføringsgradene som er anvendt ved de aktuelle beregningene, er lik dem som ble observert i år 2000, mens de høyeste anslagene er noe nærmere det nivået som ble observert på midten av 1990-tallet. Kvalitetsreformen antas å ha positiv innvirkning på hvorvidt studentene fullfører studiene sine. Grafen lavt tilbud viser lave fullføringsrater hos studentene, og grafen høyt tilbud viser høye fullføringsrater hos studentene.

Når framskrivingen av årsverktilbud skal vurderes, er det nødvendig å ta hensyn til at ikke alle lærerutdannede er sysselsatt innen opplæringssektoren, kfr. tabell 1.1.

I framskrivingene er det lagt til grunn at personer med lærerutdanning vil ha en uendret tendens til å arbeide innenfor opplæringssektoren gjennom framskrivingsperioden. Tilsvarende er det lagt til grunn en videreføring på samme nivå som i 2000 av gjennomsnittlig årsverkinnsats for ulike kjønns- og alderskategorier, kfr. tabell 1.2 og 1.3.

Endringer i tilbudet påvirkes ellers av aldersstrukturen og av dødelighet, som forutsettes å være på samme nivå som i befolkningen ellers.

I 2013 i uttaket fra SSBs registre er det registrert en langt større andel lærere som nærmer seg de alderstrinnene der sysselsettingen reduseres enn i tidligere framskrivinger av LÆRERMOD.

1.3 Modellforutsetninger i framskrivingen av etterspørselen etter lærere

For barnehagene vil veksten i etterspørselen påvirkes både av det framtidige barnetallet og av at dekningsgraden forutsettes å øke fram mot år 2005, mens det for skolene ellers er den forventede utviklingen i de aktuelle brukergruppene som påvirker veksten. I LÆRERMOD er det forutsatt 70% dekningsgrad i 2003 og 80% dekningsgrad i 2005. Regjeringens mål om full barnehagedekning er 70%, men innen 2005 antas foreldrebetalingen å utgjøre om lag 20% av kostnadene for en barnehageplass. Det er grunnlaget for 80% dekningsgrad. Endringer i behovet for lærere er nært forbundet med endringer i størrelsen på de ulike årskull i alderen 2 til 19 år.

Grafen etterspørsel, demografiske faktorer viser minimumsbehovet når det gjelder det framtidige behovet for lærere. Her er størrelsen på fødselskullene lagt til grunn. Den demografiske etterspørselen gir uttrykk for etterspørselen etter lærerårsverk, med den forutsetning at tallet på lærerårsverk per elev på de enkelte alderssteg holder seg på samme nivå som i 2000. I tillegg forutsettes det at en framtidig vekst i bruttonasjonalprodukt pr. capita vil medføre at bevilgningene til skoleverket (og dermed til lærerressurser) øker i takt med dette. Det kan eksempelvis være krav om færre elever per lærer. Det er gjort to ulike anslag for bnp-vekst. Grafen etterspørsel, økonomiske og demografiske faktorer (lav vekst) legger til grunn en vekst i bnp på 1,5%, mens grafen etterspørsel, økonomiske og demografiske faktorer (høy vekst) legger til grunn en vekst i bnp på 1,8%. Dersom vi i tillegg til demografiske faktorer legger økonomiske faktorer til grunn, er kurven lav vekst den meste realistiske.

Unntak for nivået for bnp-vekst er gjort for barnehagesektoren i den perioden dekningsgraden er forutsatt å stige. Da forutsettes bare halv ekstra effekt av bnp-vekst i tillegg til den etterspørselsvekst som skyldes økt dekningsgrad.

Et annet unntak som bremser bnp-vekstens påvirkning av etterspørselsveksten i grunnskole og videregående skole i årene 2002-2005, er en antatt samlet besparing av 3000 årsverk (75% i grunnskolen) fordi lærernes leseplikt øker. I LÆRERMOD er det forutsatt at økt leseplikt for lærere ikke fører til færre årsverk, men heller en reduksjon av ufaglært arbeidskraft.

Etterspørselsvekst for de ulike kategorier av lærere kan også påvirkes av en eventuell omfordeling av lærergruppene i et skoleslag. For eksempel har det vært og vil trolig fortsatt være en viss vekst i andel førskolelærere i grunnskolens lavere klassetrinn. I LÆRERMOD er det forutsatt at andelen førskolelærere i grunnskolen øker fra 8% til 12% innen år 2005.

Etterspørselstallene i utgangsåret er påvirket av mangelen på ulike lærerkrefter i de ulike skoleslag, bestemt med nivået på ufaglærte i undervisningen. Det er forutsatt at 5,3% av årsverkene i grunnskolen er ufaglærte, 5,5% i den videregående skolen og 2 225 personer i barnehagene.

1.4 Forholdet mellom de ulike utdanningsgruppene

LÆRERMOD behandler etterspørselen etter de respektive utdanningsgruppene separat, men i realiteten er det et stort potensiale for substitusjon mellom de ulike kategoriene. Eksempler på substitusjonseffekter som kan oppstå, er at svak tilgang på en utdanningsgruppe, lokalt eller nasjonalt, dreier etterspørselen over mot andre grupper.

Forskriften om utdanningskompetanse gir stor fleksibilitet når det gjelder hvilke grupper av lærerutdannede som kan undervise i grunnskolen, og det er uvisst hvor stor andel de ulike utdanningsgruppene i framtiden vil utgjøre på de ulike nivåene. I modellen er det lagt inn en forutsetning om substitusjon mellom førskolelærere og allmennlærere, slik at førskolelærernes andel av årsverkene i grunnskolen vil stige til 12% i 2005, og stabilisere seg på det nivået. Denne forutsetningen er noe usikker.

Med den store uvissheten om sammensetningen mellom de ulike yrkesgruppene er det nødvendig også å foreta en samlet framskriving av yrkesgruppene, kfr. figur 8.1.

Der framskrevet etterspørsel ligger lavere enn framskrevet tilbud, tar modellen ikke hensyn til om utdanningsgruppene blir etterspurt av andre sektorer eller ikke. Framskrivingene gir derfor ingen indikasjon på om nyutdannede vil være arbeidsløse eller få ikke-relevant arbeid.

1.5 Resultatet av framskrivingene

Nedenfor presenteres framskrivinger for tre av utdanningskategoriene: førskolelærere, allmennlærere og lærere med ettårig praktisk-pedagogisk utdanning. Utfra gitte forutsetninger om studiekapasitet, studiegjennomføring og yrkesdeltaking kan figurene vise en mulig utvikling på tilbudet av arbeidskraft. Når en tolker forholdet mellom framskrevet tilbud og framskrevet etterspørsel for de ulike gruppene, må en ta hensyn til at endringen i tilgangen på personell er framskrevet på nasjonalt nivå. Det vil være forskjeller når det gjelder etterspørsel, for eksempel geografiske forskjeller. En nasjonal balanse i tilbud og etterspørsel etter lærere vil nødvendigvis ikke gi samme balanse på lokale arbeidsmarkeder.

Generelt for framskrivingene er at vekstraten for tilbudskurvene avtar utover framskrivingsperioden, og da spesielt etter år 2010. Denne effekten er ikke like sterk for førskolelærerne.

Av figur 1.1 går det fram at tilbudet av førskolelærere øker med 82-88% i perioden 2000-2015, avhengig av lavt eller høyt tilbud. Dersom vi ser på etterspørsel etter demografiske faktorer, er det samsvar mellom tilbud og etterspørsel etter førskolelærere i 2005/2006. Dersom vi i tillegg legger til økonomiske faktorer, er det samsvar mellom tilbud og etterspørsel etter førskolelærere i 2009/2010.

Av figur 1.2 går det fram at tilbudet av allmennlærere øker med 8-12% i perioden 2000-2015, avhengig av høyt eller lavt tilbud. Dersom vi ser på etterspørsel etter demografiske faktorer, er det samsvar mellom tilbud og etterspørsel etter allmennlærere i 2005/2006. Dersom vi i tillegg legger til økonomiske faktorer (lav vekst), er det i realiteten samsvar mellom tilbud og etterspørsel i 2005/2006 og fram til 2007, men etterspørselen er større enn tilbudet etter dette. En mulig forklaring kan være at effekten av økt leseplikt (etterspørselsdempende) er tatt ut. Dersom vi legger høy vekst til grunn, vil det ikke bli samsvar mellom tilbud og etterspørsel i perioden.

Av figur 1.3 går det fram at tilbudet av lærere med praktisk-pedagogisk utdanning øker med 27-33% i perioden 2000-2015, avhengig av lavt eller høyt tilbud. Dersom vi kun ser på etterspørsel etter demografiske faktorer, er det samsvar mellom tilbud og etterspørsel allerede i 2002. Dette gjelder for øvrig om vi også legger til grunn økonomiske faktorer. Dersom vil ser på høyt tilbud og høy økonomisk vekst, er det samsvar mellom tilbud og etterspørsel fram til 2012. For resten av perioden er derimot etterspørselen større enn tilbudet av lærere. Dersom vi legger til grunn lav økonomisk vekst, inntreffer den samme effekten i 2014/2015.