2 Endringer og nye utfordringer i samfunnet og opplæringssystemet

2.1 Samfunnsendringer

Lærerutdanningene er viktige for kvalitet og utvikling i barnehage og skole. På den ene siden må de forholde seg til formål og mål for opplæringen. På den annen side blir både opplæringssystemet og lærerutdanningene selv påvirket av ulike nasjonale og internasjonale endringstrekk. For å få et grunnlag for å foreta videre veivalg og utforme mål for lærerutdanningene, vurderer departementet nedenfor noen av de endringene i samfunnet som har betydning for all opplæring og utdanning.

Globalisering og internasjonalisering

Kunnskapssamfunnet har globale rammer. Dette innebærer et dobbelt perspektiv på den nasjonale kunnskapspolitikken. Påvirkningene som kommer fra det internasjonale samfunnet, gir viktige impulser til norsk opplæring og utdanning og fører i mange tilfelle til at utdannings- og forskningspolitikk harmoniseres mellom landene. Det gjelder for eksempel Sorbonne-erklæringen og Bologna-erklæringen som skisserer mål om å skape en mer harmonisert og homogen høyere utdanningsstruktur i Europa. Norges deltakelse i internasjonale utdannings- og forskningsprogrammer gir også viktige premisser for utdannings- og forskningspolitikken i Norge.

Samtidig som den internasjonale påvirkningen er tydelig og ønsket, er det også nødvendig å være fortrolig med og utvikle egen identitet og å ha kunnskap om egen kultur og historie. Derfor skal utdanningene også ha klar forankring i norske forhold.

Høyere utdanning har vært involvert i internasjonaliseringsarbeid på mange ulike måter. Det er en utfordring å befeste og utvide dette arbeidet, spesielt når det gjelder tilrettelegging for utveksling og faglig samarbeid mellom norske og utenlandske lærerutdanningsmiljøer, og norske studenters muligheter til å ta en del av utdanningen i utlandet.

Kunnskapsbehov i samfunnet

Samfunns- og arbeidslivets behov for kompetanse og arbeidsformer er i stadig endring. Et samfunn der kunnskap blir stadig mer sentralt krever interaksjon og dialog mellom opplæringssystemet og samfunns- og næringsliv. Barn og unge må forberedes på livslang læring og framtidig endring. Skal dette lykkes, må alle som arbeider i opplæringssystemet legge til rette for utvikling av grunnleggende basiskunnskaper og -ferdigheter, og de må være seg bevisst hva kultur og danning betyr i læringssammenheng.

Likestilling

Likestilling mellom kjønnene er et politisk mål i vårt samfunn, og dermed også i barnehage og skole og i lærerutdanningene. Lærerutdanningene må forberede studentene på at de skal bidra til oppdragelse og opplæring av barn som skal vokse opp i et likestilt samfunn.

Barn og unges oppvekstmiljø

De fleste barn i Norge har det materielt godt, og de har foreldre eller andre foresatte som gir dem omsorg og kjærlighet. Oppmerksomheten omkring barns oppvekstvilkår er stor, og barns vilkår er gjenstand for betydelig medieinteresse. Et åpnere samfunn med ulike kulturer gir også større spillerom. Barns og unges stemmer blir hørt i mange viktige sammenhenger. Barn benytter seg i høyere grad enn voksne av ulike kulturtilbud. Likevel er barndom og ungdomstid ikke problemfri. Gode lekemiljøer og fritidsaktiviteter er ikke alltid tilgjengelige for alle, og hjemmeforholdene er ulike. Det gjør at noen barn kan få problemer i samvær med andre. Det er sterke forventninger om å være vellykket, og forventningene er ofte knyttet til utseende og materiell framgang. For lærere er kunnskap om sentrale trekk ved barn og unges oppvekstmiljø nødvendig for å skape grunnlag for gode utviklings- og læringsmuligheter.

Teknologiske endringer

De nye teknologiske mulighetene preger og vil fortsette å prege utdanningssystemene på mange måter. Det gjelder bruk av media, og det gjelder IKT. Å beherske IKT blir etter hvert en basisferdighet på linje med lesing og skriving, en ferdighet elever og studenter, lærere og fagpersonell må utvikle gjennom hele utdanningsløpet. IKT er et hjelpemiddel som kan støtte og utvikle læringsprosessen, samtidig som IKT øker mengden og tilgjengeligheten av informasjon. Denne økte tilgjengeligheten stiller sterkere krav enn tidligere til basiskunnskaper, samtidig som evnen til kritisk refleksjon og selvstendig vurdering av informasjon blir vesentlig. Dette blir særlig viktig når Internett tas i bruk i undervisningen, siden kvalitetssikringen av informasjonen i stor grad er overlatt til den enkelte. IKT har sprengt lokale, regionale og nasjonale rammer for alle typer virksomheter i den forstand at virksomhetene i langt større grad har blitt uavhengige av tid og rom. Fleksibel læring er i økende grad blitt en naturlig del av både fjernundervisning og undervisningen ved institusjonene. IKT er spesielt anvendelig med hensyn til å ta i bruk arbeidslivet som læringsarena.

Livslang læring

Læring foregår i familieliv, fritid, barnehage, skole og arbeidsliv. Livslang læring omfatter uformell og formell læring og gir rom for både allsidighet og spesialisering. Læringen foregår så vel i arbeidsliv og organisert opplæring og utdanning som i lek og fritid og samvær mellom jevnaldrende barn og unge. Realiseringen av livslang læring er i høy grad avhengig av det enkelte individs motivasjon og evne til å søke og nyttiggjøre seg kunnskaper og ferdigheter. For å utvikle og iverksette muligheter til livslang læring må det være et utstrakt samarbeid mellom en rekke aktører. Slike muligheter forutsetter at foreldrene får ta aktivt del i dette samarbeidet, og at det er en sammenheng mellom læringen i barnehagen, skolen og voksenopplæringen. Høyere utdanning må i større utstrekning enn før ta hensyn til at læring er en prosess som foregår på mange arenaer.

Et flerkulturelt samfunn

Lærerne skal være kulturformidlere. Norge er et flerkulturelt samfunn, og mange ulike kulturer er representert i opplæringssystemet. Sammen med det lokale kulturgrunnlaget kan verdiene og uttrykkene i de ulike kulturene beriker hverandre og bidra til fellesskap basert på mangfold. Ved en del skoler er det problemer knyttet til rasisme og etnisk diskriminering. Det er nødvendig å arbeide kontinuerlig med å motvirke slike holdninger. Barnehagens og skolens arbeid med å tydeliggjøre menneskesyn og verdigrunnlag er grunnleggende i denne sammenhengen. Lærere med innvandrerbakgrunn vil være en viktig ressurs i dette arbeidet. Rekrutteringen her er imidlertid ikke tilfredsstillende. Rekrutteringsarbeidet overfor minoritetsspråklig ungdom til lærerutdanningen må derfor intensiveres.

Et komplekst samfunn

Barnehager og skoler må i økende grad ta inn over seg at barn og unge møter et samfunn i kontinuerlig og rask utvikling, et samfunn der informasjon om motsetninger og konflikter er åpen for alle. Gjennom god dialog kan dette utnyttes til økt forståelse og bedre innsikt. Et komplekst samfunn innebærer også mange muligheter som er kvalitativt forskjellige fra tidligere tiders livsbetingelser. Skoleverket og helsetjenesten melder om at tallet på elever med sosiale og emosjonelle problemer er stort. Lærerne har dermed større disiplinproblemer enn før. Fra mange hold er det påpekt at problemene i stor grad er kontekstbestemt, og at skolens utfordring i framtiden er å tilrettelegge slik at alle elever, uansett livssituasjon, finner seg til rette og kommer i en god læringsposisjon. Det er viktig under slike forhold både å forberede seg på kompleksitet og raske endringer og samtidig beholde visjonene og gjøre seg nytte av de gode erfaringene og tradisjonene.

2.2 Status og videreutvikling i opplæringssystemet

2.2.1 Barnehagen

Mål for utbygging

Regjeringen ønsker å gi foreldre mulighet til å velge den omsorgsformen som passer dem best. Skal barnehagen reelt være et tilbud for alle, er det nødvendig med full barnehagedekning og lavere foreldrebetaling. Stortingsmelding nr. 27 (1999-2000) Barnehager til beste for barn og foreldre hadde som mål full behovsdekning i løpet av 2003 og å øke offentlig finansiering. Lavere priser og bedre tilgjengelighet vil kunne gi økt etterspørsel. Dersom prognosene ikke holder, kan det også være behov for utbygging etter 2003. Barne- og familiedepartementet melder om økonomisk satsing i inneværende stortingsperiode og vil foreslå en omlegging til en ny finansieringsordning i barnehagesektoren.

Etterspørsel etter barnehageplass øker med barnets alder. Allerede nå går vel 80% av femåringene i barnehage. Det vil si at de fleste førskolebarn har med seg felles erfaringer fra barnehagen som grunnlag for læring og sosial mestring når de starter i skolen.

Barnehagens innhold og oppgaver

Formålet med barnehagen er å gi barn gode utviklings- og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnas hjem, og å gi dem en oppdragelse i samsvar med kristne grunnverdier.

Rammeplan for barnehagen trådte i kraft 1. januar 1976. Den gir overordnede mål og rammer som er forpliktende. Barnehagens innhold bygger på barneperspektivet. Sentralt står utvikling av basiskompetanse som sosial kompetanse og kommunikasjonsevne i vid forstand. I tillegg beskrives fem fagområder som skal integreres i tverrfaglig arbeid, i lek og i daglige situasjoner for stell og omsorg. Rammeplanen angir et helhetlig syn på oppdragelse, omsorg og læring og legger vekt på barns og foreldres medvirkning i barnehagens virksomhet.

En barnehage for alle barn

Alle barn, uavhengig av familiens økonomiske, sosiale og kulturelle bakgrunn, må ha mulighet til å få del i det pedagogiske tilbudet barnehagen gir. Barnehagen er et viktig sted for barn som av ulike grunner trenger spesiell støtte i sin utvikling.

Barn med funksjonshemming har rett til prioritet ved opptak i barnehage dersom barna kan ha nytte av oppholdet (barnehagelovens §9). Regjeringen vil sikre at barn med funksjonshemming får et best mulig tilbud i barnehagene, tilpasset individuelle behov. Barns rett til spesialpedagogiske tilbud er hjemlet i opplæringsloven.

Norge er i økende grad et flerkulturelt samfunn, men barn med minoritetsbakgrunn er underrepresentert i barnehagene. Et flerkulturelt mangfold i barnehagene bidrar positivt til etnisk norske barns holdninger til og integrering i den flerkulturelle skolen. En undersøkelse (FAFO 1998) viser at mange minoritetsspråklige foreldre ønsker barnehageplass. Pris, tilgjengelighet, alder på barnet og mangel på informasjon ble oppgitt som de viktigste grunnene til at de ikke hadde barnehageplass. Dette er bakgrunnen for at Barne og familiedepartementet gjennomførte et prøveprosjekt med gratis korttidstilbud i barnehage for alle 4- og 5- åringer i bydel Gamle Oslo. Erfaringene viser at barnehageerfaring før skolestart gir viktig og nødvendig sosial og språklig kompetanse. Dette samsvarer med internasjonal forskning som også viser at barnehageerfaring er med på å gi barn med minoritetsbakgrunn et bedre grunnlag for skolegang og senere utdanning og yrkesaktivitet. En arbeidsgruppe nedsatt av fire departementer vurderer ytterligere forsøk for å styrke utviklingen av norsk språk.

Barnehagen i et internasjonalt perspektiv

Norge var ett av 12 land som deltok i OECDs «Thematic Review of Early Childhood Education and Care Policy». OECD-teamet som besøkte Norge i desember 1998, roste Norge for landets helhetlige syn på læring og omsorg og for å ha tatt initiativ til og satt mål for å øke andelen menn i barnehagene. De pekte på at pedagogtettheten i norske barnehager er lavere enn i Danmark og Sverige, som det kan være naturlig å sammenlikne seg med. Teamet mente ellers at det var påfallende hvor unge førskolelærerstudentene var. De kommenterte også den lave søkningen til førskolelærerutdanningen.

Barnehagens personale

Barnehagens personale er den viktigste faktoren for å sikre barnehagens kvalitet. Personalet i barnehagen består av førskolelærere i stillinger for styrere og pedagogiske ledere. I tillegg er det ansatt assistenter. Bare ca. 30 % av de ansatte i barnehagene har førskolelærerutdanning. Barne- og familiedepartementet har ingen oversikt over assistentenes utdanningsbakgrunn eller alder.

Førskolelærerne, med styreren som leder, har ansvaret for at barnehagens virksomhet er i samsvar med rammeplanen og dens intensjoner. Førskolelærerne er derfor arbeidsledere for voksne som skal gjennomføre disse i daglig virksomhet i samarbeid med barnas hjem. Førskolelærerrollen i barnehagen vil alltid innebære elementer av både omsorg og læring. Dersom ikke barna føler seg trygge, har de få muligheter til å tilegne seg de holdninger, kunnskaper og ferdigheter som barn trenger hjelp til å utvikle.

Eieren av barnehagen har ansvar for at barnehagen har de nødvendige ressurser slik at barnehagen kan fungere etter forutsetningene.

Satsing på kvalitetsutvikling i barnehagen

St.meld. nr. 27 (1999-2000) Barnehage til beste for barn og foreldre presenterte en samlet kvalitetssatsing for hele barnehagesektoren. Målet for satsingen er: «Alle barnehager skal i løpet av 2003 ha etablert et system for å opprettholde, videreutvikle og sikre kvaliteten». Dette er et mål på barnehagenivå, der staten må virke via kommunene for å bidra til å oppnå målet. Kvalitetssatsingen «Den gode barnehagen» pågår i perioden 2001-2003.

Satsingen setter barnehagens faglige arbeid i fokus. Arbeidet med kvalitetsutvikling skal skje lokalt i kommunene og barnehagene. Statlige myndigheter, sentralt og regionalt, skal legge til rette, koordinere og sørge for framdrift, kfr. kap. 15. I kvalitetssatsingen har fylkesmennene fått tildelt midler til tiltak rettet mot barnehagepersonalet. Fylkesmennene tildeler midler til kommunene, forutsatt kommunal medvirkning og at midlene både kommer private og offentlige barnehager til gode. Midlene skal nyttes i samsvar med målet for satsingen.

Det blir også gitt støtte til et treårig SAMTAK-program i region Vest-Finnmark. Kommunene i Vest-Finnmark, fylkesmannen og utdanningsdirektøren er med på finansieringen. Prosjektet i Finmark er nettverksorientert. Formålet med SAMTAK-programmet er å etablere system for barnehagebasert vurdering, tverretatlig og tverrfaglig samarbeid med sikte på et helhetlig oppvekstmiljø, og medvirke til at ledere på kommune- og barnehagenivå skal legge bedre til rette for at barn med særlige behov får tilrettelagte tilbud ut fra egne forutsetninger.

Kompetanseutviklingstiltak rettet mot pedagogisk personale i barnehagen er omtalt i kapittel 15.

2.2.2 Grunnskolen og videregående opplæring

Læringen i grunnskolen og den videregående opplæringen skal legge grunnlag for arbeid, videre utdanning og livslang læring. Den skal støtte opp under et felles, men mangfoldig kunnskaps-, kultur- og verdigrunnlag og utvikle et høyt kompetansenivå i befolkningen. Opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene hos den enkelte elev og lærling og hjelpe elever og lærlinger i deres personlige utvikling.

Det skal legges vekt på å skape gode samarbeidsformer mellom lærere og elever, mellom lærlinger og bedrifter, mellom skole og hjem og mellom skole og arbeidsliv.

Reform 94 og Reform 97 la grunnlaget for gjeldende struktur og innhold i grunnskolen og videregående opplæring. Arbeidet med videreutvikling av videregående opplæring har tatt utgangspunkt blant annet i evalueringen av Reform 94. Evalueringen av Reform 97 vil bli sluttført i 2003.

Hovedutfordringen de nærmeste årene er å utvikle kvaliteten i opplæringen ved å fylle målsettingen om tilpasset grunnopplæring for alle, blant annet gjennom bruk av IKT. I denne sammenhengen vil departementet legge vekt på økt valgfrihet for elever og foreldre, større ansvar og myndighet til lokalnivået og utvikling av et system for vurdering og utvikling av kvalitet.

Regjeringen har oppnevnt et utvalg (Kvalitetsutvalget) som skal vurdere kvaliteten i grunnopplæringen. Kvalitetsutvalget har et omfattende mandat. Det skal se grunnskolen og videregående opplæring i sammenheng og i et livslangt læringsperspektiv. Overgangene mellom ulike trinn skal være smidige og fleksible. Innholdet i opplæringen skal være tilpasset behovene i et samfunn og arbeidsliv preget av stadig ny læring, utvikling og endring. Organisering, tilrettelegging og arbeidsmåter i opplæringen skal være tilpasset individ, arbeidsliv og samfunn, og være virkemidler til å fremme målene for opplæringen med tanke på høyest mulig kvalitet. Det skal utvikles et helhetlig system for kvalitetsvurdering og kvalitetsutvikling av grunnopplæringen. Systemet skal legge til rette for beslutninger på alle nivå i skolesystemet og stimulere til kvalitet. Det skal gis informasjon om elevenes læringsmiljø og læringsutbytte.

Utvalget skal blant annet vurdere prinsipper for tilbudsstrukturen innen videregående opplæring på grunnlag av evalueringen av Reform 94 og det arbeidet som er gjort i forbindelse med VK1-strukturen. Kvalitetsutvalget skal avslutte sitt arbeid innen 1. april 2003.

Departementet har igangsatt ulike tiltak når det gjelder de oppgavene skolen står overfor, og vil bruke erfaringene som grunnlag for ytterligere innsats.

• Som ledd i realiseringen av Reform 94 og 97 er det på nasjonalt nivå initiert prosjekter knyttet til differensiering i videregående opplæring, bruk av IKT i opplæringen (PILOT), alternative prøve- og vurderingsformer i fagopplæringen, systemarbeid innenfor satsingsområdene lese- og skrivevansker, sosiale og emosjonelle vansker og sammensatte lærevansker (SAMTAK) og arbeid for å få tettere bånd mellom skole og arbeidsliv og mellom skolen og det lokale kulturlivet (Entreprenørskap på timeplanen).

• For å stimulere til lokalt initiert forsøksvirksomhet i skolen har departementet gitt adgang til avvik fra lov, læreplaner og andre forskrifter og avtaleverk. I tillegg er det iverksatt sentralt initierte forsøk med avvik fra avtaleverket.

• Departementet har gitt særskilte midler til kompetanseutvikling og lokalt utviklingsarbeid i grunnskolen. Ungdomstrinnet har vært prioritert.

• For å styrke vurderingens læringsstøttende funksjon og utvikle mer relevante og rettferdige vurderingsformer, foregår det et kontinuerlig utviklingsarbeid.

• I et nyopprettet Nasjonalt senter for matematikk i opplæringen vil det bli lagt vekt på å utvikle nye og bedre arbeidsmåter og læremidler i matematikk både i grunnskolen og i videregående opplæring. Det vil bli lagt særlig vekt på å få flere jenter interessert i faget.

Departementet har tatt initiativ til nasjonale kartleggingsundersøkelser av elevers leseferdighet, og til deltakelse i internasjonale sammenliknende studier av elevers læringsresultater i lesing, matematikk, naturfag og demokratikunnskap. CIVIC-undersøkelsen viser at norske fjortenåringer har bedre kunnskap om demokrati enn det internasjonale gjennomsnittet. PISA-undersøkelsen viser at norske femtenåringer ligger omtrent på OECD-gjennomsnittet når det gjelder leseforståelse, matematikk og naturfag, men er klart dårligere enn femtenåringer i vårt naboland Finland. Det er samtidig registrert større forskjeller i Norge enn i mange andre land mellom de sterkeste og svakeste elevene, spesielt i lesing. Norske elever mener at lærerne i liten grad stiller krav til dem. Elevene rapporterer at de bare i begrenset omfang har en bevisst bruk av læringsstrategier. Slike strategier er viktige i en skole hvor det er lagt vekt på at elevene skal ta ansvar for egen læring. Departementet deltar også i ulike internasjonale sammenhenger i arbeid med kompetanse på tvers av fag, såkalt nøkkelkompetanse, som skal gi grunnlag for livslang læring.

2.2.3 Kompetansereformen

Kompetansereformen retter seg mot alle voksne, både mot dem som har arbeid og dem som ikke er i arbeid. Voksne som trenger grunnskoleopplæring, har lovfestet rett til slik opplæring fra august 2002. I august 2000 ble det innført lovfestet rett til videregående opplæring for voksne. Retten gjelder for dem som er født før 1978 og som ikke har fullført videregående opplæring. All opplæring skal være tilpasset den enkeltes behov og livssituasjon. Det gjelder både med hensyn til når og hvor opplæring skal skje og hvor fort man vil gå fram.

Realkompetanse skal dokumenteres og verdsettes. Med realkompetanse menes alle de kunnskaper, ferdigheter og erfaringer hver enkelt har skaffet seg gjennom opplæring, lønnet arbeid og frivillig og aktiv deltaking i organisasjoner og samfunnsliv. Arbeidet med å utvikle ordninger for dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse inn mot videregående opplæring har vært i gang siden 1999, i nært samarbeid med partene i arbeidslivet. 4 500 personer har deltatt i utprøving av dokumentasjonsordninger i arbeidslivet. Mer enn 10 000 personer har til nå fått kartlagt sin realkompetanse i regi av fylkeskommunene. Systemet vil bli innført som normalordning fra kommende høst.

Lov om universiteter- og høgskoler er endret slik at voksne over 25 år uten formell studiekompetanse kan tas opp til studier på grunnlag av realkompetanse. Det er den enkelte utdanningsinstitusjon som bestemmer om realkompetansen er god nok. Høsten 2001 fikk ca. 2 700 voksne tilbud om studieplass på grunnlag av realkompetanse.