1 Mål og utfordringer

1.1 Hovedmålene i petroleumspolitikken

Olje- og gassressursene utgjør en betydelig del av landets nasjonalformue og må forvaltes i et langsiktig perspektiv. Hovedmålene for petroleumsvirksomheten kan sammenfattes på følgende måte:

Verdiskaping, velferd og sysselsetting

• Olje- og gassressursene skal gi høyest mulig verdiskaping og bidra til å sikre velferd og sysselsetting. Velferd innebærer også sikkerhet for liv og helse på et nivå som minst er på høyde med det som gjelder på andre områder i velferdssamfunnet.

Internasjonalisering

• Bidra til en internasjonalisering av vår industri knyttet til olje- og gassvirksomheten, basert på industriens egen konkurransedyktighet. Dette vil bidra til å videreutvikle næringen utover varigheten av de norske olje- og gassressursene.

Miljø og energi

• Forene rollen som en stor energiprodusent med å være et foregangsland i miljøspørsmål.

Disse tre målene henger sammen og danner grunnlaget for regjeringens petroleumspolitikk.

Det statlige eierskapet, som er hovedtema i denne proposisjonen, er særlig knyttet til det første målet, men vil også kunne ha stor betydning for internasjonaliseringsprosessen som pågår. Eierskapet i Statoil og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) skal bidra til verdiskaping, velferd og sysselsetting til beste for hele det norske folk.

For å oppnå disse målene, er det viktig at olje- og gassvirksomheten organiseres slik at ressursene utnyttes på best mulig måte. Organiseringen av statens eierskap er et viktig virkemiddel i denne sammenhengen. Oppgaven vi står overfor er å videreutvikle og tilpasse strukturen til nye og store utfordringer, slik at vi på en best mulig måte kan nå de overordnede målene.

Ut fra disse hovedmålene har regjeringen konkretisert følgende prinsipper for olje- og gasspolitikken:

• Alle olje- og gassforekomstene på norsk sokkel tilhører samfunnet ved den norske staten som grunneier.

• Utvinningen av olje og gass skal regulerers på en måte som trygger hensynet til bærekraftig utvikling og en ansvarsfull og langsiktig forvaltning. På dette grunnlaget tildeler staten tidsavgrensede lete- og utvinningstillatelser til oljeselskapene.

• Petroleumsvirksomheten har stor betydning for norsk økonomi og for vår felles velferd. Derfor må den være under klar politisk kontroll og styring, og skje med høye krav til helse, sikkerhet og miljøtrygghet.

• Forvaltningen av ressursene skal skje til beste for alle innbyggere og fremtidige generasjoner. Det er et overordnet mål for regjeringens oljepolitikk at en størst mulig andel av verdiskapingen fra olje- og gassvirksomheten skal tilfalle fellesskapet.

• Statens pengestrøm fra petroleumsvirksomheten hentes ved skatt på oljeselskapene, inntekter fra Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utbytte fra Statoil og Hydro. Regjeringen vil fortsatt bruke disse virkemidlene aktivt for å sikre fellesskapets verdier og inntekter i framtida.

• For regjeringen er det viktig å sikre at virksomheten på norsk sokkel bidrar til industriell utvikling i Norge, både når det gjelder lete- og produksjonsvirksomhet, utbygginger, drift og vedlikehold, landbasert bearbeiding av olje og gass, teknologiutvikling og forskning.

• Norsk leverandørindustri er en viktig del av det samlede norske oljemiljøet, og mye av den teknologiske utviklingen skjer nettopp i samspillet mellom leverandørene og oljeselskapene. Vi vil at Norge fortsatt skal ha en konkurransedyktig og lønnsom olje- og gassindustri, som bidrar til sysselsetting og økt verdiskaping, og som kan hevde seg i konkurransen om oppgaver både her hjemme og i utlandet.

• Regjeringen vil følge opp disse hensynene og prinsippene gjennom lovgivningen, konsesjonspolitikken, nasjonalt eierskap til ressursene, og statlig deltakelse i olje- og gassvirksomheten gjennom Statens direkte økonomiske engasjement og våre to oljeselskaper.

1.2 Hovedutfordringer

I det følgende skisseres hovedutfordringer og sentrale utviklingstrekk som har betydning i et eier- og ressursforvalterperspektiv.

Mer moden kontinentalsokkel 1

Det er en stor ressursbase på norsk kontinentalsokkel. Denne fordeler seg på felt i drift, funn under vurdering, funn uten utbyggingsplaner samt uoppdagede ressurser, jf. figur 1.1. Om lag 20 prosent av de norske petroleumsressursene var produserte ved inngangen til år 2000. Det er derfor betydelige olje- og gassressurser igjen å oppdage og utvinne. Særlig i dypvannsområdene i Norskehavet vil det være mulig å gjøre nye, store funn, først og fremst gassfunn.

Store deler av norsk kontinentalsokkel er kommet over i en mer moden fase. Særlig gjelder dette i Nordsjøen. Det gjøres færre og mindre funn og det er mer krevende å gjøre funnene drivverdige. Flere felt viser en avtakende produksjonsprofil. Utfordringene knyttet til å få ut en størst mulig del av ressursene og utnytte eksisterende infrastruktur er økende. Flere felt vil bli gjenstand for nedstenging og fjerning i årene fremover.

Det er mer krevende å videreutvikle de modne ressursene på en lønnsom måte enn det som er tilfellet for de største olje- og gassfeltene.

Det kan også ligge godt til rette for et økt samarbeid mellom britisk og norsk kontinentalsokkel - både på myndighets- og selskapssiden.

Kilde: Oljedirektoratet.

Rettighetshaverstruktur

Eiersammensetningen og beslutningstrukturen i mange av utvinningstillatelsene på norsk kontinentalsokkel er komplisert, med mange deltakere og små eierandeler til både operatører og partnere. «Teigblanding» er et uttrykk som ofte blir brukt for å beskrive eierforholdene på kontinentalsokkelen.

Bortsett fra Total Fina Elf, Exxon Mobil og BP, som har sine hovedinteresser i sørlige deler av norsk kontinentalsokkel, har operatørene på kontinentalsokkelen en gjennomsnittlig eierandel på 20 prosent og de to største partnerne har i gjennomsnitt en andel på 25 prosent til sammen.

Det er store ulikheter i eiersammensetning i de ulike utvinningstillatelsene innenfor begrensede geografiske områder. Dette gjør det ekstra krevende å finne gode løsninger på tvers av tillatelser og grupper av selskaper. Et eksempel er samordnet bruk av infrastruktur. Driftskostnadene knyttet til felt og områder er store, og potensialet for økt produksjon ved forlenget drift av felt og innfasing av nye satellitter til disse er betydelig. Dagens eiersammensetning og beslutningstruktur er dårlig tilpasset behovet for å få redusert slike kostnader og oppnå økt produksjon.

En restrukturering med større andeler til operatørene og færre, men større rettighetshavere, vil bidra til større verdiskaping på kontinentalsokkelen. Dette vil komme staten til gode gjennom skatter, kontantstrøm fra SDØE og eierskap i Statoil og Norsk Hydro.

Gjennom SDØE har staten et virkemiddel til å bidra til en opprydding i eiersammensetningen på kontinentalsokkelen for å øke verdiskapingen.

Internasjonalisering og globalisering

I den senere tid har de internasjonale oljeselskapene fått tilgang til petroleumsressurser i land som tidligere ikke var tilgjengelige for dem. Nye petroleumsprovinser er åpnet for private interesser. Videre er provinser som har vært lukket, i ferd med å bli gjenåpnet. Olje- og gassvirksomhet foregår i dag i mer enn 100 land over hele verden. Figur 1.2 viser områder som er åpnet opp i løpet av det siste tiåret.

For de enkelte petroleumsprovinser innebærer utviklingen økt konkurranse om kapital, og om selskapenes beste menneskelige ressurser. Særlig gjelder dette etter hvert som lavkostnadsregioner, som land i Midt-Østen, igjen inviterer utenlandske selskaper til å investere.

Internasjonalisering gir nye muligheter, men forsterker også de utfordringer vi står overfor på norsk kontinentalsokkel når det gjelder å sikre en god innsats fra de beste selskapene. Norsk kontinentalsokkel er et av flere alternativer når oljeselskaper prioriterer hvor de skal investere og bruke ressurser. I forhold til flere andre petroleumsprovinser innebærer leting, utbygging og produksjon på norsk kontinentalsokkel relativt høye kostnader. Dessuten er skattenivået høyere enn i andre petroleumsprovinser med tilsvarende kostnadsnivå.

For norsk olje- og gassindustri er internasjonalisering en viktig strategi for fremtidig utvikling. Selv om det fortsatt er store olje- og gassressurser igjen å utvinne på norsk kontinentalsokkel, vil potensialet for verdiskaping for norske selskaper i økende grad knytte seg til internasjonal virksomhet. Både Statoil og Norsk Hydro har etablert gode posisjoner i andre land. Også en rekke norske leverandørbedrifter har etablert viktige posisjoner i andre land og verdensdeler.

Kilde: UBS Warburg.

Konsolidering

En betydelig konsolideringstrend har gjort seg gjeldende innenfor olje- og gassindustrien de senere årene. En liknende utvikling har funnet sted innenfor andre sektorer, som for eksempel tele-, finans- og elektrisitetssektoren.

Konsolideringstrenden illustreres i tabell 1.1, som gir en oversikt over oppkjøp og fusjoner i perioden 1996-2000. De viktigste eksemplene i internasjonal sammenheng er BPs fusjon med Amoco og senere Arco, fusjonen mellom Exxon og Mobil og fusjonen mellom Total, Fina og senere Elf. Den annonserte sammenslåingen mellom Chevron og Texaco er også betydelig. Norsk Hydros overtakelse av Saga er et eksempel på at norske selskaper er en del av denne utviklingen.

Figur 1.3 gir også et perspektiv på konsolideringstrenden. Her vises endringen fra august 1998 til oktober 2000. Figuren angir markedsverdi (vertikal akse) og balanse mellom oppstrøms- og nedstrømsvirksomhet (horisontal akse) for de største børsnoterte olje- og gasselskapene samt Statoil og SDØE. 100 prosent betyr at selskapene kun har oppstrømsvirksomhet.

Figuren illustrerer at det er blitt færre selskaper og at noen av dem, særlig de største, er blitt vesentlig større. Gruppen av såkalte «supermajors» er utvidet fra to, Exxon og Royal Dutch/Shell, til tre, ExxonMobil, Royal Dutch/Shell og BP. Mellomsjiktet av selskaper er blitt tynnet ut. I august 1998 var det 9 selskaper med markedsverdi i størrelsesorden 20-100 mrd. USD. I oktober 2000 var det tilsvarende tallet 4.

Selskapene har videre en tendens til å balansere virksomheten mellom aktiviteter oppstrøms og kapasitet nedstrøms.

Kilde: UBS Warburg.

Det er flere årsaker til at disse transaksjonene har funnet sted. En viktig motivasjon har vært å oppnå synergieffekter, spesielt på kostnadssiden. Det har vært et betydelig press på selskapene for å øke inntjeningen gjennom kostnadsreduksjoner.

Konsolideringstrenden har konsekvenser for hele olje- og gassindustrien ettersom de nye selskapene som skapes gjennom konsolideringen viser klare konkurransemessige fortrinn. Betydelige midler er frigjort som følge av gjennomførte salg og rekapitalisering av de nye selskapene. Disse midlene kan benyttes til nye oppkjøp.

Konsolideringen har betydning både for konkurransemessige utfordringer selskapene imellom og for aktørbildet på norsk kontinentalsokkel. De største selskapene vil eksempelvis normalt fokusere på høyere andeler og færre posisjoner.

Endringer i det europeiske gassmarkedet

Utviklingen i det europeiske gassmarkedet har stor betydning for Statoil og statens økonomiske interesser på norsk kontinentalsokkel. Strukturendringene som skjer i europeiske gass- og elmarkeder, drevet fram av økt konkurranse, konvergens mellom bransjer samt nye rammevilkår, er en stor og krevende utfordring.

EUs el- og gassdirektiver bidrar til å åpne for mer direkte konkurranse mellom alternative leverandører overfor sluttbrukere i markedet. Enkelte land på kontinentet tenderer mot å gå både lengre og raskere i retning av å åpne markedene for konkurranse enn kravene i EU-direktivene tilsier. Innføringen av gassmarkedsdirektivet i EU kan forsterke konvergensen mellom markedene for gass og elektrisitet.

Restrukturering og innføring av tredjepartsadgang til transmisjons- og distribusjonsrørledninger vil kunne skape nye forretningsmuligheter for selskapene på norsk kontinentalsokkel. I fremtiden vil norske produsenter få større adgang til å nå sluttbrukerne direkte, eller til å engasjere seg i prosjekter lengre ned i verdikjeden. På den annen side vil strukturendringene i gassmarkedet være en utfordring når det gjelder å videreutvikle den type langsiktige salgskontrakter som hittil har sikret utbygging av gassprosjekter på norsk kontinentalsokkel. Forsyningssikkerhet vil være viktig også i fremtiden.

Gasselskapenes forretningsutvikling preges av fokus på verdiskapingsmuligheter og markedsposisjoner langs hele verdikjeden. Gaz de France, Ruhrgas og en rekke av de tyske elektrisitetsselskapene konkurrerer om å kjøpe seg inn i distribusjon og transmisjon i en rekke europeiske land. Oppstrøms har for eksempel Gazprom gått i allianse med Royal Dutch/Shell, ENI, Ruhrgas, Wintershall, BASF og Gasunie for å sikre seg adgang til markeder og kapital for realisering av nye prosjekter. Sonatrach har invitert BP og andre internasjonale oppstrømsselskaper inn i nye prosjekter og som deltakere i markedsføring av gass fra disse.

Oppsummering

Med denne basisen vil regjeringen summere opp utfordringene vi står overfor som følger:

• Petroleumsvirksomheten er vår viktigste eksportnæring, med betydelige muligheter for industriell videreutvikling, økt konkurransekraft og internasjonal deltakelse. Det er viktig at erfaring, kompetanse og etablerte markedsposisjoner blir videreutviklet slik at Norge beholder sin stilling som en ledende energinasjon, ved at både de norske oljeselskapene og leverandørindustrien får et solid grunnlag for å etablere sterkere posisjoner i de internasjonale energimarkedene.

• Norsk kontinentalsokkel byr fortsatt på løfterike muligheter. Hittil er om lag 20 prosent av de kjente olje- og gassreservene på norsk sokkel utvunnet. Det er påvist reserver som gir et stort potensiale for virksomheten på norsk sokkel i fremtiden, dvs. at de kan gi produksjon av olje i 20-25 år og av gass i opp mot 100 år. I tillegg kommer muligheter for nye funn og økt utvinningsgrad i hver brønn som følge av teknologiske fremskritt.

• Det finnes altså betydelige gjenværende reserver og det er fortsatt mulig å gjøre mange nye lønnsomme funn. Men disse reservene vil i mange tilfeller ligge mer utilgjengelig til, og dermed være mer krevende å utvikle. Det blir viktig å legge til rette for en effektiv ressursbruk av disse reservene gjennom tidsavgrensede lete- og utvinningstillatelser, slik at virksomheten på norsk sokkel kan opprettholde sin konkurransekraft.

• Et hovedelement i en hittil vellykket norsk oljepolitikk er at en aktiv konkurranse mellom flere kompetente selskaper bidrar til en best mulig ressursutnyttelse. På denne måten sørger vi for at de bryner seg mot hverandre, bl.a. når det gjelder geologisk kunnskap og letemodeller, utbyggings- og transportopplegg, og reduserte utslipp av klimagasser.

• De internasjonale markedene for norsk naturgass er i sterk endring og dermed preget av uklarhet. For å sikre at verdiene til de norske gassressursene skal kunne realiseres i tråd med våre prinsipper, må vi legge til rette for at Norge gjennom Statoil også i fremtiden kan ha et sterkt europeisk olje-, og gass- og energiselskap. Det vil si et selskap som kan konkurrere på likeverdige vilkår, både når det gjelder produksjon, distribusjon og markedsføring.

• Det innenlandske markedet for direkte bruk av naturgass til industri, samferdselsformål, fjernvarme og annen anvendelse må utvikles videre. I årene som kommer vil det ligge store muligheter for nye former for bruk og foredling av gassressursene bl.a. i forbindelse med oppdrettsnæringen, båt- og fergetrafikken langs kysten, næringsrettet bruk av bioteknologi, og utvikling av den etablerte industrien; noe som også regjeringen legger opp til gjennom en egen handlingsplan for innenlandsk bruk av naturgass.

• De siste årene har vi sett en rekke fusjoner og oppkjøp i olje- og gassindustrien på tvers av landegrensene. For å videreutvikle kompetansen og verdiene i de norske oljeselskapene og i leverandørindustrien, må det legges til rette for at de skal fortsette å søke oppgaver i andre land.

En videreutvikling av det statlige engasjementet i norsk petroleumsvirksomhet må ha fokus på de muligheter og utfordringer disse endringene medfører for vår langsiktige gassforvaltning.

Konsekvenser for det statlige engasjement

Med de utfordringer vi står overfor, er det vesentlig å styrke virksomheten på norsk kontinentalsokkel. Organiseringen og sammensettingen av det statlige engasjementet i petroleumsvirksomheten må vurderes nøye. Regjeringen vil fokusere på en langsiktig forvaltning av olje- og gassressursene;

• som styrker vårt samfunn industrielt gjennom satsing nasjonalt og internasjonalt som vil gi grunnlag for trygge arbeidsplasser,

• samtidig som vi ivaretar statsfinansielle hensyn for å trygge og utvikle velferdsstaten.

Situasjonen ligger godt til rette for å forbedre kontinentalsokkelens effektivitet og for å videreutvikle de nasjonale, industrielle miljøene både hjemme og internasjonalt i vår viktigste industri. Det vil gi positive ringvirkninger for landbasert industri og kompetansemiljøer i Norge.

Den langsiktige gassforvaltningen er en helt spesiell, viktig og krevende utfordring.

Alle disse forhold vil påvirke norsk kontinentalsokkels konkurransekraft. For å sikre en best mulig ressursforvaltning og videreutvikle det internasjonale engasjementet, er det helt avgjørende at norsk kontinentalsokkels konkurransekraft videreutvikles og styrkes.

De viktigste hensynene som ligger til grunn for den videreutviklingen av statens engasjement regjeringen tar sikte på å gjennomføre, er å:

• sikre statens inntekter;

• videreutvikle norsk oljeindustri både nasjonalt og internasjonalt;

• videreutvikle norsk kontinentalsokkels konkurransekraft;

• sikre langsiktig gassforvaltning som en integrert del av disse tre elementene.

I denne proposisjonen legger regjeringen fram sine vurderinger og forslag til hvordan statens eierskap bør innrettes for å realisere de overordnede petroleumspolitiske mål.