8 Det statlige engasjement i petroleumsvirksomheten - juridiske vurderinger - Rapport fra Thommessen Krefting Greve Lund og Arntzen Underland & Co av 5. desember 2000

8.1 Innledning og sammendrag

8.1.1 Innledning

Den norske stat har betydelige eierinteresser i olje- og gassfelt på den norske kontinentalsokkelen. Eierinteressene er dels organisert som statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og dels som indirekte eierinteresser ved at staten eier 100% av aksjene i Den norske stats oljeselskap a.s (Statoil) og ca 44% av aksjene i Norsk Hydro ASA. Statoil er i dag forretningsfører for SDØE.

Staten har også en omfattende økonomisk interesse i petroleumsvirksomheten gjennom petroleumsbeskatningen. I tillegg er staten forvaltningsmyndighet for petroleumsvirksomheten.

Staten vurderer en restrukturering av sine eierinteresser i petroleumsvirksomheten, herunder en privatisering av Statoil, overføring av SDØE-andeler til Statoil, Norsk Hydro og andre oljeselskaper samt en modernisering av forretningsførselen for SDØE. Skatte- og forvaltningsmyndigheten forutsettes å fortsette uendret. Ved vurderingen av en restrukturering av statens eierinteresser, er det imidlertid nødvendig også å hensynta statens interesser i egenskap av skatte- og forvaltningsmyndighet.

Utredningen er utarbeidet på oppdrag fra Olje- og energidepartementet av advokatene Rune Solberg, Jørgen Lund, Arne Ringnes, Christian Bruusgaard og advokatfullmektig Brynjulf Moe fra Thommessen Krefting Greve Lund AS, og advokat Christian Fredrik Michelet fra Arntzen Underland & Co ANS.

Vårt oppdrag omfatter ikke EØS-rettslige spørsmål som derfor ikke er spesielt behandlet i denne utredningen.

8.1.2 Sammendrag

Denne utredningen behandler rettslige aspekter ved tre mulige endringer i det statlige eierskapet i petroleumsvirksomheten; for det første en delprivatisering av Statoil, for det annet etableringen av en ny organisasjonsmessig enhet for forvaltningen av statens direkte økonomiske eierandeler i petroleumsvirksomheten og for det tredje en overføring av SDØE-andeler til Statoil, Norsk Hydro eller andre oljeselskaper.

Statoil vil kunne privatiseres ved at en del av eller alle statens aksjer i Statoil overdras til andre eller ved at andre tegner nye aksjer i selskapet. Det vil da være naturlig å omdanne selskapet til et allmennaksjeselskap (ASA) forut for privatiseringen. Dette vil være nødvendig dersom børsnotering av selskapets aksjer skal finne sted, men anbefales også selv om børsnotering ikke skal finne sted.

§ 10 i Statoils vedtekter hjemler en plikt for styret til å forelegge for generalforsamlingen saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger. Bestemmelsen gir grunnlag for en mer direkte deltagelse av politisk ansvarlige organer i selskapets beslutningsprosess i saker av større betydning. Bestemmelsen må ses i sammenheng med Stortingets instruksjonsrett overfor Regjeringen vedrørende statens eiendom. Det anbefales at denne vedtektsbestemmelsen oppheves ved en privatisering.

§ 11 i Statoils vedtekter tillegger Statoil et forretningsføreransvar for SDØE. Hvorvidt denne bestemmelsen skal beholdes, endres eller oppheves vil kunne avhenge av i hvilken grad Statoil helt eller delvis skal forsette som forretningsfører for de statlige eierinteresser. Det foreslås i utredningen at Statoils fullstendige forretningsføreransvar ikke bør fortsette, men det pekes på at et fortsatt forretningsføreransvar for visse oppgaver fortsatt kan være aktuelt. En eventuell vedtektsbestemmelse bør tilpasses den løsning som velges.

I forbindelse med en privatisering vil Statoils aksjer kunne børsnoteres på en eller flere børser.

I utredningen gjennomgås betydningen av forskjellige mulige terskler for statens eierandel, og også børskrav om andel aksjer spredt på allmennheten.

Hvorvidt Statoil har inngått avtaler som innebærer begrensinger for privatisering, må vurderes konkret i forhold til den enkelte avtale.

Spørsmålet om det bør etableres en ny organisasjonsmessig enhet for forvaltningen av statens direkte økonomiske eierandel i petroleumsvirksomheten er aktualisert av spørsmålet om en privatisering av Statoil. Det forutsettes at staten fortsatt vil ha slike direkte eierandeler. En privatisering av Statoil reiser da spørsmålet om dagens ordning med Statoils forretningsførsel for SDØE kan fortsette. Spørsmålet om det bør foretas endringer i organiseringen av forvaltningen av SDØE kan imidlertid også vurderes uavhengig av hvorvidt Statoil privatiseres eller ikke.

Statoil opptrer i dag som rettighetshaver for SDØE i utvinningstillatelsene. Dersom Statoil privatiseres, vil denne ordningen måtte endres. SDØE må da skilles fra Statoil og registreres som egen rettighetshaver i de aktuelle utvinningstillatelser. SDØE vil også bli individuell deltager i interessentskapene i utvinningstillatelsene. Tilsvarende må SDØE også bli individuell deltager i de andre interessentskap og selskaper for transport og behandling hvor Statoil i dag representerer den samlede eierinteresse.

I utredningen vurderes det forskjellige organisasjonsformer for SDØE. Det anbefales at staten selv beholder eierskapet til SDØEs deltagerandeler, mens ansvaret for forvaltningen av eierinteressene tillegges et nytt statsaksjeselskap.

Statsaksjeselskapsformen gir grunnlag for en forretningsmessig ivaretagelse av statens eierandeler. Det ansees at dette gir grunnlag for en effektiv forvaltning av statens eierandeler med sikte på høyest mulig verdiskapning for staten.

Statens forvaltningsmessige interesser vil fortsatt kunne ivaretas av statsforvaltningen i medhold av petroleumsloven og annen relevant lovgivning som i dag.

Det anses at omfanget av statsaksjeselskapets organisasjon vil bli av begrenset størrelse. Det vises da til at selskapet ikke vil ha operatøroppgaver. I tillegg vil det til enhver tid kunne besluttes i hvilken grad statsaksjeselskapet selv skal forestå den løpende ivaretagelse av eierinteressene eller overlate dette til andre gjennom forretningsføreroppdrag.

Inntekter fra statens eierandeler vil fortsatt bli kanalisert direkte til staten. Inntekter og utgifter i tilknytning til eierandelene vil således fortsatt være underlagt statens bevilgnings- og budsjettsystem.

Den foreslåtte ordning med at et statsaksjeselskap er ansvarlig for forvaltningen av statens eierandeler, vil innebære at statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for forretningsmessige forhold vedrørende forvaltningen i det alt vesentlige begrenses på samme måte som etter dagens ordning. Det forutsettes da at statsaksjeselskapet blir underlagt en tilsvarende regel som § 10 i Statoils vedtekter i dag.

Den foreslåtte ordning innebærer i det alt vesentlige en videreføring av ivaretagelsen av statens eierandeler etter de samme prinsipper som har vært gjeldende siden opprettelsen av SDØE i 1985.

Det anses at ordningen vil kunne gjennomføres innenfor rammen av Grunnloven, annen lovgivning, konsesjonsdirektivet og meddelte tillatelser. Når det gjelder inngåtte avtaler, må det vurderes konkret i det enkelte tilfellet hvorvidt det er nødvendig at det nye statsaksjeselskapet blir direkte part til inngåtte avtaler. Dette krever i utgangspunktet medkontrahentens samtykke, men den enkelte avtale vil kunne ha egne regler om overdragelse av partsrettigheter.

Når det gjelder samarbeidsavtalene i utvinningstillatelsene, skal det foreslås nye stemmeregler ved endringer i deltagersituasjonen. De nye stemmereglene skal utformes slik at den enkelte parts stemmevekt påvirkes minst mulig. En endring i SDØEs deltagerrolle vil således ikke kunne gi grunnlag for en vesentlig endring av den stemmeregelbalanse som allerede er etablert i interessentskapet. Prinsippene om stemmeinnflytelse etter opprettelsen av SDØE i 1985 vil dermed kunne videreføres. Det er knyttet særlige stemmeregler til statens deltagerandeler i spesielle saker av særlig samfunnsmessig viktighet gjennom den såkalte generalforsamlingsklausulen i samarbeidsavtaler til og med 14. konsesjonsrunde, og den såkalte vetoretten fra og med 15. konsesjonsrunde. I den foreslåtte ordning vil disse særlige regler om vedtak i interessentskapene kunne fortsette ved at de knyttes direkte til statens deltagerandeler.

Det anbefales å regulere den nye ordningen for statens deltagelse ved lov. Dette vil gi notoritet omkring den nye forvalterordningen. Dette vil også gi en rettslig avklaring av ordningen, herunder i forhold til Grunnlovens § 19 og konsesjonsdirektivet. Det nye statsaksjeselskapet vil være underlagt reglene i aksjeloven, men det kan være aktuelt å lovfeste enkelte avvik fra disse reglene. Det anbefales videre å lovfeste skattefrihet for statsaksjeselskapet.

Når det gjelder overdragelse av SDØE-andeler er utgangspunktet at dette må vedtas av Stortinget. Overdragelse av SDØE-andeler til selskaper hvor staten har eierinteresser (Statoil og Norsk Hydro), kan skje i form av kapitalforhøyelse, hvor statens innskudd skjer i form av deltagerandelene. Visse kapitalinnskudd vil være regulert av de gjeldende regler i aksjelovgivningen.

I den grad det skal skje en restrukturering av eierandeler i utvinningstillatelser og transportsystemer i forholdet mellom SDØE og Statoil, anbefales det at dette gjøres før en eventuell privatisering av Statoil.

SDØE-andeler kan også overdras til Statoil, Norsk Hydro eller andre oljeselskaper mot kontant vederlag. Hovedregelen er at overdragelsen må skje til markedsverdi. Markedsverdien kan fastsettes gjennom en uavhengig verdivurdering av de eierandeler som skal overdras.

8.2 Oversikt over rettslige rammebetingelser

8.2.1 Innledning

Organiseringen av statens eierinteresser i petroleumsvirksomheten er undergitt et omfattende regel- og avtaleverk. Innledningsvis gis det en kortfattet oversikt over de viktigste regler og avtaler. Fremstillingen følger i hovedtrekk regel- og avtaleverkets juridiske rangordning.

8.2.2 Grunnlov og konstitusjonell sedvanerett

8.2.2.1 Regjeringens ansvar for forvaltning av statens eiendommer - Grunnlovens § 3 og § 19

Det forfatningsrettslige grunnlaget for styringen av og kontrollen med utnyttelsen av de norske petroleumsressursene fremgår av Grunnlovens bestemmelser om kompetansefordelingen mellom statsmaktene. Den generelle bestemmelse om regjeringens ansvar for den utøvende makt er Grunnloven § 3, hvor det heter at den utøvende makt skal være hos Kongen (regjeringen). Bestemmelsen innebærer i henhold til praksis - som må anses som konstitusjonell sedvanerett - ingen rettslige begrensninger i Stortingets kompetanse til å gi direktiver om organiseringen av statsforvaltningen. Det er i utgangspunktet heller ingen begrensninger i Stortingets myndighet til å gi rettslig bindende instruksjoner om hvordan forvaltningsmyndigheten skal utøves. Bestemmelsen i Grunnloven § 3 har derfor størst betydning som en generell regel om at den øverste ledelse av statsforvaltningen skal ligge hos regjeringen, og at regjeringen har ansvaret for gjennomføringen av de vedtak som Stortinget fatter.

Regjeringens ansvar for forvaltningen av statlig eiendom er videre nedfelt i Grunnloven § 19, som lyder:

«Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade.»

Bestemmelsen er behandlet under ulike punkter i utredningen, bl a i punkt 6.3.2.

8.2.2.2 Stortingets bevilgningskompetanse - Grunnloven § 75b og d

En faktisk begrensning i regjeringens kompetanse som ansvarlig for den utøvende makt, er at det tilligger Stortinget å vedta de årlig bevilgninger, jf Grunnloven § 75 bokstav d, hvor det heter:

«Det tilkommer Storthinget

. . .

d. at bevilge de til Statsudgifterne fornødne Pengesummer»

Bestemmelsen innebærer at omorganiseringer innen statsforvaltningen som medfører økte utgifter er betinget av at Stortinget fatter de nødvendige bevilgningsvedtak. Bestemmelsen har videre betydning ved kapitalisering av et nystiftet eller et eksisterende statlig selskap, i det også kapitalutvidelser, annet enn ved fondsemisjoner, er avhengig av at Stortinget bevilger den nye statlige kapitalen som skal tilføres selskapet.

En tilknyttet begrensning i regjeringens kompetanse som utøvende myndighet, følger dessuten av Grunnloven § 75 bokstav b, hvor det heter:

«Det tilkommer Storthinget

. . .

b. at aabne Laan på Rigets Kredit;»

Bestemmelsen innebærer at låneopptak som forplikter staten, samt garantier på vegne av staten, ikke kan skje uten Stortingets beslutning. Det er etablert praksis for at særskilte forvaltningsorganer og statlige foretak gis fullmakt til å ta opp lån innenfor gitte rammer, jf f eks lov av 20 august 1991 nr 71 om statsforetak § 5.

8.2.2.3 Stortingets og Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens eiendommer - Grunnloven § 75k

Forvaltningen av statens eierinteresser i den norske petroleumsvirksomheten er underlagt Riksrevisjonens kontroll. Riksrevisjonen er Stortingets faglige kontrollorgan overfor forvaltningen, jf Grunnloven § 75 bokstav k.

Stortingets kontroll med utøvelsen av statens eierinteresser i statlige foretak skjer blant annet ved behandlingen av en årlig rapport fra Riksrevisjonen, hvor det inngår årsregnskap og årsberetning for virksomheten, protokoll fra generalforsamlingen, samt en beretning fra vedkommende statsråd om departementets myndighetsutøvelse i saker som gjelder foretaket. I tillegg behandler Stortinget egne meldinger og proposisjoner fra regjeringen.

Opprinnelig var Riksrevisjonen et konstitusjonelt kontrollorgan, hvis virksomhet var rettet inn mot det konstitusjonelle ansvaret. Etter hvert som det politiske (parlamentariske) ansvaret har fått større praktisk betydning enn det konstitusjonelle ansvaret, samtidig som Riksrevisjonen har fått tildelt flere oppgaver, er Riksrevisjonen i dag et redskap for Stortinget til å utøve både konstitusjonell og politisk kontroll med regjering og forvaltning.

Riksrevisjonens virksomhet er regulert i lov 8 februar 1918 om statens revisjonsvesen, instruks for Statsrevisjonen, fastsatt av Stortinget 30 januar 1918, samt følgende instrukser:

• Instruks for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer mv organisert ved særskilt lov, fastsatt av Stortinget 27 mai 1977, og

• Instruks for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert etter lov om statsforetak av 30 august 1991, fastsatt av Stortinget 10 mars 1992.

8.2.3 Folkeretten

8.2.3.1 Genève-konvensjonen og Havrettstraktaten

Det folkerettslige grunnlag for petroleumslovens § 1-1 om statens eiendomsrett til de undersjøiske petroleumsforekomster og en eksklusiv rett til ressursforvaltning, er først og fremst Genéve-konvensjonen av 29 april 1958 om kontinentalsokkelen. I tillegg gir Havrettstraktaten av 10 desember 1982 regler om kyststaters adgang til å opprette økonomiske soner. Disse konvensjonene samsvarer med statspraksis og festnet internasjonal oppfatning.

Genève-konvensjonen hjemler kyststatens suverene rettigheter med hensyn til utforskning og utnyttelse av kontinentalsokkelens naturlige rikdommer. Eneretten omfatter både havbunnen og undergrunnen, herunder petroleumsressursene i kontinentalsokkelen.

Havrettstraktaten har regler om utstrekningen av kontinentalsokkelen, som i det alt vesentlige svarer til reglene i Genève-konvensjonen.

8.2.3.2 EØS-avtalen - konsesjonsdirektivet

EUs konsesjonsdirektiv av 30 mai 1994 (Europaparlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF) ble innlemmet i EØS-avtalen den 5 april 1995. Direktivet inneholder regler for fremgangsmåten ved tildeling av utvinningstillatelser for petroleum. Direktivet fastslår medlemslandenes overhøyhet og suverene rettigheter over petroleumsressursene. Det fastslås også at medlemslandene selv bestemmer hvilke områder som skal gjøres tilgjengelige for leting etter og produksjon av petroleum. Medlemslandene fastsetter vilkårene for petroleumsvirksomheten i samsvar med direktivet. Det inneholder krav til reglene for fremgangsmåten ved tildeling av utvinningstillatelser for petroleum. Det gis regler om at tildelingskriteriene skal baseres på søkerens tekniske og finansielle kapasitet, søkers forslag til fremgangsmåte ved undersøkelser og utvinning, tidligere erfaringer med søker, og andre objektive og ikke-diskriminerende kriterier.

Konsesjonsdirektivet inneholder også regler om ulike former for statlig deltagelse i virksomheten. Spesielt inneholder art 6 nr 3 regler om slik statsdeltagelse, samt om forretningsførerordning for statsdeltagelsen. Disse regler er gjennomført i norsk rett ved petroleumsforskriften § 12.

De øvrige eventuelle bestemmelser i EØS-avtalen som kan være aktuelle omhandles ikke her.

8.2.4 Petroleumsloven

Grunnlaget for statens rett til ressursforvaltningen av petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel er at petroleumsressursene er statens eiendom. Dette ble fastslått allerede ved kontinentalsokkelloven av 21 juni 1963 nr 12, hvor det i § 2 het:

«Retten til undersjøiske naturforekomster tilligger staten.»

Denne bestemmelsen er nå erstattet av § 1-1 i petroleumsloven av 29 november 1996 nr 72:

«Den norske stat har eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster og eksklusiv rett til ressursforvaltning.»

I § 1-2 heter det videre:

«Ressursforvaltningen forestås av Kongen i samsvar med bestemmelsene i denne lov og vedtak fattet i Stortinget.

Petroleumsressursene skal forvaltes i et langsiktig perspektiv slik at de kommer hele det norske samfunn til gode. Herunder skal ressursforvaltningen gi landet inntekter og bidra til å sikre velferd, sysselsetting og et bedre miljø og å styrke norsk næringsliv og industriell utvikling samtidig som det tas nødvendige hensyn til distriktspolitiske interesser og annen virksomhet.»

Forvaltningen av petroleumsressursene er nærmere regulert i petroleumsloven. Vi finner det ikke nødvendig i denne sammenheng å gå nærmere inn på petroleumsloven regler, men henviser spesielt til redegjørelsen for konsesjonssystemet i kapittel 2.7 nedenfor.

8.2.5 Skatte- og avgiftslovgivningen

8.2.5.1 Sammenfatning av skattereglene

Petroleumsskatteloven (lov 13 juni 1975 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m v) ble innført i 1975 og påla den som driver utvinning og rørledningstransport på norsk kontinentalsokkel skatteplikt til Norge på lik linje med andre skattytere. Det ble i tillegg innført en særskatt som opprinnelig var på 25%. Særskatten ble i 1980 øket til 35% og i 1986 redusert til 30%.

Ved skattereformen i 1992 ble satsene justert ved at den alminnelige inntektsskatt på 28% danner utgangspunktet. I tillegg betales det en særskatt på 50%. All skatt betales til staten. Etter skattereformen i 1992 er formuesskatten bortfalt for selskaper, herunder også for oljeselskaper.

Grunnlaget for alminnelig inntektsskatt og særskatt er temmelig likt; det vesentlige unntaket er friinntekt. Utgangspunktet er at oljeselskapene har 6 års lineær avskrivning på fysiske aktiva med virkning både for alminnelig inntektsskatt og særskatt. I tillegg får man ved beregningen av særskatten fradrag for friinntekt på 5% av investert beløp i avskrivbare aktiva for en periode på 6 år. Med 50% særskatt innebærer dette at kontantverdien opptjent over 6 år av friinntekten er 15% av investeringen. Dette er altså et progressivt element - forøvrig det eneste - i skattesystemet for oljeselskaper.

Petroleumsskatteloven etablerer en funksjonell og en geografisk avgrensning av skatteplikten, se petroleumsskatteloven § 1. Den funksjonelle avgrensning følger av innholdet i begrepene «utvinning og rørledningstransport». I sammenheng med de spørsmål som drøftes i denne utredningen, kan det være grunn til å påpeke at inntekten som forretningsfører av SDØE kan være vanskelig å klassifisere. Et selskap som allerede driver omfattende virksomhet på norsk kontinentalsokkel og som påtar seg en forretningsførerrolle i tillegg, og med omfattende bruk av egne ressurser, vil allerede være særskattepliktig. Derimot kan det være tvilsomt om et selskap som kun utfører forretningsføreroppgaver, blir særskattepliktig med mindre godtgjørelsen opptjenes som en del av brutto produksjon eller netto resultat, se den særlige bestemmelse i petroleumsskatteloven § 5 første ledd annen setning.

Den geografiske avgrensning ligger i at det kun er utvinning og rørledningstransport på norsk kontinentalsokkel som omfattes av petroleumsskatteloven. Det er foretatt en praktisk utvidelse av skatteplikten for visse aktiviteter på land direkte knyttet til utvinningsvirksomheten. Fra det punkt hvor det foreligger et stabilisert og salgbart produkt, vil virksomhet på land i Norge være omfattet av de vanlige skatteregler. Kongen har fullmakter til å foreta den konkrete avgrensning.

Endelig gjelder petroleumsskatteloven i utlandet i den grad virksomheten går ut på rørledningstransport av petroleum produsert i Norge. Dette medfører norsk skatteplikt for rørledninger på engelsk, tysk og dansk kontinentalsokkel osv. Også virksomhet knyttet til terminaler i utlandet kan være skattepliktig til Norge, eksempelvis gassterminalen i Emden. Norsk beskatning forutsetter her at de aktuelle skatteavtaler tillater norsk beskatning.

Forøvrig avga Petroleumsskatteutvalget den 20 juni 2000 innstilling om reform av petroleumsbeskatningen (NOU 2000:18). Innstillingen er sendt ut til høring og høringsfristen er utløpt. Eventuelle forslag til lovendringer forventes i løpet av våren 2001.

8.2.5.2 Skattesubjektene

Staten er ikke skattepliktig for sin virksomhet gjennom SDØE. Dette følger av det alminnelige prinsipp om at staten er unntatt fra skatteplikt, jf skatteloven § 2-30. Derimot er norske selskaper eller andre innretninger under selvstendig bestyrelse, skattepliktig etter den alminnelige skattelov. Dette medfører at Statoil er skattepliktig.

Ved en omorganisering av SDØE må det tas stilling til spørsmålet om skatteplikt for et eventuelt nytt organ eller rettssubjekt som får som oppgave å forvalte SDØE-andeler.

8.2.5.3 CO₂ avgift

Ved lov av 21 desember 1990 nr 72 om avgift på utslipp av CO₂ i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen ble det med virkning fra 1 januar 1991 innført en særlig avgift på CO_2.

Avgiften fastsettes hvert år av Stortinget, og er for 2000 satt til kr 0,70 pr standard kubikkmeter gass eller pr liter olje/kondensat.

8.2.5.4 Produksjonsavgift og arealavgift

Med hjemmel i petroleumsloven kan det oppkreves arealavgift og produksjonsavgift. Begge er fradragsberettiget ved ligningen.

For utvinningstillatelser skal rettighetshaver betale en arealavgift. Etter en endring i petroleumsforskriften kan rettighetshaver kreve 40% reduksjon i arealavgiften i tillatelser hvor det ikke foreligger forkjøpsrett for andre enn staten. I de fleste tillatelser er forkjøpsretten bortfalt og avgiften redusert med 40%. Arealavgiften kommer til fradrag i produksjonsavgiften.

8.2.6 Petroleumsforskriften

Olje- og gassvirksomheten på norsk sokkel er underlagt en rekke forskrifter, jf blant annet petroleumsforskriften - forskrift 27 juni 1997 nr 653. Forskriften gir utfyllende bestemmelser om konsesjoner etter petroleumsloven, herunder om undersøkelsestillatelser, utvinningstillatelser og om selve utvinningen av petroleum, om avgifter mv.

8.2.7 Konsesjonssystemet

8.2.7.1 Bakgrunn

De grunnleggende trekk i konsesjonssystemet for petroleumsvirksomheten på den norske kontinentalsokkelen har vært de samme helt siden 1 konsesjonsrunde i 1965. Utgangspunktet er at staten har eiendomsrett til petroleumsressursene, og en eksklusiv rett til ressursforvaltningen (jf petroleumsloven § 1-1). Ved tildeling av utvinningstillatelser til oljeselskaper får selskapene en enerett til undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster på områder som omfattes av tillatelsene. Rettighetshaver blir eier av den petroleum som produseres (jf petroleumsloven § 3-3).

Tildeling av utvinningstillatelse skjer ved enkeltvedtak. Myndighetene har rett til å sette vilkår ved tillatelser både i medhold av alminnelig forvaltningsrett og petroleumsloven § 10-18 annet ledd.

8.2.7.2 Utvinningstillatelsene

Utvinningstillatelsen regulerer deltagende selskapers rettigheter og plikter i forhold til staten. Dokumentet utfyller bestemmelsene i petroleumsloven, og inneholder konkrete vilkår for tillatelsen.

Det kan settes som vilkår for tildeling av utvinningstillatelser at rettighetshaverne inngår avtaler av et bestemt innhold seg imellom (jf petroleumsloven § 3-3 fjerde ledd). De sentrale avtale-dokumenter i dag er samarbeidsavtalen og regnskapsavtalen. I tidligere konsesjonsrunder er det også inngått andre avtaler i forbindelse med utvinningstillatelsen. Disse har i dag mindre betydning.

Forut for tildeling av utvinningstillatelsen sender departementet tilbudsbrev til de aktuelle selskapene med tilbud om deltagerandeler og eventuelt operatørskap i tillatelsene. Tilbudsbrevet inneholder vilkår som vil gjelde for vedkommende tillatelse, og anses derfor som et sentralt dokument i forbindelse med en tildeling.

8.2.7.3 Samarbeidsavtalen

Samarbeidsavtalen inneholder de vesentlige regler for det operasjonelle samarbeidet mellom rettighetshaverne i utvinningstillatelsen. Det følger av samarbeidsavtalen at petroleumsvirksomheten i utvinningstillatelsen utøves for deltagernes felles regning og risiko. Samarbeidet faller således inn under definisjonen for selskapslovens virkeområde i dens § 1-1 første ledd. Samarbeidsavtalen er imidlertid spesielt unntatt etter § 1-1 fjerde ledd.

8.2.7.4 Regnskapsavtalen

Regnskapsavtalen gir regler om regnskapsføring og visse økonomiske forhold mellom rettighetshaverne.

8.2.7.5 Plan for utbygging av drift av produksjonsinnretninger

Dersom rettighetshaverne beslutter å bygge ut en petroleumsforekomst, skal rettighetshaverne forelegge en plan for utbygging og drift (PUD) for departementet til godkjennelse (petroleumsloven § 4-2 første ledd). Departementet kan sette vilkår for godkjennelsen.

Dersom utbyggingen beregnes å koste over NOK 5 milliarder 1, skal planen for utbyggingen forelegges for Stortinget.

8.2.7.6 Plan for anlegg og drift av transport innretninger

Før et transportsystem etableres, må det fremlegges en plan for anlegg og drift (PAD) for departementet (petroleumsloven § 4-3). Departementet gir på grunnlag av denne planen tillatelse til anlegg og drift. I denne forbindelse stilles regelmessig vilkår, herunder at det inngås en eieravtale som skal godkjennes av myndighetene.

De norske transportsystemene for petroleum er i dag i det vesentlige organisert som interessentskap etter modell av samarbeidsavtalen for utvinningstillatelser. Disse interessentskapene er spesielt unntatt fra selskapsloven.

8.2.8 Avtaler

Rettighetshaverne inngår en rekke avtaler i forbindelse med petroleumsvirksomheten. Én måte å inndele avtalene på, er å skille mellom avtaler som gjelder disponering av produsert olje og gass og andre avtaler på vegne av rettighetshaverne. Den første gruppen av avtaler etablerer direkte individuelle rettigheter og forpliktelser for rettighetshaverne. Når det gjelder olje, disponerer rettighetshaverne normalt selv sine produserte kvanta ved individuelle salgs avtaler. For gass inngås det felles salgs avtaler, som også representerer individuelle rettigheter og forpliktelser for rettighetshaverne. I den andre gruppen av avtaler faller i hovedsak de avtaler som operatøren inngår på vegne av interessentsskapet. Et typisk eksempel her er byggekontrakter i forbindelse med utbygging og drift av feltet.

Utgangspunktet i norsk rett er at endringer i partsforhold krever medkontrahentens samtykke. En omorganisering av SDØE eller en overdragelse av SDØE-andeler som endrer partssituasjonen i avtaler, vil således i utgangspunktet være avhengig av medkontrahentens samtykke. Mange avtaler hjemler likevel rett til overdragelse av partsrettigheter i visse tilfeller.

I avtaler som operatøren har inngått på vegne av interessentskapet, vil det normalt ikke kreves samtykke fra medkontrahenten for endringer i eierinteressene mellom rettighetshaverne.

Det eksisterer en omfattende mengde av avtaler mellom rettighetshaver-gruppene på norsk sokkel. Typiske eksempler er avtaler om samordnet utvinning, herunder unitiseringsavtaler, avtaler om samordnet leteboring og avtaler om samordnet transport (sml petroleumsloven § 4-7). Andre typer avtaler gjelder andres bruk av innretninger (sml petroleumsloven § 4-8). Den sistnevnte gruppen gjelder blant annet avtaler om tilknytning (»tie-in») av et felt til et annet, eller til transportsystemer, avtaler om prosesseringstjenester, lagringstjenester mv. De fleste slike avtaler inneholder regler om rett til overdragelse av partsrettigheter. Avtalene kan likevel innebære begrensninger i adgangen til å foreta omorganiseringer.

Avtalene som regulerer behandling og transport av norsk gass frem til leveringspunktet, er samlet sett meget omfattende og komplekse. Dette omfatter blant annet avtaler om gassforsyning mellom de såkalte kildefelt og kontraktsfelt, transportavtaler, avtaler om gasslagring, avtaler om moduleringstjenester mv. Også disse avtalene inneholder normalt regler om overdragelse av partsrettigheter.

Salgsavtaler for olje er kortsiktige, og vil neppe representere begrensninger for omorganiseringen. Avtaler om transportløsninger for olje, både i rørledning og med skip, vil imidlertid kunne inneholde slike begrensninger.

Viktigere i forhold til omorganiseringer er de langsiktige gassalgsavtalene. Avtalene inneholder vanligvis regler om adgang til overdragelse av partsrettigheter, men det gjelder forskjellige vilkår i de forskjellige avtalene. Det må derfor generelt legges til grunn at gassalgsavtaler kan innebære begrensninger i adgangen til å foreta omorganiseringer i partsforholdene uten å innhente samtykke fra gasskjøperne. Forøvrig vises til kap 6.3.4.5.

8.3 Den norske stats oljeselskap a.s.

8.3.1 Oppgaver

Ved utformingen av den norske petroleumspolitikken ble det etablert skiller mellom de ulike funksjoner som staten skal ivareta, det vil si sentralstyringsfunksjonen, forvaltningsfunksjonen og forretningsfunksjonen. Sistnevnte funksjon er tillagt Statoil.

Statoil ble opprettet ved plenarvedtak av Stortinget i 1972 i hovedsak for å ivareta statens forretningsmessige interesser i petroleumsvirksomheten, jf Innst O nr 316 (1971-72).

Rammen for selskapets virksomhet fremgår av vedtektene, hvor formålsbestemmelsen i § 1 lyder:

«Den norske stats oljeselskap a.s har til formål selv, eller gjennom deltakelse i eller sammen med andre selskaper å drive undersøkelse etter og utvinning, transport, foredling og markedsføring av petroleum og avledede produkter, samt annen virksomhet».

Statoil er forretningsfører for SDØE, og tillagt ansvaret for å avsette statens olje og gass. Statoil er videre leder av Gassforhandlingsutvalget (GFU), som forestår den kommersielle delen av gassavsetningen. Selskapet er også leder av Forsyningsutvalget (FU), som er et rådgivende organ for departementet i saker vedrørende tildeling av ansvar for å forsyne gass under gassalgskontrakter fremforhandlet av GFU.

8.3.2 Organisasjonsform

Statoil er organisert som et aksjeselskap og underlagt de alminnelige bestemmelser i lov 13 juni 1997 nr 44 om aksjeselskaper. Organisasjonsmodellen er et resultat av myndighetenes ønske om å gi selskapet en stor grad av økonomisk og forretningsmessig handlefrihet.

Statoil består av et operativt morselskap, samt en rekke datterselskaper, herunder datterselskaper i andre land hvor selskapet har aktiviteter, samt eierinteresser i andre selskaper.

I og med at selskapet er heleiet av staten, er selskapet et statsaksjeselskap som reguleres av særbestemmelser i aksjeloven §§ 20-4 til 20-6.

8.3.3 Statoils styrende organer

Statoil kan ha et styre på inntil 10 medlemmer, jf vedtektenes § 4. Styret har ansvaret for forvaltningen av selskapet i henhold til aksjelovens alminnelige regler, jf §§ 6-12 og 6-13, og skal forvalte selskapet på vegne av aksjonæren i samsvar med de retningslinjer som aksjonæren gjennom vedtekter og generalforsamlingsbeslutninger har trukket opp for virksomheten.

Styret ansetter administrerende direktør, som har ansvaret for den daglige ledelse i samsvar med styrets retningslinjer og pålegg, jf aksjeloven §§ 6-14 og 6-15.

Selskapet har en bedriftsforsamling på 12 medlemmer, jf vedtektenes § 7. Bedriftsforsamlingen skal føre tilsyn med styrets og den daglige ledelses forvaltning av selskapet. Dette organets nærmere kompetanse følger av aksjeloven § 6-35 første ledd jf allmennaksjeloven § 6-37, med de begrensninger som følger av aksjeloven § 20-4 nr 1, nr 2 og nr 4, jf også vedtektenes § 10.

Generalforsamlingens ordinære oppgaver følger av aksjelovens alminnelige regler, jf aksjeloven kapittel 5 og vedtektenes § 9, men i tillegg kommer styrets plikt til å forelegge for generalforsamlingen alle saker som må antas å ha stor politisk eller prinsipiell betydning, eller som kan få vesentlige samfunnsøkonomiske konsekvenser, jf vedtektenes § 10 første ledd.

8.3.4 Forholdet mellom styret og generalforsamlingen

Styret i Statoil velges av generalforsamlingen, jf aksjeloven § 20-4 nr 1, med unntak av de ansattes representanter i styret. Forholdet mellom styret og generalforsamlingen følger i utgangspunktet aksjelovens alminnelige regler, herunder det alminnelige prinsipp om at generalforsamlingen ikke kan gripe inn på en måte som medfører at styret i realiteten ikke forvalter selskapet. Allerede fra etableringen av Statoil i 1972 var det myndighetenes forutsetning at selskapets store betydning for oljevirksomheten spesielt og samfunnsøkonomien generelt tilsa at selskapet burde underlegges en mer utstrakt styring og kontroll enn det som følger av aksjeloven. Særlig ble dette gjort med sikte på at de politisk ansvarlige organer ikke bare skulle være sikret etterfølgende kontroll med virksomheten, men også kunne gis adgang til direkte deltagelse i beslutningsprosessen i saker av vesentlig betydning. Den såkalte «Statoil-modellen» er forankret i selskapets vedtekter § 10, som lyder:

«Styret skal forelegge for generalforsamlingen, ordinær eller ekstraordinær, alle saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger.

Som slike saker skal bl.a. regnes:

a) Planer for de kommende år, samt perspektiver på mellomlang sikt, med økonomiske oversikter. Slik fremleggelse skal skje hvert annet år.

b) Vesentlige endringer i slike planer og perspektiver som er nevnt under a).

c) Planer som prosjekter av vesentlig betydning i forhold til selskapets samlede virksomhet.

d) Saker som synes å nødvendiggjøre tilførsel av egenkapital eller lånekapital fra staten.

e) Planer for opptak av nye virksomhetsarter av vesentlig omfang.

Saker styret forelegger for generalforsamlingen etter denne paragraf, og så vidt mulig saker som departementet har varslet at det ønsker å ta opp på slik generalforsamling, skal så vidt mulig være skriftlig utredet og oversendt departementet i god tid før generalforsamlingen.

Dersom det ikke har vært anledning til å forelegge saker nevnt ovenfor for generalforsamlingen på forhånd, skal generalforsamlingen straks underrettes om styrets vedtak.

For så vidt det er anledning til det, bør saker nevnt under a) ovenfor forelegges for bedriftsforsamlingen til uttalelse.

Generalforsamlingen bestemmer om den ønsker å ta styrets forelegg etter denne paragraf til etterretning eller om den ønsker å godkjenne eller endre det.»

Vedtektsbestemmelsen medfører at styret i Statoil er underlagt en initiativ- og informasjonsplikt overfor generalforsamlingen som er mer omfattende enn det som følger av aksjeloven. Informasjonsplikten gir eieren, ved statsråden i Olje- og energidepartementet som selskapets generalforsamling, mulighet for å følge selskapssaker av særlig betydning, og utgjør igjen grunnlaget for departementets rapportering til Stortinget.

Det er videre utarbeidet egne retningslinjer for departementets oppfølging av selskapet.

8.3.5 Forholdet mellom generalforsamlingen og Stortinget

Statsråden for Olje- og energidepartementet forvalter statens eierinteresser i Statoil. Videre er Olje- og energidepartementet forvaltningsmyndighet i alle saker som vedrører forvaltning av petroleumsvirksomheten og kontrollen med oljeselskapene, herunder Statoil, i egenskap av konsesjonsmyndighet. I tillegg kommer ansvaret som regelverksutvikler og -forvalter. Avgjørelser i alle disse henseende kan i prinsippet utløse spørsmål om parlamentarisk ansvar overfor Stortinget.

Som nevnt er foreleggelsesplikten som følger av vedtektenes § 10, grunnlaget for statsrådens rapportering til Stortinget, idet de såkalte § 10-planene inngår i den melding om statens engasjement i petroleumsvirksomheten som departementet hvert annet år fremlegger for Stortinget. Denne meldingen kommer i tillegg til meldinger og proposisjoner som fremlegges i tilknytning til konkrete saker i forbindelse med for eksempel utbygginger mv.

Stortingets instruksjonsrett overfor statsråden følger av de ulovfestede regler om Stortingets instruksjonsmyndighet overfor regjeringen, og av bestemmelsen i Grunnloven § 19, som fastslår at regjeringen forvalter statens eiendommer «på den av Stortinget .... bestemte måte». Stortinget kan dessuten på bakgrunn av statsrådens rapportering til Stortinget i prinsippet gjøre vedtak eller gi instruksjoner om hvordan regjeringen/statsråden i vedkommende fagdepartement skal utøve sin generalforsamlingskompetanse.

I egenskap av forvalter av eierinteressene i Statoil vil statsrådens ansvar overfor Stortinget måtte vurderes i lys av det spesielle forholdet som er etablert mellom styret og generalforsamlingen gjennom bestemmelsen i vedtektenes § 10, som dermed også har betydning for forholdet mellom generalforsamling/statsråden og Stortinget. Spørsmålet om statsrådens ansvar kan imidlertid ikke sees løsrevet fra at det har vært en forutsetning at Statoil skal ha forretningsmessig handlefrihet, jfr Innst. S nr 316 (1971-72), side 610, og at statsråden ikke skal ha et løpende forretningsmessig ansvar. I tråd med dette er initiativplikten når det gjelder foreleggelse i henhold til vedtektenes § 10, lagt til styret for selskapet, og det er derfor styrets ansvar at relevante saker blir forelagt for generalforsamlingen.

Grunnlaget for statsrådens eventuelle ansvar overfor Stortinget vil kunne være knyttet til om statsråden har sørget for å gjennomføre de vedtak som Stortinget har fattet, og om departementet har tilstrekkelige rutiner og systemer for å sikre at Statoil følger opp myndighetenes vedtak. Grunnlaget kan for øvrig bygges på det generelle ansvaret statsråden har for å gi Stortinget korrekt og fyldestgjørende informasjon om forhold vedrørende Statoil.

8.3.6 Forholdet mellom Statoil og tredjemenn

Statoils forhold til tredjemenn er et privatrettslig rettsforhold tilsvarende det som gjelder mellom private rettssubjekter. Ved en privatisering av Statoil, må det undersøkes om noen av selskapets avtaler knytter rettsvirkninger til en slik endring.

8.3.7 Statoil som skattesubjekt

Statoil er underlagt beskatning på lik linje med andre aksjeselskaper som driver petroleumsvirksomhet.

8.4 Statens direkte økonomiske engasjement - SDØE

8.4.1 Opprettelsen av SDØE

SDØE ble etablert på grunnlag av Stortingets behandling av St meld nr 73 (1983-84) om organiseringen av statens deltagelse i petroleumsvirksomheten. Til grunn for regjeringens forslag lå blant annet Mellbyeutvalgets innstilling i NOU 1983:16. Mellbyeutvalgets mandat var å utrede hvordan statens deltagelse i petroleumsvirksomheten mest hensiktsmessig kunne organiseres. Det fremgikk av mandatet at inntektene fra statsdeltagelsen burde kanaliseres til staten og ikke inngå i Statoils selskapsinntekt. En hovedpremiss for vurderingen var at Statoils deltagerandel på sokkelen måtte begrenses samtidig som den samlede statlige deltagelse skulle opprettholdes.

Utvalget anbefalte at «staten selv beholde(r)en del av den andelen i de samlede utvinningsrettigheter som under dagens system er gitt til Statoil» (NOU 1983:16 s 19).

Regjeringens forslag til organisering av oljevirksomheten er i St meld nr 73 (1983-84) beskrevet slik:

«Ordningen gjennomføres ved at man i budsjetter og regnskaper som vedrører statens deltagelse i petroleumsvirksomheten skiller mellom de prosentandeler Statoil disponerer selv i de enkelte tillatelser og de prosentandeler selskapet ellers blir tildelt. Det er kun investeringer, utgifter og inntekter som vedrører førstnevnte prosentandeler som vil fremkomme i Statoils regnskaper. Investeringer, utgifter og inntekter som vedrører sistnevnte prosentandeler vil fremkomme i statens regnskaper og budsjetter. Dette vil innebære at en del av Statoils bruttoinntekter fra petroleumsproduksjonen på de enkelte felt automatisk blir overført til staten og at en tilsvarende del av Statoils utgifter (investeringer, driftsutgifter m v) knyttet til det enkelte felt blir dekket av staten. Prosentandelen må fastsettes etter konkret vurdering i det enkelte prosjekt eller i den enkelte tillatelse.» (St meld nr 73 side 19).

Regjeringen foreslo videre at stemmereglene i statsdeltagelsesavtalene for nye tillatelser ble endret slik at vedtak som hovedregel forutsatte tilslutning fra et visst antall selskaper i tillegg til en viss andel stemmer for beslutningen. I saker som etter Statoils oppfatning har politiske eller prinsipielle sider av betydning (såkalte § 10-saker) må imidlertid Statoils generalforsamling kunne gi selskapet fullmakt til å utøve samme innflytelse som Statoil tidligere hadde i kraft av å være majoritetseier.

Regjeringen fremhevet at de foreslåtte endringer ville kanalisere en betydelig del av inntektene fra petroleumsvirksomheten direkte til staten og sikre en større grad av folkevalgt styring uten at det var nødvendig å bygge opp nye organer og skille ut den ekspertise som fantes i Statoil, Oljedirektoratet eller noen av de berørte departementer. Endringen i forholdet mellom Statoil og staten var at det i praksis ville bli umulig for Statoil å benytte den posisjon som staten har oppnådd i interessentskapene uten å legge den konkrete saken frem for generalforsamlingen. Regjeringen understreket at når Statoil i fremtiden skulle ivareta statens interesser i de operative interessentskapene ville regjeringen ikke få et større ansvar for den forretningsmessige virksomheten enn tidligere. Regjeringen mente at den foreslåtte ordning likevel ville skape et klarere skille mellom forvaltning og forretningsvirksomhet.

Energi- og industrikomitéens innstilling - Innst nr 321 (1983-84) - hvor det såkalte oljepolitiske kompromiss ble etablert, innebar at flertallet av partiene på Stortinget sluttet seg til regjeringens opplegg i St.meld. nr 73 (1983-84).

8.4.2 Organisasjon - rettslige rammer

Ordningen med et direkte statlig engasjement i petroleumsvirksomheten er ikke nedfelt i en egen lov, utover at statens direkte deltagelse er hjemlet i petroleumsloven § 3-6, hvor det heter:

«Kongen kan bestemme at staten skal delta i petroleumsvirksomhet etter denne lov».

SDØE er ikke et eget rettssubjekt, men en del av statens egen virksomhet, hvis utgifter bevilges direkte over statsbudsjettet og hvis inntekter er en del av statsinntektene. SDØE består av deltakerandeler i utvinningstillatelser, i rørledninger og i enkelte landanlegg.

Departementets forvaltning av SDØE er omfattet av en økonomiinstruks for Statoil om ivaretagelsen av SDØE, og egne retningslinjer fastsatt av departementet for oppfølgingen av SDØE.

Forretningsførerrollen er nedfelt i Statoils vedtekter § 11, og nærmere utdypet i Olje- og energidepartementets retningslinjer og i stortingsdokumenter.

Formelt sett og utad er Statoil rettighetshaver (konsesjonsinnehaver), men i det underliggende forhold mellom staten og Statoil er det staten som skal ha inntektene og bære utgiftene knyttet til SDØE.

8.4.3 Forretningsførsel

Et formelt grunnlag for forretningsførselen fremgår av petroleumsforskriften § 12, fastsatt med hjemmel i petroleumsloven § 3-6. Bestemmelsen oppstiller regler for den statlige andelens deltagelse i beslutningsprosessen i den enkelte utvinningstillatelse. Bestemmelsen, som representerer en gjennomføring av konsesjonsdirektivets artikkel 6 nr 3 lyder:

«Kongen kan utpeke en juridisk person som forretningsfører for den direkte statlige deltakelse som nevnt i loven § 3-6. Følgende prinsipper skal gjelde for beslutningsprosessen i utvinningstillatelsen:

a) den statlige deltaker eller forretningsføreren for den direkte statlige deltakelse skal utøve sin stemmerett på grunnlag av synlige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Stemmerettsutøvelsen skal ikke være til hinder for at avgjørelser kan fattes på grunnlag av alminnelige forretningsmessige prinsipper.

b) den statlige deltaker eller forretningsføreren for den direkte statlige deltakelse kan stemme fullt ut for sin andel i alle saker med følgende unntak: den statlige deltaker eller forretningsføreren for den direkte statlige deltakelse skal ikke få opplysninger om eller ha stemmerett ved avgjørelser om leverandører til virksomheten som er omfattet av denne forskriften. Den statlige deltaker eller forretningsføreren for den direkte statlige deltakelse skal ikke sammen med en eller flere offentlige enheter utgjøre stemmerettsflertall i andre avgjørelser.

Bestemmelsen i annet ledd bokstav b) er ikke til hinder for at den statlige deltaker eller forretningsføreren for den direkte statlige deltakelse motsetter seg vedtak fattet av rettighetshaver som ikke ville overholde de vilkår og krav som er angitt i utvinningstillatelsen når det gjelder statens utvinningspolitikk eller statens finansielle interesser.

Kongen bestemmer hvordan de nærmere regler om beslutningsprosessen skal utformes for den enkelte utvinningstillatelse.

Denne paragrafen får bare anvendelse for utvinningstillatelser som er tildelt etter 1 september 1995 .»

Forholdet mellom departementet, som formelt ansvarlig for SDØE, og forretningsføreren er som tidligere nevnt basert på en bestemmelse i Statoils vedtekter. Det er ikke inngått noen avtale mellom departementet og Statoil om forretningsførselen. Når forretningsførerrollen ble lagt til Statoil og er organisert på denne måten, har det sin bakgrunn i at Statoil er et heleiet statlig selskap, og at statsråden kan utøve sin myndighet knyttet til SDØE i egenskap av generalforsamling i det selskap som fikk forretningsføreransvaret. Den modell som allerede var valgt for oppfølging av eierrollen i Statoil, med en foreleggelsesplikt i vedtektenes § 10, var åpenbart en viktig premiss i denne forbindelse.

8.4.4 Konsesjonsdirektivet

Også konsesjonsdirektivet har betydning for organiseringen av forretningsførerfunksjonen. Det stilles krav til et skille mellom forretningsførerrollen og rollen som deltaker i utvinningstillatelser; jf direktivets art 6 nr 3 fjerde ledd. Her bestemmes at dersom statens deltagelse i virksomheten forvaltes av en juridisk person som også er innehaver av tillatelser, skal medlemsstatene innføre ordninger som påser at den juridiske person fører adskilte regnskaper for sin forretningsmessige rolle og sin rolle som forvalter av statens deltagelse. Disse ordningene skal også sikre at det ikke er noen informasjonsflyt fra den juridiske person som har ansvar for å forvalte statens deltagelse, til den del av den samme juridiske person som selv er innehaver av tillatelser.

Dersom den del av den juridiske person som har ansvar for å forvalte statens deltagelse, engasjerer den del av den juridiske person som er innehaver av tillatelsen som rådgiver, kan imidlertid førstnevnte avgi de opplysninger som er nødvendige for at rådgivningsarbeidet kan gjennomføres. Innehaverne av tillatelser som opplysningene vedrører, skal på forhånd underrettes om hvilke opplysninger som vil bli gitt på denne måten og skal få en tilstrekkelig frist til å reise innvendinger.

Art 6 nr 3 i direktivet har også regler om stemmerettsutøvelsen ved statsdeltagelse i en utvinningstillatelse. Hovedregelen er at verken staten eller forretningsfører skal hindres i å utøve de rettigheter og påta seg de forpliktelser som er knyttet til deltagelsen, og som svarer til omfanget av deltagelsen. Det er imidlertid, for det første, en forutsetning at staten eller forretningsfører ikke får opplysninger om eller har stemmerett ved avgjørelser om leverandører til utvinningstillatelsen. Denne regelen må ses i sammenheng med EUs innkjøpsregler, og er gjennomført i petroleumsforskriften § 12 annet ledd b).

For det annet kan staten eller forretningsfører sammen med én eller flere offentlige enheter ikke utgjøre et stemmerettsflertall i andre avgjørelser, noe som også er gjennomført ved petroleumsforskriften § 12 annet ledd b).

For det tredje er det et generelt krav at statens eller forretningsførerens stemmerett bare utøves på grunnlag av synlige, objektive og ikke-diskriminerende prinsipper. Stemmerettsutøvelsen skal ikke være til hinder for at avgjørelser kan fattes på grunnlag av vanlige forretningsmessige prinsipper.

Art 6 nr 3 tredje ledd fastslår at staten eller forretningsfører kan motsette seg en avgjørelse truffet av innehaverne av en tillatelse, som ikke ville overholde de vilkår og krav som er angitt i tillatelsen, når det gjelder statens utvinningspolitikk og statens finansielle interesser. Denne vetoretten for staten er nå hjemlet i petroleumsforskriften § 12 tredje ledd.

8.4.5 Statoils rolle som forretningsfører for SDØE

Da Stortinget behandlet spørsmålet om etablering av SDØE, ble det fastslått at Statoil også for fremtiden skulle forvalte statens samlede andeler. Ordningen ble formalisert ved at det i Statoils vedtekter ble tilført en ny bestemmelse, jf § 11:

«Selskapet har ansvaret for å ivareta statlige interesser som er knyttet til det direkte økonomiske engasjementet staten forbeholder for seg selv i interessentskap for undersøkelse og leting etter, utbygging, produksjon og transport av petroleum på eller i tilknytning til norsk kontinentalsokkel.

Denne oppgaven skal ivaretas gjennom selskapets alminnelige faglige og administrative apparat og i samsvar med de retningslinjer som gjelder for selskapets eget engasjement på norsk kontinentalsokkel.

Selskapet fører regnskaper for statens direkte økonomiske engasjement. Disse regnskaper føres i samsvar med reglement for økonomiforvaltning i departementene som er fastsatt ved Kongelig resolusjon og økonomiinstruks fastsatt av Olje- og energidepartementet.»

Statoil er for det første regnskapsfører for SDØE. Regnskapsføringen for SDØE skal finne sted i henhold til regler for statsregnskapet. I St prp nr 1 (1987-88) og i bevilgningsreglementets § 6 er det fastslått at SDØE skal bokføres etter de samme prinsipper som statens forretningsdrift for øvrig. Det vil si at investeringer aktiveres, samt at det foretas avskrivning og rentebelastning av investeringene. I St prp nr 1 (1988-89) og i St prp nr 1 (1989-90) ble det presisert at regnskap for SDØE skal føres i kontante størrelser.

Statoil skal videre utarbeide budsjettmateriale for departementet i forbindelse med departementets utarbeidelse av budsjett for SDØE.

Statoil har for det andre en rekke administrative oppgaver for SDØE. For disse oppgavene gjelder reglement for økonomiforvaltning i departementene og økonomiinstruks fastsatt av OED.

For det tredje skal Statoil ivareta de operative og forretningsmessige funksjoner for statens direkte økonomiske engasjement på vegne av staten. Det er etablert en styringsmodell som fastsetter styringsregler for Statoils ivaretagelse av statens samlede engasjement, dvs Statoil og SDØE.

Statoils styre og administrasjon har i henhold til selskapets vedtekter § 11 ansvaret for oppfølging av den samlede statlige deltagelse på kontinentalsokkelen. Et mål for Statoils ivaretagelse er at staten som eier skal sikres høyest mulig avkastning på investert kapital over tid, og at beslutninger og oppfølging av virksomheten skal baseres på forretningsmessig, kostnadseffektiv og sikker drift i alle ledd. Dette er bakgrunnen for dagens styringsmodell som ble etablert i 1992, jf St meld nr 21 (1991-92). Styringsmodellen fastsetter beslutningsvilkår for Statoils rangering av prosjekter. Hovedvilkåret er at Statoil skal legge verdiskapningen for det samlede statlige engasjementet til grunn ved rangeringen av ulike beslutningsalternativer. Løsningen skal dessuten gi tilfredsstillende resultat for det samlede engasjement vurdert med statens krav til avkastning og for Statoil krav til lønnsomhet. Gitt kravet om best mulig resultat for det samlede statlige engasjement, vil fordelingen av verdiskapning mellom Statoil og SDØE måtte hensyntas. Ivaretagelsen foregår organisasjonsmessig ved at det er opprettet en separat enhet i Statoil som ivaretar SDØE i tillatelser hvor Statoil bare deltar som forretningsfører for SDØE.

For det fjerde er Statoil gitt oppgaven med å avsette statens olje og gass .

For det femte er Statoil gitt oppgaven med gjennomføringen av salg av SDØE-andeler .

8.4.6 Nærmere om statens rettslige stilling gjennom SDØE

8.4.6.1 Staten (SDØE) er ikke rettighetshaver

Petroleumsloven § 1-6 (j) definerer en rettighetshaver som en

«fysisk eller juridisk person, eller flere slike personer, som etter loven her eller tidligere lovgivning innehar en tillatelse til undersøkelse, utvinning, transport eller utnyttelse. Er en tillatelse gitt til flere slike personer sammen kan uttrykket rettighetshaver omfatte både rettighetshaverne samlet og den enkelte deltager.»

Som nevnt over er staten (SDØE) ikke rettighetshaver etter petroleumsloven. Utvinningstillatelsen tildeles Statoil, ikke staten. I forhold til de lover og forskrifter som gir rettighetshavere rettigheter og forpliktelser, er følgelig Statoil rettighetssubjekt og pliktsubjekt. F eks vil forpliktelsen til å gjennomføre et arbeidsprogram og til å søke Kongen om tillatelse til utbygging og drift mv påligge Statoil og ikke på staten.

Det har imidlertid skjedd en endring av innholdet i utvinningstillatelsen når det gjelder SDØE. Frem til og med 14 runde var SDØE ikke nevnt i utvinningstillatelsen eller i samarbeidsavtalen. Derimot fremgikk SDØE av petroleumsregisteret hvor det i en egen kolonne var markert hvordan Statoils andel fordelte seg på Statoil og staten. I tillegg ble rettighetshaverne informert om det underliggende forholdet mellom staten og Statoil i tilbudsbrevet, som rettighetshaverne må akseptere før tildeling. Fra og med 15 runde ble utvinningstillatelsen og samarbeidsavtalen endret. Bakgrunnen for dette var EUs konsesjonsdirektiv og Norges tiltredelse av EØS-avtalen. Det ble i denne forbindelse tilføyet en ny bestemmelse i petroleumsloven som fastsatte at «Kongen kan bestemme at staten skal delta i virksomhet etter denne lov». Det fremgår av forarbeidene at det er opp til staten å bestemme hvordan den direkte deltagelsen skal organiseres, og at en ordning med Statoil som forretningsfører kan opprettholdes også i medhold av den nye lovbestemmelsen. Samtidig ble det innført en ny bestemmelse i utvinningstillatelsen, hvor forholdet mellom Statoil og SDØE kommer direkte til uttrykk:

«Den norske stats oljeselskap a.s.' (Statoil) deltakerandel er delt i et underliggende økonomisk forhold mellom Statoils økonomiske andel (SØA) med ..% og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) med ..%.

Statoil er utpekt og har påtatt seg vervet som forretningsfører for SDØE i denne utvinningstillatelsen

Departementet kan senere utpeke en annen forretningsfører for SDØE.

Rettighetshaver er forpliktet til å innrette seg etter statens utvinningspolitikk og politikk vedrørende statens finansielle interesser, slik dette kommer til uttrykk gjennom relevante lover, forskrifter og dokumenter behandlet i Stortinget. Dersom dette vilkår ikke overholdes, kan staten eller statens forretningsfører motsette seg vedtak fattet av rettighetshaver.»

8.4.6.2 Stemmerett og møterett i interessentskapene, andre bestemmelser i samarbeidsavtalen som gir rettigheter til SDØE

I styringskomitéen møter partene, det vil si selskaper som er rettighetshaver og har deltagerandel. Staten er ikke rettighetshaver og har ikke deltagerandel, og har derfor heller ikke møterett i styringskomitéen (men har i egenskap av forvaltningsorgan rett til å møte som observatør). SDØE gir heller ikke staten stemmerett. I samarbeidsavtalene til og med 14 runde er stemmerettsreglene utformet i overensstemmelse med det som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av Stortingsmelding nr 73 (1983-84), nemlig:

• vedtak i styringskomitéen foreligger når minst X av medlemmene som til sammen representerer Y% av deltagerandelene har stemt for et forslag;

• i saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller som kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger, foreligger vedtak i styringskomitéen når Statoil stemmer i henhold til vedtak i sin generalforsamling. Statoil avgjør om en sak er av en slik art, og saken skal utsettes hvis Olje- og energidepartementet som generalforsamling ikke har tatt standpunkt i saken. I nærmere angitte saker kreves det at minst to medlemmer som tilsammen representerer mer enn 50% av deltagerandelene har stemt for, eller Statoil med tillegg av én deltager dersom Statoils samlede andel (inkludert SDØE) i tillatelser tildelt før 1. september 1995 reduseres til under 50% (generalforsamlingsklasulen).

I samarbeidsavtalene fra og med 15 konsesjonsrunde, som er tilpasset konsesjonsdirektivet, er stemmereglene endret. Dette gjelder særlig i forhold til generalforsamlingsklausulen. Denne regelen er nå erstattet av en vetorett som innebærer at staten eller forretningsføreren kan motsette seg vedtak som er fattet av styringskomitéen og som ikke ville overholde de vilkår og krav som er angitt i tillatelsen, når det gjelder statens utvinningspolitikk eller statens finansielle interesser. Vetoretten gjelder uansett størrelsen på SDØE-andelen. Hvis forretningsføreren hevder i styringskomitéen at et vedtak er av denne art, kan vedtaket ikke iverksettes. Disse stemmereglene må leses i sammenheng med § 12 i petroleumsforskriften.

Stemmereglene fra og med 15 konsesjonsrunde må også sees i sammenheng med punkt 8 i utvinningstillatelsen:

«Rettighetshaver er forpliktet til å innrette seg etter statens utvinningspolitikk og politikk vedrørende statens finansielle interesser, slik dette kommer til uttrykk gjennom relevante lover, forskrifter og dokumenter behandlet i Stortinget. Dersom dette vilkåret ikke overholdes, kan staten eller statens forretningsfører motsette seg vedtak fattet av rettighetshaver.»

Endringen i stemmereglene innebar altså at mens vedtak av særlig samfunnsmessig betydning i utvinningstillatelser tildelt til og med 14 konsesjonsrunde som hovedregel skal avgjøres av Statoil, som da skal stemme i henhold til skriftlig instruks fra generalforsamlingen (statsråden for Olje- og energidepartementet), er bestemmelsen i utvinningstillatelser tildelt fra og med 15 konsesjonsrunde endret: En avgjørelse skal som hovedregel treffes med et flertall av antall deltagere (antallet «hoder») samt en fastsatt andel av deltagerandelene, men staten eller forretningsføreren kan nedlegge veto mot vedtak som berører slike forhold. I de nye samarbeidsavtalene er følgelig staten gitt en direkte posisjon i samarbeidsavtalen. Slik systemet nå er, stemmer Statoil for statens samlede andel (Statoil pluss SDØE), mens staten, eller Statoil i kraft av å være forretningsfører, kan gripe inn i ettertid og nedlegge veto mot beslutninger som vedrører forhold av saker som gjelder statens utvinningspolitikk eller statens finansielle interesser.

Samarbeidsavtalen inneholder også enkelte andre bestemmelser som knytter rettigheter til SDØE/forretningsføreren. Dette er blant annet bestemmelsen i artikkel 18 om tiltredelse til utbyggingsplan, hvor det fastsettes at forretningsførerens tiltredelse må godkjennes av departementet og at departementet kan bestemme, dersom forretningsføreren ikke har tiltrådt planen, at forretningsføreren likevel skal delta i utbyggingen.

8.4.6.3 Eiendomsrett til utvunnet petroleum og eiendomsrett til innretninger

Det er lagt til grunn, jf blant annet Dok nr 1 (1986-87) s 81 flg og i brev av 23 desember 1987 fra Olje- og energidepartementet til Statoil, at staten er eier av den del av petroleumen som tilsvarer statens direkte økonomiske andel frem til den er solgt. Dette innebærer at statens direkte økonomiske andel holdes utenfor Statoils regnskaper. En konsekvens av denne løsningen er at staten som eier bærer risikoen og eventuelt ansvar for petroleum frem til den går over til kjøper.

Tilsvarende må det legges til grunn at staten har eiendomsrett til innretninger, det vil si en ideell andel i fellesmassen, svarende til deltagerandelen.

8.4.6.4 Overdragelse av SDØE-andeler

I St prp nr 50 (1995-96) er det trukket opp retningslinjer for overdragelse av SDØE-andeler. Stortinget har gitt sin tilslutning til overdragelse av SDØE-andeler med den hensikt å utjevne størrelsen på SDØE-andeler og for å stimulere til utbygging av mindre funn der dette er samfunnsøkonomisk ønskelig. Hovedelementene i retningslinjene er disse:

• Retningslinjene gjelder for overdragelse av SDØE-andeler i utvinningstillatelser, tillatelse for anlegg og drift av rørledninger samt eventuelle andre SDØE-andeler;

• Retningslinjene gjelder også for overdragelser mellom staten og Statoil;

• I tillegg til retningslinjene gjelder forvaltningen og statsadministrasjonens vanlige saksbehandlingsregler og rutiner;

• Utgangspunktet for vurderingen av ønskeligheten av overdragelse av SDØE-andeler er virkningene for statens samlede inntekt fra petroleumsvirksomheten. Overdragelser skal som hovedregel bare gjennomføres dersom verdien av statens samlede fremtidige nettoinntekter ved å gjennomføre overdragelsen forventes å bli høyere enn statens samlede fremtidige nettoinntekter i utgangssituasjonen;

• Vederlaget vil normalt være bytte av andeler, kontantbetaling eller en kombinasjon av bytte og kontantbetaling;

• Hovedregelen er at overdragelsen skal godkjennes av Stortinget. Stortinget har delegert myndigheten til å godkjenne salg av SDØE-andeler i utvinningstillatelser til Kongen i tilfeller hvor det må antas at utvinnbare reserver på forekomstene er på mindre enn ti millioner tonn oljeekvivalenter, jf St prp nr 1 (1998-99) s 76. Det skal bemerkes at fullmakten ikke er knyttet til verdien av overdratte andeler, men til verdien av totale utvinnbare reserver i det felt (funn) som andelen omfatter;

• Saksbehandlingsprosessen er denne; (1) I tilfeller der Statoil initierer en overdragelse, skal Statoil avklare grunnlaget med departementet før forretningsmessige forhandlinger innledes; (2) departementet vurderer om prosessene skal videreføres og hvilke forhold som eventuelt bør tas; (3) Statoil, eventuelt den departementet peker ut, forhandler frem en avtale for overdragelsen; (4) saken fremlegges for departementet for foreløpig aksept; (5) saken fremlegges for Finansdepartementet for foreløpig aksept; (6) saken avklares i regjeringen; (7) hvis Kongen i statsråd ikke har fullmakt til å fatte vedtak om overdragelse legges saken frem for Stortinget; (8) statens motparter søker om samtykke til overdragelsen etter petroleumsloven § 10-12 og petroleumsskatteloven § 10;

• Statoil skal som hovedregel forestå det operative arbeid i forbindelse med overdragelse av SDØE-andeler. Dette anses som en naturlig del av forretningsførerrollen;

• Overdragelsen av SDØE-andeler skal foretas etter anbudskonkurranse, med mindre en konkret vurdering tilsier noe annet.

Det fremgår av retningslinjene at selskapet som aksepteres som kjøper skal oppfylle de til enhver tid gjeldende kriterier for deltagelse på norsk kontinentalsokkel.

8.4.6.5 Forsikring av SDØE

Lov om statens petroleumsforsikringsfond ble vedtatt 30 mai 1986. Loven fastslår at fondet ikke er et eget rettssubjekt, men skal tjene som en reserve for utbetaling til dekning av skader og ansvar som rammer staten i egenskap av direkte økonomisk deltaker i petroleumsvirksomheten.

Fondet skal dekke statens andel av utbetalinger som det etter vanlige forsikringsvilkår for oljevirksomheten er dekning for, som følge av;

• skade på installasjoner;

• ansvar for skade påført tredjemann, herunder som følge av forurensing, inklusive kostnader med å bringe en utblåsning under kontroll;

• ansvar for fjerning av vrak.

8.4.7 Statsrådens ansvar for ivaretakelsen av SDØE

Statsrådens parlamentariske og rettslige ansvar for ivaretakelsen av SDØE må bedømmes etter de samme prinsipper som beskrevet i kapittel 3.5.

Mens Statoil selv finansierer sin virksomhet, er imidlertid dekningene av utgiftene til SDØE avhengig av bevilgninger fra Stortinget, som statsråden har et ansvar for å foreslå og for å følge opp bruken av.

Stortinget har dessuten, her som ellers, instruksjonsmyndighet overfor statsråden. Vel så viktig er det at Stortinget gjennom sin bevilgningsmyndighet og gjennom generelle direktiver til departementet om utøvelsen av forvaltningsmyndigheten også kan vedta retningslinjer for forvaltningen av SDØE.

8.5 Hel- eller delprivatisering av Statoil

8.5.1 Privatiseringsmodeller

8.5.1.1 Innledning

Ved en privatisering må det tas stilling til tre hovedspørsmål. Det er for det første om hele Statoil-konsernet eller kun enkelte virksomhetsområder skal privatiseres. Det andre er om det selskap/virksomhetsområde som besluttes privatisert skal hel- eller delprivatiseres. Det tredje er om privatiseringen skal rettes mot det norske og/eller det internasjonale kapitalmarkedet eller mot strategiske medeiere.

En privatisering kan gjennomføres ved (i) salg, (ii) emisjon eller (iii) fusjon. Ved salg tilfaller vederlaget staten som selger mens vederlaget tilfaller Statoil ved en emisjon. Vederlaget kan bestå av kontanter eller andre former for aktiva. En annen forskjell mellom salg av aksjer og utstedelse av nye aksjer i selskapet er at det samlede beløp som skal hentes inn fra de nye aksjonærene blir høyere ved utstedelse av nye aksjer enn ved salg av aksjer så lenge de nye aksjonærer i begge tilfeller skal ha den samme prosentvise andel av selskapet. Ved fusjon foretas det en ombytting av aksjer ved at aksjonærene i det overdragende selskap bytter sine aksjer mot aksjer i det overtagende selskap. Både virksomhetsområder og aksjer kan gjøres til gjenstand for privatisering. Videre kan hel- eller delprivatisering finne sted på morselskaps- eller datterselskapsnivå. For å privatisere virksomhetsområder kan det være aktuelt å skille ut virksomheter fra den øvrige virksomhet ved overdragelse eller fisjon før privatiseringen.

Privatiseringen kan finne sted ved en samtidig børsnotering av aksjene i det selskap som privatiseres.

I det følgende behandles kort ulike modeller for privatisering. Privatiseringen medfører selskapsrettslige konsekvenser som behandles i kapittel 5.2 som vil gjelde uavhengig av om selskapet børsnoteres eller ikke. En børsnotering av selskapets aksjer vil i tillegg til de selskapsrettslige konsekvenser medføre børs- og verdipapirhandelrettslige konsekvenser som er behandlet i kapittel 5.3. I punkt 5.4 behandles den selskapsrettslige og børs- og verdipapir- handelsrettslige betydning av forskjellige terskler for eierandeler.

8.5.1.2 Helprivatisering

En helprivatisering av Statoil-konsernets samlede virksomhet kan foretas ved at staten selger samtlige aksjer i Statoil. Vederlaget tilfaller staten som selger av aksjene. Et annet alternativ er at Statoil selger samtlige av sine virksomhetsområder og aksjer i datterselskapene. Etter dette alternativet tilfaller vederlaget Statoil, og ikke staten. Vederlaget vil imidlertid kunne tilfalle staten ved ordinært utbytte eller likvidasjonsutbytte.

En helprivatisering av Statoil-konsernets samlede virksomhet på datterselskapsnivå vil ikke kunne gjennomføres, med mindre morselskapet Statoil først overfører nåværende virksomhetsområder til et eller flere datterselskaper.

8.5.1.3 Delprivatisering

En delprivatisering av Statoil-konsernet kan både gjennomføres på morselskapsnivå og/eller på datterselskapsnivå. På morselskapsnivå kan staten selge en andel av aksjene i Statoil. Vederlaget tilfaller staten som selger. Et annet alternativ er at Statoil selger enkelte virksomhetsområder, som medfører at vederlaget tilfaller Statoil. Videre kan det ved kapitalforhøyelse utstedes nye aksjer i Statoil til andre enn staten mot kontant innbetaling eller tingsinnskudd. I dette tilfellet tilfaller vederlaget Statoil, og ikke staten. I tillegg kan privatisering foretas ved fusjon/sammenslåing av Statoil og et annet selskap.

På datterselskapsnivå kan delprivatisering finne sted ved at Statoil helt eller delvis selger aksjer i et eller flere datterselskaper. Vederlaget vil tilfalle Statoil. Et annet alternativ er at det utstedes nye aksjer i ett eller flere datterselskaper hvor vederlaget tilfaller det datterselskap som utsteder aksjene. Videre kan ett eller flere datterselskaper slås sammen/fusjonere med ett eller flere andre selskaper. I tillegg kan ett eller flere datterselskaper selge ut virksomhetsområder, hvor vederlaget tilfaller det datterselskap som selger.

Vi legger i det følgende til grunn at det foretas en delprivatisering av den samlede virksomhet i Statoil-konsernet ved salg eller emisjon av aksjer i morselskapet Statoil.

8.5.2 Selskapsrettslige konsekvenser

8.5.2.1 Innledning

Statoil er i dag et privat aksjeselskap (AS). Et av vilkårene for å kunne børsnotere aksjene i Statoil er at selskapet omdannes til et allmennaksjeselskap (ASA). Dersom aksjene ikke børsnoteres kan Statoil fortsette som et privat aksjeselskap. Vi forutsetter imidlertid at morselskapet Statoil omdannes til et allmennaksjeselskap i forbindelse med en privatisering uavhengig av om børsnotering finner sted.

8.5.2.2 Omdanning til allmennaksjeselskap (ASA)

Aksjeloven kapittel 15 gir nærmere regler for omdanning av aksjeselskap til allmennaksjeselskap. Omdanning skjer ved at generalforsamlingen treffer et omdanningsvedtak på selskapets generalforsamling. Beslutningen krever 2/3 flertall. Omdanningsvedtaket meldes deretter til Foretaksregisteret innen 3 måneder etter vedtakstidspunktet. Fra det tidspunkt omdanningsvedtaket er registrert i Foretaksregisteret er Statoil å anse som et allmennaksjeselskap. Vi kan ikke se at selve omdanningen reiser spesielle problemer.

8.5.2.3 Særbestemmelsene for statsaksjeselskaper

Statoil er i likhet med andre aksjeselskaper underlagt lov om aksjeselskaper av 13 juni 1997 nr 44 (aksjeloven). Aksjeloven kapittel 20 del II inneholder imidlertid enkelte særbestemmelser som bare gjelder for aksjeselskaper hvor staten eier alle aksjene. Særbestemmelsene for statsaksjeselskapene omfatter primært følgende:

• Valg av styre

Det følger av aksjeloven § 20-4 nr 1 første setning at:

«Styret velges av generalforsamlingen, selv om selskapet har bedriftsforsamling.»

• Overprøving av bedriftsforsamlingens beslutning

Det følger av aksjeloven § 20-4 nr 2 at:

«Kongen kan overprøve bedriftsforsamlingens beslutning etter § 6-35 første ledd, jf lov om allmennaksjeselskaper § 6-37 fjerde ledd eller styrets beslutning etter § 6-12 femte ledd dersom vesentlige samfunnsmessige hensyn tilsier det.»

• Avholdelse av ekstraordinær generalforsamling

Det følger av aksjeloven § 20-4 nr 3 at:

«Ekstraordinær generalforsamling kan kreves holdt av det departement som selskapet hører under, av styret eller av to medlemmer av bedriftsforsamlingen.»

• Utbytte

Det følger av aksjeloven § 20-4 nr 4 at:

«Generalforsamlingen er ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte.»

• Innkalling til generalforsamling

Aksjeloven § 20-5 inneholder bestemmelser om innkalling til ordinær og ekstraordinær generalforsamling i statsaksjeselskaper hvor det i første ledd første setning heter:

«I selskaper der staten eier alle aksjer, står departementet for innkallingen til både ordinær og ekstraordinær generalforsamling, og bestemmer innkallingsmåten.»

• Riksrevisjonens kontroll

Som ledd i Stortingets parlamentariske og konstitusjonelle kontroll av regjeringen, utøver Riksrevisjonen kontroll med forvaltningen av statens eierandeler i statsforetak, statsaksjeselskaper og særlovselskaper, jf instrukser av 27 mai 1977 og 10 mars 1992.

Aksjeloven § 20-6 inneholder nærmere regler om riksrevisjonens adgang til å kreve opplysninger og å foreta undersøkelser i statsaksjeselskaper. Første ledd lyder:

«I selskaper der staten eier alle aksjer, og i heleide datterselskaper til slike selskaper, har Riksrevisjonen rett til å kreve de opplysninger den finner påkrevd for sin kontroll, så vel fra selskapets daglige leder som fra styret og den revisor som reviderer selskapts årsregnskap. I den utstrekning det finnes nødvendig, kan Riksrevisjonen selv foreta undersøkelser i selskapet.»

Riksrevisjonen skal varsles om, og har rett til å være tilstede på, Statoils generalforsamling og bedriftsforsamling, jf § 20-6 tredje ledd. Det må understrekes at Riksrevisjonen ikke reviderer Statoils regnskaper - Riksrevisjonen skal kun føre kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse i egenskap av eier i Statoil.

Ved en delprivatisering av Statoil, vil Statoil ikke lenger være underlagt særbestemmelsen for statsaksjeselskaper, men de alminnelige regler for allmennaksjeselskaper eller aksjeselskaper. I det følgende behandles utelukkende reglene i allmennaksjeloven. På de områder som i dag reguleres av særbestemmelsene for statsaksjeselskaper vil følgende gjelde etter de alminnelige regler:

• Valg av styre

Allmennaksjeloven § 6-3 første og annet ledd lyder:

(1) «Medlemmene av styret velges av generalforsamlingen, som også bestemmer om det skal velges varamedlemmer.

(2) Første ledd gjelder ikke styremedlemmer som de ansatte i selskapet skal velge etter § 6-4, eller som skal velges av bedriftsforsamlingen etter § 6-37.»

Det følger av bestemmelsene at styret velges av generalforsamlingen, med unntak av medlemmer som skal velges blant de ansatte. Statoil er et selskap med bedriftsforsamling, noe som etter allmennaksjeloven § 6-37 medfører at bedriftsforsamlingen har enekompetanse til å velge aksjonærvalgte medlemmer til styret og styrets leder. Allmennaksjeloven § 6-37 første ledd første setning lyder:

«Det hører under bedriftsforsamlingen å velge medlemmer til styret og styrets leder.»

Videre følger det av samme bestemmelse tredje setning at:

«Inntil en tredel, likevel minst to av styrets medlemmer med varamedlemmer, skal velges blant selskapets ansatte dersom entredel av bedriftsforsamlingens medlemmer krever det.»

Etter en privatisering må de aksjonærvalgte medlemmene til styret velges av bedriftsforsamlingen. Statoils vedtekter § 4 må derfor endres i overensstemmelse med dette.

• Overprøving av bedriftsforsamlingens beslutning

Allmennaksjeloven § 5-1 første og annet ledd første setning, lyder:

(1) «Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet.

(2) Generalforsamlingen kan likevel ikke overprøve bedriftsforsamlingen beslutning etter § 6-37 første og fjerde ledd eller styrets beslutning etter § 6-37 fjerde ledd annet punktum.»

Som det fremgår av annet ledd er generalforsamlingens myndighet innskrenket i saker som faller inn under allmennaksjeloven § 6-37 første og fjerde ledd. Første ledd omhandler valg av styret og er behandlet i punktet ovenfor.

Allmennaksjeloven § 6-37 fjerde ledd lyder:

«Etter forslag fra styret treffer bedriftsforsamlingen avgjørelser i saker som gjelder:

1. Investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser.

2. Rasjonalisering eller omlegging av driften som vil medføre større endring eller omdisponering av arbeidsstyrken.»

3. På disse områder har altså bedriftsforsamlingen enekompetanse til å treffe beslutninger etter allmennaksjelovens alminnelige regler. Som det fremgår ovenfor kan Kongen i dag overprøve bedriftsforsamlingens beslutning etter § 6-37 fjerde ledd dersom vesentlig samfunnsmessige hensyn tilsier det. Denne overprøvingsadgangen vil bortfalle ved en privatisering av Statoil.

• Avholdelse av ekstraordinær generalforsamling

Allmennaksjeloven § 5-7 lyder:

«(1) Styret, bedriftsforsamlingen eller lederen for bedriftsforsamlingen kan bestemme at det skal innkalles til ekstraordinær generalforsamling.

(2) Styret skal innkalle til ekstraordinær generalforsamling når revisor eller aksjeeiere som representerer minst entjuedel av aksjekapitalen, skriftlig krever det for å få behandlet et bestemt angitt emne. Styret skal sørge for at generalforsamlingen holdes innen en måned etter at kravet er fremsatt.»

Når det gjelder adgangen for aksjeeiere til å kreve at det innkalles til ekstraordinær generalforsamling, kreves det m.a.o. en skriftlig henvendelse til styret fra aksjeeiere som minst representerer 5% av aksjekapitalen i selskapet. Etter særbestemmelsene for statsaksjeselskaper kan imidlertid ekstraordinær generalforsamling kreves av det departement selskapet er underlagt. Etter allmennaksjelovens alminnelige regler vil således staten som aksjonær i Statoil uten støtte fra andre aksjonærer bare kunne kreve ekstraordinær generalforsamling avholdt så lenge staten eier 5% eller mer av aksjekapitalen i Statoil.

• Utbytte

Allmennaksjeloven § 8-2 lyder:

«Beslutning om utdeling av utbytte treffes av generalforsamlingen etter at styret har lagt frem forslag om utdeling eller annen anvendelse av overskudd. Har selskapet bedriftsforsamling, kan det bestemmes i vedtektene at beslutning om utdeling av utbytte skal treffes av bedriftsforsamlingen med forbehold for generalforsamlingens fastsetting av årsregnskapet og årsberetningen. Det kan ikke besluttes utdelt høyere utbytte enn styret har foreslått eller godtar. Innenfor rammene av styrets forslag kan bedriftsforsamlingen fastsette det høyeste beløpet som kan utdeles som utbytte.»

Det følger av bestemmelsen at styret fremsetter et forslag for bedriftsforsamlingen om utdeling av utbytte. Innenfor rammen av styrets forslag kan bedriftsforsamlingen foreslå det høyeste beløpet som kan utdeles som utbytte etter de alminnelige utbytteregler. Den endelige beslutning om utdeling av utbytte treffes av generalforsamlingen. Generalforsamlingen kan imidlertid ikke beslutte utdelt et høyere utbytte enn det styret har foreslått, men det kan fastsette et lavere utbytte. Etter særbestemmelsene for statsaksjeselskaper er generalforsamlingen ikke bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte. På dette området vil således en privatisering av Statoil medføre at generalforsamlingen ikke kan beslutte å utdele et utbytte som er høyere enn det som er foreslått eller godtas av styret, eventuelt bedriftsforsamlingen.

• Innkalling til generalforsamling

Etter allmennaksjeloven § 5-8 skal ordinær og ekstraordinær generalforsamling innkalles av styret. I selskap med bedriftsforsamling kan det i vedtektene fastsettes at generalforsamlingen skal innkalles av bedriftsforsamlingens leder. Vedtektene i Statoil inneholder ingen bestemmelse om dette. Særbestemmelsene for statsaksjeselskaper innebærer at det departement selskapet er underlagt innkaller til både ordinær og ekstraordinær generalforsamling. Etter allmennaksjeselskapenes alminnelige regler vil således myndigheten til å innkalle til ordinær og ekstraordinær generalforsamling tilligge styret.

• Riksrevisjonens kontroll

Etter de alminnelige regler i allmennaksjeloven har Riksrevisjonen ingen adgang til å kreve opplysninger fra selskapets daglige leder, styret eller revisor, selv om staten eier aksjer i selskapet. Riksrevisjonens kontrolladgang etter særbestemmelsene for statsaksjeselskaper bortfaller således som følge av en privatisering av Statoil.

Riksrevisjonen vil fortsatt utøve kontroll med statsrådens forvaltning av statens aksjer i Statoil, jf i denne forbindelse at Stortingets instruks av 1977 forutsetter at det skal føres kontroll med forvaltningen av statens aksjer også i deleide selskaper. Kontrollen vil dermed være basert på det materiale som statsråden mottar eller fremskaffer fra selskapet, og som deretter videresendes Riksrevisjonen.

8.5.2.4 Vedtektene § 10

Innholdet av § 10 i Statoils vedtekter er omtalt i kapittel 3.4. Spørsmålet er om vedtektenes § 10 helt eller delvis kan videreføres etter en privatisering, herunder om en slik vedtektsbestemmelse vil være i samsvar med de alminnelige regler i allmennaksjeloven.

Selskapsrettslig er det avgjørende om generalforsamlingen kan inneha den myndighet som etter vedtektenes § 10 er tillagt generalforsamlingen. Gjennom generalforsamlingen kan aksjeeierne treffe vedtak i alle saker som gjelder selskapet med mindre saker ved lov er unntatt fra generalforsamlingens myndighet. Ett unntak følger av allmennaksjeloven § 5-1 annet ledd, hvor det fremgår at generalforsamlingen ikke kan overprøve bedriftsforsamlingens beslutning etter § 6-37 første og fjerde ledd.

Vedtektenes § 10 vil kunne stride mot virkeområdet i allmennaksjeloven § 6-37 fjerde ledd, eksempelvis hvor bedriftsforsamlingen har enekompetanse i saker som gjelder investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser, og rasjonalisering eller omlegging av driften som vil medføre større endring eller omdisponering av arbeidsstyrken. Vedtektenes § 10 må derfor innskrenkes slik at vedtaksmyndighet i saker som tilligger bedriftsforsamlingens enekompetanse ikke skal anses som § 10 saker.

Et annet spørsmål er om vedtektenes § 10 kan opprettholdes i den forstand at generalforsamlingen skal orientere om saker som faller inn under bedriftsforsamlingens enekompetanse. Det kan ikke være noe i veien for at disse sakene fremlegges for generalforsamlingen til orientering under forutsetning av at generalforsamlingens behandling ikke medfører noen føringer for bedriftsforsamlingens behandling av sakene.

Et annet selskapsrettslig forhold som gjør at bestemmelsen kan måtte innskrenkes ytterligere eller oppheves er at bestemmelsen omfatter saker som må antas å ha «politiske sider av betydning og/eller kan få vesentlig samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger». Ved dette har generalforsamlingen en særskilt adgang til å få opplysninger og mulighet til å treffe vedtak i saker som utelukkende synes å være i én aksjonærs interesse. Det kan reises spørsmål om ivaretakelsen av én aksjonærs interesse på denne måten er i overensstemmelse med likebehandlingsregelen i allmennaksjeloven § 4-1. Spørsmålet er ikke nærmere vurdert i denne omgang.

I saker som ligger innenfor generalforsamlingens myndighet gjelder hovedregelen i § 5-1 om at generalforsamlingen kan treffe vedtak i alle saker som gjelder selskapet. Allmennaksjeloven inneholder en rekke bestemmelser som krever at saker behandles av generalforsamlingen. Det er imidlertid adgang til, i vedtektene eller ved instruks, å utvide generalforsamlingens myndighet til å omfatte andre saker enn de som følger av de alminnelige regler. Generalforsamlingen kan i tillegg omgjøre vedtak som er truffet av styret eller bedriftsforsamlingen, med mindre vedtaket er iverksatt ved at styret har benyttet sin myndighet til å representere selskapet utad ved for eksempel avtaleinngåelse med tredjemann. I de tilfeller hvor generalforsamlingen ikke har vedtaksmyndighet, kan generalforsamlingen ved vedtektsbestemmelse eller instruks kreve at sakene forelegges til informasjon før de øvrige selskapsorganer fatter vedtak.

Med de begrensninger som følger ovenfor synes det rent selskapsrettslig ikke å være noe i veien for å videreføre vedtektenes § 10. Bestemmelsen må imidlertid revideres i samsvar med ovennevnte begrensninger.

Det kan imidlertid tenkes at andre grunner enn de rent selskapsrettslige tilsier at bestemmelsen bør oppheves. For det første blir det gjennom årsrapporter mv og på generalforsamlinger gitt opplysinger om selskapers økonomiske stilling, enkeltsaker og videre planer fremover. I den utstrekning det ønskes mer utfyllende informasjon generelt eller i enkeltsaker, kan det stilles spørsmål på generalforsamlingen, eventuelt ved instruks pålegges styret å svare nærmere på disse. For det andre er generalforsamlingen i et privatisert selskap med et betydelig antall aksjonærer generelt mindre egnet som organ hvor det informeres i for stor grad, spesielt dersom selskapet er børsnotert. For det tredje kan det oppfattes som uheldig at staten som aksjonær ikke forvalter sine aksjer etter rene forretningsmessige prinsipper. Etter vårt syn bør derfor vedtektenes § 10 utgå ved en privatisering og børsnotering.

8.5.2.5 Vedtektene § 11

Statoil har i dag i vedtektenes § 11 en bestemmelse om at selskapet har ansvaret for å ivareta statens direkte økonomiske engasjement på norsk kontinentalsokkel.

I den utstrekning Statoil etter en privatisering ikke skal fortsette å ivareta SDØE må § 11 utgå fra vedtektene. Dersom Statoil skal fortsette å ivareta SDØE kan bestemmelsen opprettholdes, med eventuelle tilpasninger for å hensynta at andre enn staten er kommet inn som aksjonærer i selskapet.

8.5.2.6 Vedtektsbestemte avvik fra bestemmelsene i allmennaksjeloven

8.5.2.6.1 Aksjonærrettigheter

Rettigheter knyttet til aksjer kan inndeles i organisatoriske rettigheter, så som retten til å delta og stemme på generalforsamlinger, og økonomiske rettigheter, så som rett til utbytte, rett til salg og rett til å tegne nye aksjer ved kapitalforhøyelse. Enkelte av rettighetene knyttet til aksjer kan benyttes av enkeltaksjonærer (individuelle rettigheter) mens andre krever tilslutning fra noen av de øvrige aksjonærer (majoritetsrettigheter) eller alle aksjonærer (minoritetsrettigheter). Likhetsprinsippet innebærer i utgangspunktet at alle aksjer gir lik rett til disse rettighetene i selskapet.

Aksjonærene må utøve sine rettigheter til aksjer på selskapets generalforsamling med unntak av de individuelle rettigheter som er knyttet til aksjene. Utenfor generalforsamlingen har aksjeeierne ingen myndighet i selskapet. Aksjeeiere kan således ikke uten at det skjer gjennom flertallsvedtak i generalforsamling instruere styret/bedriftsforsamlingen eller enkeltmedlemmer.

8.5.2.6.2 Generalforsamlingens myndighet etter lov og vedtekter

Generalforsamlingens myndighet utledes av bestemmelsene i allmennaksjeloven og selskapets vedtekter. Generalforsamlingens myndighet kan i alminnelighet ikke delegeres til andre lov- eller vedtektsbestemte selskapsorganer. Styret/bedriftsforsamlingen plikter å gjennomføre lovlig fattede vedtak av generalforsamlingen. Generalforsamlingen er et internt organ, og representerer ikke selskapet utad ved avtaleinngåelse eller overfor offentlige myndigheter.

Generalforsamlingens lovbestemte myndighet følger av allmennaksjeloven § 5-1 hvor det fastslås at generalforsamlingen er selskapets øverste myndighet. Generalforsamlingen kan fatte vedtak i alle selskapssaker, med mindre avgjørelsesmyndigheten etter loven er tillagt andre selskapsorganer. Generalforsamlingen kan instruere andre selskapsorganer, omgjøre deres beslutninger eller treffe avgjørelse med mindre allmennaksjeloven fratar generalforsamlingen denne myndighet. Som behandlet under kapittel 5.2.3, er generalforsamlingens myndighet innskrenket ved at enkelte beslutninger må treffes av bedriftsforsamlingen.

Foruten hovedregelen i allmennaksjelovens § 5-1, inneholder loven en rekke enkeltbestemmelser som uttrykkelig krever at vedtak treffes av generalforsamlingen, for eksempel godkjennelse av årsregnskap, anvendelse av årets resultat, vedtektsendringer, endring av aksjekapitalen, fusjon, fisjon og oppløsning av selskapet. Som utgangspunkt er styret bare forpliktet til å forelegge for generalforsamlingen saker som etter disse bestemmelsene uttrykkelig krever generalforsamlingsbeslutning.

Det kan imidlertid ved vedtektsbestemmelse bestemmes at generalforsamlingen skal ha en mer omfattende myndighet i bestemte saker enn det som følger av allmennaksjeloven. Saker av denne karakter kan f eks være:

• Kjøp eller salg av betydelige aktiva eller virksomhet,

• Opptak av lån,

• Flytting av hovedkontor,

• Samtykke til erverv av aksjer

Generalforsamlingens myndighet kan dog ikke omfatte den myndighet som tilligger bedriftsforsamlingen, med mindre det ved særlov gjøres unntak fra allmennaksjeloven. Vedtektene må således utformes slik at det ikke oppstår motstrid med bedriftsforsamlingens myndighet.

8.5.2.6.3 Flertallskrav på generalforsamlingen

Når det gjelder flertallskrav for beslutninger på generalforsamlingen er hovedregelen nedfelt i allmennaksjeloven § 5-17 som lyder:

«(1) En beslutning av generalforsamlingen krever flertall av de avgitte stemmer, om ikke noe annet er bestemt i loven. Står stemmetallet likt, gjelder det som møtelederen slutter seg til, også når denne ikke har stemmerett.

(2) Ved valg eller ansettelse anses den eller de valgt som får flest stemmer. Generalforsamlingen kan på forhånd bestemme at det skal holdes ny avstemning dersom ingen får flertall av de avgitte stemmer. Står stemmetallet likt, treffes avgjørelsen ved loddtrekning.

(3) I vedtektene kan det fastsettes flertallskrav som avviker fra det som følger av paragrafen her, og gis avvikende regler om følgen av stemmelikhet.»

Hovedregelen er altså at generalforsamlingen treffer sine beslutninger med alminnelig flertall. Det følger imidlertid av tredje ledd at det ved vedtektsbestemmelse kan fastsettes avvikende flertallskrav. Det foreligger i utgangspunktet ingen begrensninger med hensyn til hvilke avvik som kan vedtektsfestes. Med andre ord kan det vedtektsfestes generelt at avgjørelser som etter loven krever simpelt flertall, må vedtas med mer eller mindre kvalifisert flertall. Videre kan avviket gjelde bestemt angitte saker. I forarbeidene er det presisert at det kan vedtektsfestes et krav om enstemmighet. Det må også være adgang til å vedtektsfeste at et bestemt antall aksjer skal ha vetorett, eksempelvis at beslutningen krever 50% tilslutning og at ikke mer enn 10% har stemt mot.

Ved å vedtektsfeste en kombinasjon av økt myndighet i bestemte saker til generalforsamlingen og avvik fra flertallskravet vil aksjonær(er) som representerer et nærmere bestemt antall aksjer, få en betydelig merinnflytelse sammenlignet med lovens flertallskrav. Det kan for eksempel vedtektsfestes at salg eller kjøp av virksomhet krever tilslutning fra 90% av de stemmeberettige aksjer. Med denne type vedtektsbestemmelser får en aksjonær som har mer enn 10% av (de stemmeberettigede) aksjene vetorett. Den samme aksjonær må imidlertid ha tilslutning fra flere aksjer med dette flertallskravet enn ved simpelt flertall når det gjelder å få tilslutning til å kjøpe eller selge virksomheten.

Allmennaksjeloven inneholder selv en rekke bestemmelser som innebærer at generalforsamlingsbeslutning må treffes ved kvalifisert flertall.

De mest sentrale bestemmelser er:

• Vedtektsendringer krever tilslutning fra minst 2/3 såvel av de av de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen, jf allmennaksjeloven § 5-18 første ledd.

• Beslutninger om kapitalforhøyelse, kapitalnedsettelse, fusjon, fisjon og oppløsning krever det samme flertall som for vedtektsendringer.

• Endring av vedtektene som innebærer at utgitte aksjers rett til utbytte eller selskapets formue reduseres eller vedtektsendring som innfører krav om styresamtykke for aksjer som ikke er underlagt omsetningsbegrensning krever tilslutning fra mer enn 90% av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen og dessuten flertall som for vedtektsendring, jf allmennaksjeloven § 5-19.

• Beslutninger som medfører at aksjonærenes forpliktelser i forhold til selskapet økes, og retten til å overdra, erverve eller eie aksjer i selskapet innskrenkes, krever tilslutning fra samtlige aksjeeiere, jf allmennaksjeloven § 5-20.

For beslutninger som krever kvalifisert flertall kan det i vedtektene fastsettes krav til høyere flertall, men ikke lavere.

Den myndighet som er tillagt generalforsamlingen etter loven og vedtektene må imidlertid ikke misbrukes. Det følger av allmennaksjelovens § 5-21:

«Generalforsamlingen kan ikke treffe noen beslutning som er egnet til å gi visse aksjeeiere eller andre en urimelig fordel på andre aksjeeieres eller selskapets bekostning».

Bestemmelsen gjelder generelt alle beslutninger og begrenser flertallets rett til fordel for mindretallet hvor aksjeloven ikke ellers har særbestemmelser som ivaretar mindretallets rettigheter. Bestemmelsen suppleres i tillegg av uskrevne prinsipper om maktmisbruk fra flertallets side. Bestemmelsen retter seg mot vedtak i generalforsamlingen som gir enkelte aksjeeiere eller andre en «urimelig» fordel. Mindretallet beskyttes således ikke mot enhver fordel. Det avgjørende er om fordelen kan anses for å ha et saklig og forsvarlig grunnlag i selskapets og aksjeeierfellesskapets interesser.

8.5.2.6.4 Likhetsprinsippet - ulike former for avvik

Allmennaksjeloven § 4-1 første ledd første og andre setning statuerer likhetsprinsippet om at alle aksjer gir lik rett i selskapet. Bestemmelsen lyder:

«Alle aksjer gir lik rett i selskapet. I vedtektene kan det likevel bestemmes at det skal være aksjer av ulike slag (flere aksjeklasser).»

Likebehandlingsregelen innebærer at hver aksje skal gi like organisatoriske og økonomiske rettigheter i selskapet.

Likebehandlingsregelen i første setning kan i henhold til annen setning m.a.o. fravikes ved etablering av ulike aksjeklasser i vedtektene. Ulikhetene kan bl.a. bestå i følgende:

• Ulik stemmerett,

• Fortrinnsrett til utbytte,

• Rett til innløsning,

• Aksjeeiere må ha visse egenskaper,

• Adgang til ombytting av aksjene fra en aksjeklasse til en annen.

Når det gjelder stemmerett knyttet til aksjer følger det av allmennaksjeloven § 5-4 første ledd første setning at hver aksje gir en stemme. Bestemmelsen lyder:

«Hver aksje gir én stemme når noe annet ikke følger av loven eller vedtektene.»

Etter annen og tredje setning i samme bestemmelse kan det vedtektsfestes stemmerettsbegrensninger knyttet til person eller at en aksjeklasse ikke skal ha stemmerett eller ha begrenset stemmevekt. Bestemmelsen lyder:

«Vedtektene kan inneholde bestemmelser om stemmerettsbegrensning som er knyttet til person. I vedtektene kan det også fastsettes at aksjene i en aksjeklasse ikke skal gi stemmerett, eller skal ha begrenset stemmevekt. Slik vedtektsbestemmelse skal godkjennes av departementet dersom det samlede pålydende av aksjer i selskapet med slike stemmerettsbegrensninger skal utgjøre mer enn halvparten av aksjekapitalen i selskapet.»

Etter annen setning kan stemmerettsbegrensninger knyttet til person ha karakter av stemmetak eller stemmegulv hvor enkeltaksjonærer for eksempel ikke kan stemme for mer enn 10% eller at aksjonærer som representerer mer enn for eksempel 10% har stemmerett.

Etter tredje og fjerde setning kan inntil halvparten av aksjene ved ulike aksjeklasser gjøres generelt stemmerettsløse, eller stemmerettsløse i særskilt angitte saker. Aksjene i en aksjeklasse kan således inneha alminnelig stemmerett, mens aksjene i en annen aksjeklasse ikke har stemmerett. Det er også adgang til å innføre stemmerettsbestemmelser som innebærer at stemmevekten ikke er proporsjonal med aksjeeiernes aksjeeie, for eksempel at en aksje gir en stemme, to aksjer gir fem stemmer osv. Videre kan det også innføres en aksjeklasse som gir hver aksje i klassen økt stemmevekt, uten at aksjene i den andre aksjeklassen fratas stemmerett. I sistnevnte tilfelle kan flertallskravet være at for eksempel 10% i en aksjeklasse og 50% i en annen klasse må vedta en nærmere angitt beslutning.

Stemmerettsbegrensninger får først og fremst betydning i saker som krever alminnelig flertall og kvalifisert flertall av stemmeberettigede aksjer. For beslutninger som krever tilslutning fra en andel av aksjekapitalen er stemmerettsbegrensninger uten betydning. Dette følger av allmennaksjeloven § 5-4 annet ledd, som lyder:

«En stemmerettsbegrensning som er knyttet til en aksje eller person, er uten betydning i forhold til bestemmelser i denne loven som gir rettigheter til hver aksjeeier eller til aksjeeiere som eier eller representerer en viss del av aksjekapitalen. Det samme gjelder i forhold til bestemmelser som - for at en beslutning skal være truffet - krever tilslutning fra en viss del av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen.»

For beslutninger (for eksempel ved vedtektsendringer) som krever tilslutning fra minst 2/3 så vel av de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen, får stemmerettsbegrensninger således bare betydning i relasjon til kravet om 2/3 av de avgitte stemmer. I forhold til kravet om tilslutning fra 2/3 av kapitalen, vil aksjer uten stemmerett delta i avstemningen på lik linje med de stemmeberettigede aksjer.

8.5.2.7 Eierbegrensning

Det kan for eksempel vedtektsfestes at ingen kan eie mer enn 10% av aksjene, med unntak av staten.

8.5.3 Børsnotering

8.5.3.1 Innledning

Under dette punktet gjennomgås konsekvensen av en børsnotering av Statoils aksjer for Statoil og staten som aksjonær. De selskapsrettslige konsekvenser som er behandlet under kapittel 5.2 gjelder således også ved en børsnotering. Under dette kapittel behandles de konsekvenser som kommer i tillegg til de rene selskapsrettslige konsekvenser av en privatisering.

Børsnoteringen kan finne sted samtidig med privatiseringen eller på et senere tidspunkt. Utgangspunktet i allmennaksjeselskaper er at styret kan beslutte å søke om børsnotering. Er selskapet et privat aksjeselskap kreves det imidlertid at selskapet omdannes til allmennaksjeselskap som innebærer at generalforsamlingen må vedta en vedtektsendring.

En børsnotering av Statoils aksjer kan finne sted på en eller flere børser. Besluttes det å notere selskapets aksjer på flere børser, må det tas stilling til spørsmålet om såkalt primær- eller sekundærnotering. Ved notering på flere børser vil i utgangspunktet regelverket i de aktuelle land komme til anvendelse. Det oppstår i den forbindelse enkelte harmoniseringsproblemer. Ved en notering på utenlandsk børs bør det vurderes om de relevante børsregler er forenlige med Statoils virksomhet og statens rolle som aksjonær. I det følgende gjennomgås konsekvensene av en børsnotering av aksjene på Oslo Børs, mens vi i kapittel 5.3.3 kort angir hovedvilkårene for notering på hovedbørsene i hhv London og New York.

8.5.3.2 Hovedvilkår for notering på Oslo Børs

Hovedvilkårene for børsnotering er følgende:

• Selskapet er et allmennaksjeselskap,

• Selskapet har bestått og drevet det vesentligste av sin virksomhet i minst 3 år,

• Minst 25% av aksjene må være spredt blant personer som ikke har tilknytning til selskapet og som hver eier aksjer som tilsvarer minst en børspost.

Hovedvilkåret for opptak av aksjer til børsnotering er nedfelt i børslovens § 4-3 2 jf børsforskriftens § 2-1 første ledd. Sistnevnte lyder som følger:

«Aksjer utstedt av allmennaksjeselskap eller tilsvarende utenlandsk selskap kan tas opp til børsnotering dersom aksjene antas å ha allmenn interesse og kan forventes å bli gjenstand for regelmessig omsetning. Ved avgjørelsen skal det også legges vekt på selskapets økonomi og andre forhold av betydning for om aksjene er egnet til børsnotering. Dessuten må nedenstående vilkår være oppfylt.»

Det fremgår av bestemmelsen at Børsen har en relativt vid skjønnsmessig adgang til å bestemme om aksjer skal tas opp til børsnotering, jfr eksempelvis begrepet « om aksjene er egnet for børsnotering» Børsen treffer sin beslutning etter en nærmere gjennomgang og vurdering av en omfattende søknad om børsnotering.

I tillegg til hovedvilkårene må vilkårene i § 2-1 annet til fjerde ledd være oppfylt.

Etter annet ledd må de aksjer som søkes opptatt til børsnotering på hovedlisten minst antas å ha en kursverdi på NOK 300.000.000. Legges de senere verdivurderinger av Statoil til grunn antas kursverdien av samtlige aksjer i Statoil å være i størrelsesorden NOK 110-120 milliarder før eventuell tilførsel av ytterligere egenkapital i form av SDØE andeler. Med andre ord vil kursverdien med god margin tilfredsstille kursverdikravet på NOK 300.000.000.

Ved en spredning av mer enn 25% av det totale antall aksjer i Statoil kan det uten videre legges til grunn at Statoil vil tilfredsstille kravene til børsnotering.

Vi kan forøvrig heller ikke se at børsreglene skulle være til hinder for at staten skal kunne eie mer enn 75% av aksjene i Statoil etter en børsnotering på grunn av det betydelige antall aksjer som vil kunne gjøres til gjenstand for omsetning og den betydelige kursverdi aksjene må antas å få. Kursverdikravet på hovedlisten er NOK 300.000.000. Til sammenligning må det antas, basert på senere verdivurderinger, at eksempelvis 10% av aksjene i Statoil AS har en kursverdi på NOK 12 milliarder. Børsen kan etter vårt syn velge å godkjenne søknaden om notering ved å anse at staten ikke omfattes av spredningskravet på 25% fordi staten ikke har slik tilknytning til Statoil som angitt i § 2-3, fravike spredningskravet i § 2-1 fjerde ledd eller ved etablering av flere aksjeklasser hvorav bare én børsnoteres gjøre unntak fra børslovens § 4-3 annet ledd.

8.5.3.3 Hovedvilkår for notering på utenlandske børser

8.5.3.4 Børs- og verdipapirlovgivningen

Ved en notering er selskapet og aksjonærene underlagt børs- og verdipapirlovgivningen. I det følgende behandles de mer sentrale bestemmelser på dette området.

8.5.3.4.1 Prinsippet om fri omsettelighet

Etter børsforskriften § 2-4 skal aksjene i prinsippet være fritt omsettelige. Adgangen til å benytte omsetningsbegrensninger er begrenset, selv om adgangen er vedtektsfestet eller hjemlet i lov. Eksempelvis vil neppe styret kunne nekte en konkurrent å erverve aksjer i selskapet, selv om styret i vedtektene er tillagt myndighet til å godkjenne erverver av aksjene.

8.5.3.4.2 Behandling av fortrolig informasjon

Børsforskriften § 5-1 første ledd pålegger selskapet en plikt til å sørge for at «ingen uvedkommende får tilgang til opplysninger som omfattes av kapittel 5 og 6 før slike opplysninger er offentliggjort i henhold til § 23-2». Selskapet må således ha tilfredsstillende rutiner som sikrer at uvedkommende ikke får tilgang til slike opplysninger. Arten av opplysninger behandles nedenfor. Når det gjelder hvem som anses som uvedkommende etter denne bestemmelsen, må det som utgangspunkt legges til grunn at alle som ikke er ansatt, tillitsvalgte eller har et oppdrag for selskapet, anses som uvedkommende. Selskapets aksjonærer må som utgangspunkt anses som uvedkommende. Med andre ord vil Olje- og energidepartementet som forvalter av aksjene i Statoil ikke kunne motta opplysninger som omfattes av bestemmelsen. Det er imidlertid i en viss utstrekning adgang for selskapet til å informere og diskutere spørsmål av vesentlig betydning for selskapet i konkrete tilfeller før disse opplysningene offentliggjøres. Mottageren av opplysningene må underlegges taushetsplikt og handleforbud i aksjen.

Statoil vil videre ha behov for å gi opplysninger av denne karakter til Olje- og energidepartementet som forvaltningsorgan, eksempelvis ved søknad om nye lisenser. Etter fast praksis må Statoil kunne overlevere Olje- og energidepartementet slike opplysninger i slike situasjoner i den utstrekning det er nødvendig for den forvaltningsmessige behandling i Olje- og energidepartementet. Embets- og tjenestemenn i departementet har en selvstendig plikt til ikke å gi slike opplysninger til uvedkommende, jf verdipapirhandelloven § 2-2. Videre vil Olje- og energidepartementet som aksjonær normalt være i innsideposisjon, som medfører at departementet ikke kan handle i aksjen før den aktuelle innside informasjon er offentliggjort av selskapet.

8.5.3.4.3 Selskapets informasjonsplikt

Etter børsforskriftens kapittel 5 og 6 har børsnoterte selskaper en utstrakt informasjonsplikt overfor børsen, som igjen umiddelbart informerer markedet. Hovedbestemmelsen følger av forskriftens § 5-2 første ledd første setning, som lyder:

«Selskapet skal uoppfordret og umiddelbart gi børsen opplysninger, herunder om endringer i forhold som tidligere er meddelt børsen, som må antas å være av ikke uvesentlig betydning for kursen på selskapets aksjer».

I tillegg må selskapet uavhengig av denne bestemmelsen, gi opplysninger om konkrete omstendigheter som fremgår av annet ledd, f eks forslag og beslutninger i styret, generalforsamling eller annet selskapsorgan om utbytte, fusjon, fisjon, forhøyelse og nedsettelse av aksjekapitalen, samt avtaler av vesentlig betydning for selskapet som inngås mellom selskapet og annet selskap i samme konsern. Videre plikter selskapet etter børsforskriften § 5-3 å opplyse om erverv og avhendelse av eiendeler eller virksomhet av en nærmere angitt betydning for selskapet. Endelig nevnes at selskapet vil måtte offentliggjøre årsoppgjør og delårsrapporter etter børsforskriftens kapittel 6.

8.5.3.4.4 Prospektplikt

Etter verdipapirhandelloven kapittel 5 og børsforskriftens del V og VI plikter børsnoterte selskaper ved nærmere angitte omstendigheter, f eks ved fusjon, fisjon, emisjon etc, å offentliggjøre nærmere bestemte opplysninger i et prospekt.

Det må f eks etter verdipapirhandelloven kapittel 5 (§ 5-1 tredje ledd) ved nedsalg av aksjer i børsnoterte selskaper utarbeides salgsprospekt dersom aksjonær retter et tilbud om kjøp innen tre måneder etter at aksjene er utstedt til flere enn 50 personer i det norske verdipapirmarkedet og dette gjelder et høyere beløp enn 40.000 Euro. Det foreligger imidlertid ikke plikt til å utarbeide salgsprospekt dersom tilbud om kjøp rettes til personer som (i) investerer i verdipapirer som ledd i sin yrkesvirksomhet og som er registrert hos børsen som profesjonell investor, eller (ii) tilbudet legges ut i enhetsstørrelser (minste bestillings- og tildelingsbeløp) med krav om vederlag på minst 40.000 Euro. Foreligger prospektplikt må innholdet av salgsprospektet oppfylle vilkårene i børsforskriftens kapittel 18, jfr kapittel 15 og forskrift fastsatt av Finansdepartementet om opplysninger i prospekt ved offentlig tilbud om tegning eller kjøp av omsettelige verdipapirer.

Ved kapitalforhøyelse i børsnoterte selskaper må det alltid utarbeides emisjonsprospekt ved utstedelse av aksjer dersom pålydende eller markedsverdien av de utstedte aksjer utgjør 10% eller mer av tilsvarende verdier av selskapets aksjekapital, jfr børsforskriftens § 18-1. Dersom verdien av de utstedte aksjer utgjør mindre enn 10% kan det foreligge prospektplikt etter verdipapirhandelloven kapittel 5. Etter hovedregelen i verdipapirhandelloven § 5-1 første ledd, må det utarbeides emisjonsprospekt ved utstedelse av nye aksjer som tilbys flere enn 50 personer i det norske verdipapirmarkedet og gjelder et høyere beløp enn 40.000 Euro (emisjonsbeløpet). Det foreligger imidlertid ikke plikt etter kapittel 5 til å utarbeide emisjonsprospekt dersom tilbud om tegning rettes til personer som (i) investerer i verdipapirer som ledd i sin yrkesvirksomhet og er registrert hos børsen som profesjonell investor, eller (ii) tilbudet legges ut i enhetsstørrelser (minste tegnings- og tildelingsbeløp) med krav om vederlag på minst 40.000 Euro. Foreligger prospektplikt må innholdet av emisjonsprospektet oppfylle vilkårene i børsforskriftens kapittel 18, jfr kapittel 15 og forskrift av 7 november 1997 fastsatt av Finansdepartementet om opplysninger i prospekt ved offentlig tilbud om tegning eller kjøp av omsettelige verdipapirer.

8.5.3.4.5 Prospektplikt ved privatisering og børsnotering av Statoil

Ved børsintroduksjon skal selskapet utarbeide et introduksjonsprospekt som oppfyller kravene til informasjon i børsforskriftens kapittel 16, jf kapittel 15.

Statoil kan privatiseres enten ved at staten selger et tilstrekkelig antall av sine aksjer, ved at Statoil ved kapitalforhøyelse utsteder et tilstrekkelig antall nye aksjer som tegnes av nye aksjonærer eller ved en kombinasjon av dette. Privatiseringen forutsettes å finne sted umiddelbart forut for opptak av aksjene til børsnotering.

Ved salg av statens aksjer vil det etter norske regler ikke foreligge plikt til å utarbeide salgsprospekt dersom det ikke er foretatt en kapitalforhøyelse i Statoil rettet mot staten i perioden tre måneder før tilbud om salg av aksjene fremsettes. Foretas det en kapitalforhøyelse i denne perioden, f eks i forbindelse med overdragelse av SDØE-andeler, vil det måtte utarbeides salgsprospekt dersom tilbud om kjøp rettes til flere enn 50 personer i det norke verdipapirmarkedet, med mindre aksjene tilbys (i) profesjonelle investorer registrert på Oslo Børs eller (ii) tilbudet fremsettes med minimum kjøps- og tildelingsbeløp på 40,000 Euro.

Ved kapitalforhøyelse i Statoil ved utstedelse av nye aksjer må det utarbeides emisjonsprospekt dersom tilbud om tegning rettes til flere enn 50 personer i det norske verdipapirmarkedet, med mindre aksjene tilbys (i) profesjonelle investorer registrert på Oslo Børs eller (ii) tilbudet fremsettes med minimum tegnings- og tildelingsbeløp på 40,000 Euro.

8.5.3.4.6 Forbud mot innsidehandel

Det følger av verdipapirhandelloven § 2-1 at

«Tegning, kjøp, salg eller bytte av finansielle instrumenter som er eller søkes notert på norsk børs eller tilskyndelse til slike disposisjoner, må ikke foretas av noen som har presise og fortrolige opplysninger om de finansielle instrumentene, utstederen av disse eller andre forhold som er egnet til å påvirke kursen på de finansielle instrumentene vesentlig.»

Enhver som mottar slike opplysninger har ikke adgang til å handle i aksjen før opplysningene er meddelt børsen og markedet. Olje- og energidepartementet bør etablere tilfredsstillende rutiner for å unngå at ansatte eller andre overtrer bestemmelsen. Det foretas imidlertid ingen identifikasjon mellom Olje- og energidepartementet og andre statlige enheter eller selskaper. Med andre ord vil Folketrygdfondet, Statens petroleumsfond mv kunne handle i Statoils aksjer så lenge disse enheter ikke selv innehar fortrolig informasjon.

8.5.3.4.7 Tilbudsplikt

Erverver av aksjer som representerer mer enn 40% av stemmene i et norsk børsnotert selskap plikter etter verdipapirhandelloven § 4-1, å gi tilbud om kjøp av de øvrige aksjene i selskapet. Et spørsmål i denne sammenheng er om statens aksjer i Statoil konsolideres med andre statlige organers aksjer i Statoil. Spørsmålet er bare av betydning i tilfellet staten skulle selge seg ned under 40% og Statoil eller de øvrige statlige organer erverver aksjer i Statoil.

8.5.3.4.8 Minoritetsbeskyttelse

Staten som aksjonær i Statoil må etter en privatisering og børsnotering utøve myndigheten som aksjonær under hensyn til reglene i allmennaksjeloven om beskyttelse av minoritetsaksjonærer. Avtaler som inngås må skje på alminnelige kommersielle vilkår.

8.5.3.5 Hovedpunkter i privatiseringsprosessen og børsnoteringen

En privatiseringsprosess med eller uten en samtidig børsnotering innebærer normalt at selskapet må sette av betydelige ressurser til arbeidet. Uavhengig av om privatiseringen gjøres samtidig med en børsintroduksjon, vil det i dette tilfellet måtte engasjeres en norsk og en utenlandsk hovedtilrettelegger. Tilretteleggerne vil normalt kreve at det foretas en finansiell, juridisk og teknisk gjennomgang av selskapet, såkalt due-diligence, og at hovedaksjonæren forplikter seg til ikke å selge aksjer i en periode etter privatiseringen/børsnoteringen ( «stand still» avtale). De aksjer som legges ut for tegning eller kjøp vil ved en privatisering av denne karakter bli fordelt mellom tilretteleggerne i en norsk og internasjonal transje. Den norske transjen selges i det norske markedet, og den internasjonale vil spres i de internasjonale kapitalmarkeder. Kursen på aksjene kan enten fastsettes av generalforsamlingen før forpliktende kjøp eller tegning, eller ved såkalt «book-building». Book-building innebærer at tilretteleggerne mottar tegning/kjøp av investorene på gitte prisnivåer. Etter at bøkene er «lukket» henvender tilretteleggerne seg til selskapet, som i siste omgang beslutter om det vil akseptere tilbudet. Før prising av aksjene finner sted må det forventes at ledelsen i Statoil må markedsføre selskapet ved såkalte «road shows».

Ved privatisering uten børsnotering vil det måtte utarbeides et prospekt eller informasjonsmemorandum som danner grunnlag for investorenes kjøp eller tegning av aksjer.

Foretas det samtidig en børsnotering, må det etter norske regler utarbeides en søknad til børsen om børsnotering av aksjene og et introduksjonsprospekt. I tillegg vil det eventuelt måtte utarbeides et salgs- eller emisjonsprospekt.

Ved salg av statens aksjer vil det etter norske regler ikke foreligge plikt til å utarbeide salgsprospekt dersom det ikke er foretatt en kapitalforhøyelse i Statoil i perioden tre måneder før tilbud om salg av aksjene fremsettes. Foretas en kapitalforhøyelse i denne perioden vil det måtte utarbeides salgsprospekt dersom tilbud om kjøp rettes til flere enn 50 personer i det norske verdipapirmarkedet, med mindre aksjene tilbys (i) profesjonelle investorer registrert på Oslo Børs eller (ii) tilbudet fremsettes med minimum kjøps- og tildelingsbeløp på 40,000 Euro.

Ved kapitalforhøyelse i Statoil ved utstedelse av nye aksjer må det utarbeides emisjonsprospekt dersom tilbud om tegning rettes til flere enn 50 personer i det norske verdipapirmarkedet, med mindre aksjene tilbys (i) profesjonelle investorer registrert på Oslo Børs eller (ii) tilbudet fremsettes med minimum tegnings- og tildelingsbeløp på 40,000 Euro.

Et introduksjonsprospekt og eventuelt salgs- eller emisjonsprospekt vil slås sammen til ett dokument ved en børsintroduksjon på Oslo Børs.

Etter hovedregelen i børsforskriftens § 14-1 skal prospekt opplyse om alle forhold som er nødvendige for at investorene og deres rådgivere skal kunne foreta en velfundert vurdering av selskapets nåværende og fremtidige økonomiske stilling og rettigheter knyttet til aksjene.

Statoils styre er etter børsforskriftens § 14-2 ansvarlig for at et prospekt oppfyller kravene i børsforskriften.

Hovedtilretteleggerne vil i tillegg normalt kreve at selskapet og/eller hovedaksjonær holder tilretteleggerne skadesløse for krav som skyldes mangelfulle eller misvisende opplysninger i prospektet.

I korte trekk er gangen i en børsintroduksjon med et samtidig nedsalg/emisjon følgende:

• Prinsippbeslutning om børsintroduksjon/emisjon eller salg/emisjon - tildeling av mandat til tilretteleggere og andre rådgivere,

• Innhenting av informasjon fra selskapet,

• Due-diligence,

• Utarbeidelse av dokumentasjon, herunder søknad om børsnotering og introduksjons- og eventuelt salgs- eller emisjonsprospekt,

• Markedsføring av selskapet,

• Presentasjon av dokumentasjon til Oslo Børs,

• Godkjennelse av dokumentasjon av Oslo Børs,

• Utpekelse av kontofører for selskapets aksjonærregister i Verdipapirsentralen,

• Fastsettelse av kursen på aksjene som skal selges/emitteres,

• Ved eventuell emisjon foretas registrering av kapitalforhøyelsen i Foretaksregisteret,

• Opptak av aksjene til notering på Oslo Børs.

Rekkefølgen er i noen grad upresis, og vil avhenge av hvorledes privatiseringen og børsintroduksjonen tilrettelegges.

Foretas det i tillegg en børsintroduksjon på eksempelvis the New York Stock Exchange vil også amerikanske børs-og verdipapirregler komme til anvendelse. Vår erfaring er at det også her må utarbeides en søknad om børsnotering og utarbeides prospekt uavhengig av om privatiseringen foretas ved kapitalforhøyelse i Statoil ved utstedelse av nye aksjer eller staten selger et tilstrekkelig antall aksjer. Videre må Statoils regnskaper de siste tre år omarbeides i henhold til amerikanske regnskapsregler, såkalt US GAAP. Omarbeidingen er normalt tidkrevende og ofte en tidskritisk faktor for gjennomføring. The Securities and Exchange Commission (SEC) foretar en nøye gjennomgang av selskapet før notering. Tidsmessig må det forventes at børsintroduksjon med samtidig nedsalg/emisjon av aksjer vil ta minimum seks måneder fra det tidspunkt mandatet er tildelt tilretteleggerne. Dette forutsetter at en eventuell reorganisering av selskapets virksomhet ikke forsinker prosessen.

Privatisering i forbindelse med børsnotering kan som nevnt foretas ved at staten selger et nødvendig antall aksjer i Statoil eller at Statoil foretar en kapitalforhøyelse ved utstedelse av et tilstrekkelig antall nye aksjer som tegnes av nye aksjonærer. Forskjellen mellom de to former for privatisering er at staten ved salg av aksjer mottar vederlaget mens Statoil mottar vederlaget ved tegning av de nye aksjene. Når det gjelder selve gjennomføringen av børsnoteringen og privatiseringen vil de to former for privatisering i store trekk ikke være vesentlig forskjellige. Ved salg av statens aksjer vil imidlertid den tekniske closing-prosessen være enklere enn ved utstedelse av nye aksjer i Statoil. Bakgrunnen er at ved salg av aksjer vil aksjene og vederlaget kunne overføres samtidig, mens vederlaget ved utstedelse av nye aksjer i Statoil vil måtte innbetales før de nye aksjonærer kan disponere de nye aksjene i Statoil.

8.5.4 Betydningen av forskjellige terskler for eierandeler

Ved en delprivatisering av Statoil i kombinasjon med en børsnotering av selskapet, blir et sentralt spørsmål hvor stor andel av aksjekapitalen staten skal beholde. I det følgende gis en kort oversikt over de selskaps-, børs- og verdipapirhandelrettslige betydningen av ulike eierandeler:

8.5.4.1 90% eierandel

Dersom en aksjonær eier over 90% av aksjekapitalen og stemmene i et aksjeselskap, kan vedkommende majoritetsaksjonær tvangsutløse de øvrige aksjonærene i selskapet, jf allmennaksjeloven § 4-25, slik at styret i morselskapet kan beslutte at morselskapet skal overta også de øvrige aksjene i vedkommende datterselskap. Samtidig har hver av de øvrige aksjeeierne i datterselskapet rett til å kreve at morselskapet overtar aksjene som eies av minoritetsaksjonærene. I § 4-25 sjette ledd er det bestemt at tilsvarende også gjelder for slike majoritetsaksjonærer som ikke er et allmennaksjeselskap.

Bestemmelsen må antas å kunne anvendes av minoritetsaksjonærer når et tidligere heleiet selskap får inn andre eiere som representerer mindre enn 10% av aksjekapitalen. Dette betyr at staten maksimalt kan eie 90% av aksjene i et delprivatisert Statoil for å kunne være sikker på å unngå et krav om utløsning av de øvrige minoritetsaksjonærene.

8.5.4.2 75% eierandel

Notering av et allmennaksjeselskaps aksjer på Oslo Børs, forutsetter som hovedregel at minst 25% av aksjene i vedkommende selskap er spredt på «allmennheten», jf børsforskriften § 2-1 fjerde ledd.

8.5.4.3 66,66% eierandel

I henhold til aksjelovgivningen er et aksjeselskap/allmennaksjeselskaps generalforsamling tildelt enekompetanse til å fatte nærmere angitte selskapsvedtak. En rekke av disse vedtakene forutsetter tilslutning fra et kvalifisert flertall av kapitalen og stemmene på generalforsamlingen. Vedtak om endring av, herunder tilføyelser til eller opphevelse av, et selskaps vedtekter forutsetter således at minst to tredeler av så vel de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen stemmer for beslutningen, jf allmennaksjeloven § 5-18 første ledd. Det samme gjelder hvis det skulle være aktuelt å fatte et vedtak som innebærer et unntak fra vedtektenes bestemmelser.

Tilsvarende krever vedtak om fusjon eller fisjon (allmennaksjeloven §§ 13-3 annet ledd og § 14-6 første ledd), vedtak om forhøyelse av aksjekapitalen (allmennaksjeloven §§ 10-1 jf 10-3 og 10-14), nedsettelse av aksjekapitalen (allmennaksjeloven §§ 12-1 jf 12-3), vedtak om opptak av konvertible lån (allmennaksjeloven §§ 11-2 og 11-10), vedtak om omdanning (allmennaksjeloven § 15-1) og vedtak om oppløsning (aksjeloven § 16-1 første ledd) tilslutning fra to tredeler av så vel de avgitte stemmer som av den aksjekapital som er representert på generalforsamlingen.

I vedtektene kan det imidlertid fastsettes at det ved vedtektsendringer skal gjelde et strengere flertallskrav enn det som følger av allmennaksjeloven § 5-18 første ledd, jf § 5-18 tredje ledd. Det betyr igjen at de selskapsbeslutninger som i henhold til loven kun kan gjennomføres som vedtektsendring eller med flertall som for vedtektsendring, må fattes med tilslutning fra et slikt (større) flertall som fastsatt i vedtektene. Det er imidlertid adgang til å vedtektsfeste at det særlige flertallskravet kun skal gjelde for endring av enkelte av vedtektsbestemmelsene, f eks bestemmelsen som angir selskapets virksomhetsområde eller bestemmelsen som angir lokalisering av selskapets forretningskontor.

8.5.4.4 50% eierandel

Andre generalforamlingsbeslutninger enn det som er angitt over, krever som hovedregel kun tilslutning fra et alminnelig flertall av de avgitte stemmer på generalforsamlingen, jf allmennaksjeloven § 5-17 første ledd. Hvis det er stemmelikhet på generalforsamlingen, har møtelederen dobbeltstemme. Det er imidlertid adgang til å vedtektsfeste et flertallskrav som avviker fra denne hovedregelen, herunder er det antatt at det må være adgang til å tillegge bestemte aksjer vetorett.

Eksempel på beslutninger som fattes med alminnelig flertall, er valg av styremedlemmer, jf allmennaksjeloven § 6-3 (hvis selskapet ikke har bedriftsforsamling), godkjenning av årsregnskap og vedtak om utdeling av utbytte, jf allmennaksjeloven § 8-2.

8.5.4.5 40% eierandel

En aksjeeier som ved erverv blir eier av aksjer som representerer mer enn 40% av stemmene i et børsnotert selskap, plikter å gi et tilbud om kjøp av de øvrige aksjer i selskapet, jf verdipapirhandelloven § 4-1 (tilbudsplikt). Loven har en konsolideringsbestemmelse for aksjer som eies av noen som må regnes som nærstående med aksjeeieren, jf verdipapirhandelloven § 4-5 jf § 1-5. Det samme gjelder i utgangspunktet for såkalte etterfølgende erverv; en aksjeeier eller en identifisert gruppe som representerer mer enn 40% av stemmene i et allmennaksjeselskap, og som ikke tidligere har gitt tilbud i samsvar med reglene om tilbudsplikt, plikter ved ethvert etterfølgende erverv å gi tilbud om kjøp av de øvrige aksjene i selskapet. Det er imidlertid gjort unntak for en aksjeeier som allerede ved opptak til børsnoteringen eide mer enn 40% av aksjene i selskapet. Dette innebærer at såfremt Statoil børsnoteres med mer enn 40% eierandel for staten, vil det ikke utløse tilbudsplikt hvis staten, evt offentlige rettssubjekter eller selskaper som staten eventuelt måtte bli konsolidert med, i tiden etter børsnoteringen kjøper seg opp i selskapet.

8.5.4.6 33,33% eierandel

Det følger av det som er anført over om betydningen av en eierandel som representerer mer enn to tredeler av aksjene/stemmene i et allmennaksjeselskap, at den som har en eierandel som representerer mer enn en tredel av stemmene i et selskap, har såkalt blokkerende mindretall. Dette betyr at vedkommende aksjonær kan hindre at selskapets generalforsamling treffer vedtak om endring av selskapets vedtekter, om fusjon eller fisjon mv. I praksis vil en aksjonær ofte ha et slikt blokkerende mindretall også med en noe mindre eierandel, som følge av at enkelte aksjonærer erfaringsmessig ikke møter på selskapenes generalforsamling.

8.5.4.7 10% eierandel

En eierandel på 10% av aksjene i et allmennaksjeselskap, vil medføre at vedkommende aksjonær kan kreve at skifteretten iverksetter granskning av selskapets forhold, f eks av bestemte forhold vedrørende forvaltningen av selskapets midler eller forhold vedrørende regnskapene, jf allmennaksjeloven § 5-25 annet ledd.

8.5.4.8 5% eierandel

En eierandel på mer enn 5% av aksjene i et allmennaksjeselskap vil medføre at vedkommende aksjonær vil kunne kreve at det avholdes ekstraordinær generalforsamling, jf allmennaksjeloven § 5-7 annet ledd.

8.5.4.9 Flaggingsterskler

I tillegg kan det nevnes at en aksjeeier som ved erverv av nye aksjer eller ved salg av aksjer i et børsnotert selskap passerer grensen for hhv 10%, 20%, 33,33%, 50%, 66,66% eller 90% 3 av aksjene, har meldeplikt for det aktuelle ervervet/salget overfor Oslo Børs (« flaggingsplikt») jf verdipapirhandelloven 3-2.

8.5.5 Øvrige konsekvenser av privatisering og børsnotering

8.5.5.1 Innledning

I dette punktet pekes det på enkelte øvrige konsekvenser for Statoil og staten som aksjonær ved en privatisering og børsnotering av aksjene i Statoil. For å få et klart bilde av konsekvensene må det selvsagt foretas en nærmere gjennomgang av Statoils virksomhet, herunder virksomhetene i de enkelte datterselskaper. Vi nøyer oss derfor med å peke på områder som kan medføre konsekvenser ved en privatisering.

8.5.5.2 Kontraktsrettslige spørsmål mm

Statoil har inngått en rekke langsiktige gassalgsavtaler som inkluderer salg av gass knyttet til statens SDØE-andeler. Spørsmålet er om en privatisering av Statoil i seg selv medfører at kjøpere under kontraktene vil ha rett til å si opp eller heve kontraktene. Det forutsettes i dette kapittel at Statoil fortsetter å selge gass knyttet til SDØE-andeler. Så langt vi kjenner avtalene, foreligger det ingen bestemmelser som gir kjøpere uttrykkelig adgang til å si opp eller heve kontraktene utelukkende som følge av salg av aksjer i Statoil. Etter kontraktenes ordlyd har derfor ikke kjøperne adgang til å si opp eller heve kontraktene dersom staten selger aksjer i Statoil. Spørsmålet er om kjøperne kan påberope seg at en privatisering av Statoil medfører bristende forutsetninger for kjøperen. Umiddelbart kan vi vanskelig se at kjøperne kan påberope seg bristende forutsetninger for det tilfelle at Statoil delprivatiseres, men staten fortsatt har mer enn 50% av aksjene i Statoil, og fortsatt er i stand til å oppfylle sine leveranseforpliktelser i avtaleperioden. Spørsmålet må imidlertid vurderes nærmere i relasjon til hver enkelt avtale, også fordi innholdet av avtalene kan variere.

Statoil har videre inngått en rekke betydelige avtaler med leverandører som må gjennomgås nærmere. I tillegg må Statoils låneavtaler om finansiering gjennomgås.

Det er også grunn til å nevne at Statoil har tillatelser eller avtaler med offentlig myndigheter i en rekke land hvor det kan være regulert eller forutsatt at Statoil er heleiet av staten.

8.5.5.3 Forholdet til Grunnloven § 19 og betydningen for statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar

Grunnlovens § 19 gjelder ikke for salg av statlig eiendom, men bare for forvaltningen av slik eiendom. Et salg av aksjer er imidlertid avhengig av Stortingets samtykke, eventuelt i form av en fullmakt, da Kongen ikke har myndighet til selv å foreta salg av statlig eiendom. Det samme må antas å gjelde utstedelse av nye aksjer til private ved kapitalforhøyelse.

Videre kan det slås fast at Grunnloven § 19 ikke er til hinder for en delprivatisering. I statsrettslæren synes det å være enighet om at det i deleide selskaper er aksjene som er statens eiendom i relasjon til § 19 og ikke de underliggende eiendelene i vedkommende selskap. Dette betyr altså at Statoil som sådan ikke lenger vil være statseiendom, selv om staten beholder et (stort) flertall av aksjene. Prerogativlærens krav om at Kongen (og Stortinget) skal ha instruksjonsrett over forvaltningen av selskapet, vil dermed ikke komme til anvendelse, og Statoil vil ikke lenger være omfattet av de særregler som gjelder for statsaksjeselskaper.

Stortingets instruksjonsrett overfor regjeringen i saker som gjelder deleide selskaper er begrenset til eventuell instruksjon om stemmegivningen på generalforsamlingen. Generalforsamlingen vil ikke kunne nyttes som ledd i styringen av selskapet i større grad enn det som er vanlig i aksjeselskaper, og bestemmelser tilsvarende § 10 i Statoils gjeldende vedtekter, må tilpasses aksjelovgivningens alminnelige kompetanseregler.

En delprivatisering vil innebære at staten vil måtte operere på lik linje med de øvrige aksjonærer, og uten andre rettigheter eller «fordeler» enn det som måtte følge av den posisjon som størrelsen på eierandelen tilsier.

Statsrådens parlamentariske og konstitusjonelle ansvar for forvaltningen av aksjene i Statoil vil være knyttet til den forretningsmessige oppfølging av eierinteressen, i praksis opptreden på generalforsamlingen. Ansvaret vil i så måte bli påvirket av den endring i kompetanseforholdet mellom generalforsamling og bedriftsforsamling som skjer når selskapet får private eiere.

8.5.5.4 Riksrevisjonens kontroll med Statoil - konsekvenser ved delprivatisering

Hvis Statoil delprivatiseres, bortfaller Riksrevisjonens hjemmel til å kreve opplysninger fra Statoil, herunder retten til å be om innsyn i Statoils regnskaper og å møte på selskapets generalforsamling. Dette følger av at Statoil ikke lenger er et statsaksjeselskap, og at selskapet ikke lenger omfattes av aksjeloven § 20-6. Riksrevisjonen vil fortsatt utøve kontroll med statsrådens forvaltning av statens aksjer i Statoil, jf i denne forbindelse at Stortingets instruks av 1977 forutsetter at det skal føres kontroll med forvaltningen av statens aksjer også i deleide selskaper. Kontrollen vil dermed være basert på det materiale som statsråden mottar eller fremskaffer fra selskapet, og som deretter videresendes Riksrevisjonen.

8.5.5.5 Konsekvenser for Statoils forretningsførerrolle for SDØE

Organiseringen av forvaltning av SDØE er behandlet i kapittel 6.

8.5.5.6 Konsekvenser av en privatisering av Statoil for GFU og FU

Vi kan ikke se at det foreligger noen juridisk hindringer for at Statoil kan fortsette som medlem av og formann for GFU selv om selskapet blir privatisert.

Statoil må også kunne fortsette som medlem av og leder for FU selv om selskapet blir privatisert.

8.5.5.7 Ervervsloven

En privatisering av Statoil kan tenkes å reise spørsmål i forhold til lov 23 desember 1994 nr 79 om erverv av næringsvirksomhet (erversvloven).

Ervervsloven gjelder for erverv av eierandeler i norske foretak og erverv av aktiva som innebærer overtagelse av næringsvirksomhet i Norge. Med norske foretak menes næringsdrivende foretak som er registreringspliktige i Foretaksregisteret. Følgelig vil erverv av aksjer i Statoil være omfattet av lovens virkeområde. Det følger for øvrig av lovens § 3 at både kjøp og bytte anses som erverv i lovens forstand.

Omfanget av meldeplikten følger av § 4 sammenholdt med unntakene i § 7. Meldeplikt inntrer ved erverv av eierandeler i norske foretak som innebærer at erververen innehar mer enn 1/3; mer enn 1/2 eller 2/3 av samtlige eierandeler eller stemmeberettigede eierandeler dersom foretaket har mer enn 50 ansatte, en omsetning siste år på over NOK 50 millioner eller har mottatt offentlig støtte til forskning og utvikling på mer enn NOK 5 millioner i løpet av de siste 8 år. Loven § 7 oppstiller imidlertid unntak fra meldeplikten for enkelte erververe, hvorav følger at staten er unntatt fra meldeplikten.

Ved et eventuelt salg av aksjer i Statoil vil meldeplikt inntre dersom en erverver, enkeltvis eller konsolidert, blir innehaver av eksempelvis mer enn 1/3 av aksjene i Statoil.

8.6 Endringer i organiseringen og forvaltningen av SDØE

8.6.1 Innledning

Dette kapittelet skal behandle juridiske problemstillinger ved den fremtidige organiseringen av SDØE. Drøftelsen er begrenset til organiseringen av de SDØE-andeler som staten fortsatt skal eie, samt nye SDØE-andeler som eventuelt vil bli tilført staten i forbindelse med fremtidige tildelinger. Vurderingen er basert på den forutsetning at staten direkte, eller indirekte gjennom et eget rettssubjekt, skal eie SDØE-andelene 100%.

Endringer i organiseringen av forvaltningen av SDØE aktualiseres dersom Statoil privatiseres. Staten er i dag eier av SDØE-andelene med Statoil som rettighetshaver og forretningsfører. En privatisering av Statoil vil antagelig innebære at Statoil ikke lenger kan stå som rettighetshaver for SDØE i sin nåværende form. Likeledes vil det da ikke lenger være naturlig å opprettholde § 10 i Statoils vedtekter, jf kapittel 5.2.4 over, fordi Statoil ikke lenger blir et statsaksjeselskap med den særlige rett til styring gjennom generalforsamlingen og annen statlig kontroll som aksjelovens §§ 20-4 til 20-6 gir. Spørsmålet om organiseringen og forvaltningen av SDØE skal endres kan forøvrig også vurderes selv om Statoil ikke privatiseres.

Det forutsettes i de modellene som skal drøftes i det følgende at staten, alternativt SDØE-organet, blir forbeholdt en egen andel ved tildeling av tillatelser. Ettersom staten ikke trenger konsesjon, vil staten ikke delta som søker. Staten, alternativt SDØE-organet, vil imidlertid ha rettigheter og plikter i henhold til samarbeidsavtalen for interessentskapet på samme måte som de øvrige deltakere og forøvrig ha rettigheter og plikter som en rettighetshaver i henhold til petroleumslovgivningen. Om rettighetene bør legges til staten eller et særskilt SDØE-organ er drøftet i kapittel 6.3.4 under.

8.6.2 Hovedpremisser for valg av løsning

De løsningsalternativer som skal behandles i det følgende vil bli drøftet i forhold til en del sentrale premisser. Disse er:

• Ordningen må legge til rette for en mest mulig effektiv forvaltning av SDØE-andelene som gir grunnlag for en høyest mulig verdiskapning for staten.

• Inntektene fra SDØE skal som i dag kanaliseres direkte til staten.

• Det organ som skal forvalte SDØE-andelene skal ikke tillegges oppgaver som medfører at det må bygges opp en organisasjon på lik linje med et integrert oljeselskap. Organisasjonen skal tilpasses de oppgaver som tillegges forvalteren.

• Ordningen må være i overensstemmelse med Grunnloven.

• Ordningen må utformes slik at statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar for forretningsmessige forhold vedrørende forvaltningen av SDØE begrenses, og man må tilstrebe en ordning som ikke medfører større risiko for ansvar enn det statsråden i dag har for Statoils virksomhet.

• Ordningen må være i overensstemmelse med konsesjonsdirektivets krav.

• Ordningen må kunne gjennomføres innen rammen av meddelte tillatelser og inngåtte avtaler, særlig utvinningstillatelser, samarbeidsavtaler og langsiktige gassalgsavtaler.

• Ordningen skal innrettes slik at inntektene fra SDØE-andelene ikke underlegges beskatning.

• Ordningen må kunne gi grunnlag for en videreføring av SDØE-andeler i anlegg for transport og behandling av petroleum (transportsystemer og terminaler).

8.6.3 Valg av hovedmodell

8.6.3.1 Oversikt

Forvaltningen av SDØE kan organiseres på forskjellige måter. Et alternativ er å videreføre dagens ordning, hvor forvaltningen utføres av et selskap (Statoil) som er 100% eiet av staten. Alternativt kan staten overlate forvaltningen til private oljeselskaper. En slik ordning kan utformes ved at forvaltningen fullt ut overlates til private selskaper og at staten helt avstår fra engasjere seg i forvaltningen ( «passiv» forvaltningsmodell). Et annet alternativ er at staten kan inngå en forretningsføreravtale med et eller flere private oljeselskaper, hvor staten gjennom Olje- og energidepartementet skal overvåke, styre og kontrollere forretningsførerens forvaltning. Disse alternativene, og andre aktuelle alternativer, må vurderes i forhold til de hovedpremisser som er angitt over, og er drøftet i kapittel 6.3.2 (Valg av organisasjonsmodell).

Hvis det velges en modell hvor forvaltningen av SDØE legges til et heleiet statsselskap, er det videre spørsmål om SDØE-andelene skal eies av dette selskapet eller av staten. Dette spørsmålet er behandlet i kapittel 6.3.4 (Eierskapet til SDØE-andelene).

8.6.3.2 Valg av organisasjonsmodell

8.6.3.2.1 Forvaltning i regi av de andre deltakerne

(i) Staten er eier av SDØE-andelene, men avstår fra retten til å forvalte andelene

Denne modellen innebærer at de enkelte SDØE-andeler vil bli forvaltet av de øvrige deltakende rettighetshavere innenfor rammen av samarbeidsavtalen for interessentskapet. SDØE forutsettes å være rent passiv deltaker i interessentskapet. Modellen vil reise spørsmål knyttet til følgende forhold: 1) Beslutningsprosessen i interessentskapet, 2) SDØEs bidrag til interessentskapets investeringer og driftsutgifter sett i forhold til statens budsjetteringsregler, og 3) uttak og salg av petroleum for SDØEs regning og overføring til SDØE av dets andel av salgsinntekter.

Modellen forutsetter at SDØEs rettigheter og plikter begrenses til å motta en bestemt andel av inntektene ved salg av petroleum og til å dekke en tilsvarende andel av utgiftene ved investeringer og drift. Alle beslutninger vedrørende virksomheten i henhold til tillatelsen forutsettes truffet av interessentskapet i henhold til gjeldende stemmeregler. Den stemmeandel som normalt skulle tilhøre SDØE-andelene, kan fordeles mellom de øvrige deltakere etter antall eller i forhold til den deltakerinteresse hver av dem har. Alternativt anses SDØE-andelene ikke å være tillagt noen stemmeandel som skal fordeles, hvilket leder til samme resultat som en forholdsmessig fordeling av andelen.

Utgiftsdekning i forhold til SDØEs deltagelse kan håndteres av operatøren (jf cash-call systemet) i henhold til prosedyrer som er tilpasset statens budsjetteringspraksis innenfor rammen av de vedtak som er truffet i interessentskapet på samme måte som dette gjøres gjennom Statoil i dag. Da produsert petroleum selges eller disponeres forøvrig av hver deltaker i henhold til samarbeidsavtalens regler, må det utvikles regler hvoretter den enkelte av de øvrige deltakere forestår salg også av «sin» del av SDØE-petroleum og overfører tilsvarende inntekter til SDØE/staten.

Staten forutsettes å ha en helt passiv rolle, uten rett eller plikt til å delta i eller instruere om ivaretagelsen. Det vil da foreligge et begrenset grunnlag for parlamentarisk ansvar for statsråden for forvaltningen av SDØE. Staten vil videre kunne unngå å ha noen egen organisasjon for å følge opp SDØE.

En slik ordning vil bygge på en hovedforutsetning om at deltagerne vil forvalte den totale andelen (egen andel samt SDØEs andel) ut ifra selskapenes interesser, og at statens interesser i utvinningstillatelsenes virksomhet samlet sett vil være sammenfallende med de andre rettighetshavernes. Det vil dermed ikke være grunn til noen selvstendig opptreden fra statens side.

I ordningen vil hver av deltagerne måtte styre de bruttoinntektstrømmer og utgiftsstrømmer som knytter seg til SDØEs andel, direkte til staten, f eks til en konto i Norges Bank. Utgiftsstrømmene vil styres gjennom operatøren. SDØE vil ha kredittrisikoen for deltagerne. Den forutsatte passivitet fra statens side innebærer at det vanskelig kan drives porteføljetilpasninger etter tildeling. Tilpasningsvurderinger må først og fremst gjøres ved tildeling av utvinningstillatelsene.

På inntektssiden har ordningen visse likhetstrekk med et avgiftsrettslig system. Det kan i noen grad her sies å ha paralleller til et royalty-system med regnskapsplikt.

Ordningen reiser imidlertid flere problemer av juridisk karakter. Særlig foreligger det et problem i forhold til Grunnloven § 19. Grunnloven § 19 gir Kongen forvaltningsmyndighet over statens eiendommer og regalier på den måte som Stortinget bestemmer. Stortinget har full instruksjonsmyndighet over forvaltningen av statens eiendommer, men Kongen har rett og plikt til å « vaage over» hvordan statens eiendommer bestyres. De rettigheter som er knyttet til SDØE er statens eiendom etter Grunnloven § 19 og organiseringen av det statlige engasjement i petroleumsvirksomheten må derfor ligge innenfor de rammer som § 19 fastsetter.

Kongens myndighet etter § 19 gjelder bare forvaltningen av statseiendom og omfatter ikke salg av SDØE-andeler og aksjer i Statoil. Slike salg må derfor vedtas av Stortinget, jf her den begrensede fullmakt som regjeringen har fått til å selge SDØE andeler.

De sentrale beføyelser i Kongens myndighet etter § 19 er i statsrettslig litteratur angitt å være kontroll - og instruksjonsrett overfor den som bestyrer statens eiendom, samt rett til å omgjøre dennes beslutninger når tredjemanns rett ikke er til hinder for det. Videre skal Kongen ha rett til å oppnevne den som skal stå for bestyrelsen. Det er diskutert i statsrettslig litteratur om disse beføyelsene kan legges til organer som er uavhengige av Kongen, med andre ord om § 19 er et prerogativ, som gir enekompetanse for Kongen.

Spørsmålet om hvilke begrensninger § 19 innebærer for organiseringen av statens forretningsdrift har vært gjenstand for en omfattende diskusjon i de siste 45 år. Diskusjonen har særlig vært knyttet til hvilke rammer som gjelder for oppnevnelsen av og kompetansen til selskapsorganene i statsselskapene. Andenæs ( «Statsforfatningen i Norge» 8 utgave, s 236-237) forutsetter at § 19 må regnes blant prerogativene. Selv om Stortinget er gitt en overordnet rolle, er retten til å bestyre statseiendom og statens bedrifter en rett som ikke kan fratas Kongen ved lov. Han viser særlig til at dette ble lagt til grunn av Stortingets spesialkomite i 1957 og at Stortinget ga sin tilslutning til dette. Andenæs legger videre stor vekt på at flertallet i Stortingets utenriks- og konstitusjonskomite i Innst S nr 277 (1976-77) om Stortingets kontroll med forvaltningen, holdt fast på den forståelse av Grunnlovens § 19 som kom til uttrykk gjennom Stortingets behandling av Innst S nr 169 for 1957. Komiteen påpekte i denne forbindelse « at folkevalgt politisk ledelse av statens næringsvirksomhet klarest sikres ved at virksomheten er underlagt regjeringen, og dermed indirekte Stortingets beføyelse, slik Grl § 19 foreskriver». Opsahl (i betenkning inntatt som vedlegg til Ot prp nr 19 (1974-75)) er tvilende til om Grunnloven § 19 i det hele tatt kan sies å være noe prerogativ, og tar utgangspunkt i at bakgrunnen for at § 19 kom inn i Grunnloven var et ønske om å slå fast Kongens plikt til å følge Stortinget, heller enn et ønske om å gi en enerett til Kongen. Opsahl erkjenner likevel at Stortingets standpunkt ved lovtolkningen må veie tungt. I nyere juridisk teori er Opsahls tolkning blitt støttet av Eckhoff og Smith ( «Forvaltningsrett», 6 utgave 1997 s 170-171), mens Stavang ( «Storting og regjering» (1999), s 223-236) på dette punkt synes å være mer på linje med Andenæs.

Den forståelse av § 19 som tidligere er kommet til uttrykk kan neppe anses å være konstitusjonell sedvanerett, og tolkningen er derfor ikke bindende for Stortinget, jf Smith ( «Statsliv og rettsteori», 1978 s 449 og 490) og Justisdepartementet i Ot prp nr 19 (1974-75) s 84. Ettersom § 19 er en grunnlovsbestemmelse som regulerer kompetansefordelingen mellom statsmaktene, er det Stortinget som i praksis vil ha det siste ordet ved fortolkningen av Grunnloven § 19.

En «passiv» forvaltningsmodell, slik den er beskrevet over, vil innebære at regjeringen vil være avskåret fra å ivareta det ansvar den har etter § 19 til å overvåke og følge opp forvaltningen av statens eiendom, og den adgang Stortinget skal ha til å instruere regjeringen om dette. Dette innebærer at så vel Stortinget som regjeringen er avskåret fra å utøve den myndighet som er forutsatt i Grunnloven § 19, og at forvaltningen av SDØE ikke er underlagt folkevalgt styring og kontroll. Blant annet vil staten frasi seg retten til å styre og ha kontroll med bruken av bevilgningene til virksomheten.

En slik ordning er etter vår oppfatning ikke forenlig med Grunnloven § 19.

Det kan spørres om en slik passiv ordning likevel er grunnlovsmessig hvis Stortinget etter å ha vurdert forholdet til § 19, konkluderer med at ordningen er forenlig med § 19. Stortinget kan imidlertid ikke sette til side Grunnlovens bestemmelser. Den passive modellen synes å ligge utenfor det som med rimelighet kan forankres i en fortolkning av § 19. Når Stortinget og regjeringen helt fraskriver seg retten til å utøve styring og kontroll med forvaltningen av SDØE er det mye som taler for at Kongen (og derved Stortinget) ikke lenger «vaager over» statens eiendom på dette området, og at man har satt til side kravet i Grunnloven § 19. Stortingets begrunnelse for likevel å akseptere ordningen måtte i tilfelle være at den offentligrettslige styring og kontroll av petroleumsvirksomheten i kraft av lover og forskrifter er så omfattende, at dette i seg selv er tilstrekkelig til å oppfylle Grunnlovens krav.

(ii) Skatteordning

For å løse forholdet til Grunnlovens § 19, kan ordningen utformes slik at SDØEs eierandeler overdras til de andre deltagerne i det enkelte interessentskap uten noen form for vederlag. Statens økonomiske interesser ivaretas i stedet gjennom en særskatteordning hvor tanken er at det innføres en tilleggsskatt/avgift på inntektene fra SDØE-andelene som innebærer at staten mottar nåværende netto kontantstrøm i form av skatter/avgifter. Selve andelene vil da ikke lenger ansees å være «statens eiendom» i forhold til Grunnloven § 19, slik at denne bestemmelsen ikke er til hinder for ordningen.

Begrunnelsen for en slik ordning må, i likhet med den passive modellen som er behandlet over, være at de andre oljeselskapene i interessentskapet vil ivareta interessentskapets interesser like godt uten, som med, en statlig deltagelse, og at statens interesser i interessentskapenes virksomhet samlet sett vil være sammenfallende med de andre deltagernes. Det vil dermed ikke være grunn til noen selvstendig opptreden fra statens side. Riktignok vil en del hovedbeslutninger fortsatt kunne kontrolleres av Stortinget, f eks PUD-godkjennelser. Men mange andre løpende beslutninger som kan innebære store økonomiske konsekvenser for fremtiden vil være unntatt Stortingets styring.

De største svakheter med modellen antas å være:

• Skatt knyttes normalt til et overskudd, hvilket innebærer at de øvrige deltagere selv vil bære risikoen for et underskudd, men ikke delta i et overskudd på disse andeler. Modellen kan derfor fremstå som en skatteskjerpelse på norsk sokkel som kan redusere dens konkurransekraft. Dette kan avdempes ved at denne «spesialskatten» knyttet til de opprinnelige SDØE-andeler settes lavere enn 100%. Dette vil imidlertid gå utover statens inntekter i forhold til nåværende ordning.

• Det må etableres et system hvor man fordeler det enkelte selskaps utgifter og inntekter knyttet til tillatelsen mellom det ordinære petroleumsskatteregimet og grunnlaget for «spesialskatten». Det vil da oppstå kompliserte fordelingsspørsmål knyttet til felleskostnader, finansieringskostnader osv, hvilket igjen skaper risiko for tap av skatteinntekt.

• Statens kontantstrøm kan bli forsinket i forhold til dagens ordning på grunn av avskrivningsregler etc.

Det er således et spørsmål om det er mulig å utforme en skatte- eller avgiftsordning som opprettholder det statlige inntektsnivået fra petroleumssektoren til det inntektsnivået som staten i dag har gjennom SDØE-ordningen og det gjeldende petroleumskattesystemet.

Et system lar seg utforme, men det vil være sterkt kompliserende for det eksisterende skattesystem. Det reiser også viktige spørsmål i forhold til Norges skatteavtaleforpliktelser. Løsningen kan vanskelig anbefales.

8.6.3.2.2 Forvaltningen av SDØE settes direkte ut til private forretningsførere

Et alternativ til en «passiv» forvaltningsmodell er at forvaltningsoppgavene settes direkte ut til en eller flere private oljeselskaper som i henhold til forretningsføreravtaler utfører alle de oppgaver som er knyttet til forvaltningen av SDØE. I motsetning til den «passive» modellen forutsettes det her at det er inngått en forretningsføreravtale, som gir staten rett til innsyn, kontroll, instruksjon og eventuelt omgjøring av forretningsførerens disposisjoner. En slik modell forutsetter med andre ord en aktiv oppfølgning fra oppdragsgiveren, som vil være Olje- og energidepartementet. En slik aktiv oppfølgning forutsetter at departementet har den nødvendige forretningsmessige og tekniske kompetanse såvel som ressurser til å følge opp forvaltningen. Ved at disse oppfølgningsoppgavene legges til departementet vil statsråden få et direkte ansvar for oppfølgningen av forretningsføreren, i motsetning til hvor oppgavene er lagt til et heleiet statsselskap, slik situasjonen er i dag. Dagens ordning karakteriseres i denne sammenheng ved at de forretningsmessige oppgavene knyttet til SDØE er lagt til statsaksjeselskapet Statoil hvor statsrådens myndighet over den forretningsmessige forvaltningen utøves gjennom generalforsamlingen, i kraft av aksjelovens bestemmelser og vedtektenes § 10.

En forvaltningsmodell hvor forvaltningen av SDØE settes direkte ut til private forretningsførere, og hvor oppfølgningsansvaret ligger hos departementet, antas derfor ikke å være aktuell ut fra den premiss at statsrådens ansvar ikke skal være større enn det er i dagens ordning.

En ordning hvor all forvaltning legges direkte til private forretningsførere, og ikke til et forvaltningsorgan eller statseiet selskap, kan også reise spørsmål i forhold til Grunnlovens § 19.

8.6.3.2.3 Forvaltningen legges til et forvaltningsorgan (ordinært forvaltningsorgan, forvaltningsbedrift eller organ organisert ved særlov)

(i) Oversikt

Et alternativ er at forvaltningen av SDØE legges til et forvaltningsorgan, det vil si til et organ som er en del av statsforvaltningen, og derfor ikke er skilt ut som et eget rettssubjekt.

Forvaltningsorganene kan deles inn i ordinære forvaltningsorganer, forvaltningsbedrifter og organer etablert ved egen lov.

(ii) Forvaltningen legges til et ordinært forvaltningsorgan

Betegnelsen ordinært forvaltningsorgan brukes om statlige organer hvor de normale budsjettrutiner følges. Ordinære forvaltningsorganer er gjenstand for bruttobudsjettering, dvs at det treffes separate vedtak for utgifts- og inntektssiden. Dette medfører at økte inntekter ikke kan brukes til å øke utgiftene.

Den faktiske oppbygging av ordinære forvaltningsorganer er langt fra ensartet. Enkelte ordinære forvaltningsorganer er organisert med et styre til å lede virksomheten, mens andre har en direktør som øverste ledelse. Det varierer også hvilken kompetanse og hvilke arbeidsoppgaver som er tillagt organets ledelse, og hvor fritt det står i forhold til overordnet organ. Hovedregelen er imidlertid klar: Overordnet organ har full instruksjonsrett overfor et ordinært forvaltningsorgan, både generelt og i det enkelte tilfellet.

Denne organisasjonsformen brukes der behovet for overordnet styring er sterkest. Organene vil hovedsakelig ha arbeidsoppgaver preget av offentlig myndighetsutøvelse, virkemiddeldisponering, fordelingsadministrasjon, kontroll og tilsyn, eller tjenesteyting av kollektive goder. Organer hvor næringsvirksomhet er et hovedformål, er sjelden organisert som ordinære forvaltningsorganer.

Verken Storting eller regjering har gitt generelle regler om hvordan et forvaltningsorgan skal bygges opp, hvilke ledende organer det skal ha eller hvilken kompetanse som skal tillegges disse. Bestemmelser om dette er gitt for det enkelte organ, dels ved lov, dels ved kongelig resolusjon og dels ved departementale bestemmelser.

Forvaltningsloven og offentlighetsloven vil komme til anvendelse overfor slike forvaltningsorganer.

(iii) Forvaltningen av SDØE legges til en forvaltningsbedrift

Forvaltningsbedriftene er ikke egne rettssubjekter, men en del av statsforvaltningen, og er som sådan et forvaltningsorgan. Denne type organisasjonsform har tradisjonelt vært valgt for enheter som skal ivareta infrastruktur- og tjenestefunksjoner av større, nasjonal betydning, men hvor disse tjenestefunksjonene har en mer forretningsmessig form enn det som ellers er typisk for forvaltningsorganers virksomhet. Organisasjonsmodellen vil typisk være begrunnet i behovet for en løpende politisk styring og kontroll med vedkommende virksomhet, fordi virksomheten skal ivareta sentrale sektorpolitiske formål.

Forvaltningsbedriftenes budsjett er i utgangspunktet en del av statsbudsjettet, mens det er gjort enkelte unntak fra Stortingets bevilgningsreglement, f eks slik at driftsbudsjettet nettobudsjetteres, samt unntak fra kontantprinsippet, slik at investeringer aktiveres, rentebelastes og avskrives over driften. Det kan imidlertid ikke tas opp markedslån for å finansiere investeringer eller drift. Forvaltningsbedriftene har vært gitt videre fullmakter på stillings- og personalområdet, og fremstår i det hele som mer selvstendige enn de ordinære forvaltningsorganer.

(iv) Forvaltningen av SDØE legges til et forvaltningsorgan organisert ved særlov

Forvaltningsorganet som skal stå for forvaltningen av SDØE kan organiseres i en egen lov. Bruken av en særlov kan i enkelte tilfeller være hensiktsmessig, fordi vedkommende enhets oppgaver og myndighet kan skreddersys til formålet. Særloven kan ha bestemmelser om hvilke særlige forutsetninger som ligger til grunn for opprettelsen, regler om at staten f eks skal svare for de forpliktelser som særlovorganet kan pådra seg under utøvelse av sin virksomhet, bestemmelse om skattefritak for særlovorganet, samt organisatoriske bestemmelser om organer som skal lede vedkommende virksomhet. Hvis det etableres en egen særlovsenhet, foreslås det at SDØEs organisasjon og ledelse skal være basert på følgende:

• SDØE skal ha et styre,

• Statsråden er generalforsamling, og avholder årsmøte i SDØE,

• SDØE kan ha daglig leder og annet nødvendig administrativt personell.

Ved at SDØE gis et eget styre, vil dette kunne pålegges et eget oppfølgningsansvar for SDØE. Særloven bør fastsette at styret har plikt til å forelegge saker av viktighet for departementet. Her kan någjeldende § 10 i Statoils vedtekter i det vesentlige videreføres. Dette innebærer at initiativplikten pålegges styret, og således ikke statsråden/departementet. Det er imidlertid spørsmål om hvor langt dette prinsippet gjelder når organet er underlagt departementets organisasjons- og instruksjonsmyndighet.

Et særlovorgan kan etter dette ha visse særtrekk som man ellers forbinder med et eget rettssubjekt; eget styre og ledelse som er tillagt myndighet til å handle på vegne av staten.

Et slikt særlovorgan vil ikke ha en egen formuemasse, slik som er vanlig for egne rettssubjekter. Staten vil i stedet være eier av de rettigheter og svare for de forpliktelser som følger av virksomheten.

Når det gjelder vedkommende departements oppfølging av særlovorganets virksomhet, kan det i lov, forskrift eller instruks fastsettes bestemmelse om at særlovorganets ledelse skal være undergitt en foreleggelsesplikt i forhold til departementet, slik at saker av viktighet blir forelagt departementet før særlovorganet eventuelt binder staten overfor kontraktsparter.

For øvrig kan særlovsorganets organer og oppgaver langt på vei gis samme utforming og innhold som det som er beskrevet i kapittel 6.4.1.4.

(v) Vurdering

I valget mellom et ordinært forvaltningsorgan, en forvaltningsbedrift eller et særlovsorgan, anser vi at særlovsorganet er det mest hensiktsmessige i dette tilfellet.

Virksomheten knyttet til SDØEs eierandeler er av utpreget forretningsmessig karakter. Dersom forvaltningsorganet selv skal forestå ivaretagelsen, må forvaltningsorganet inneha nødvendig forretningsmessig kompetanse. Også om oppgaver knyttet til ivaretagelsen overlates til forretningsførere, kreves det en forretningsmessig kompetanse for å følge opp forretningsførerens virksomhet og forretningsføreravtalene. Gjennom de senere år har forvaltningen i stadig større grad avstått fra å engasjere seg direkte i forretningsmessig virksomhet, blant annet fordi reglene om den forvaltningsmessige saksbehandling er lite egnet til å fremme forretningsmessig effektivitet.

Det er lite sannsynlig at et ordinært forvaltningsorgan vil kunne ivareta den forretningsmessige side av SDØEs eierandeler på en måte som gir den beste optimalisering av statens inntekter. Det synes av disse grunner lite hensiktsmessig å legge forvaltningen av SDØE til et ordinært forvaltningsorgan.

Statsforetakslovkomiteen konkluderte i NOU 1991:8 (s 42-43) med at forvaltningsbedriftsformen, som altså innebærer at forretningsmessig virksomhet organiseres som en del av statsforvaltningen, og er underlagt de generelle spilleregler og organisasjonskulturelle forutsetninger som preger denne, er dårlig tilpasset den faktiske situasjon forvaltningsbedriftene etter hvert står i, preget av skjerpet konkurranse både i produkt- og arbeidsmarkedene. Det var derfor utvalgets syn at det, spesielt for de mest konkurranseutsatte forvaltningsbedriftene, kan være hensiktsmessig å velge en organisasjonsform som er bedre tilpasset den faktiske situasjon bedriftene står i. Et av de forhold som innebærer at forvaltningsbedriftsformen er lite egnet er at den ikke gir samme handlefrihet i forhold til departement og Storting som det et eget rettssubjekt vil ha. Forvaltningsbedriften kan således ikke disponere over «sine» aktiva uten departementets og Stortingets samtykke. En forvaltningsbedrift kan også være underlagt lønnsregulativ mv som vanskeliggjør rekruttering.

Heller ikke forvaltningsbedriftformen fremtrer derfor som velegnet i forhold til målsetningen om å optimalisere statens inntekter gjennom den forretningsmessige virksomhet som knytter seg til SDØE.

Fordelen med en løsning hvor organet organiseres i en egen lov, er at oppgaver og myndighet kan skreddersys til formålet. Det må også anses som viktig at Stortinget gjennom behandlingen av loven tar direkte stilling til organiseringen av SDØE. Stortinget får ved dette anledning til å bestemme hovedtrekkene i de oppgaver, rettigheter og forpliktelser som SDØE skal ha. Dersom man velger å la SDØE forvaltes av et organ som ikke er et eget rettssubjekt, vil en særlovsordning derfor være den løsning som bør velges.

Et forvaltningsorgan - hva enten dette er organisert som et ordinært forvaltningsorgan, en forvaltningsbedrift eller i en særlov, vil imidlertid være underlagt Kongens (i praksis departementets) organisasjons- og instruksjonsrett etter Grunnloven § 3. Motstykket til overordnet organs organisasjons- og instruksjonsrett er at det overordnede organ også har ansvaret for det underordnede organs virksomhet, herunder at organet har en tilfredsstillende organisasjon. Dette ansvaret kan føres opp til statsråden som står konstitusjonelt og politisk ansvarlig overfor Stortinget.

I et ordinært forvaltningsorgan, hvor statsråden har full organisasjons- og instruksjonsrett, vil statsråden også ha direkte ansvar for den virksomhet som utøves. I en viss utstrekning må ansvaret kunne begrenses ved at forvaltningsorganet ledes av et særskilt styre, slik tilfelle er i en forvaltningsbedrift. Dersom Stortinget i en særlov oppretter et eget forvaltningsorgan, og loven regulerer organiseringen og kompetanseforholdet mellom departementet og organet, vil også risikoen for ansvar kunne reduseres. Utgangspunktet er likevel at statsråden med utgangspunkt i Grunnloven § 3 har et direkte overordnet ansvar for alle sider av virksomheten. I forarbeidene til statsforetaksloven (NOU 1991:8, s 41-42) er det fremhevet at for virksomhet som organiseres innenfor staten som juridisk person, vil rettsforholdet være basert på Grunnloven § 3, som bestemmer at Kongen er forvaltningens øverste leder, og på den alminnelige plikt og rett til å styre gjennom instruksjon som følger av det ansvar den enkelte statsråd og Kongen i statsråd har for forvaltningens virksomhet.

Det er derfor et grunnleggende og prinsipielt skille mellom virksomhet som drives som en del av staten, og virksomhet som er skilt ut i egne rettssubjekter. Ut fra den premiss at statsrådens rettslige og parlamentariske ansvar ikke bør være større enn det er i dag i forhold til den virksomhet som utøves av Statoil, vil derfor konklusjonen være at SDØE forvaltes av et eget rettssubjekt. Dette innebærer at det etableres et eget selskap som er 100% eiet av staten, som gis oppgaven med å forvalte SDØE andelene. Det er også andre forhold som tilsier at SDØE forvaltes av et eget rettssubjekt, blant annet at man på denne måten viderefører dagens ordning, som generelt sett har fungert tilfredsstillende og som er godt kjent blant aktørene i petroleumsvirksomheten.

8.6.3.3 Oppsummering ved valg av hovedmodell for organiseringen av forvaltningen av SDØE

Konklusjonen i den drøftelse som er foretatt over, er at forvaltningen av SDØE bør legges til en egen enhet som er underlagt regjeringen, enten i kraft av å være et underordnet forvaltningsorgan eller et 100% eiet selskap. Ved å legge forvaltningen av SDØE til en egen enhet, som gis et eget styre og administrasjon, sikrer man at forvaltningsoppgavene foretas av en organisasjon som er innrettet for å utføre disse oppgavene, samtidig som regjeringen og departementet er sikret overordnet styring med virksomheten. Det er forutsatt at enheten ikke skal måtte bygge opp en organisasjon på lik linje med et integrert oljeselskap. Enheten bør derfor kunne sette ut deler av forvaltningsoppgavene til private forretningsførere, slik at oppgavene utføres av aktører med den nødvendige forretningsmessig og teknisk kompetanse. Innholdet av forretningsførerforholdet er nærmere drøftet i kapittel 6.4.3 under. Enheten vil være ansvarlig for den forretningsmessige forvaltningen og for oppfølgning av forretningsførere. Ved å legge disse forretningsmessige oppgavene til et eget organ vil statsråden heller ikke, som hovedregel, ha ansvar for forretningsdriften knyttet til SDØE.

For å sikre at det rettslige og parlamentariske ansvaret ikke blir større enn i dag, er det videre hensiktsmessig at forvaltningen av SDØE legges til en enhet som er skilt ut som et eget rettssubjekt. I praksis innebærer dette at enheten kan organiseres som et aksjeselskap, et statsforetak eller et selskap organisert ved egen lov, som gis oppgaven med å forvalte SDØE. Statsrådens organisasjons- og instruksjonsrett vil da utøves gjennom selskapsorganene ved at Kongen oppnevner styret og ved at statsråden er generalforsamling. Velges det en løsning hvor forvaltningen av SDØE legges til et eget statseiet selskap, videreføres langt på vei dagens ordning.

I kapittel 6.4 skal organiseringen av SDØE-selskapet og forvaltningen av SDØE gjennom et eget selskap nærmere behandles.

8.6.3.4 Eierskapet til SDØE-andelene

8.6.3.4.1 Problemstillingen

Spørsmålet er om SDØE-andelene skal eies direkte av staten, eller om andelene skal skilles ut og eies av SDØE selskapet.

Eiendomsretten er summen av en rekke eierfunksjoner, hvor de viktigste er retten til det økonomiske utbytte av andelene og retten til å råde over andelen, begge med tilhørende plikter. Det er imidlertid mulig å skille disse funksjonene, i den forstand at kun enkelte eierfunksjoner skilles ut i et eget rettssubjekt, mens de øvrige eierfunksjoner ligger til staten direkte. Dagens modell kan sees som en slik deling av eierfunksjonene; Statoil er registrert rettighetshaver til SDØE-andelene (riktignok med en markering av statens interesse), ivaretar andelene og opptrer utad som innehaver av SDØE-andelene. SDØE-andelene inngår imidlertid ikke i Statoils regnskaper. Inntekter og utgifter tilknyttet disse andelene inngår direkte som egne poster i statsbudsjettet og statsregnskapet. Staten har således den direkte økonomiske interesse i andelene.

I det følgende skal det drøftes juridiske forhold av betydning for valget av eierform.

8.6.3.4.2 Konsesjonsdirektivet

Konsesjonsdirektivet er generelt omtalt i kapittel 2.3.2. Direktivet gjelder ved tildeling av utvinningstillatelser eller andeler i utvinningstillatelser fra og med 15 runde. I direktivets art 2 fremgår at:

«Når et område gjøres tilgjengelig for utøvelse av virksomhet som nevnt i nr 1, skal medlemsstatene påse at det ikke skjer noen forskjellsbehandling mellom enhetene med hensyn til adgang til og utøvelse av slik virksomhet.»

Begrepet « enhet» er i art 1 definert som « enhver fysisk eller juridisk person eller enhver gruppe av slike personer som søker om eller som vil kunne søke om eller som innehar en tillatelse .....».

I de øvrige artikler gis bl a regler om tildelingskriterier og andre forhold som skal sikre likebehandling og unngå diskriminering.

I direktivets art 6 nr 3 åpnes det for direkte statlig deltakelse i tillatelsen - som gjerne kan forvaltes av en juridisk person - uten at denne andelen må følge samme prosedyrer som tildelinger til andre deltakere. Dagens SDØE-ordning med staten som den reelle og økonomiske eier og Statoil som registrert rettighetshaver og forvalter, faller inn under denne bestemmelsen og regnes således ikke som en «tildeling» i relasjon til konsesjonsdirektivet. De andeler som Statoil selv skal eie formelt og reelt anses imidlertid som tildeling og ikke som direkte statlig deltakelse, selv om Statoil er et (100% eiet) statsaksjeselskap. Normale tildelinger til Statoil må således følge de alminnelige regler om tildeling til juridiske personer.

De spørsmål som her reiser seg, er for det første om en overføring av eiendomsretten til SDØE-andelene i eksisterende utvinningstillatelser skal regnes som en tildeling som må følge konsesjonsdirektivets regler. For det andre er det spørsmål om fremtidige overføringer av eiendomsretten til andeler i fremtidige utvinningstillatelser til SDØE-selskapet skal regnes som tildelinger som skal følge konsesjonsdirektivet.

Dersom man velger en modell tilsvarende dagens ordning, mao at man oppretter et eget statsaksjeselskap med vedtektsbestemmelser tilsvarende § 10 og § 11 i Statoils vedtekter og lar dette statsaksjeselskapet være registrert rettighetshaver, mens inntekter og utgifter forbundet med andelene inngår direkte i statsbudsjettet og statsregnskapet, slik at staten har hele den økonomiske eierinteresse, er det uten videre klart at forholdet faller inn under art 6 nr 3 i konsesjonsdirektivet og ikke må følge de vanlige tildelingsregler.

Det samme må gjelde dersom inntektene og utgiftene strømmer helt eller tilnærmet uavkortet gjennom selskapet til statskassen.

Dersom statsaksjeselskapet ikke bare er registrert rettighetshaver, men også er eier ved at inntektene fra SDØE-andelene inngår og i utgangspunktet forblir i statsaksjeselskapets resultatregnskap og andelene inngår i selskapets balanse slik at dette bygger en egen formuesmasse, er problemstillingen mer relevant. Overføringen minner da mer om de alminnelige tildelinger til Statoil som ikke faller inn under art 6 nr 3. Selskapet er en juridisk person, og oppfyller således denne delen av den formelle «enhet»-definisjonen i konsesjonsdirektivet. Selskapet oppfyller videre kriteriet om at det «innehar en tillatelse», slik at det ikke blir avgjørende om selskapet tildeles andeler uten søknad. Selskapet opptrer imidlertid bare i begrenset grad som en kommersiell konkurrent med andre oljeselskaper. Formålsbetraktninger kan derfor tilsi at man fortsatt står overfor en statsdeltakelse som er unntatt fra tildelingsreglene. Ettersom selskapet likevel faller inn under «enhet» -definisjonen, er det imidlertid sannsynlig at selskapet må følge de alminnelige tildelingsregler.

8.6.3.4.3 Kanalisering av statens inntekter og utgifter

Det er en premiss for valg av organisasjonsform at netto kontantstrøm fra SDØE fortsatt skal kanaliseres til statskassen. Med netto kontantstrøm menes driftsresultatet fra SDØE-andelene med tillegg av avskrivninger og renter fratrukket investeringene.

Dersom SDØE-andelene eies av et eget rettssubjekt, vil inntekter og utgifter henføres til dette organet. Ved å dele eierfunksjonene tilsvarende dagens forvaltermodell med Statoil vil imidlertid inntekter og utgifter henføres direkte til staten.

Hvis SDØE-selskapet skal eie SDØE-andelene, vil aksjeselskapsloven og statsforetaksloven legge begrensninger på adgangen til å utdele utbytte til staten.

Hvis selskapet organiseres som et aksjeselskap, kan utdeling fra selskapet etter aksjelovens § 3-6 finne sted ved utbytte og kapitalnedsettelse.

Utbytte kan bare deles ut av årets overskudd etter det godkjente resultatregnskap for siste regnskapsår, etter fradrag for (i) udekket underskudd, (ii) balanseført goodwill og netto utsatt skattefordel, og (iii) lov- eller vedtektspålagt avsetning til bundet fond. Videre kan det ikke utdeles utbytte dersom balanseført egenkapital er mindre enn 10% av totalbalansen. Disse bestemmelsene medfører at selskapet ikke kan benyttes som et gjennomstrømningsselskap for den netto kontantstrøm som selskapet oppebærer fra salg av olje og gass. For å oppnå dette formålet må det innføres unntak fra aksjeloven ved lov. Av hensyn til styret og kreditorene må det stilles en statsgaranti for selskapets forpliktelser.

Tilnærmet samme resultat som gjennomstrømning kan imidlertid oppnås ved at selskapet ved etableringen kapitaliseres med en betydelig andel lånekapital som reduserer egenkapitalandelen. Kontantstrømmen kan benyttes til nedbetaling av lånekapitalen til staten. Resultatet oppnås bare innenfor rammen av lånebeløpet. Vi antar at denne ordningen ikke vil dekke behovet.

Også hvis selskapet organiseres som et statsforetak, kan utdeling fra foretak finne sted ved utbytte og kapitalnedsettelse, jf statsforetaksloven § 17.

Utbytte fra et statsforetak kan bare besluttes utdelt så langt foretaket har en netto formue som overstiger innskuddskapitalen. Ved beregningen av beløpet skal balansen for det siste regnskapsåret legges til grunn. Det kan ikke i noe tilfelle besluttes utdelt mer enn forsiktig og god regnskapsskikk tilsier. En utdeling av netto kontantstrøm vil medføre at beløpet som tas ut overstiger årets overskudd og dermed reduserer grunnkapitalen. Disse bestemmelsene medfører derfor at foretaket ikke kan benyttes som et gjennomstrømningsselskap for netto kontantstrømmen fra SDØE-andelene. For å oppnå dette formålet må det medtas et lovfestet unntak fra statsforetakslovens bestemmelser. Av hensyn til styret og kreditorene må det stilles en statsgaranti for foretakets forpliktelser.

Tilsvarende resultat som gjennomstrømning kan imidlertid oppnås ved at foretaket ved etableringen kapitaliseres ved en betydelig andel lånekapital som reduserer egenkapitalandelen på tilsvarende måte som for aksjeselskap.

Av hensyn til å sikre at inntektene fra SDØE kanaliseres direkte til staten, er det etter det som er sagt over, mest hensiktsmessig å velge en løsning hvor SDØE-andelene økonomisk og regnskapsmessig beholdes av staten og ikke blir skutt inn som kapital i et selskap. I det interne forhold mellom selskapet og staten vil staten være den økonomiske eier av SDØE-andelene, og utgiftene og inntektene tilknyttet disse vil holdes utenfor selskapets regnskaper og henføres direkte til staten. Selskapet må da tilføres tilstrekkelig arbeidskapital til å kunne forestå forvaltningen av andelene. Selskapet vil også være registrert rettighetshaver til andelene. For at det skal kunne utføre denne funksjonen på en effektiv måte, må imidlertid staten være forberedt på å garantere for at selskapet kan oppfylle alle sine økonomiske forpliktelser.

8.6.3.4.4 Beskatning

Dersom inntektene henføres til et statsaksjeselskap eller et statsforetak, kan dette innebære at SDØE-inntektene blir skattepliktige etter skatteloven § 3-2 første ledd. Det må derfor gjøres unntak fra skatteplikten i lov. Det anbefales å lovfeste et slikt unntak dersom inntektene og utgiftene henføres direkte til staten. Man vil da kunne unngå avgrensningsspørsmål om hvilke inntekter som skal henføres til foretaket som godtgjørelse for dets forvalteroppgaver og rolle som rettighetshaver, og man kan tape noe av den fleksibilitet som ellers ligger i ordningen.

8.6.3.4.5 Partsskifte i inngåtte avtaler

Dersom SDØE-andelene legges til et eget rettssubjekt, kan konsekvensen være at de avtaler som Statoil har inngått for innretninger og petroleum som tilhører SDØE, må overføres fra Statoil til det nye SDØE-organet. Det må avklares om et slikt partsskifte kan gjennomføres i forhold til de enkelte avtaler. Ved vurderingen av dette forholdet må man imidlertid ta i betraktning at også overføring fra Statoil til staten kan medføre et partsskifte i forhold til inngåtte avtaler. En intern omorganisering mellom SDØE og Statoil kan for visse avtaler skje uten slikt samtykke, idet Statoil har inngått avtalene på vegne av de samlede forpliktelser, og det avtales adgang til å overdra partsrettigheter til 100% konserntilknyttede selskaper. Dette må imidlertid vurderes i forhold til den enkelte avtale.

8.6.3.4.6 Oppsummering

Det er i punkt 6.3.2 konkludert med at SDØE bør organiseres som et eget rettssubjekt, og at dette kan skje ved at selskapet organiseres som et aksjeselskap eller et statsforetak. Hvis SDØE-andelene eies av aksjeselskapet eller statsforetaket vil imidlertid utbyttereglene fastsette begrensninger for hvor mye som kan utdeles fra selskapet til staten som eier. For å sikre at inntektene fra SDØE kanaliseres direkte til statskassen, bør derfor staten stå som eier av SDØE-andelene. Dette hindrer ikke at selskapet er registrert rettighetshaver til andelene, og utad er bemyndighet til å opptre som eier.

8.6.4 Nærmere om forvaltning av SDØE gjennom et eget selskap

8.6.4.1 Valg av selskapsform for SDØE-selskapet

8.6.4.1.1 Oversikt

Det er over konkludert med at SDØE-selskapet bør organiseres som et eget rettssubjekt. Det er her tre alternativer: Selskapet kan organiseres som et statsaksjeselskap etter aksjeloven, som et statsforetak etter statsforetaksloven eller som et selskap organisert ved egen lovgivning. De alternativer som er mest aktuelle er aksjeselskapsformen eller statsforetaksformen, eventuelt supplert med tilleggsbestemmelser i lovs form.

8.6.4.1.2 Rettslige særtrekk ved aktuelle selskapsformer

(i) Statsforetak

Statsforetakene er organisert i henhold til lov 30 august 1991 nr 71. Staten er eneste eier i slike foretak, men foretaket er et eget rettssubjekt, og inngår avtaler i eget navn og har egne rettigheter og forpliktelser. Selskapet hefter selv for sin gjeld, og kan disponere over sine inntekter og formue, men er undergitt begrensninger mht å kunne ta opp lån. Selv om statsforetak skal ha en innskuddskapital som står i et forsvarlig forhold til virksomheten, har staten et indirekte ubegrenset ansvar for virksomheten. Staten plikter ved oppløsning av slike foretak å skyte inn midler i den utstrekning det er nødvendig for å gi fordringshaverne full dekning, jf statsforetaksloven § 12 annet ledd jf § 51 annet ledd, og konkurs kan ikke åpnes, jf 4 annet ledd.

Statsforetaksformen er forutsatt valgt for statlige virksomheter som vil være underlagt både et krav om effektiv næringsmessig drift og som dessuten skal ivareta nærmere definerte sektorpolitiske hensyn; sikre gjennomføringen av myndighetenes politikk på et bestemt samfunnsområde. Denne utvidede målsettingen er da også bakgrunnen for at staten har et videre ansvar for foretakets forpliktelser. Foretaksformen kan hevdes å stå i en mellomstilling mellom de foran nevnte forvaltningsbedriftene og statsaksjeselskapene.

Selv om statsforetakene har et formål som rekker ut over det rent forretningsmessige, gjelder verken forvaltningsloven eller offentlighetsloven for virksomheten, jf § 4 første ledd.

Statsforetakene har egen administrasjon og egne selskapsorganer, og øverste myndighet er lagt til foretaksmøtet, jf loven § 38. Foretaksmøtets kompetanse er i hovedsak lik kompetansen til generalforsamlingen i et aksjeselskap, og det er det ansvarlige departement som utøver stemmeretten. Det er gjennom foretaksmøtet at departementet utøver statens eierrolle i foretaket; departementet kan her gjennom vedtak, retningslinjer og instrukser om alle saker vedrørende virksomheten gi bindende direktiver til foretakets styre og daglige ledelse. Denne organisasjonsmodellen bygger med andre ord på et skille mellom eierstatus og foretaksledelse, hvor departementets rolle er å utøve statens eierinteresser og eiermyndighet, en myndighet som ikke kan utøves annet enn gjennom foretaksmøtet, jf loven § 38 første ledd. Foretaksledelsen har på sin side ansvaret for driften av selskapet og har som sådan betydelig forretningsmessig og økonomisk handlefrihet.

Som følge av statsforetakenes rolle som et sektorpolitisk redskap for myndighetene, har foretakene ansvar for skriftlig å forelegge for vedkommende fagdepartement saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets formål, eller som i vesentlig grad vil endre virksomhetens karakter, før det treffes slike vedtak, jf statsforetaksloven § 23 andre ledd. Dette skal sikre at departementet er orientert om viktige deler av virksomheten, og gi eieren mulighet til å endre styrets planer om det er ønskelig. Styret kan heller ikke uten foretaksmøtets (departementets) samtykke inngå avtale om deltakelse eller samarbeide med et annet foretak hvor statsforetaket skal ha et ubegrenset ansvar for den felles virksomhetens samlede forpliktelser eller for deler av disse.

Riksrevisjonen har rett til å kreve de opplysninger som den finner påkrevd for sin kontroll, og kan også selv foreta undersøkelser i foretaket. Riksrevisjonen har videre rett til å være tilstede i foretaksmøtet og i møter i bedriftsforsamlingen.

Statsforetaksmodellen innebærer at den ansvarlige statsråd har et konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar for at statens eierinteresser blir forvaltet på en forsvarlig måte og innenfor de rammer lovgivningen og Stortingets forutsetninger setter, jf også ansvarlighetsloven § 10. Selv om det heller ikke for forvaltningen av denne type foretak kan trekkes klare grenser for rekkevidden av statsrådens ansvar, vil den praktiske rekkevidden av ansvaret i utgangspunktet begrenses som følge av at departementets myndighetsutøvelse er begrenset til opptreden på foretaksmøtet, at selskapsorganene har et eget ansvar for den forretningsmessige drift, og at det således er etablert en faktisk og formell avstand mellom statsråden og vedkommende foretak.

(ii) Selskap fullt regulert i egen lov

En rekke statlige virksomheter er organisert som egne rettssubjekter i henhold til egen lovgivning for virksomheten, såkalte særlovselskaper. AS Vinmonopolet og Norsk Tipping AS er slike særlovselskaper. Statsbankene hører også inn under denne gruppen, det samme med de selskaper som er undergitt begrenset ansvar - «BA-selskapene» (Posten Norge BA og NSB BA).

Selskapsformen «begrenset ansvar» har mao blitt valgt for virksomhetsområder hvor staten har særlige interesser i å opprettholde et nasjonalt tjenestetilbud og en nasjonal infrastruktur. Særlovselskapene synes videre opprettet med bakgrunn i et behov for å kunne gi mer individuelt tilpasset og presise lovbestemmelser om organisering, styringsforhold og drift for virksomheter som er i en monopolsituasjon, og der vedkommende selskap samtidig er et instrument i sektorpolitikken på et bestemt område. Slike selskaper har staten som sin eneste eier, men selskapene er egne rettssubjekter med egne rettigheter og forpliktelser, og er selv part i avtaler. BA-selskapene skal ha en innskuddskapital som er tegnet av staten, men staten hefter ut over dette ikke for selskapets forpliktelser, og plikter ikke å gjøre innskudd i selskapet eller i et eventuelt konkursbo ut over det som følger av selve stiftelsesdokumentet og evt senere vedtak om å forhøye innskuddskapitalen.

BA-selskapene, som innbyrdes stort sett er undergitt samme type lovbestemmelser men i separate lover, har egne selskapsorganer og for øvrig mye til felles med aksjeselskapene mht organisatorisk oppbygging og selskapsorganenes kompetanse, utdelinger til eieren, endringer i innskuddskapitalen m v.

(iii) Statsaksjeselskap

Statoil er i dag organisert som et statsaksjeselskap. Statsaksjeselskaper er en betegnelse på et aksjeselskap eller et allmennaksjeselskap hvor staten eier 100% av aksjene. Slike foretak er regulert ved lov av 13 juni 1997 nr 44 om aksjeselskaper (aksjeloven) og lov av 13 juni 1997 nr 45 om allmennaksjeselskaper (allmennaksjeloven), og er i utgangspunktet underlagt samme regelverk som privateide (allmenn)aksjeselskaper. Statsaksjeselskapene er således egne rettssubjekter og statens ansvar for virksomheten er begrenset til aksjekapitalen og eventuelle spesielle løfter som måtte være avgitt. Foretaket har egne selskapsorganer, tilsvarende øvrige (allmenn)aksjeselskaper; men det er for begge lovers vedkommende gitt særregler i §§ 20-4 til 20-6 som styrker generalforsamlingens og dermed statens kompetanse. I tillegg til at disse lovbestemmelsene innskrenker bedriftsforsamlingens kompetanse til fordel for generalforsamlingen, har heleide statsaksjeselskaper ofte vedtektsbestemmelser som gir foretaksorganene foreleggelsesplikt i viktige saker. Det vises til § 10 i Statoils vedtekter, hvor de politisk ansvarlige organer er sikret større innsyn i og kontroll med virksomheten, samtidig som de politisk ansvarlige organer er gitt stor mulighet for å instruere virksomheten gjennom generalforsamlingen.

Aksjeselskapsformen er valgt for foretak hvor ivaretakelse av statens forretningsmessige interesser er hovedformålet med virksomheten. Det faktum at foretakene er egne rettssubjekter, innebærer at de disponerer over sine inntekter og sin formue, kan ta opp egne lån og selv svarer for sine forpliktelser. Statsaksjeselskapene/deleide aksjeselskaper er følgelig ikke underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet, men er avhengig av at Stortinget vedtar bevilgninger tilsvarende statens andel av aksjekapitalen i forbindelse med stiftelse og senere aksjekapitalforhøyelser.

I lys av at denne foretaksformen normalt bare velges til ivaretakelse av statlig forretningsvirksomhet, vil slike foretak dermed som utgangspunkt ikke omfattes av forvaltningsloven og offentlighetsloven. Hvis et statlig eiet aksjeselskap er tillagt oppgaver som har karakter av offentlig myndighetsutøvelse, vil disse lovene likevel komme til anvendelse på denne del av virksomheten, jf forvaltningsloven § 1 tredje punktum.

Foretaksformen gir et klart skille mellom det ansvar som tilligger selskapets ledelse og det som er statens ansvar som eier. Selskapet ledes av en administrasjon og et styre som er gitt stor grad av forretningsmessig og økonomisk handlefrihet, og hvis ansvar tilsvarer det som ellers er regelen for aksjeselskaper. Forvaltningen skjer innenfor rammen av lov, vedtekter og eventuelle instrukser gitt av generalforsamlingen.

Det er en forutsetning at staten kun skal utøve sine eierinteresser ved stemmegivning på selskapets generalforsamling. Staten vil ikke på annen måte kunne instruere virksomheten. Ved Riksrevisjonens kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse vil det bli lagt vekt på om myndighetsutøvelsen skjer i samsvar med aksjelovgivningens regler og via de kompetente selskapsorganer. Et brudd på disse forutsetningene vil lett aktualisere spørsmål om statsrådens ansvar overfor Stortinget.

8.6.4.1.3 Valg av selskapsform: Vurdering og anbefaling

Etter vår vurdering synes statsaksjeselskapsformen mest egnet som selskapsform for det selskap som skal ivareta forvaltningen av SDØE.

En løsning hvor selskapet fullt reguleres i egen lov synes lite hensiktsmessig, ettersom aksjeloven, alternativt statsforetaksloven, kan benyttes som lovmessig ramme for virksomheten. En annen sak er at det kan være behov for en særlig lovfesting av selskapets oppgaver, styrets foreleggelsesplikt til generalforsamlingen etc. Dette kommer vi tilbake til i kapittel 6.4.1.4.

Statsforetaksformen er utformet for statsbedrifter som også skal ivareta sektorpolitiske oppgaver. Hvis SDØE skal benyttes for å ivareta sektorpolitiske formål, kan derfor statsforetaksformen være en aktuell mulighet fordi foretaksformen legger til rette for politisk styring. En mulig sektorpolitisk oppgave kan være ressurspolitikken. Det kan eksempelvis være en mulighet å benytte et SDØE SF til å gjennomføre petroleumspolitiske, blant annet ressursforvaltningsmessige, tiltak gjennom sin deltagerrolle i utvinningstillatelsene.

Hvis SDØEs primære oppgave er å ivareta statens forretningsmessige interesser, fremstår det som mindre nærliggende å velge statsforetaksformen. De særskilte styrings- og kontrollhensyn kan ivaretas gjennom utformingen av vedtektene i et statsaksjeseselskap, slik tilfellet er i dag for Statoil, eventuelt kombinert med bestemmelser i en særlov. Hermansen-utvalget (NOU 1989:5) og Statsforetakslovkomiteen mente at aksjeselskapsformen skulle reserveres for vanlig forretningsmessig virksomhet som driver på et generelt næringsøkonomisk grunnlag, og som ikke er ment å ivareta noen bestemt sektorpolitisk funksjon.

På bakgrunn av det skille som er etablert mellom forvaltningsfunksjonen, som ivaretas av petroleumsmyndighetene, og forretningsfunksjonene som i dag ivaretas av Statoil, legger vi til grunn at SDØE selskapets oppgave er å ivareta statens forretningsmessige interesser, og at aksjeselskapet, ut fra denne synsvinkel, er mer velegnet enn statsforetaksformen.

Rekkevidden av statsrådens rettslige og parlamentariske ansvar kan være forskjellig i et statsforetak og et aksjeselskap. Statsforetakslovutvalget fremhevet (NOU 1991:8 s 51-52) at rekkevidden av ansvaret må bestemmes med utgangspunkt i det organisasjons- og myndighetsmønster som loven fastsetter. I et statsforetak hører den løpende forretningsmessige driften under et selvstendig styre og administrerende direktør som har en høy grad av forretningsmessig frihet. Den lovmessige avstanden mellom statsråden som forvalter av statens eierinteresser gjennom foretaksmøtet og foretaksledelsen vil være av stor betydning når spørsmålet om hva statsråden kan trekkes til ansvar for skal fastlegges. Statsforetakslovutvalget påpekte videre at de regler som er fastsatt av hensyn til å sikre politisk ansvarlige myndigheter styring og kontroll med foretaket, er av betydning for statsrådens ansvar. Disse reglene vil også ha betydning for statsrådens konstitusjonelle ansvar, og utvalget uttalte at disse reglene vil kunne føre til at statsrådens ansvar i et statsforetak rekker noe lenger enn det som gjelder i statsaksjeselskaper. En særlig aktsomhetsplikt er forbundet med statens ansvar overfor foretakskreditorene etter § 51 annet ledd. Hvis foretaket er kommet i en situasjon hvor det er en reell risiko for at statens ansvar etter § 51 annet ledd kan bli aktuelt, vil statsråden ha en særlig plikt til å treffe tiltak for å hindre at det skjer eller for å begrense tapet.

Ut fra disse synspunktene er følgelig statsaksjeselskapet den organisasjonsformen som utsetter statsråden for minst risiko for konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Om det er grunnlag for å si at statsrådens ansvar i et statsforetak rekker noe lenger enn i et statsaksjeselskap som har en «§ 10 bestemmelse» i selskapets vedtekter, kan imidlertid diskuteres. En slik vedtektsbestemmelse innebærer at forholdet mellom statsråden og selskapet nærmer seg styringsstrukturen i et statsforetak, og reduserer det prinsipielle skillet mellom selskapsformene. I forhold til dagens organisering, med Statoil som forvalter av SDØE-andelene, vil imidlertid en ordning med statsaksjeselskap representere en videreføring og ingen endring i det ansvar statsråden i dag har for Statoils virksomhet.

Statsaksjeselskapsformen gir grunnlag for en forretningsmessig ivaretagelse av statens eierandeler. Ivaretagelsen vil ha høy grad av forretningsmessig karakter. Eierandelene representerer deltagerandeler i interessentskap og selskaper hvor det skjer forretningsmessig virksomhet i samarbeid med andre oljeselskaper. Det er da vesentlig å anvende en organisasjonsform som ivaretar statens forretningsmessige interesser på en best mulig måte. Aksjeselskapet er den alminnelige organisasjonsformen for næringsvirksomhet. Den vil således gi en kjent ramme for SDØEs virksomhet, som også i internasjonal sammenheng vil fremstå som ordinær og forutsigbar.

Ved å legge forvaltningen av SDØE til et statsaksjeselskap vil ivaretagelsen av statens eierandeler i det alt vesentlige skje etter de samme prinsipper som har gjeldt siden opprettelsen av SDØE i 1985. Denne ordningen er forenlig med Grunnloven § 19. Det ansees videre at ordningen vil være i overensstemmelse med konsesjonsdirektivet som anerkjenner både statsdeltagelse og forretningsførerordning.

8.6.4.1.4 Behovet for lovfesting av selskapets oppgaver mv

Vår konklusjon er at SDØE selskapet bør organiseres som et statsaksjeselskap, med vedtektsbestemmelse tilsvarende § 10 i Statoils någjeldende vedtekter.

Selskapet vil da være regulert av aksjelovens regler, og selskapets oppgaver og selskapsorganenes myndighet vil være fastlagt i loven og vedtektene.

I tillegg til den regulering av selskapet som følger av aksjeloven og vedtektene, kan det være behov for at selskapets oppgaver og funksjonsfordelingen mellom selskapsorganene reguleres i en egen lov som supplerer aksjelovens regler og fastsetter rammene for vedtektene.

SDØE-organet skal forvalte store økonomiske verdier. Både i nasjonal og internasjonal sammenheng er det derfor viktig at det er klarhet og notoritet om ordningen. En egen lovregulering av de viktigste kompetansereglene for organet må antas å gi allmennheten og markedet bedre innsyn i ordningen, enn om organiseringen dels er beskrevet i stortingsdokumenter og dels i vedtekter og/eller instrukser. Særlig viktig er det at det klart fremgår at organet har rett til å inngå bindende avtaler for SDØE-andelene, og at staten bærer ansvaret for organets forpliktelser.

Sakens store samfunnsmessige betydning tilsier i seg selv at Stortinget gis anledning til å bestemme hovedtrekkene i hvordan ordningen skal utformes. En lovbehandling gir også grunnlag for en sikker avklaring i forhold til Grunnloven § 19, og den funksjonsfordeling som loven vil fastsette mellom departementet og selskapet vil innebære at statsrådens ansvar for den forretningsmessige driften av SDØE reduseres.

Lovfesting av selskapets oppgaver og myndighet innebærer at oppgavene kan skreddersys til formålet. En slik egen lovgivning kan bl a fastsette følgende:

• Staten deltar i petroleumsvirksomheten gjennom SDØE-selskapet, ved at staten forbeholdes en fastsatt andel i utvinningstillatelsen.

• SDØE-selskapet skal som deltager i interessentskap under samarbeidsavtalen ha rettigheter og forpliktelser som deltager og rettighetshaver.

• Deltakerandelene og de inntekter forvaltningen av den gir, tilhører staten.

• SDØE-selskapet fritas for skatteplikt.

Det bør fastsette at styret har plikt til å forelegge saker av viktighet for departementet. Her kan någjeldende § 10 i Statoils vedtekter i det vesentlige videreføres. Dette innebærer at initiativplikten pålegges styret, og således ikke statsråden/departementet.

Styrets hovedoppgave er å sørge for at SDØEs eierandeler blir forvaltet på en tilfredsstillende måte. Oppgaver herunder kan være:

• Å sørge for at SDØE-selskapets virksomhet og organisasjon er tilfredsstillende i forhold til de eierandeler som selskapet eventuelt selv forvalter.

• Å engasjere forretningsførere og påse at disse ivaretar SDØEs interesser på en tilfredsstillende måte.

• Utarbeide forslag til årlige budsjett og arbeidsprogram på grunnlag av slike forslag fra operatørene i det enkelte interessentskap.

• Utrede andre saker som forelegges for årsmøtet.

• Vurdere porteføljesammensetning og eventuelt foreslå endringer i denne.

Den foreslåtte ordning innebærer at de prinsipielle hovedelementene i dagens forretningsførerordning med Statoil videreføres. Styret i SDØE-selskapet vil ha et tilsvarende ansvar som styret i dagens Statoil, mens den løpende forretningsmessige drift ivaretas eventuelt delvis av SDØE-selskapet selv og eventuelt delvis av forretningsførerne etter de samme hovedprinsipper som i dag.

Statens eierrolle vil ivaretas gjennom generalforsamlingen.

I tillegg til de forhold som er nevnt over, kan man i egen lovgivning ivareta behovet for å fastsette et unntak fra selskapets skatteplikt etter skattelovgivningen, eventuelle unntak fra regnskapsloven og aksjelovens regler.

8.6.4.2 Statsgaranti og låneopptak - forholdet til Grunnloven § 75 b og d

Det er i det foregående drøftet hvordan staten skal kunne organisere sin forvaltning av SDØE, herunder om det bør opprettes et eget rettssubjekt/selskap som skal forvalte statens andeler. Hvis det opprettes et slikt selskap, må man vurdere om de finansielle rammebetingelser for selskapets virksomhet kan reise problemer i forhold til Grunnlovens bestemmelser om bevilgningsmyndigheten og myndigheten til å forplikte staten ved lån eller garantier.

Et viktig valg i så måte vil være hvorvidt, og eventuelt i hvilket omfang, selskapet skal få overført eierandeler i petroleumsvirksomheten, eller om eiendomsretten til det som i dag utgjør SDØE fortsatt skal være hos staten. Dette er drøftet foran, jf kapittel 6.3.4. Dersom vedkommende aksjeelskap ikke skal eie SDØE-andelene, men kun forvalte disse på vegne av staten, vil dette ha betydning for kapitaliseringen av selskapet. Vi har i kapittel 6.3.4 lagt til grunn at det er nødvendig at staten garanterer for dette selskapets forpliktelser, fordi selskapet uansett skal forvalte store økonomiske verdier, og fordi man må legge til grunn at selskapet skal ha kompetanse til, innenfor gitte rammer, i eget navn å inngå bindende avtaler med private kontraktsparter. Det synes derfor mulig at et slik selskap ikke vil ha den nødvendige styrke og tillit hos private kontraktsparter uten at staten påtar seg et ansvar for selskapets forpliktelser også utover den kapital som staten skyter inn i selskapet.

Statsforetaksloven har en egen bestemmelse om at staten har et endelig ansvar for statsforetakenes forpliktelser overfor fordringshaverne, for det tilfelle at vedkommende selskap blir avviklet eller oppløst, jf § 51. I forarbeidene til denne loven er de forfatningsrettslige sidene ved en slik garanti vurdert, og det er lagt til grunn at en slik garanti ikke er i strid med Grunnloven § 75 b, jf NOU 1991:8 (s 50), hvor det heter:

«Utkastet synes ikke å gå lenger i å gi andre adgang til å oppta lån eller stille garantier enn det som ellers har vært vanlig. For så vidt synes utkastet ikke å reise problemer i forhold til Grunnlovens regler om myndigheten til å oppta statslån.»

De forfatningsrettslige sidene ved en slik statsgaranti må derfor anses som klarlagt ved Stortingets behandling av statsforetaksloven og tilsvarende lovgivning tidligere. I forlengelsen av ovenstående synes det hensiktsmessig at hjemmelsloven for et eventuelt nytt aksjeselskap som skal forvalte SDØE inneholder en tilsvarende bestemmelse om statlig ansvar.

Hvis forvalterselskapet blir gitt en slik statsgaranti, anses det likevel hensiktsmessig å «gjerde inn» forvalterselskapets virksomhet, slik at man både kan opprettholde den nødvendige politiske styringen med selskapets forvaltning av andelene, men samtidig kan redusere statens økonomiske risiko knyttet til forvaltningen. Lov- eller vedtektsfesting av at selskapet skal ha en foreleggelsesplikt overfor generalforsamlingen og av selskapets tilsynsansvar overfor eventuelle forretningsførere, vil bidra til at risikoen kan reduseres. Det synes videre hensiktsmessig å regulere selskapets adgang til å ta opp lån eller å gi garantier, enten i form av et direkte låneforbud, eller en begrensning av låneadgangen tilsvarende det som gjelder for statsforetakene, jf statsforetaksloven § 5. I tillegg bør det tas inn bestemmelser som sikrer at vedkommende foretak ikke uten forutgående generalforsamlingsvedtak skal ha adgang til å påføre staten eller foretaket forpliktelser som det ikke er økonomisk dekning for innenfor bevilgningsvedtak fattet av Stortinget, foreta investeringer, oppta lån eller utstede garantier, eller overdra SDØE-andeler eller stille dem som sikkerhet. Dette bidrar til å begrense statens økonomiske risiko, og er som sådan i samsvar med de hensyn som tidligere har vært vektlagt i forhold til de konstitusjonelle rammebetingelsene.

Statsforetaksloven bygger på en grunnlovstolkning som åpner for at godtroende medkontrahenter vil kunne påberope seg et statsforetaks låne- eller garantiforpliktelser selv om vedkommende statsforetak har overskredet sin myndighet til å ta opp lån eller stille grantier. I lovforarbeidene til statsforetaksloven heter det imidlertid (NOU 1991:8 s 50-51) at:

«Utvalget vil imidlertid understreke at når det gjelder «god-tro»-vurderingen, vil den ofte måtte bli streng, da det må kunne forutsettes at eventuelle långivere utviser stor grad av aktsomhet ved lån og garantier til statsforetak.»

Ved opprettelsen av et eget foretak som skal stå for forvaltningen av SDØE, men som ikke selv skal få overført SDØE-andeler, bør det i vedtektene for foretaket derfor uttrykkelig fremgå at selskapets virksomhet skal være (begrenset til) å forvalte statens direkte eierandeler i olje- og gassvirksomheten (formålsangivelsen). Vedkommende foretak skal således ikke kunne oppta lån eller stille garantier, eventuelt begrenset til visse rammer, og at foretaket skal heller ikke ha adgang til å disponere over andeler i utvinningstillatelser, herunder pantsette slike andeler. Det kan også slås fast at slike disposisjoner ikke kan foretas uten at saken på forhånd er forelagt departementet/generalforsamlingen, og selskapet deretter har fått en fullmakt til å gjennomføre transaksjonen. En kontraktspart som inngår avtale med forvalterselskapet vil ikke kunne påberope seg god tro i forhold til lån og garantistillelser, eller andre dispoisjoner over andelene, som er i strid med selskapets vedtekter, jf foretaksregisterloven § 10-1.

Vi antar at et statlig innskudd i form av aksjekapital, lån eller tilskudd som gir tilstrekkelig arbeidskapital, årlige bevilgninger til å dekke eventuelle utgifter til honorar for forvaltningen av SDØE, samt statlig ansvar for selskapets forpliktelser, vil gi selskapet de nødvendige finansielle forutsetninger for å kunne ivareta de oppgaver som selskapet blir tillagt. For å unngå at selskapet foretar låneoptak i strid med forutsetningene, kan det som nevnt innføres et låneforbud som enten tas inn i selskapets vedtekter, eller som fastsettes ved lov, forskrift eller instruks.

8.6.4.3 Bruk av private forretningsførere

Det er forutsatt at SDØE-selskapet ikke skal tillegges oppgaver som innebærer at det må bygges opp en organisasjon på lik linje som et integrert oljeselskap. Forvalterselskapet vil derfor av kompetanse- og ressursmessige grunner ha behov for å engasjere oppdragstakere (underentreprenører) som kan utføre enkelte av de oppgavene som er knyttet til forvaltningen av SDØE. I tillegg kan selskapet være tillagt overvåkningen av eventuelle forretningsførere som er engasjert direkte av departementet.

Bruk av private forretningsførere kan ha en side til Grunnloven § 19. Etter § 19 skal Kongen « vaage over» forvaltningen av statseiendom. Som nevnt over, er de sentrale beføyelsene i § 19 Kongens instruksjons-, kontroll- og omgjøringsrett samt rett til å organisere forvaltningen. Dette sikres ved at forvaltningen av SDØE legges til et statsselskap, hvor statsråden er generalforsamling, på samme måte som i dagens Statoil. Grunnloven § 19 kan vanskelig stenge for bruk av private forretningsførerer når slike ordninger er nødvendige eller hensiktsmessige av kommersielle, tekniske og praktiske grunner. Også i dag benytter Statoil private oppdragstakere til å utføre avgrensete oppgaver. Grunnloven § 19 kan imidlertid sette krav til innholdet av forretningsførerforholdet, avhengig av innholdet og omfanget av de oppgaver som settes ut til private. Ordningen må utformes slik at SDØE-selskapet er sikret innsyn i forretningsførerens forvaltning og at selskapet har slik kontroll- og instruksjonsrett over forretningsføreren som er nødvendig for at det skal være en realitet i Kongens beføyelser etter § 19.

Forholdet mellom SDØE-selskapet og forretningsføreren må reguleres konkret i forhold til de oppgaver som forretningsføreren gis. Generelt kan det imidlertid pekes på at en forretningsføreravtale eller lignende ordning med en eller flere private parter, som skal forestå den operative og forretningsmessige siden ved forvaltningen av SDØE-andelene, bør baseres på at følgende forhold reguleres og ivaretas:

• Definisjon av forretningsførerens oppgaver

• Rapporteringsplikt, herunder forhold som reguleres av dagens bestemmelser i Statoils vedtekter § 10

• Instruksjonsmyndighet

• Vederlag

• Revisjon

• Tidsavgrensning, oppsigelsesadgang

8.6.4.4 Grunnlovens § 75 k - Riksrevisjonens kontroll med SDØE

Statens engasjement i petroleumsvirksomheten er omfattet av Riksrevisjonens kontroll gjennom den årlige revisjon av statsregnskapet.

Statoil har i egenskap av forretningsfører for SDØE ansvar for å føre regnskaper for SDØE i samsvar med Økonomireglement for staten (Økonomiinstruksen), samt en egen økonomiinstruks fastsatt av Olje- og energidepartementet. Riksrevisjonen har som ledd i sitt kontrollarbeide rett til innsyn i alle dokumenter vedrørende SDØE. Aksjelovens bestemmelser om statsaksjeselskaper medfører samtidig at Riksrevisjonen kan kreve innsyn i Statoils regnskaper i den grad det anses nødvendig for å kunne revidere SDØEs regnskaper, hvilket kan være av betydning for bl a å kunne kontrollere om det skjer en tilfredstillende separasjon og fordeling mellom Statoils inntekter og kostnader og inntekter og kostnader som skal henføres SDØE.

Overfor et delprivatisert Statoil eller et annet oljeselskap som eventuelt skal forestå en forretningsførerfunksjon overfor SDØE, vil Riksrevisjonen i utgangspunktet ikke ha den samme lovhjemmel til å kreve innsyn i regnskaper mv. Et naturlig spørsmål er derfor om Riksrevisjonens kontroll med SDØE forutsetter et visst innsyn også i forretningsførerens virksomhet og regnskaper.

Avhengig av hvilken løsning som eventuelt velges mht godtgjørelse for forvalteroppgavene, vil forretningsføreren få dekket sine utgifter knyttet til forvaltningen av SDØE-andelene, og fordelingen av generalkostnader mellom forretningsførerens egen virksomhet og SDØE vil typisk kunne tilsi at Riksrevisjonen vil ha behov for et visst innsyn i forretningsførerens regnskaper.

Gitt at forretningsføreren er operatør eller rettighetshaver i utvinningstillatelser som SDØE har andeler i, vil det i prinsippet dessuten kunne tenkes å oppstå interessekonflikter i en rekke spørsmål vedrørende utbygging og drift av vedkommende felt eller virksomhet, noe som også kan tilsi at det er behov for et visst innsyn.

Dette er spørsmål som ikke blir nærmere vurdert i denne sammenheng, da det er vanskelig å ha noen sikker oppfatning om rekkevidden av det innsyn som er nødvendig for at Riksrevisjonen skal kunne kontrollere og revidere regnskapet for SDØE.

8.6.4.5 Stemmereglene i samarbeidsavtalene

En omorganisering av SDØE kan reise spørsmål i forhold til stemmereglene i samarbeidsavtalene. Stemmereglene er basert på at en kombinasjon av deltakerandel og deltakerinteresser gir stemmeflertall, se nærmere kapittel 4.6.2.

Dersom Statoil ikke lenger skal stå som rettighetshaver for SDØE, hvilket en delprivatisering av Statoil vil medføre, vil dette medføre en endring i interessentskapet som kan kreve en endring av stemmereglene.

Samarbeidsavtalene har en bestemmelse som regulerer slike endringer (art 2.5 i samarbeidsavtalen for 16 konsesjonsrunde):

«Ved enhver endring i interessentskapet, enten i antall deltakere eller i Deltakerandelene, skal interessentskapet foreslå nye stemmeregler. Stemmereglene skal godkjennes av Departementet. I mangel av forslag kan Departementet fastsette nye stemmeregler for interessentskapet. De nye stemmereglene skal utformes slik at den enkelte Parts stemmevekt påvirkes minst mulig.»

Dersom SDØE gjøres til egen rettighetshaver, vil interessentskapet få en deltager i tillegg. Etter ordlyden kommer da denne bestemmelsen til anvendelse. Selv om det kan hevdes at man ved utformingen av bestemmelsen neppe hadde overdragelser av SDØE-andeler i tankene, gir regelen anvisning på en fastsettelse av nye stemmeregler på en slik måte at hovedhensynene bak regelen opprettholdes, jf nedenfor. Det er derfor grunn til å la regelen komme til anvendelse i samsvar med sin ordlyd.

Etter den ovennevnte bestemmelse skal interessentskapet da foreslå nye stemmeregler, som skal godkjennes av departementet. Departementet kan også fastsette nye stemmeregler i mangel av forslag.

Hovedregelen ved fastsettelsen av de nye stemmereglene er at de skal utformes slik at den enkelte deltagers stemmevekt påvirkes minst mulig. Denne regelen må sees i sammenheng med prinsippene i Mellbye-utvalget fra 1984, som ble implementert i samarbeidsavtalene etter Stortingets tilslutning i 1985 (se kapittel 4.1).

En endring i SDØEs deltagerrolle vil således ikke kunne gi grunnlag for en vesentlig endring av den stemmeregelbalanse som allerede er etablert i interessentskapet. Eksempelvis vil ikke den samlede innflytelse for Statoil og SDØE kunne økes i vesentlig grad. Bestemmelsen om at nye stemmeregler skal utformes med minst mulig påvirkning for den enkelte parts stemmevekt har imidlertid ofte vært praktisert i forbindelse med overdragelser av deltagerandeler i utvinningstillatelser. Fastsettelsen av nye stemmeregler må vurderes konkret i det enkelte interessentskap. Den foreliggende praksis gir grunnlag for at løsninger vil kunne defineres i det enkelte tilfelle i samsvar med denne bestemmelse. Det må antas at dette vil kunne skje enten SDØE-andelene forvaltes av staten selv, av et eget statseiet rettssubjekt eller overføres til andre selskaper.

Som vist i kapittel 4.6.2 er det knyttet særlige stemmeregler til statens deltagerandeler i spesielle saker. Samarbeidsavtalene til og med 14 runde inneholder den såkalte generalforsamlingsklausulen, som gir en særlig stemmeregel i politiske eller prinsipielle saker av betydning og/eller som kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger. Dersom Statoil stemmer i slike saker i henhold til vedtak i sin generalforsamling, er hovedregelen at Statoils stemme er avgjørende. Generalforsamlingsklausulen inneholder i tillegg en særskilt regulering for enkelte vesentlige saker, blant annet godkjennelse av budsjett og arbeidsprogram, beslutning om utbygging og samordning. Når Statoil stemmer i henhold til vedtak i generalforsamlingen i slike saker, kreves det som hovedregel at minst to medlemmer med mer enn 50% av deltagerandelene har stemt for forslaget, eller Statoil med tillegg av én deltager dersom Statoils samlede andel (inkludert SDØE) tillater tildelt før 1 september 1995 reduseres til under 50%.

I samarbeidsavtalene fra og med 15 konsesjonsrunde er generalforsamlingsklausulen erstattet med en vetorett, som er nedfelt både i petroleumsforskriften § 12 og i samarbeidsavtalene. Etter denne regelen kan staten eller forretningsføreren motsette seg vedtak fattet av styringskomiteen som ikke ville overholde de vilkår og krav som er angitt i tillatelsen, når det gjelder statens utvinningspolitikk eller statens finansielleinteresser.

Generalforsamlingsklausulen og vetoretten knytter seg til statens særlige interesser i petroleumsvirksomheten. Rettighetene er knyttet til statens egen deltagelse gjennom SDØE, selv om de i dag utøves av Statoil som forretningsfører. Ved en utskilling av SDØE fra Statoil som egen rettighetshaver, vil disse særskilte rettighetene fortsatt kunne knyttes til SDØE. Dersom SDØE forvaltes av en statseid enhet med generalforsamling, vil generalforsamlingsklausulen kunne videreføres og knytte til generalforsamlingsbeslutning i enheten. Dersom SDØE forvaltes av et ordinær forvaltningsorgan eller forvaltningsbedrift, kan henvisningen til generalforsamlingsvedtak erstattes av vedtak i regjeringen. Vetoretten vil kunne utøves både av et forvaltningsorgan eller et forvalterselskap.

Statens særlige stemmerettigheter gjennom generalforsamlingsklausulen og vetoretten vil således kunne videreføres på en tilsvarende måte som i dag, selv om SDØE skilles fra Statoil.

8.7 Overdragelse av SDØE-andeler

8.7.1 Overdragelse av SDØE-andeler

8.7.1.1 Generelt

SDØE-andelene inngår konsesjonsrettslig i de utvinningstillatelser som er tildelt Statoil, slik at Statoil i alle sammenhenger utad opptrer som rettighetshaver. Utvinningstillatelsen er altså tildelt Statoil, men med eksplisitt angivelse av statens SDØE-andeler som også er anmerket i petroleumsregisteret. Vi vurderer etter avtale i det følgende utelukkende enkelte petroleumsrettslige og selskapsrettslige bestemmelser som kan komme til anvendelse ved overdragelse av SDØE-andeler.

Enhver overdragelse av SDØE-andeler må være basert på vedtak fattet av Stortinget. En overdragelse forutsetter at det inngås en avtale mellom Olje- og energidepartementet og erverver og at tillatelsen endres. Endringen kunne gå ut på at statens særlige rettigheter bortfaller og slettes fra petroleumsregisteret.

Ved overføring av SDØE-andeler må det formelt skje en overføring av forpliktelsene og rettighetene til den nye erverver.

Det er etablert retningslinjer for overdragelse av SDØE-andeler, se vedlegg 1 til St prp nr 50 (1995-96).

8.7.1.2 Faller en overdragelse av SDØE-andeler fra staten under tildelingsreglene?

Konsesjonsdirektivet art 5 fastsetter regler om tildeling av utvinningstillatelser. I petroleumsloven § 3-5 er det også gitt regler om utlysning og tildeling av utvinningstillatelser. Her følger det blant annet et krav om at utlysning i alminnelighet skal skje, og at tildeling av utvinningstillatelser skal skje på grunnlag av saklige og objektive kriterier. Kapittel 3 i petroleumsforskriften inneholder ytterligere regler for tildeling av utvinningstillatelser.

SDØE-andelene representerer imidlertid statlig eierskap i petroleumsressurser som det ikke er gitt utvinningstillatelse for. Utvinningstillatelse for SDØE-andelene er i stedet tildelt Statoil. Til og med 14 konsesjonsrunde må dette legges til grunn at det i det forholdet mellom Statoil og SDØE er et underliggende forhold som verken fremkommer i utvinningstillatelsen eller i samarbeidsavtalen. Det kan imidlertid reises spørsmål om situasjonen er blitt annerledes for tillatelser tildelt fra og med 15 konsesjonsrunde. I disse utvinningstillatelsene og samarbeidsavtalene er det opplyst om det underliggende forholdet. Det er likevel gjort helt klart i disse tekstene at Statoil er tildelt andelene i utvinningstillatelsen, og at det er Statoil som er rettighetshaver. Etter vårt syn er det derfor ikke grunnlag for å anse at tildelingsreglene kommer til anvendelse for overdragelser av SDØE-andeler tildelt til og med 14 konsesjonsrunde, og neppe heller for SDØE-andeler tildelt fra og med 15 konsesjonsrunde.

8.7.1.3 Samtykke etter petroleumsloven § 10-12

I henhold til petroleumsloven § 10-12 krever enhver overdragelse av en tillatelse eller «annen direkte eller indirekte interesseoverføring eller deltakelse i tillatelsen» departementets samtykke. Det legges i det følgende til grunn at bestemmelsen også vil omfatte tilfeller hvor staten overdrar SDØE-andeler. Så vidt forstås vil de petroleumsrettslige konsekvenser av om et slikt samtykkekrav foreligger, være svært begrenset og problemstillingen fremstår som teoretisk i lys av departementets direkte engasjement i disse overdragelser. Det antas likevel at det i realiteten skjer en overføring av interessene i en utvinningstillatelse hvor et ordinært aksjeselskap vil være part, enten som formell overdrager eller som reell erverver av andelen. Departementets samtykke er derfor nødvendig. Dette gjelder enten man overtar andelene mot vederlag i kontanter eller i aksjer.

8.7.1.4 Samtykke fra Finansdepartementet etter petroleumsskatteloven § 10

For overdragelser som krever samtykke etter petroleumsloven § 10-12 vil det også kreves samtykke fra Finansdepartementet etter petroleumsskatteloven § 10 til « de skattemessige virkningene». Finansdepartementet kan i vedtaket gjøre unntak fra skattelovgivningen, og forøvrig stille vilkår. For overdragelser som ikke faller inn under petroleumsloven § 10-12 er det heller ikke hjemmel for å regulere de skattemessige virkningene særskilt. Etter vårt syn er det hensiktsmessig at de skattemessige sider av overdragelsene reguleres med hjemmel i petroleumsskatteloven § 10.

Bestemmelsens ordlyd er lite veiledende når det gjelder retningslinjene for departementets behandling og grunnlaget for å gi samtykke. Forarbeidene og departementets praksis gir imidlertid klare føringer for at transaksjonene skal godkjennes med vilkår som sikrer skattemessig nøytralitet for staten, dvs. at samlet proveny ikke skal påvirkes av overdragelsen. Beregningene av skattenøytrale løsninger foretas på grunnlag av en rekke forutsetninger som er nedfelt i forarbeidene og departementets senere redegjørelser for praksis.

Kravet om skattemessig nøytralitet er lite hensiktsmessig ved overdragelse av SDØE-andeler fordi staten her oppebærer inntektene gjennom kontantstrømmen, og ikke gjennom skattlegging. Finansdepartementets fullmakter etter petroleumsskatteloven er imidlertid svært vid, og vi tror ikke føringene i forarbeider og departementets praksis mht krav om skattenøytralitet er til hinder for at Finansdepartementet godkjenner overdragelser fra SDØE, og herunder stiller særskilte vilkår.

Etter hva vi er kjent med foreligger det også praksis fra Finansdepartementet for godkjennelse av overdragelser av SDØE-andeler, men vi er ikke kjent med hvilke løsninger som her ble valgt.

Den skattemessig behandling av overdragelsen vil ha meget stor betydning også for verdsettelsen av andelene. Det er derfor viktig at det er minst mulig usikkerhet mht den skattemessige behandling i prosessen med verdsettelse av andelene. Det må videre være et mål at den skattemessige behandling i størst mulig grad skal være basert på gjeldene regelverk, og med liten grad av spesialtilpassede vilkår knyttet til Finansdepartementets samtykke. Dette er også i tråd med departementets praktisering av bestemmelsen.

Et sentralt spørsmål som må reguleres i et § 10-vedtak, er den skattemessige behandling av vederlaget i transaksjonen. Et flertall av overdragelser som er gjennomført på norsk sokkel synes å være basert på at de aktiva som erverves ikke skal være avskrivbare ved beskatningen. Dette har den fordel at bruttoverdien av vederlaget og investeringen, samt beløp som må finansieres, reduseres vesentlig. På den annen side kan en slik løsning innebære at en uforholdsmessig stor del av investors kontantstrøm går til betaling av skatt, og lite til å betjene egenkapital. Betydningen av dette for investeringsbeslutningen er usikker.

Samlet sett kan en fornuftig løsning være at det fastsettes felles forutsetning om skattemessig behandling av overdragelser av SDØE-andeler, slik at det foretas en særskilt verdsettelse av de fysiske eiendeler som inngår i transaksjonen, og at denne delen av vederlaget tillates avskrevet etter petroleumsskattelovens ordinære regler med tilhørende friinntekt. For den delen av vederlaget som henføres til petroleumsreservene som omfattes av tillatelsen fastsettes at vederlaget ikke skal være avskrivbart for ved beskatningen.

Forøvrig anser vi det ikke nødvendig å stille særlige vilkår om den skattemessige behandling. En slik løsning vil være enkel å praktisere, og gi et oversiktlig grunnlag for å foreta en verdsettelse av andelene. En slik løsning griper også i liten grad inn i det pågående generelle utredningsarbeidet om mulige endringer i petroleumsskattesystemet.

Det kan også stilles spørsmål om man burde regulere ytterligere områder som er relevante for statens skatteproveny, som for eksempel krav til egenkapital, opprettelse av single-purpose selskap for å skjerme overskudd fra for eksempel letekostnader og lignende. Slik regulering vil imidlertid få betydning for verdsettelsen av andelene fordi man ikke kan legge de generelle rammevilkår for industrien til grunn ved beregning av verdi av andelene etter skatt. Vår anbefaling er derfor at skattemessige vilkår fastsatt med hjemmel i § 10 begrenses til avskrivninger av vederlaget, som fordeles på fysiske anlegg og petroleumsreserver.

8.7.1.5 Overdragelse mot vederlag i aksjer ved kapitalforhøyelse

Når erverver av SDØE-andeler er et aksjeselskap (eksempelvis Statoil), kan vederlaget for andelene være nye aksjer som utstedes ved kapitalforhøyelse av erverver. Ved overdragelse av andeler fra staten til Statoil vil vederlaget også kunne foretas ved oppskrivning av pålydende på statens aksjer i Statoil, i og med at staten eier samtlige aksjer i Statoil.

Overdragelse med oppgjør i aksjer eller oppskrivning av pålydende medfører at erverver styrker egenkapitalen i selskapet.

Det følger av allmennaksjeloven § 10-12 første ledd at de eiendeler som et allmennaksjeselskap mottar som vederlag for aksjer, skal vurderes til virkelig verdi på det tidspunkt styret får utarbeidet en redegjørelse til generalforsamlingen vedrørende kapitalforhøyelsen med mindre det følger av regnskapsloven at eiendelene skal videreføres til bokførte verdier. Redegjørelsen skal utarbeides av uavhengige sakkyndige, normalt revisorer. Dersom virkelig verdi skal benyttes innebærer dette et krav om verdsettelse til markedsverdi, og at den/de sakkyndige og styret bekrefter denne verdien. Fastsettelsen av markedsverdien vil måtte hensynta den skattemessige behandling av overdragelsen.

For erverver er det verdiene som fremkommer i redegjørelsen og tegningsvilkårene som vil være grunnlag for regnskapsføringen av innskuddet. Den skattemessige behandling vil følge av Finansdepartementets § 10-vedtak og skattelovgivningen for øvrig. Vi gjør oppmerksom på at regnskapsføringen også må hensynta føring av utsatt skatt knyttet til investeringen. Dette kan få en vesentlig betydning for balanseverdiene hos erverver, og reiser enkelte spørsmål som, etter hva vi er kjent med, ikke har funnet sin endelige avklaring i regnskapspraksis.

8.7.1.6 Overdragelse mot kontant vederlag, eventuelt selgerkreditt

Overdragelse av SDØE-andeler mot kontant betaling, eventuelt selgerkreditt, kan ikke sees å reise spesielle problemer dersom overdragelsen foretas til markedsverdi. Denne form for overdragelse kan foretas til Statoil og andre.

8.8 Avsluttende bemerkninger

Denne utredning er utarbeidet med sikte på å fremstille de vesentligste rettslige konsekvenser av en privatisering og børsnotering av Statoil, herunder vurdere ulike modeller for forvaltningen av statens SDØE-andeler etter privatiseringen og børsnoteringen.

I forbindelse med en eventuell neste fase med gjennomføring av privatisering og børsnotering av Statoil vil det selvsagt være behov for å foreta en nærmere gjennomgang og vurdering av de modeller som besluttes lagt til grunn for privatiseringen, børsnoteringen, overføringen og forvaltningen av SDØE-andelene.

Oslo, 5 desember 2000