1 Videreutvikling av Statoil og SDØE - Statoil-styrets rapport av 13. august 1999

1.1 Innledning

Statoils styre viser til brev fra statsråd Anne Enger Lahnstein av 30. april 1999, der statsråden ber styret om en redegjørelse om videreutviklingen av Statoil og Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) i petroleumsvirksomheten.

I dette notatet drøfter styret disse problemstillingene. I den forbindelse tar styret opp forslag til endringer i statens virkemiddelbruk, både når det gjelder eierskapet i Statoil og forvaltningen av SDØE.

Styret har begrenset sine hovedkonklusjoner til anbefalinger knyttet til statens disponering av Statoil og SDØE. Statoil som selskap vil, på lik linje med andre selskaper på norsk sokkel, også kunne ha synspunkter på andre områder av statens virkemiddelbruk slik som skatt og avgifter, lisenspolitikk, lovgivning etc. Slike spørsmål er imidlertid ikke behandlet i dette notatet.

De forslagene som reises vil innebære en vesentlig omlegging av dagens virkemiddelbruk og av statens eierrolle i Statoil. Styrets forslag berører dermed forhold som det ikke ligger til styret å beslutte. Styret fremmer disse forslagene ut fra forretningsmessige vurderinger av hva som tjener eieren best og i egenskap av å være rådgiver for eieren.

Styrets ansvar er å lede Statoils virksomhet og sikre ivaretakelsen av SDØE under de rammevilkår som til enhver tid eksisterer. Styret ser fram til en konstruktiv dialog med eieren om de vurderinger og forslag som tas opp i dette notatet.

1.2 Sammendrag og anbefalinger

1.2.1 Olje- og gassindustrien er i forandring

Det har skjedd store forandringer i rammene omkring den norske petroleumsvirksomheten i løpet av de siste årene.

• Markedene for olje og gass, og avledede produkter, er i sterk endring. Dereguleringer og ny teknologi har bidratt til å øke verdens kapasitet for produksjon av petroleum. Samtidig er nye områder for leting og produksjon åpnet opp. Markedene for norsk naturgass liberaliseres og konkurransen mellom produsentene øker. Samlet tilgjengelig global produksjonskapasitet for olje og gass er i dag vesentlig høyere enn etterspørselen. Det er bare utøvelse av markedsmakt fra de sentrale produsentlandene i OPEC som hindrer et kraftig fall i oljeprisen.

• Som ressursområde har norsk sokkel modnet seg, og sokkelen nærmer seg nå maksimal produksjon. Flere av de store feltene har allerede passert sin maksimale produksjonskapasitet, og er på vei inn i halefasen. Funnresultatene indikerer også en generell modning: De siste årene har det blitt færre funn, og hvert av funnene er typisk vesentlig mindre og mer krevende utbyggingsmessig enn de store ressursene som ble påvist på 1970- og 80-tallet. Åpning av nye ressursområder for internasjonal deltakelse gjør at norsk sokkel er utsatt for større konkurranse enn noen gang tidligere. Likevel er det fortsatt potensiale for nye vesentlige funn, og for stabil, langsiktig gassproduksjon inn i neste århundre. Den teknologiske utviklingen og nye former for utbygging og drift har bidratt til å redusere enhetskostnadene kraftig, og det er grunn til å forvente at denne utviklingen vil fortsette også i årene som kommer.

• Olje- og gassindustrien gjennomgår en omfattende restrukturering gjennom fusjoner, oppkjøp og etablering av nye allianser. Dette skjer i alle deler av verdikjeden. Mye av denne utviklingen er drevet fram av skjerpede krav til avkastning til eierne i kapitalmarkedene. Samlet sett har olje- og gasselskapene ikke levert tilfredsstillende resultater på 1990-tallet, og bransjens lønnsomhet er svakere enn for industrien generelt.

• Det er knyttet betydelig usikkerhet til framtidig utvikling i prisen på olje- og gass. Gjennom de siste 20 årene har realprisen på olje vist en fallende tendens, og det er mye som tyder på at denne utviklingen vil fortsette, selv om det også vil være perioder der prisene er relativt høye. Ikke minst vil nye tiltak for å begrense utslippene av klimagasser kunne påvirke produsentprisene i negativ retning. Aktørene i bransjen har i løpet av det siste året økt sine krav til robusthet for nye investeringer. Nye prosjekter må kunne levere tilfredsstillende resultater selv med en oljepris ned mot 10-12 dollar per fat.

Disse endringene påvirker både Norge som oljenasjon og staten som kommersiell aktør i oljevirksomheten. En stor del av dagens virkemiddelbruk i petroleumspolitikken ble fastlagt for om lag 15 år siden. På det tidspunktet var både forventningene om utviklingen i priser og norsk sokkels konkurranseposisjon svært annerledes enn de er i dag.

Petroleumsformuen utgjør en stor del av nasjonalformuen, og statens andel av denne formuen er sammensatt av flere elementer: Forventede framtidige skatte- og avgiftsinntekter, verdien av det direkte eierskapet gjennom SDØE og verdien av de selskapene som staten eier (enten helt eller delvis). Å forvalte denne formuen godt betyr å innrette virkemidlene slik at den samlede verdien av disse formueskomponentene maksimeres.

Styrets utgangspunkt er at det er behov for å tilpasse statens virkemiddelbruk til den nye situasjonen, for å sikre størst mulig verdiskaping og dermed også et høyt nivå på verdien av statens interesser og statens inntekter fra petroleumsvirksomheten.

Statens direkte kommersielle engasjement i petroleumsvirksomheten består av eierskapet i Statoil og av statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). I tillegg er staten den største eieren av aksjene i Norsk Hydro, som er en betydelig aktør på norsk sokkel. I dette notatet drøfter styret hvordan staten som eier bør innrette seg i forhold til Statoil og SDØE for å maksimere verdien av disse kommersielle interessene, og sikre grunnlaget for at Statoil skal forbli en konkurransedyktig aktør i den internasjonale olje- og gassindustrien.

1.2.2 Statoil trenger en ny eierstruktur

Statoil har utviklet seg kraftig i de nesten 30 årene selskapet har eksistert. Selskapet har i dag om lag 18.000 ansatte, og driver virksomhet i 23 land. Årets verdivurdering anslår at Statoil har en markedsverdi på om lag 110-125 milliarder kroner.

Opprinnelig var Statoil et privilegert selskap på norsk sokkel, og det ble etablert med sikte på å være et operativt instrument for staten i gjennomføringen av petroleumspolitikken. I dag konkurrerer Statoil på lik linje med alle andre aktører, og er ikke lenger et styringsredskap for staten. Staten utøver sin styring av petroleumsvirksomheten i kraft av å være lovgiver, regulator og konsesjonsmyndighet. EØS-avtalen gjør det ulovlig for staten å gi norske selskaper privilegier framfor andre aktører på sokkelen.

Eierskapet kan påvirke en bedrifts konkurranseevne både gjennom sin form og sitt innhold. Eierskapets form bestemmer hvordan bedriften er organisert, for eksempel som stiftelse, sameie, statsselskap eller som et børsnotert selskap. Dette er igjen med på å påvirke hvordan bedriften overvåkes og måles prestasjonsmessig. Et børsnotert selskap vil for eksempel være underlagt daglig resultatmåling i kapitalmarkedene, og bedriftens prestasjoner vil gi seg utslag i endringer i løpende markedsverdi. Eierskapets innhold viser på den andre siden til de eierressursene som stilles til bedriftens disposisjon, som kapital, kompetanse og markedsposisjoner. Over tid vil både formen og innholdet i en eierstruktur påvirke bedriftens ressursgrunnlag, insentivstruktur og effektivitet, og dermed også resultatutviklingen og avkastningen til eieren. Statoils viktigste konkurrenter er i dag organisert som omsettelige selskaper som eies gjennom kapitalmarkedene.

Statoils nåværende eierstruktur er problematisk av flere grunner. Dels har staten en rekke oppgaver utover det å være eier av Statoil. Staten er regulator, forvaltningsmyndighet, lovgiver og skatteinnkrever, for å nevne noe. Over tid vil det bli stadig mer krevende for staten å ivareta alle disse funksjonene og samtidig være en kommersiell eier av Statoil, bl.a. fordi Statoils konkurransebilde er blitt mer komplisert og fordi det vil eksistere målkonflikter mellom de ulike rollene staten skal fylle. Dette er en utfordring både for eieren og for selskapet.

Dagens eierstruktur gjør at Statoil ikke er eksponert for den samme markedsmessige overvåkingen som konkurrentene. På den andre siden er selskapet forankret direkte i det politiske system på en måte som ikke gjelder for andre aktører. Dette påvirker både bedriftens interne kultur og dens kommersielle handlefrihet. I den omfattende restruktureringen som nå finner sted i bransjen er bruk av eiermessige virkemidler blitt helt sentrale, bl.a. i form av aksjebytter eller ved bruk av aksjer som betalingsmiddel. Over tid vil dagens eierstruktur i Statoil kunne utvikle seg til å bli en alvorlig konkurransemessig ulempe for selskapet, noe eieren ikke vil være tjent med.

Ettersom Statoil ikke lenger er et instrument i petroleumspolitikken, er behovet for at bedriften i sin helhet eies av staten ikke lenger til stede. Med unntak for dagens modell for ivaretakelse av SDØE, er ingen av de oppgavene Statoil utfører av en slik karakter at de fordrer et 100 prosent statlig eierskap. Det er derfor styrets oppfatning at selskapet og eieren vil være tjent med at eierstrukturen endres slik at selskapet får private medeiere og at det tas opp til notering på børs.

En ny eierstruktur vil innebære at selskapet «normaliseres» i forhold til sine konkurrenter. Samtidig vil ansvars- og rollefordelingen i petroleumspolitikken bli klarere ved at staten ikke lenger er eneste eier av Statoil.

I internasjonal sammenheng er det norske egenkapitalmarkedet lite. Etter styrets oppfatning bør statens viktigste eierrolle i Statoil i dag være å sikre en fortsatt nasjonal forankring av selskapet. Staten bør derfor være eier av en andel i et framtidig Statoil som gjør det mulig å videreføre selskapet som en norskbasert aktør i de internasjonale energimarkedene. I hvilken grad det er nødvendig for staten å være majoritetseier for å realisere et slikt mål er like mye et politisk, som det er et industrielt og kommersielt, spørsmål.

1.2.3 Statens direkte økonomiske engasjement bør kommersialiseres

SDØE-ordningen ble i sin tid etablert for å hindre at Statoils kontantstrøm skulle bli så omfattende at dette i seg selv ville representere et styringsproblem i norsk økonomi. For å oppnå dette ble betalingsstrømmene til de fleste av Statoils eierandeler i lisensene på norsk sokkel delt i to, en del for Statoil (Statoils økonomiske andel, SØA) og en for SDØE. I senere lisensrunder har staten tatt egne SDØE-andeler, og i dag er SDØE-ordningen norsk sokkels største andelshaver og produsent. SDØEs utgifter og inntekter føres direkte over statsbudsjettet. Statoil er forretningsfører for SDØE og forestår salg av all petroleum for ordningen.

I vurderingen av SDØE-ordningens tjenlighet som virkemiddel for staten er en rekke forhold relevante, bl.a.

• ordningens betydning for norsk sokkels konkurranseposisjon, herunder hvordan ordningen påvirker aktørenes insentiver i ulike faser av virksomheten (leting, utbygging, produksjon og drift) og dermed den totale verdiskapingen på sokkelen;

• forholdet mellom ordningens lønnsomhet og risiko, relativt til andre måter å forvalte de samme ressursene på;

• hvordan ordningen påvirker ivaretakerens (Statoils) beslutninger og insentiver;

• eierens muligheter til å bruke ordningen for å sikre og videreutvikle viktige markedsposisjoner etterhvert som markedene dereguleres og endres.

Etterhvert som norsk sokkel har modnet seg og funnene har blitt mindre, er kravene til lønnsomhet blitt vanskeligere å møte. Nye utbygginger på norsk sokkel vil typisk være mindre felt, mer teknologisk krevende og preget av høyere enhetskostnader enn tilfellet var tidligere.

Samtidig ligger det betydelige verdier i å sikre en mest mulig effektiv drift og produksjon fra eksisterende felt som er i en nedtrappingsfase.

Markedene for norsk olje og gass er i sterk endring. Ikke minst skjer det omfattende endringer i de europeiske gassmarkedene, hvilket berører fundamentale norske interesser.

I en slik situasjon vil SDØE-ordningen framstå som mindre tjenlig, bl.a. fordi den gjennom sitt omfang kan bidra til svekke selskapenes insentiver på sokkelen og fordi ordningen i seg selv har klare begrensninger når det gjelder å sikre markedsposisjonene for sine egne ressurser.

Det er ivaretakeren (Statoil) som bærer ansvaret for SDØEs forretningsmessige utvikling. Dagens ivaretakermodell pålegger Statoil å maksimere verdien av statens samlede interesser i lisensene og i avsetningen av statens petroleum. I visse situasjoner kan denne beslutningsmodellen medføre at Statoil må velge alternativer som ikke er de mest lønnsomme for Statoil som selskap. Samtidig er SDØEs investeringer begrenset til oppstrømsvirksomheten på sokkelen. Ordningen har ikke etablert posisjoner i salg, markedsføring eller raffinering. Statoil er pålagt å selge SDØEs olje og gass, men dagens avregningssystem for salg av råolje (normpris) innebærer at det ikke alltid vil være bedriftsøkonomisk lønnsomt for Statoil å maksimere verdien av statens olje.

Dagens ivaretakermodell lider med andre ord under den svakhet at det ikke alltid er lønnsomt for ivaretakeren å maksimere SDØEs interesser, og den påfører ivaretakeren en komplisert målstruktur. En slik ivaretakermodell kan ikke videreføres over tid, uten at det vil skade både ivaretakeren og SDØE.

Mer generelt er det i den nåværende situasjonen på norsk sokkel nødvendig å vurdere SDØEs tjenlighet opp mot alternative måter å innrette virkemidlene på. Framtidig forventet netto kontantstrøm fra SDØE er meget betydelig. Hoveddelen av disse inntektene er likevel inntekter som staten ellers vil få inn som skatter og avgifter.

Som ordning representerer SDØE en svært spesiell form for statlig forretningsdrift. Den har ingen egen organisasjon eller forretningsstrategi. Styrets analyser viser at markedsverdien av de ressursene som ligger til ordningen er betydelig høyere enn de verdiene som lar seg realisere under dagens forvaltningsmodell. Slik sett bidrar ikke SDØE til å maksimere statens verdiskaping på sokkelen. Differansen mellom SDØEs markedsverdi og nåværende formuesverdi er et uttrykk for den kostnaden staten som ressurseier må bære fordi ressursene ikke er fullt ut kommersielt ivaretatt.

Styret kan for sin del ikke se noen grunn til at staten skal bære disse kostnadene. Ut fra en samlet vurdering vil styret derfor foreslå at eieren vurderer om SDØE-ordningen bør opphøre som framtidig virkemiddel, og at de ressursene som i dag ligger i SDØE blir kommersialisert, det vil si at de blir satt inn i en selskapsmessig sammenheng. Dette kan gjøres på flere måter, og det er naturlig at staten vurderer hvordan ressursene kan benyttes til å styrke de selskapene der den selv har eierinteresser. Styret vil for sin del foreslå at staten velger en løsning som maksimerer verdien av eierskapet i Statoil og SDØE samlet sett, det vil si at videreutviklingen av Statoil og SDØE vurderes i sammenheng med hverandre (jfr. avsnitt 2.4).

Dersom staten av ulike grunner skulle ønske å ikke kommersialisere alle SDØEs ressurser, mener styret det må etableres en ny ivaretakerordning for den gjenværende SDØE-porteføljen. I den forbindelse vil styret anbefale at det ikke etableres eventuelt nye forvaltningsorganer for en slik ivaretakelse, men at den gjennomføres på en insentivriktig måte av en eller flere av de kommersielle aktørene på norsk sokkel.

1.2.4 Et større og mer konkurransedyktig Statoil

For 15 år siden forelå det et behov for å begrense Statoils vekst, for å hindre at selskapet skulle bli for stort i forhold til resten av norsk økonomi. I dagens konkurransebilde er imidlertid Statoil en liten aktør, både finansielt og med hensyn til reserver og produksjon. Den restruktureringen som har skjedd i olje- og gassindustrien de siste månedene har relativt sett forsterket denne situasjonen.

Selv om Statoil ikke vil ha mulighet til å nå opp i størrelse med de aller største aktørene i bransjen, har selskapet behov for å vokse. Det har etablert flere posisjoner som samlet sett gir grunnlag for å opprettholde og øke produksjonen av olje og gass, til tross for en forventet produksjonsnedgang på norsk sokkel. Dette er nødvendig for å sikre en videreutvikling av Statoil ut over i neste århundre.

Statoil har også mulighet til å etablere en sterkere stilling som gasselskap i Europa. I dag er Statoil en betydelig produsent og operatør av naturgass fra norsk sokkel. Hoveddelen av den gassen Statoil håndterer tilhører imidlertid SDØE, og Statoil som selskap har ikke tilstrekkelig størrelse til å være en sterk konkurrent sammenlignet med de sentrale aktørene i dagens europeiske gassmarked. Det er behov for å bygge posisjoner i verdikjeden for naturgass, slik at det blir mulig å ta del i den veksten som forventes. Det er viktig for staten, gjennom SDØE og Statoil, å utnytte de posisjoner som er oppnådd i markedene til å skape økte verdier basert på norsk naturgass.

Fordi staten eier både Statoil og SDØE foreligger det en unik mulighet til å etablere et selskap med en størrelse og et ressursgrunnlag som vil gjøre det til en slagkraftig konkurrent i de internasjonale markedene. Det er da snakk om et selskap på størrelse med de mellomstore, internasjonale integrerte olje- og gasselskapene. Ikke minst vil et Statoil med en sterkere gassposisjon kunne være en unik aktør og investeringsmulighet. Samtidig vil staten kunne realisere en større verdi på sine samlede eierinteresser, det vil si øke verdien på sin formue. Dette er mulig fordi SDØEs ressurser har større verdi når de settes inn i en selskapsmessig sammenheng enn slik de foreligger i dag, og fordi kapitalmarkedene verdsetter størrelse, finansiell robusthet og diversifisering i sin prising av aktørene i olje- og gassindustrien.

Hensikten med å øke Statoils størrelse er å gjøre det mulig for selskapet å videreutvikle sine internasjonale posisjoner, diversifisere sin portefølje og sikre seg vesentlig produksjon i produksjonsområder utenom norsk sokkel. Særlig vil styret understreke det verdiutviklingspotensialet som ligger i å bygge opp en stilling for Statoil som et sentralt gasselskap i Europa.

Styrets forslag er derfor at Statoil styrkes med hele eller vesentlige deler av SDØEs ressurser og at selskapet deretter børsnoteres og delprivatiseres. Gjennom en slik operasjon vil eieren kunne realisere en betydelig verdistigning, både i form av kontanter gjennom nedsalg av eierandeler i det nye selskapet og gjennom verdiutviklingen i de eierinteressene staten forutsettes å beholde. Samlet sett innebærer styrets forslag en mulighet til å øke verdien av statens oljeformue, samtidig som deler av denne formuen omplasseres i finansielle aktiva. En avvikling av SDØE som framtidig virkemiddel vil også være et bidrag til å begrense deler av statens direkte eksponering i forhold til utviklingen i olje- og gassindustrien.

Etter styrets mening vil olje- og gassindustrien være en sentral næring i Norge i mange tiår framover. Det er viktig for Norge at det finnes norskbaserte aktører som er konkurransedyktige i denne bransjen, både på norsk sokkel og internasjonalt. På grunn av tidligere beslutninger i norsk olje- og gasspolitikk har staten i dag en betydelig handlefrihet i utformingen av sin virkemiddelbruk. Styret mener at tiden er inne til å utnytte denne handlefriheten til å realisere verdi, og til å skape en solid og konkurransedyktig kommersiell aktør med forankring i Norge.

1.2.5 Oppsummering av styrets forslag og videre disponering av notatet

Styret reiser i dette notatet tre forslag med hensyn til videreutviklingen av det statlige engasjementet i petroleumsvirksomheten:

• At Statoils eierstruktur endres slik at selskapet får private medeiere og tas opp til notering på børs;

• At det nye selskapet styrkes med hele eller vesentlige deler av de ressursene som i dag ligger til SDØE, for å øke verdien av statens kommersielle interesser og for å skape en robust og slagkraftig norskbasert aktør i de internasjonale markedene;

• At det etableres en ny ivaretakerordning for de delene av SDØEs ressurser som eventuelt ikke blir satt inn i en selskapsmessig sammenheng.

Resten av dette notatet er strukturert på følgende måte:

I kapittel 3 drøfter styret prinsipielt de ulike rollene staten har i petroleumsvirksomheten og hvilke spørsmål som i dag framstår som de mest aktuelle i utformingen av en rasjonell petroleumspolitikk.

I kapittel 4 går styret igjennom noen av de viktigste endringene som har skjedd i norsk petroleumsvirksomhet med hensyn på markedsforhold, konkurranseforhold og ressursutvikling. Det er disse endringene som etter styrets oppfatning begrunner en endring i statens virkemiddelbruk.

I kapittel 5 drøfter styret SDØE-ordningens muligheter og begrensninger, og begrunner anbefalingen om at eieren bør vurdere å avstå fra å ta andeler i nye lisenser.

I kapittel 6 ser styret nærmere på eierskapets betydning for Statoilkonsernet og begrunner hvorfor det etter styrets mening vil være riktig å endre eierstrukturen på en slik måte at Statoil får private medeiere og selskapet tas opp til notering på børs.

I kapittel 7 drøfter styret samspillet mellom de to formueskomponentene Statoil og SDØE, og begrunner hvorfor det etter styrets mening er riktig å styrke Statoil gjennom å overføre andeler fra SDØE til Statoil og eventuelt å etablere en ny ivaretakermodell for SDØE.

I kapittel 8 blir styrets forslag og konsekvensene for eieren presisert og nærmere omtalt.

1.3 Statens engasjement i petroleumsvirksomheten

Petroleumsindustrien skaper økonomiske verdier på grunnlag av ikke-fornybare naturressurser. Disse ressursene tilhører helebefolkningen (den norske stat), og derfor har det vært et naturlig utgangspunkt for petroleumspolitikken å bidra til høyest mulig verdiskaping, å sikre samfunnet en høy andel av denne verdiskapingen og å utøve en sterk styring med ressursforvaltningen i næringen.

En slik målsetting for petroleumspolitikken kan naturlig deles i fire:

• For det første å sikre fellesskapet, ved staten, en høy andel av de inntektene som skapes i petroleumsindustrien;

• For det andre å utvikle nødvendige styringsverktøy, gjennom lovgivning, forskrifter og forvaltningsorganer;

• For det tredje å bygge opp kompetente og konkurransedyktige norske operatører og oljeselskaper;

• For det fjerde å sikre at virksomheten gir positive impulser til norsk økonomi og norsk næringsliv, bl.a. gjennom teknologiutvikling, kompetanseoverføring og en høy andel av norske leveranser til olje- og gassvirksomheten. Et tilknyttet hovedmål i petroleumspolitikken har vært å sikre at norsk økonomi generelt ikke blir for «oljeavhengig», dvs. at virksomhetene knyttet til produksjon, transport, raffinering og salg av petroleum ikke i for stor grad blir til hinder for annen næringsutvikling, og samtidig unngå at norsk økonomi blir lite robust i forhold til svingninger i priser og markeder i petroleumsnæringen. Med hensyn til statsfinansene har det vært viktig å etablere et skille mellom opptjening og bruk av inntektene fra petroleumsvirksomheten.

En rasjonell petroleumspolitikk må bygge på solid kompetanse om de industrielle utfordringene i næringen. Fra starten av var det derfor et viktig mål å bygge opp norske kompetansemiljøer, både innen industri og forvaltning. Etableringen av Statoil som et heleid statlig oljeselskap var et sentralt element i denne strategien. Statoil skulle bygges opp til å bli en konkurransedyktig aktør og operatør på norsk sokkel. Samtidig fikk staten, gjennom sitt eierskap i Statoil, førstehånds tilgang på industriell kompetanse som basis for utforming av den løpende petroleumspolitikken.

Ordningen med et statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) ble etablert med virkning fra 1985. På dette tidspunkt ble betalingsstrømmen til de fleste av Statoils deltakerandeler på norsk sokkel delt i en del til Statoil og en til staten (SDØE). Tilsvarende ble sammensettingen av statens inntekter fra petroleumsvirksomheten endret ved at det ble etablert en egen netto kontantstrøm fra SDØE. Netto kontantstrøm fra SDØE er inntektene av SDØEs andel av olje- og gassproduksjonen fratrukket SDØEs andel av investeringene, driftsutgiftene og leteutgiftene. Ordningen innebærer at Statoil er forretningsfører for SDØE og forestår salg av all petroleum for SDØE.

Ved etableringen av SDØE skjedde med andre ord en endring i sammensettingen av statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Store deler av inntektene til staten som ellers ville ha framkommet som skatter, avgifter og utbytte fra de selskapene der staten har eierskap, kommer i stedet i form av en direkte netto kontantstrøm. På samme måte ble deler av statens engasjement omgjort til et direkte eierskap i deltakerandelene i lisensene.

Hovedpoenget med etableringen av SDØE var å skille ut en betydelig del av den kontantstrømmen som ellers ville ha tilfalt Statoil, og føre denne rett inn i statskassen. For å oppnå dette måtte staten selv gå inn i rollen som direkte eier i lisensene på sokkelen, med tilsvarende ansvar for investeringer, driftskostnader og eksponering for risiko.

I utgangspunktet er staten eier av alle petroleumsforekomster på norsk sokkel og alle tildelte lisenser er tidsavgrensede. Dagens konsesjonssystem bygger til syvende og sist på den oppfatningen at verdiskapingen fra disse ressursene blir større dersom staten ikke selv står for all leting, produksjon og drift, men heller satser på et aktivt samspill med kommersielle aktører i petroleumsbransjen. Det er flere grunner til at dette framstår som rasjonelt:

• Behov for kompetanse og teknologi;

• Behov for industriell erfaring;

• Behov for konkurranse for å fremme kostnadseffektivitet;

• Behov for å dele risiko med andre aktører.

Hva som er en «riktig» sammensetting av statens forretningsmessige engasjement i petroleumsvirksomheten avhenger av en rekke forhold, men først og fremst av hvilke forventinger en har om framtidig utvikling i markeder, kostnader og priser, og i hvilken grad direkte statlige eierandeler kan skape verdier på samme måte som de øvrige aktører i markedet.

Fram til i dag har det vært bred politisk oppslutning om at en blanding av direkte eierskap i lisensene (SDØE), eierskapet i noen av de norske selskapene (Statoil og Norsk Hydro) og de etablerte rammebetingelsene på norsk sokkel, til sammen har gitt en «riktig» sammensetting av statens engasjement.

Løsningen er likevel historisk betinget. Med de store endringene vi nå opplever i markedsforhold, konkurranseforhold, i utviklingen av ressursgrunnlaget på sokkelen og ikke minst den restrukturering som skjer i oljebransjen som et resultat av disse endringene, er det naturlig å stille spørsmål ved om den sammensettingen av statlig engasjement som vi har hatt de siste 15 årene er den riktige også framover.

Utgangspunktet for en slik vurdering må være hensynet til framtidig verdiskaping, som igjen er grunnlaget for å maksimere statens framtidige inntekter, og for å sikre positive ringvirkninger fra petroleumsvirksomheten til resten av norsk økonomi. Det gjelder da å finne den riktige balansen mellom en rekke ulike interesser og forhold.

Noen sentrale elementer i denne vurderingen er bl.a. disse:

• Norsk sokkels konkurranseposisjon som ressursområde, m.a.o. utforming av rammevilkår som gjør det attraktivt for selskapene å lete etter olje og gass og å investere i nye prosjekter slik at ressursene kommer til lønnsom produksjon, samtidig som staten sikres et høyt nivå på skatte- og avgiftsinntektene;

• Å sikre de markedsposisjoner som er bygget for avsetning av norsk olje og naturgass;

• Å sikre en rasjonell utvikling og håndtering av de store ressursene og verdiene som i dag ligger til SDØE;

• Å ivareta statens selskapsmessige eierinteresser på en måte som sikrer at det som er bygget opp i form av kompetanse, teknologi og ressurser får en høy langsiktig avkastning.

Disse elementene berører myndighetenes politikkutforming på ulike områder:

1. Utformingen av rammevilkårene dreier seg om den overordnede styringen med petroleumsvirksomheten, om skatter og avgifter, lisenspolitikk, konkurransepolitikk, miljøpolitikk og om tilpasning av aktiviteten på norsk sokkel med norsk økonomi generelt.

2. Å ivareta verdiene i SDØE er i seg selv en stor utfordring, uavhengig av spørsmålet om eierskapet i Statoil. SDØE har i dag en betydelig petroleumsportefølje som er utsatt for utviklingen i priser og markeder. Etter styrets oppfatning er det nødvendig å endre holdningen til ivaretakelsen av disse ressursene. Ofte framstilles SDØE som en integrert del av det norske petroleumsskattesystemet. En slik framstilling er etter styrets mening ikke fullt ut dekkende. SDØE er en betydelig investor og ressurseier, og denne siden ved ordningen vil komme til å bli mer og mer framtredende i tiden som kommer. Den lisensportefølje som tilligger SDØE møter i økende grad industrielle og kommersielle utfordringer, herunder utfordringer knyttet til håndtering av risiko og behov for aktiv utvikling og styring av porteføljen. Det er nødvendig at disse behovene blir ivaretatt så profesjonelt som mulig, og på en måte som sikrer entydighet mellom SDØEs interesser og interessene til den eller de som skal stå for den praktiske ivaretakelsen - enten dette er Statoil eller andre.

3. Endelig er spørsmålet om å ivareta statens selskapsmessige eierinteresser knyttet til selskapenes behov for strategisk videreutvikling, forretningsutvikling og alliansebygging, eierens ambisjoner for selskapene, kravene til avkastning, ønske om risikoeksponering, mekanismer for kontroll og overvåkning, krav om finansiell robusthet og utbyttepolitikk, det vil si en aktiv beslutningsdyktighet i videreutviklingen av selskapenes verdier.

Selv om disse spørsmålene er knyttet til hverandre, er dette er tre klasser av nokså forskjellige typer utfordringer. Samtidig er det slik at de beslutningene man kommer fram til på ett område vil ha konsekvenser for de øvrige. Utfordringen er derfor å finne løsninger som både hver for seg og samlet vil ivareta statens interesser som ressurseier og bedriftseier på best mulig måte.

1.4 Endringer i markedsforhold, konkurranseforhold og i ressursutviklingen på norsk sokkel

Norsk kontinentalsokkel er nå en moden olje- og gassprovins. Denne situasjonen karakteriseres av flere forhold:

• Som samfunn har Norge foretatt betydelige investeringer i realkapital knyttet til olje- og gassvirksomheten, og det er store nasjonale interesser knyttet til at disse investeringene får en høy, langsiktig avkastning. Staten har selv stått for de største investeringene på norsk sokkel;

• Det er etablert en internasjonalt konkurransedyktig oljeindustri med kapasitet for videreutvikling. Både i oljeselskapene, i leverandørindustrien og i det norske FoU-systemet er det bygget opp omfattende kompetanseressurser som må videreutvikles med sikte på framtidig verdiskaping;

• Produksjonen på norsk sokkel er høy, og forventes å nå en topp i løpet av de nærmeste årene, jfr. figur 1.1. Olje- og gassvirksomheten står i dag for om lag 1/6 av Norges BNP;

• Funnraten (antall funn og størrelsen på hvert funn) har i flere år vist en fallende tendens, jfr. figur 1.2;

• På flere av de store norske feltene er vi nå inn i en fase med haleproduksjon og økende kostnader per produsert enhet;

• Mange av de nye utbyggingsprosjektene er karakterisert ved høye enhetskostnader, fordi funnene er mindre og utbyggingsløsningene er mer teknologisk krevende;

• Generelt gir verken dagens funnportefølje, rammevilkår, kostnadsnivå eller tilgjengelige teknologi tilstrekkelig grunnlag for å sikre videreføring av en høy lete- og utbyggingsaktivitet på norsk sokkel;

Kilde: Statoil.

Kilde: Oljedirektoratet.

Samtidig har det skjedd store endringer i markeds- og konkurranseforholdene for den norske og internasjonale olje- og gassindustrien. Noen viktige trekk ved denne utviklingen er:

Siden begynnelsen av 1980-tallet har realprisen på petroleum og avledede produkter vist en fallende tendens, i motsetning til hva som tidligere var forventingene, jfr. figur 1.3. Oljemarkedet er ustabilt, og marginene innenfor petrokjemi, raffinering og detaljmarkedsføring er knappe. Den globale petroleumsindustrien er i dag preget av tilbudsoverskudd, og det er bare utøvelse av markedsmakt fra produsentlandene i OPEC som nå hindrer nye kraftig prisfall.

Kilde: Statoil.

• Utviklingen i oljeprisen vil ha konsekvenser for prisen på norsk naturgass i de europeiske markedene. Det norske avsetningssystemet for gass er bygget omkring langsiktige salgskontrakter som forutsetter jevnlige prisrevisjoner, der bl.a. prisen på alternative energikilder til naturgass (som olje) inngår som del av prisfastsettelsen. Et varig skift i retning av lavere oljepris vil dermed påvirke de betydelige verdiene som ligger i inngåtte gassalgskontrakter, og som har en tidshorisont langt inn i neste århundre. På den andre siden er det europeiske gassmarkedet i sterk vekst og utvikling, og det er gode muligheter for å skape verdier med utgangspunkt i norsk naturgass. De norske ressursene og den norske infrastrukturen gjør at Norge vil være en svært konkurransedyktig leverandør av naturgass til Europa;

• I tillegg kommer den reguleringsmessige utviklingen i våre gassmarkeder, som går i retning av økt konkurranse i alle deler av verdikjeden. Det er en alminnelig oppfatning at også dette vil bidra til å presse prisene og marginene nedover, selv om økt gassetterspørsel i Europa vil være med på å dempe en slik utvikling. Det er usikkert på hvilken måte deregulering og økt konkurranse vil presse marginene innenfor oppstrømsvirksomheten i gassindustrien, men det er urealistisk å anta at denne delen av verdikjeden vil bli uberørt. I sum vil dette påvirke fundamentale forhold ved Norges rolle som betydelig eksportør av naturgass;

• Det er grunn til å anta at inntektspotensialet fra produksjon av petroleumsprodukter vil reduseres som følge av internasjonale anstrengelser for å begrense utslippene av klimagasser. I St.meld.nr. 46 (1997-98) presenterte Regjeringen anslag for mulige virkninger på Norges petroleumsformue av at innsatsen for å begrense globale klimautslipp trappes opp. Her antydes det at formuen kan bli halvert i forhold til de pris- og markedsforventninger som eksisterte da meldingen ble presentert, og at oppbyggingen av Statens petroleumsfond vil kunne stoppe opp så tidlig som i 2005;

• Nye lete- og produksjonsområder er åpnet for internasjonal konkurranse verden over, jfr. figur 1.4, noe som både åpner nye muligheter for den norske oljeindustrien og samtidig skjerper konkurransesituasjonen i forhold til andre ressursområder. Samtidig endrer myndighetene i flere land (f.eks. USA, Storbritannia og Irland) sin virkemiddelbruk, bl.a. gjennom dereguleringer og endringer i skatte- og avgiftssystemene, for å øke konkurransekraften til egne ressursområder;

• Parallelt med dette har det skjedd betydelige teknologiske endringer, som dels har redusert lete- og produksjonskostnadene og som dels har gjort det økonomisk mulig å utvikle olje- og gassforekomster i stadig mer vanskelige naturomgivelser. I sum har dette bidratt til å øke den globale produksjonskapasiteten for olje og gass;

• Både oljeindustrien og leverandørene gjennomlever en periode med omstrukturering og konsolidering. Hos de internasjonale oljeselskapene er særlig to trekk gjennomgående: For det første at de største aktørene øker sin selskapsmessige størrelse gjennom omfattende fusjoner. Og for det andre at selskapene fokuserer sin lete- og produksjonsvirksomhet til såkalte «kjerneområder» der det ligger til rette for kostnadseffektivisering gjennom å ta ut synergier i alle faser av virksomheten, inklusive letevirksomhet.

Olje- og gassindustrien har alltid vært kapitalintensiv og arbeidet med lange investeringshorisonter. Av dette følger det at usikkerheten ved virksomheten vil være større enn i de fleste andre næringer. Samtidig er konkurransen mellom aktørene i den globale olje- og gassindustrien skjerpet, både for oljeselskapene og for leverandørene. Lønnsomhetsutviklingen for industrien under ett har ikke vært tilfredsstillende de siste årene, jfr. figur 1.5 og 1.6.

Kilde: FacSet, Datastream.

Kilde: Morgan Stanley Dean Witter, Stern Stewart.

Mange av de markedsutfordringene vi i dag kan observere var enten ikke var til stede, eller var til stede på en helt annen måte, på det tidspunktet da hovedstrukturen i statens deltakelse i petroleumsvirksomheten ble utformet.

Dette vil naturligvis også påvirke hva som er rimelige forventninger om framtidig pris- og markedsutvikling. Mens det i 1970- og 80-årene var vanlig å anta at realprisen på olje og gass ville stige som følge av økt etterspørsel og begrensede muligheter til å øke produksjonskapasiteten, forventer de fleste eksperter i dag at risikoen for prisfall på kort og mellomlang sikt er større enn sannsynligheten for at prisen skal stige til varig høyere nivåer. Høye anslag for kommersielle globale reserver, og mulighetene til raskt å øke produksjonen i flere ressursland, bidrar til å underbygge denne antakelsen.

I 1992 sluttet Norge seg til EØS-avtalen. Selv om denne avtalen ikke medførte store endringer i det som allerede var innarbeidet politikk og praksis i norsk oljevirksomhet, legger den klare rammer for utformingen av konkurransebetingelsene på norsk sokkel. Hovedprinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, og kravene til et klart skille mellom statlig forvaltning og statlig forretningsdrift, legger føringer både på statens rolle som eier av kommersielle selskaper og på ivaretakelsen av SDØE.

Norsk petroleumspolitikk fram til i dag framstår samlet sett som vellykket, også i en internasjonal sammenheng. Rammebetingelsene har gjort det mulig for noen av selskapene å skape store verdier på grunnlag av Norges undersjøiske energiforekomster. Norsk sokkel er fortsatt et ledende produksjonsområde i verden, både med hensyn til volumer, teknologi og standarder for helse, miljø og sikkerhet. Gjennom årene er det utviklet norske selskaper og norske industrielle miljøer av høy internasjonal kvalitet. Samtidig har kombinasjonen av statlig eierskap, petroleumsskattesystemet og SDØE-ordningen bidratt til at en meget høy andel av denne verdiskapingen har tilfalt staten.

Det er likevel styrets oppfatning at summen av de endringene som har skjedd både på norsk sokkel og i omgivelsene særlig i de aller siste årene gjør at det foreligger et behov for en gjennomgang av sentrale virkemidler i petroleumspolitikken. Både den norske stat og Norge som energinasjon har betydelige interesser knyttet til å forsvare etablerte posisjoner, og til å sikre en videreutvikling av den norske oljenæring og norsk sokkel som ressursområde. Samtidig har statens eiermessige utfordringer blitt annerledes, både når det gjelder innholdet i eieroppgavene og rammene omkring dem.

En politikk som er tilpasset de aktuelle utfordringene for næringen må utformes med sikte på å nå noen overordnede mål. Det er en viktig erfaring at hva som er de viktigste hensynene vil variere over tid. Petroleumspolitikken er dynamisk. Den må hele tiden tilpasses de markedsmessige, ressursmessige, teknologiske og handelspolitiske betingelser som til enhver tid gjelder.

Slik styret ser det, er følgende fire hovedmål de mest sentrale i dagens situasjon:

1. Å sikre fortsatt høy verdiskaping fra norsk sokkel ved å styrke sokkelens konkurranseposisjon;

2. Å ivareta statens behov for inntekter fra petroleumsvirksomheten, bl.a. ved å

• maksimere verdiene i SDØE-porteføljen;

• sikre staten en robust og tilpasset risikoprofil;

• sikre grunnlaget for lønnsom produksjon og nye prosjekter;

1. Å ivareta etablerte markedsposisjoner, og sikre fundamentet for sterke norske aktører både hjemme og internasjonalt;

2. Videreutvikle og styrke den norske oljeindustrien, herunder å skape en eierstruktur for Statoil som gir økt konkurransekraft, flere eierressurser og økt kommersiell handlefrihet.

De vurderingene som styret legger fram i dette notatet bygger på disse målene. Det er styrets oppfatning at staten, ved å legge til rette for endringer i Statoils eierstruktur og den videre ivaretakelsen av SDØE, vil ha større mulighet til å realisere målene enn ved å videreføre dagens virkemiddelbruk.

1.5 SDØE-ordningen - utfordringer og framtidig ivaretakelse

1.5.1 Statens langsiktige finansielle utfordringer

Inntektene fra petroleumsvirksomheten spiller en spesiell rolle i norsk økonomi, av særlig tre grunner:

• Deler av inntektene er ikke inntekt i vanlig forstand, men basert på uttapping og salg av en ikke-fornybar naturressurs - det skjer m.a.o. en omplassering av statens formue;

• Inntektene varierer sterkere enn andre inntekter, ikke minst som følge av svingninger i oljeprisen;

• Statens inntekter fra salg av olje og gass har ikke samme inndragende virkning på privat sektor som øvrige statlige inntekter. Løpende bruk av petroleumsinntektene kan derfor i visse situasjoner skape pressproblemer og svekke fastlandsøkonomien.

Som ressurseier, står staten overfor et formuesforvaltningsproblem i utformingen av petroleumspolitikken og den økonomiske politikken. Dette forvaltningsproblemet er todelt:

På den ene siden å sikre at formuen er mest mulig optimalt sammensatt, bl.a. ut fra krav til risiko og avkastning. Dette berører spørsmål som utforming av rammevilkårene på sokkelen (herunder konsesjonsvilkår, letepolitikk og skattepolitikk), nivået og innretningen på statens direkte engasjement, utforming av eierrollen i de selskaper der staten er eier (eller medeier), og valget mellom omplassering av formuen til realinvesteringer innenlands eller i finansielle fordringer utenlands.

På den andre siden må staten gjøre valg mellom konsum og sparing, dvs. fastlegge hvor raskt formuen skal forbrukes.

Inntektene fra petroleumsvirksomheten er tiltenkt en nøkkelrolle når det gjelder å ivareta statens langsiktige finansielle behov. Det er et erklært mål å sette vesentlige deler av statens løpende petroleumsinntekter til side for å møte framtidige utfordringer på utgiftssiden. I St.meld.nr. 1 (1998-99) Nasjonalbudsjettet 1999 skriver Regjeringen bl.a. følgende i kapittel 3.1.5:

« Andelen eldre i befolkningen vil øke i tiårene framover i vestlige land. For de fleste landene vil det trolig være vanskelig å komme utenom betydelige reduksjoner i offentlige tjenestetilbud og ytelser, eventuelt kombinert med omlegginger av pensjonssystemene. Alternativt må inntektene i offentlige budsjetter økes gjennom skatteøkninger eller økt egenbetaling for offentlige tjenester. Store petroleumsinntekter for staten gjør at Norge har et bedre utgangspunkt enn de fleste andre land. Petroleumsinntektene vil imidlertid ventelig falle utover i neste århundre. I perioden med høye petroleumsinntekter er det nødvendig å sette til side betydelige midler i petroleumsfondet for å unngå kraftige innstramminger i offentlige budsjetter senere.»

Usikkerheten omkring statens mulighet til å sette midler til side knytter seg særlig til tre forhold:

• Nivået på statens samlede kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten;

• Oppnådd avkastning på statens finansielle fordringer i Petroleumsfondet;

• Nivået på videreført overskudd på statsbudsjettet.

Anslagene for statens framtidige kontantstrøm hviler først og fremst på forventinger om inngangen av skatte- og avgiftsinntekter og netto kontantstrøm fra SDØE. Disse er igjen avhengige av en rekke forhold, som priser, produksjon, kostnader, nye funn og framtidige investeringer i olje- og gassvirksomheten. Beregninger som Regjeringen har gjort i forbindelse med St.meld.nr. 46 (1997-98) viser at skatte- og avgiftsinntektene og inntektene fra SDØE spiller en om lag likeverdig rolle som andel av statens kontantstrøm. Netto kontantstrøm fra SDØE forventes å stå for mellom 43 og 53 prosent av statens samlede petroleumsinntekter fram mot 2020 (de øvrige inntektene kommer fra skatter og avgifter og som utbytte fra Statoil).

SDØEs samlede kontantstrøm går inn i statskassen. Den største delen av dette vil gå til staten som skatter og avgifter selv om SDØE skulle bli satt inn i en selskapsmessig sammenheng. Dette fremgår av figur 1.7, som viser fordeling mellom skatt og etter skatt kontantstrøm om SDØE betraktes som et selskap.

Kilde: DnB Markets.

1.5.2 SDØEs omfang og lønnsomhet

SDØE utgjør en stor portefølje sammenlignet med de internasjonale oljeselskapene, særlig når den sees i sammenheng med Statoils portefølje. Figurene 1.8 og 1.9 illustrerer dette vurdert ut fra henholdsvis ressurser og produksjon.

Kilde: DnB Markets.

Kilde: DnB Markets.

SDØEs regnskap føres etter kontantprinsippet i statsbudsjettet og statsregnskapet. For bedre å kunne sammenligne resultatutviklingen i SDØE med annen næringsvirksomhet har Regjeringen i St.meld.nr. 46 (1997-98) laget en oppstilling av SDØEs økonomiske stilling etter regnskapsprinsippet. Ut fra dette er det laget en oversikt over totalkapitalrentabiliteten før skatt for SDØE og de norske oljeselskapene for perioden 1992-97. Dette er et mål for resultatutvikling i forhold til anvendt kapital, og i oversikten går det fram at SDØEs totalkapitalrentabilitet var på 22 prosent i gjennomsnitt i perioden. Til sammenligning var tilsvarende tall for Statoil 17 prosent, Norsk Hydro 11,4 prosent og Saga 13 prosent.

Det er ikke unaturlig at SDØEs resultater - målt ved driftsresultat dividert på gjennomsnittlig totalkapital - er bedre enn det selskapene har oppnådd: Ordningen har betydelig lavere faste kostnader enn de kommersielle aktørene, den deltar ikke i langsiktig forretnings- og teknologiutvikling, har ikke konsernsenter, og den er samtidig eier av store andeler i de mest lønnsomme feltene på sokkelen. SDØE er i en høstingsfase.

Fra et kostnads- og driftssynspunkt har SDØE ikke andre kostnader enn de som er direkte relatert til lisensene, og ordningen har førsteretten til å ta andeler i de lisensene som er mest løfterike ut fra lønnsomhet. Med hensyn til produksjon er de vesentligste SDØE-andelene plassert i store felt som var oppdaget før ordningen ble etablert. SDØE kunne med andre ord bygges på et kjent reservegrunnlag.

I motsetning til Statoil og Norsk Hydro har ikke SDØE investert i nedstrømsvirksomhet, som i den aktuelle perioden har hatt svakere avkastning enn letevirksomhet og produksjon av olje og gass. SDØE har heller ikke investert i leting og utbygging internasjonalt. For selskapene er imidlertid slike investeringer nødvendige for å opprettholde markedsposisjoner, en optimal risikoprofil, fortsatt virksomhet og avkastning etter at produksjonen på norsk sokkel blir trappet ned.

Det er hevet over tvil at SDØE-ordningen har gjort det mulig for staten å hente merinntekter fra olje- og gassvirksomheten i perioder med høy lønnsomhet. I dagens situasjon er det imidlertid viktig å reflektere over om ordningen bør videreføres når usikkerheten rundt marginer, priser og lønnsomhet er større og størrelsen på nye funn er betydelig mindre enn det vi var vant med på 1970- og 80-tallet, jfr. kapittel 4. SDØEs lønnsomhet hviler fullt ut på forhold utenfor ordningen selv: Dels på pris- og markedsforhold, dels på egenskapene ved de feltene der SDØE har andeler, dels på den kostnadseffektiviteten og teknologiutviklingen som de industrielle aktørene (selskapene) generelt evner å oppvise, og særlig på ivaretakerens kompetanse og beslutninger.

I motsetning til et kommersielt selskap har ikke SDØE egne områder for forbedring og ny forretningsutvikling. SDØE kan heller ikke tilpasse sin portefølje i kjerneområder nasjonalt og internasjonalt, for dermed å skape større verdier. Slik sett er ordningen mer utsatt for omstendigheter som den selv ikke kontrollerer enn en kommersiell aktør ville være, og den har ingen mulighet til direkte å påvirke sin egen lønnsomhet etter at nye prosjekter er besluttet.

Det er i første rekke SDØEs ivaretaker - dvs. Statoil - som bærer SDØE. Relasjonen mellom SDØE og ivaretakeren er derfor av svært stor betydning for ordningens resultatutvikling, både historisk og framover. Gjennom ivaretakelsen av SDØE håndterer Statoils organisasjon et produksjons- og reservegrunnlag som er nesten tre ganger større enn det selskapet kan bokføre på egen bunnlinje. Etter styrets oppfatning framstår det derfor som ekstra problematisk at selve ivaretakermodellen ikke er insentivriktig utformet. Dette gjelder ikke bare kostnadene ved å oppebære en organisasjon av tilstrekkelig størrelse, men også beslutningsmodellen ved investeringsvalg, reglene for avsetning av SDØEs råolje, og den måten høye SDØE-andeler og skattesystemet på norsk sokkel samvirker på.Med de store verdiene som ligger til SDØE kan ikke eieren være tilfreds med en modell som ikke entydig og klart gir insentiver til å maksimere SDØEs verdiskapingspotensiale. I dette ligger det farer for verdiforringelse, både i selskapet og i SDØE. Over tid vil verken Statoilkonsernet eller SDØE være tjent med at denne insentivstrukturen videreføres.

1.5.3 Om behovet for en forventningsrett virkemiddelbruk

Det er viktig at petroleumspolitikken er forventningsrett. En virkemiddelbruk som er rasjonell under visse typer forventninger kan gi uønskede resultater dersom forventningene endres. Dette gjelder i særlig grad for SDØE-ordningen og for utøvelsen av de mulighetene som ligger i den.

Begrunnelsen for SDØE-ordningen har variert over tid. Fra starten av var SDØE en løsning på statens behov for å splitte opp forventet kontantstrøm i Statoil. Slik sett kunne man hevde at forholdet mellom Statoil og SDØE var et rent internt anliggende for staten. Men egenskapene ved denne løsningen gjorde at det også kunne føres argumenter for at SDØE er en del av statens samlede petroleumsskattesystem, fordi ordningen gjør det mulig for staten å gå inn med direkte andeler i lisenser som er spesielt løfterike med hensyn på lønnsomhet. Argumentet er da at ordningen bidrar til statlige merinntekter fra slike lisenser, i forhold til hva staten ville hatt bare som skatteoppkrever.

Etterhvert som det ikke lenger er fullt sammenfall mellom lisenser der SDØE og Statoil er deltakere, begynner SDØE mer og mer å framstå som en selvstendig investor og produsent. Dette har også sammenheng med at SDØEs portefølje gjennom årene har vokst betydelig, slik at staten selv nå er norsk sokkels suverent største andelshaver.

Både skatteinntektene og netto kontantstrøm fra SDØE er utsatt for stor usikkerhet. Denne usikkerheten gjelder prinsipielt begge veier, - inntektene kan bli både høyere og lavere enn anslagene til enhver tid antyder. I usikkerheten ligger dessuten et betydelig dynamisk element: Lave priser gir seg ikke bare utslag i lavere inntjening per produsert enhet, men påvirker også selve produksjonsnivået ved at lønnsomheten ved driftsinvesteringer (f.eks. produksjonsboring) og nye feltutbygginger blir berørt, sammen med lønnsomheten ved letevirksomhet. Nedgang i pris gjør også at anslaget for totale reserver justeres ned.

Prisfall og forventninger om et lavere oljeprisleie slår dermed ut på flere måter i forhold til statens samlede kontantstrøm:

• Selskapenes lønnsomhet reduseres, og dermed reduseres også grunnlaget for skattlegging;

• Statens direkte inntekter fra SDØEs produksjon faller som følge av lavere pris per produsert enhet;

• Produksjonsvolumet faller fordi lønnsomheten ved driftsinvesteringer, nye feltutbygginger og letevirksomhet faller;

• Totale reserveanslag nedjusteres, og dermed reduseres også grunnlaget for framtidige petroleumsinntekter.

Statens direkte investeringer er således sterkt risikoutsatte. De merinntektene som SDØE-ordningen kan innebære for staten er bare mulig å realisere ved at staten påtar seg en slik risiko.

Under forventninger om høy lønnsomhet, gode funnresultater og nye prosjekter med høy internrente vil denne risikoen framstå som akseptabel og uproblematisk. Under forventninger om normal (eller avtakende) lønnsomhet, svakere funnresultater og lavere avkastning i nye prosjekter, samt økt konkurranse fra andre petroleumsprovinser, vil statens risikoeksponering framstå på en annen måte.

Mot dette kan det argumenteres for at SDØEs investeringsvalg er identiske med de valg som en kommersiell aktør ville gjøre. Statens investeringer gjennom SDØE bygger på vurderinger der Statoils lønnsomhetskrav etter skatt må være innfridd. Først når dette er tilfellet dikterer dagens beslutningsmodell at Statoil skal velge det investeringsalternativ som maksimerer statens samlede interesse.

Det er åpenbart en fordel, og et bidrag til redusert risiko, at statens investeringsbeslutninger fullt ut er basert på forretningsmessige vurderinger. Dette endrer likevel ikke det faktum at SDØE som mekanisme er statisk og mer følsom for endringer i prosjektenes forutsetninger enn det som gjelder for selskapene. Det er nettopp viljen til å ta denne risikoen som gjør det mulig for staten å hente ut merinntekter fra prosjektene. Dette forklarer samtidig hvorfor det ville være ønskelig for staten å tilpasse sin ressursportefølje mer aktivt, for dermed å øke verdien av sine direkte deltakerandeler.

Dette reiser to viktige spørsmål ved SDØE-ordningen:

• Er ordningen forventningsrett ut fra dagens situasjon? Til en slik vurdering hører også en vurdering av alternative anvendelser av statens kapital. Under forutsetning av at statsbudsjettene vil gå med overskudd de nærmeste årene, vil det åpenbare alternativet til å investere i nye prosjekter på norsk sokkel være å plassere midlene direkte i Statens petroleumsfond.

• Er det mulig å øke samlet verdiskaping på norsk sokkel, og dermed også statens inntekter, ved å justere sammensettingen av statens forventede kontantstrøm fra felt i produksjon, besluttede prosjekter og prosjekter under vurdering? Vil staten kunne komme bedre ut totalt sett ved å legge større vekt på rollen som regulator og skatteinnkrever, og mindre vekt på rollen som direkte investor?

Begge spørsmålene dreier seg om statens formuesforvaltning. Det første fokuserer på behovet for å sikre at nye investeringer i SDØEs regi har et riktig forhold mellom forventet risiko og avkastning, gitt dagens markedsutsikter og statens alternative plasseringsmuligheter. Enkelt formulert er dette spørsmålet om hvorvidt det er rasjonelt å videreføre SDØE-ordningen, dvs. om staten bør ta direkte andeler i nye lisenser.

Det andre spørsmålet knytter seg til å sikre verdiene av den eksisterende SDØE-porteføljen, og til den måten SDØE-ordningen påvirker den industrielle utviklingen på norsk sokkel. En sentral problemstilling er hvorvidt de betydelige andelene SDØE har tatt i eksisterende felt kan påvirke operatørselskapenes insentiver i negativ retning. Grunnen til at denne problemstillingen oppstår er at dagens struktur med få unntak har gitt operatørene relativt små andeler i lisensene. For et operatørselskap som opplever både sterkere konkurranse og flere investeringsmuligheter er det ikke åpenbart at disse andelene forsvarer bruk av de beste selskapsmessige ressursene. På marginen kan det lett tenkes at det vil være mer attraktivt for selskapet å utvikle nye felt eller forretningsmuligheter i andre ressursområder.

Dette kan man se på som SDØEs (og dermed statens) insentivrisiko, og den er todelt:

• For det første er den knyttet til at aktørene på norsk sokkel er internasjonale selskaper som gjennom hele 1990-tallet har fulgt en strategi der de fokuserer sin virksomhet i kjerneområder, der deres egen ressursinnsats har stor betydning for de forretningsmessige resultatene. Denne tendensen har forsterket seg kraftig det siste året. For å kunne trekke til seg de sterkeste aktørene, må også norsk sokkel legge til rette for slik fokusering. Alternativet kan være at insentivene til kostnadseffektivisering og teknologiutvikling blir for svake. Dette gjelder imidlertid ikke bare nye prosjekter, men like mye i produserende felt der oppgaven nå er å sikre maksimal produksjon av påviste ressurser. Spørsmålet er derfor om SDØEs betydelig omfang i produserende felt kan bidra til at den industrielle utviklingen ikke blir optimal og at staten dermed både går glipp av inntekter fra produksjon og skatter. Det er m.a.o. viktig å være oppmerksom på at SDØE-ordningen i seg selv kan påvirke norsk sokkels konkurransekraft, ikke minst gjennom sitt omfang.

• For det andre er den knyttet til at SDØE er en ordning som ivaretas. Det er da helt nødvendig å sikre at ivaretakeren og SDØE har de samme insentivene. I dag er dette ikke alltid tilfellet, noe som ikke bare skyldes at Statoil og SDØE arbeider med ulike avkastningskrav og at det finnes en skjevhet i lisenseierskapene, men som også er knyttet til at Statoils øvrige virksomhet får relativt større betydning for selskapet. Etterhvert som norsk sokkel modnes vil denne utviklingen bli forsterket om Statoil skal kunne videreutvikles. De samlede selskapsmessige ressursene må rettes inn mot prosjekter og aktivitet som styrker selskapets lønnsomhet og verdiskapingspotensiale. På marginen vil det dermed kunne oppstå konflikt mellom selskapets behov for ressurser og ivaretakerrollens ressursbehov. Allerede i dag er det krevende for selskapets ledelse å finne den rette balansen innenfor flere forretningsområder, og mye trekker i retning av at dette vil bli en enda større utfordring over tid. Gitt de betydelige interessene og verdiene som ligger i SDØE er denne situasjonen ikke tilfredsstillende, verken for Statoil som selskap eller for staten som eier av SDØE.

I forlengelsen av et slikt resonnement er det nødvendig også å vurdere det vi kan kalle SDØEs markedsrisiko, som er behovet for å sikre etablerte posisjoner i produktmarkedene. Prinsipielt er dette en utfordring både når det gjelder gass og olje, men gassutfordringen framstår kanskje som den mest sentrale i dagens situasjon, jfr. kapittel 4.

Problemstillingen er her om SDØEs eksisterende portefølje og posisjoner er optimalt tilpasset, og om det er egenskaper ved selve ordningen som gjør at industrielle muligheter ikke blir forfulgt. Dette handler først og fremst om hvilken rolle SDØE kan spille uten å komme i konflikt med eksisterende konkurranselovgivning. Det ligger i selve ordningens natur at SDØE skal være en passiv deltaker i utbyggingsprosjekter på norsk sokkel. Dette legger både føringer på i hvilken grad SDØE kan forfølge nye forretningsmuligheter utover i produktmarkedene, og hvilken aktivitet SDØE kan utøve på sokkelen, uten å bli oppfattet som et kommersielt selskap som skal likebehandles med andre aktører. I den grad det blir stadig viktigere for SDØE å arbeide aktivt med sin eksisterende portefølje og sikre sine interesser i produktmarkedene, vil denne problemstillingen bli mer påtrengende.

På denne måten får SDØE-ordningen konsekvenser for statens kommersielle handlefrihet. Et ønske om å videreføre ordningen innebærer at handlefriheten og tilpasningsmulighetene begrenses, noe som etter styrets mening må regnes som et ekstra risikoelement for staten som ressurseier og produsent.

Denne drøftingen leder fram mot to spørsmål i tilknytning til SDØE som virkemiddel i petroleumspolitikken:

1. Bør staten ta SDØE-andeler i nye lisenser på norsk sokkel?

2. Hvordan bør staten innrette seg med hensyn på å optimalisere verdien i den eksisterende SDØE-porteføljen?

Etter en samlet vurdering har styret kommet til at det vil være riktig av staten å vurdere å avstå fra å ta SDØE-andeler i nye lisenser, eller under enhver omstendighet sterkt redusere størrelsen på andelene. Begrunnelsen for dette bygger på tre elementer:

• Betydningen for norsk sokkels konkurransekraft;

• Forholdet mellom risiko og avkastning;

• Statens behov for økt handlefrihet i forvaltningen av den eksisterende SDØE-porteføljen.

Det er styrets vurdering at de mulige merinntektene ordningen kan medføre i nye lisenser ikke forsvarer ulempene ved å videreføre ordningen. Tvert i mot mener styret at grunnlaget for å øke verdiskapingen både på norsk sokkel generelt og for staten spesielt sannsynligvis vil være størst dersom SDØE-ordningen som et framtidig virkemiddel avvikles.

En av begrunnelsene for SDØE-ordningen ligger i at petroleumsvirksomheten tradisjonelt har vært en næring med til dels betydelig avkastning ut over «normal» avkastning på investert kapital (grunnrente), og at det har vært rasjonelt for staten å sikre seg en størst mulig andel av denne meravkastningen. Dette er for øvrig også begrunnelsen for særskatten på norsk sokkel, som gir selskapene en marginal skattesats på 78 prosent, m.a.o. 50 prosentpoeng høyere enn for bedriftene på fastlandet.

Etterhvert som lønnsomheten i petroleumsvirksomheten (både i Norge og internasjonalt) mer og mer nærmer seg den type avkastning vi kan observere i andre råvarebaserte industrier, svekkes argumentet for de store statlige investeringene. Gjennom 1990-tallet har lønnsomheten i olje- og gassvirksomheten, og i tilknyttet leverandørindustri, vært lavere enn gjennomsnittet for øvrig industri.

Dersom staten finner å ville videreføre ordningen med direkte statlige eierandeler i visse spesielle situasjoner, f.eks. dersom det gjøres funn av betydelig størrelse på sokkelen, vil det være naturlig å se dette i sammenheng med etablering av en ny ivaretakermodell for ordningen.

1.5.4 Mulige løsninger for den eksisterende SDØE-porteføljen

SDØE er nå inne i en høstningsfase, der et overordnet hensyn må være å maksimere verdien av gjennomførte investeringer.

I prinsippet foreligger det en hel rekke muligheter for den framtidige forvaltningen av SDØEs portefølje. Noen av disse er:

• En kommersiell og insentivmessig riktig ivaretakelse ved ett eller flere selskaper;

• Salg av andeler for å realisere verdi og forbedre insentivstrukturen på norsk sokkel. Dette gir grunnlag for tilsvarende økning av oljeformuen;

• Legge hele eller deler av ressursene inn i selskaper som staten eier, eventuelt i kombinasjon med at tilsvarende verdier hentes inn gjennom aksjeemisjon;

• En kombinasjon av flere av disse tiltakene.

Det er flere hensyn som kan trekke i retning av at SDØE fortsatt skal være produsent på norsk sokkel. SDØE har eierandeler i flere prosjekter med høy forventet lønnsomhet, der ordningen skaper merinntekter for staten utover inntektene fra skatter og avgifter. I disse prosjektene spiller m.a.o. SDØE den rollen som ordningen har vært tiltenkt.

Dette er imidlertid ikke like mye tilfelle for alle SDØEs eierandeler, og det er heller ikke åpenbart at staten samlet sett kommer best ut ved å beholde meget høye andeler selv i de prosjektene som er mest lønnsomme for SDØE. Ved å redusere sine eierandeler kan SDØE bidra til å bedre insentivstrukturen i disse lisensene og på den måten legge til rette for høyere verdiskaping, noe som igjen kommer staten til gode i form av større produksjon og høyere skatteinntekter. Samtidig må et valg om å videreføre eierskapet til SDØE-andeler veies opp mot lønnsomheten i andre alternativer, f.eks. ved direkte eller indirekte å realisere verdiene i markedet, dvs. omplassere deler av statens formue fra petroleumsvirksomhet til andre områder. Styret drøfter disse alternativene nærmere i kapittel 7 og 8.

Aktiv porteføljeforvaltning og utforming av en mer tidsmessig ivaretakerfunksjon vil begge være bidrag til å redusere SDØEs, og dermed statens, insentivrisiko i petroleumsvirksomheten. For å redusere markedsrisikoen vil det kunne være aktuelt med nye industrielle grep, f.eks. å etablere nye verdikjeder på gassområdet som gjør SDØEs gass mindre sårbar for endringer i markedsstrukturen for gass. Det kan også være aktuelt for SDØE å ta posisjoner i nedstrømsvirksomheten i oljemarkedet for å sikre en høy pris på de betydelige volumene SDØE skal avsette i årene som kommer.

Slike operasjoner kan imidlertid neppe realiseres i regi av SDØE slik ordningen i dag framstår, men bør vurderes sammen med innretningen på forvaltningen av statens selskapsmessige eierinteresser. En viktig del av statens petroleumsformue er verdien av eierinteressene i Statoil og Norsk Hydro. Det er derfor naturlig å se på mulighetene til å styrke disse selskapenes ressursbase som del av forvaltningen av statens samlede formue. Gjennom å styrke selskapenes verdi og markedsposisjoner bidrar staten samtidig til å øke verdien på denne delen av sin formue.

For sin del er styret av den prinsipielle oppfatning at fortsatt ivaretakelse av SDØEs ressurser ikke er den beste og mest verdiskapende løsningen for staten som ressurseier, og at ressursene derfor bør kommersialiseres.

Skulle eieren likevel velge å opprettholde deler av SDØE, er det viktig at en eventuell fortsatt ivaretakelse må skje på en måte som er insentivriktig. Det er i statens egen interesse at det er lønnsomt for ivaretakeren å maksimere SDØEs verdier. To umiddelbare konsekvenser av dette bør etter styrets mening være at SDØE betaler ivaretakeren for alle de oppgaver som utføres for ordningen, og at det på marginen må være lønnsomt for ivaretakeren å maksimere verdien av SDØEs petroleum.

Overdragelse av andeler fra SDØE til ett eller flere selskaper vil måtte gjennomføres innenfor rammen av gjeldende konkurranseregler i EØS-avtalen. Slik overdragelse kan ikke ha elementer av statsstøtte i seg, men må skje til markedsverdi. Transaksjonsmessig kan dette skje på flere måter, f.eks. som tingsinnskudd (kapitalinnskudd) eller som salg. Styret mener det er viktig å erkjenne at en rekke opsjoner faktisk er tilgjengelige, både på kort og lang sikt. I kapittel 7 og 8 blir disse problemstillingene drøftet nærmere, og styrets forslag til mulige løsninger blir omtalt og begrunnet.

1.6 Statoils eierstruktur

1.6.1 Om eierskap og konkurranseevne

Det er ulike syn på hvilken betydning eierskapet har for bedrifters konkurranseevne generelt. I løpet av de siste årene har vi imidlertid sett at interessen for spørsmålet om eierskap er økende, og det virker som om det eksisterer en nokså alminnelig oppfatning om at eierskapet kanha stor betydning for de resultatene bedriftene evner å skape.Hvis utgangspunktet er en privat eid og konkurranseutsatt bedrift, vil eierskapet ha betydning både gjennom sitt innhold og sin form.

• Det første viser da til de ressursene som eierne stiller til disposisjon for bedriften, som kapital, kompetanse, nettverk og markedsposisjoner, den styringen som utøves og de krav til avkastning som formuleres.

• Eierskapets form handler på den andre siden om hvorvidt bedriften er organisert som et omsettelig selskap (børsnotert), som et samvirke, som en stiftelse, gjennom et partnerskap eller på annen måte. Ulike eierformer gir grunnlag for ulike insentiv- og kontrollsystemer, med tilhørende utfordringer for den eiermessige oppfølgingen av bedriften.

Både eierskapets innhold og form kan ha betydning for bedriftens adferd fordi de begge påvirker målene for driften, de insentiver som legges til grunn, hvilken frihet bedriften har til å treffe kommersielle beslutninger og bedriftens muligheter til å finansiere nye prosjekter.

Over tid vil slike forhold påvirke bedriftens kultur, kostnadseffektivitet og konkurranseevne, og dermed også eiernes avkastning. De kan også ha betydning for forholdet mellom eiere og ledelse, og for hvilke sanksjoner eierne kan, eller vil, gjøre bruk av dersom virksomheten ikke leverer tilfredsstillende resultater.

Prinsipielt stiller eierne tre typer av ressurser til disposisjon for bedriften:

• Kapital

• Insentiver, målsettinger og systemer for prestasjonsovervåking

• Kompetanse (kommersielle nettverk, FoU-ressurser, strategisk kompetanse, etc.)

Blandingsforholdet mellom disse ressurskategoriene vil naturlig nok variere en hel del, noe som i seg selv kan påvirke eierskapets betydning for bedriftens prestasjoner.

Eierskapets form kan bidra til å klargjøre og forsterke sammenhengen mellom risiko og avkastning, eller mellom ledelse og resultater. For eksempel vil et børsnotert selskap motta styringskorrektiver både fra nåværende og potensielle eiere. Nåværende eiere styrer normalt gjennom kapitalmarkedet og bedriftens styre, mens potensielle eiere sender styringssignaler gjennom kapitalmarkedet. Dersom bedriften leverer dårlige resultater vil dette gi seg negative utslag i aksjekurser og i markedsverdien til selskapet.

Selv om alle eiere av konkurranseutsatte virksomheter må antas å ha høy avkastning som hovedmål, kan selve tilnærmingen til eierskapet variere nokså mye. En vanlig klassifisering av ulike eierroller er inndelt etter to dimensjoner; tid og grad av aktivitet.

Det kan for det første være snakk om høy avkastning på kort eller lang sikt. Ulike eiere vil også ha ulike ambisjoner, eller ressurser, når det gjelder å ta aktivt del i styringen av bedriften. Som ren spareform er investeringer i aksjer blitt stadig mer populært, hvilket i seg selv bidrar til å øke det passive eierskapet i bedriftene. Det er et markant trekk i hele OECD-området at innslaget av institusjonelle eiere i bedriftene øker.

Eierskapets form kan også ha betydning for bedriftens konkurranseevne gjennom mulighetene til å restrukturere, gjennomføre fusjoner og bygge allianser. I mange land er såkalte krysseierskap vanlige, og de brukes gjerne til å befeste en eiergrupperings stilling i flere delmarkeder samtidig. De siste årene har vi også sett at mange bedrifter fusjonerer gjennom aksjebytter eller eventuelt benytter aksjer som betalingsmiddel ved oppkjøp, og på den måten bruker likviditeten i eierformen til å skape enheter med større produksjonsevne og større markedsandeler.

Ut fra dette er det klart at eierskapet kan påvirke bedriftens konkurranseevne på flere måter, og at både innhold og form i et «optimalt» eierskap vil variere mye fra bedrift til bedrift. En nyetablert virksomhet vil sannsynligvis trenge både mer kompetanse og langsiktighet i eierrollen enn en etablert og tradisjonsrik bedrift. Det er også mulig å tenke seg at mange bedrifter vil være tjent med å ha flere typer eiere inne samtidig, både «utålmodige» eiere med kortsiktig perspektiv og mer langsiktige investorer.

Styret legger til grunn at mange av de utfordringene som knytter seg til eierskap i konkurranseutsatte bedrifter generelt, også er relevante for Statoilkonsernet. I den internasjonale energiindustrien har vi de siste månedene kunnet registrere at nettopp aktiv bruk av eiermessige virkemidler er helt sentrale i den omstruktureringen som finner sted, jfr. figur 6.1. Det finnes derfor etter styrets mening en rekke grunner til å drøfte om dagens eierstruktur i Statoil er vel tilpasset de markedsmessige utfordringene selskapet skal møte, og de eiermessige utfordringene som staten i økende grad vil bli konfrontert med.

Kilde: Kilde: Morgan Stanley Dean Witter/DnB Markets.

1.6.2 Særlige utfordringer ved offentlig eierskap

Styret viser til at fire vanlige begrunnelser for at det offentlige skal eie eller gi støtte til næringsvirksomhet er:

• Markedssvikt, dvs. at markedet alene ikke klarer å frambringe det samfunnsøkonomisk optimale tilbudet av en vare eller tjeneste;

• Fordelingspolitikk, dvs. at det offentlige gjennom direkte eierskap, eller på andre måter, kan bevirke en annen og mer ønsket fordeling av varer og tjenester enn markedet vil gi;

• At næringsvirksomheten bygger på naturressurser som er felleseie for hele samfunnet og derfor bør organiseres i offentlig regi.

• At det kan være rasjonelt for det offentlige å gi fødselshjelp til etablering av ny virksomhet i nye bransjer gjennom bruk av «såkornkapital.»

Disse begrunnelsene kan ha ulik styrke og relevans under ulike forhold. De gir heller ikke svar på hvordan offentlig eierskap best kan utformes for å sikre effektivitet og størst mulig verdiskaping, f.eks. om de offentlige virksomhetene skal organiseres som monopoler eller som konkurranseutsatte virksomheter som mottar offentlig støtte.

Offentlig eierskap omfatter en rekke typer virksomheter, med ulike kjennetegn og ulike oppgaver. Til offentlig eid forretningsvirksomhet knytter det seg en rekke prinsipielle problemstillinger som kan være mer eller mindre alvorlige, avhengig av de aktuelle omstendighetene.

For det første representerer det offentlige, f.eks. staten, en rekke ulike interesser i tillegg til eierinteressene i snever forstand. Ofte er nettopp poenget med det offentlig eierskapet at slike ulike interesser skal veies mot hverandre i den løpende driften, og at det skal tas «bredere hensyn» enn de rent bedriftsøkonomiske. Dette skaper en komplisert målstruktur og liten forutsigbarhet med hensyn til de beslutningene som ledelsen faktisk vil fatte. Ofte vil disse beslutningene være sterkt preget av andre hensyn enn hensynet til bedriftsøkonomisk lønnsomhet.

• I tillegg til å være eier vil det offentlige, og da særlig staten, også være kunde og regulator i de markedene der bedriften opererer. Både selve eierrollen og organiseringen av beslutningsprosessene i bedriften vil som en følge av dette kunne bli komplisert.

• En vanlig løsning på dette problemet er å etablere et skille mellom forretningsmessige hensyn og andre hensyn. Dette kan gjøres ved f.eks. å skille forretningsdriften ut som et eget selskap, gi den et styre og klare forretningsmessige mål, slik tilfellet er for Statoil. Dersom selskapet fortsatt skal ivareta andre hensyn enn rent bedriftsøkonomiske, kan disse klargjøres og eieren kan gi bedriften kompensasjon for de merkostnadene bedriften eventuelt pålegges. Fordelene ved dette er at kostnadene ved å ta slike hensyn synliggjøres og at det blir enklere for eieren å måle bedriftens prestasjoner. Det er imidlertid problemer knyttet til slike løsninger. For det første innebærer de at det offentlige frivillig må avgi den styringsretten som kanskje var en viktig begrunnelse for å etablere virksomheten i første omgang. Et annet problem knytter seg til behovet for å skape tillit og troverdighet omkring bedriftens uavhengighet og bedriftsøkonomiske fokusering. Dette behovet gjelder både i forhold til partnere, finansmarkedet, leverandører og konkurrenter, som i forhold til ansatte, samfunnet og det politiske system generelt.

• Offentlig eierskap skaper også egne problemer for utformingen av selve eierrollen, f.eks. ved uforutsigbarhet i utbytte- og egenkapitalpolitikken, som er viktige eiermessige styringsredskaper. Her er problemstillingen (både for statsaksjeselskapene og statsforetakene) ikke bare at det er generalforsamlingen som fastsetter utbyttet (i motsetning til styret, som er det normale for private aksjeselskaper), men at generalforsamlingen igjen normalt bindes av budsjettvedtak i Stortinget. Tilsvarende må beslutninger om tilførsel av egenkapital gjennomgå omfattende politisk utredning og prøving. Dersom bedriftsledelsen gjennom forhandlinger med andre kommersielle aktører ønsker å fremme forslag om å øke egenkapitalen for å iverksette nye prosjekter, krever beslutningsprosessen at alle sider ved prosjektet «åpnes opp» for en offentlig, politisk gjennomlysning, der utfallet ikke alltid er lett å forutse. På den ene siden følger dette av de demokratiske krav som må stilles til saksbehandlingen i statens organer. På den andre siden er det liten tvil om at prosessen samtidig tilføres betydelig politisk usikkerhet som kan skape passivitet i organisasjonen og både tvil og motstand hos potensielle partnere. Summen av dette gir at den mest naturlige (og ofte eneste mulige) eierrollen det offentlige kan fylle er rollen som en langsiktig og passiv eier. I visse tilfeller vil en slik rolle være naturlig, hvis f.eks. oppgaven først og fremst er å sikre nasjonalt eierskap eller sørge for langsiktig sparing på det offentliges hånd. Men denne begrensningen vil kunne være negativ dersom den aktuelle bedriften står overfor store omstillingsbehov og industrielle utfordringer, der kravene til strategiske prioriteringer og aktiv eierstyring er store.

Oppsummert kan vi si at det knytter seg særlige utfordringer til offentlig eierskap langs følgende dimensjoner:

• Det offentlige (og særlig staten) representerer en rekke ulike interesser, noe som kan gi en komplisert målstruktur for bedriftene;

• Statlig eierskap begrenser selskapets fleksibilitet til å delta i restruktureringsprosesser;

• Det offentlige (staten) spiller en rekke ulike roller i økonomien, bl.a. rollene som regulator, lovgiver og skatteinnkrever;

• Det er knyttet problemer til å etablere et fast og troverdig skille mellom bedriftsøkonomiske hensyn og andre hensyn i offentlig forretningsdrift;

• Det er knyttet spesielle problemer og begrensninger til den eierrollen det offentlige (og særlig staten) kan fylle;

• Offentlig eide foretak møter særlige problemer med hensyn til overvåkning og eiermessig kontroll.

På samme måte som det finnes ulike begrunnelser og omstendigheter omkring etableringen av offentlige foretak, vil foretakene i ulik grad være berørt av disse problemstillingene. Hva som er en god eierstruktur for en kommersiell bedrift vil avhenge av en rekke forhold, der hensynet til bedriftens prestasjoner og konkurranseevne vil være det viktigste. Samtidig mener styret det er verdt å peke på at det offentlige kan ha en rekke kvaliteter som eier. Både når det gjelder ivaretakelse av nasjonalt eierskap, evne til å reise kapital og evne til å foreta langsiktige investeringer, har det offentlige (og særlig staten) klare fortrinn framfor private investorer.

Det er de senere årene foretatt en rekke privatiseringer av olje- og gasselskaper, jfr. tabell 1.1. I Europa er det ingen gjenværende heleide statlige selskaper av noen størrelse utenfor den tidligere østblokken.

Det finnes en hel rekke former for privat eierskap, som hver har sine fordeler og ulemper avhengig av de aktuelle omstendighetene. Utfordringen ligger derfor i å finne løsninger som er vel tilpasset behovene i hvert enkelt foretak, samtidig som det er mulig å ivareta overordnede politiske mål innenfor de sektorene der foretakene har sin virksomhet.

1.6.3 Utfordringer og problemstillinger knyttet til eierstrukturen i Statoil

Styret mener at statens eierskap i Statoil så langt har vært vellykket. Alle vesentlige mål for eierskapet siden 1972 må mer eller mindre kunne sies å være nådd:

• Selskapet har utviklet seg til å bli en kompetent og konkurransedyktig aktør på norsk sokkel. Vurdert som operatør og teknologibedrift har Statoil en ledende posisjon på flere områder;

• Selskapet har gjennom årene tilført norsk næringsliv og eieren betydelig industriell kompetanse, som et viktig grunnlag for utformingen av statens petroleumspolitikk;

• Selskapet har ivaretatt SDØEs interesser på en måte som både har sikret staten en betydelig kontantstrøm fra olje- og gassvirksomheten, og som samtidig har bidratt til å balansere statens rolle som ressursmyndighet, regulator og direkte aktør;

• Selskapet har hatt en betydelig vekst og verdistigning, også målt gjennom rene kommersielle verdivurderinger;

• Selskapet har evnet å posisjonere seg nedstrøms, innenfor markedsføring, raffinering, salg og petrokjemi, og har etablert en rekke posisjoner som energiselskap og internasjonalt oppstrømsselskap;

• Målt i (estimert) markedsverdi er Statoil et av landets største foretak, og et viktig «lokomotiv» for den industrielle utviklingen i Norge. I nordisk sammenheng er likevel ikke Statoil blant de største foretakene, jfr. figur. 1.11.

Kilde: DnB Markets.

Mye av den suksessen staten har hatt som eier av Statoil må tilskrives at formålet med virksomheten hele tiden har vært forretningsmessig, med et klart fokus på verdiskaping. Det har i alle år vært et selvstendig aksjeselskap, uavhengig av forvaltningen. Organisasjonen har evnet å møte nye utfordringer og ta godt vare på tilgjengelige ressurser. Samtidig har staten utøvet sitt eierskap med troverdighet i de ulike fasene som selskapet har gjennomlevd:

• Den første fasen som selskap under oppbygging og «opplæring.»

• Den andre fasen som et privilegert selskap med gradvis større operatør- og utbyggingsoppgaver.

• Og den tredje fasen med fravær av privilegier, økt konkurranse, internasjonalisering og systematisk måling av kommersielle resultater.

Det er m.a.o. verdt å merke seg at statens eierrolle har skiftet i den tiden Statoil har eksistert. Svært mange av de beslutningene som er foretatt gjennom årene ville i dag vært utenkelige, både fordi de ville bryte med målet om likebehandling av selskapene på norsk sokkel og fordi de ville være i strid med internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg underveis, - i første rekke EØS-avtalen.

Statoils langsiktige virksomhetsgrunnlag strekker seg forbi ressursgrunnlaget på norsk sokkel. Den bygger på å utnytte den kompetansen som er bygget opp i Norge til skape verdier gjennom nye ressurser og økt produksjon internasjonalt. Denne strategien har bred oppslutning hos eieren og i det norske politiske miljø, samtidig som den er gitt positiv omtale i de kommersielle verdivurderingene som er gjennomført de siste årene.

Utviklingen har gjort Statoil til et større og mer krevende selskap å eie. De markedene der Statoil i dag er aktiv utvikler seg raskt, både konkurransemessig, teknologisk og reguleringsmessig. Nye produkter og nye omsetningsformer vokser fram hele tiden, det skjer omfattende bransjeglidninger mellom ulike energibærere, og ved nye former for sammensetting av tjenester.

Samtidig representerer den internasjonale satsingen i seg selv en rekke utfordringer. Statoil må etablere et troverdig og godt forhold til partnere, myndigheter og leverandører over hele verden. Spørsmål knyttet til sosial ansvarlighet, menneskerettigheter og politisk risiko får økende aktualitet. For staten som eier kan dette innebære at det oppstår særegne (ikke-kommersielle) problemstillinger på det utenrikspolitiske området som ikke i samme grad ville gjelde for en privateid norsk bedrift.

Organisasjonen må utvikle en internasjonal kultur, som kombinerer selskapsidentitet med respekt for, og kunnskap om, lokale forhold. For å hente ut synergier er det viktig at selskapets egne menneskelige ressurser er mest mulig mobile.

I sum står Statoil overfor enorme konkurransemessigeutfordringer, både i Norge og i utlandet. Mange av de aktørene som Statoil skal konkurrere med slår seg sammen til globale foretak, med betydelige kapital- og produksjonsreserver. Verdien av teknologiske fortrinn blir stadig raskere «spist opp» av konkurrentene, samtidig som konkurrentenes evne til å restrukturere og gjennomføre nye strategiske grep er bedre utviklet enn hos Statoil, noe som bl.a. er en følge av dagens eierstruktur. Konkurrentene har også gjennomgående sterkere posisjoner i viktige internasjonale oppstrømsområder enn Statoil.

Spørsmålet er da etter styrets mening hvilken rolle dagens eierstruktur spiller i denne situasjonen, og om det kan tenkes andre eierløsninger for konsernet som er bedre tilpasset de framtidige utfordringene.

Utgangspunktet for en slik drøfting må være de tre nøkkelområdene der eierskapet kan tilføre bedriften konkurransefortrinn:

1. Kapital og finansiering;

2. Mål, insentiver og systemer for overvåking av bedriftens prestasjoner;

3. Kompetanse, kommersielle nettverk og strategiske ressurser

Med hensyn til det første punktet innebærer dagens situasjon både fordeler og ulemper. Fordelen ligger først og fremst i at eierskapet gir Statoil høy kredittverdighet i de internasjonale kapitalmarkedene. En annen fordel kan være at eieren neppe vil stanse gode prosjekter av finansielle årsaker (selv om det kan tenkes andre grunner til at eieren sier nei til å tilføre kapital til nye prosjekter).

Ulempene knytter seg særlig til de forholdene som er omtalt tidligere: Tilførsel av egenkapital er en politisk beslutning, like mye som den er bedriftsøkonomisk. Dette ligger i eierskapets natur, og det legger i praksis nokså sterke bånd på hvordan styret og den daglige ledelsen kan utvikle nye prosjekter som krever økt egenkapital. Det viktigste bidraget til bedriftenes egenkapital generelt er for øvrig tilbakeholdt overskudd.

Eierstrukturen legger også klare begrensninger på hvilke strategiske grep som eventuelt kan foretas når det gjelder restrukturering og fusjoner. I petroleumsindustrien generelt ser vi at mange av Statoils viktigste konkurrenter aktivt utnytter sin eierstruktur (som omsettelige aksjeselskaper) til å foreta omfattende strukturelle endringer med sikte på kostnadseffektivitet og styrket markedsposisjon.

Til det andre punktet kan det knyttes mange merknader. Strengt forkortet kan man si at Statoils mål- og insentivstruktur er mer komplisert og uhensiktsmessig enn hva som ville være tilfellet for en privat eiet bedrift.

Det er flere årsaker til dette, bl.a. de mange ulike roller og oppgaver som Statoil er tildelt: Ivaretaker av SDØE i lisensene, fast lederskap i Gassforhandlingsutvalget (GFU) og Forsyningsutvalget (FU), og selger av SDØEs petroleum. Det kreves mye av dagens ledelse for å sikre at selskapet opptrer korrekt og blir forstått riktig i alle de ulike rollene som skal fylles samtidig som selskapet skal konkurrere på lik linje med andre aktører i markedet.

I forhold til Statoils internasjonale strategi innebærer dagens eierstruktur både fordeler og ulemper. Fordelen ligger i at eierskapet kan inngi tillit hos myndigheter og partnere i andre land. Ulempen ligger i at både utenlandske myndigheter og selskaper har problemer med å akseptere at Statoil er et fullt ut kommersielt selskap, og ikke en aktør som opptrer på vegne av eieren. Fordelen kan dermed lett utvikles til å bli en ulempe.

Mange roller, og til dels motstridende målsettinger, påvirker naturlig nok også bedriftens interne kultur og forretningsmessige orientering.

Også på kompetansesiden foreligger det spesielle utfordringer. Eierskapet i Statoil utøves av statsråden i fagdepartementet for energipolitikken. Det sier seg selv at det ville være utenkelig, og helt i strid med alle konkurranseregler, om eieren skulle utnyttet alle de kunnskapene forvaltningen sitter inne med i forhold til beslutningsprosesser, saksgang, politiske vurderinger og annet, til å gi Statoil særlige fordeler i forhold til andre konkurrenter.

Dette er et generelt problem som følger av at eier og regulator er samme forvaltningsinstans. Eieren vil ha klar interesse av å opptre på en måte som ikke skaper mistanke om forskjellsbehandling, kanskje t.o.m. i den grad at eierens eget selskap påføres ulemper.

Ut fra dette er det mulig å konkludere med at dagens eierstruktur innebærer flere begrensninger og enkelte klare ulemper for selskapet. Begge de to uavhengige verdivurderingene av Statoil som ble gjennomført i 1998 pekte på det statlige eierskapet som et negativt element, og som en ulempe for selskapet.

En kan dermed spørre hvordan en eierpolitikk som fram til i dag har vært vellykket nå gradvis framstår som en kommersiell utfordring. Forklaringen ligger nok på flere plan:

• For det første er selve innretningen av statens eierskap i Statoil fundamentalt forandret siden etableringen av selskapet i 1972. Den gang var det viktig, nettopp gjennom klare politiske beslutninger, å gi selskapet fordeler slik at det kunne vokse og bygge egen kompetanse. I dag ville slike virkemidler være i strid med norsk rett. Dagens Statoil har som primæroppgave å skape økonomiske resultater for eieren i fri konkurranse med andre aktører i markedet. Eierrollen er følgelig preget av dette: Hva staten som eier prinsipielt kan tilføre selskapet, nemlig politisk bestemte privilegier, er ikke lenger tilgjengelige. Motsatt er ressurser som en «normal» eier kunne tilføre, som industriell kompetanse, klare målformuleringer og sterke styrings - og overvåkingsmekanismer, enten utilgjengelige eller svakt utviklet.

• For det andre har Statoil som selskap utviklet seg langt utover rollen som den sentrale norskeide aktøren på norsk kontinentalsokkel. I virkeligheten har selskapet for lengst etablert en strategi der virksomheten på norsk sokkel gradvis vil få mindre betydning, og der veksten først og fremst skal skje internasjonalt. Statoil har med denne strategien, som har hatt solid tilslutning fra eieren, bevisst påtatt seg andre og flere forretningsmessige utfordringer enn de som opprinnelig ga begrunnelsen for opprettelsen av selskapet. Etterhvert som Statoils internasjonale strategi føres videre, vil begrunnelsen for at selskapet skal være heileid av den norske stat bli gradvis svekket. Det er etter styrets oppfatning vanskelig å finne grunner for at den norske stat bør eie et selskap som produserer petroleum i Venezuela, Angola eller Storbritannia. På den andre siden er det naturlig for norske myndigheter å ha som industriell ambisjon at det bør finnes norskeide aktører i de internasjonale energimarkedene.

• Selskaper som skal hevde seg i dagens konkurranse må ha en klar og entydig fokus på kostnadseffektivitet og lønnsomhet. Dagens eierstruktur legger ikke tilsvarende press på Statoils organisasjon som tilfellet er hos de viktigste konkurrentene. I tillegg må Statoil ivareta roller som noen ganger krever at selskapets egen lønnsomhet nedprioriteres. Over tid mener styret det er grunn til å frykte at målkonflikter, mangelfull disiplinering fra markedene og lite utviklet resultatovervåking vil påvirke selskapets prestasjoner i negativ retning, noe som verken vil tjene eieren eller bedriften.

1.6.4 Mulige eiermessige løsninger for Statoil

Statoil representerer betydelige verdier. Årets verdivurderinger av selskapet anslår markedsverdien til om lag 110-125 mrd. kroner. Ettersom eieren er den norske stat, er det naturlig at spørsmålet om eierstrukturen i Statoil settes inn i en generell petroleumspolitisk sammenheng. Noen overordnede mål for eierstrukturen som etter styrets mening vil være naturlige er disse:

• Statoil er bygget opp som et kompetent og konkurransedyktig norsk energiselskap. Det bør være et mål å sikre et fortsatt sterkt nasjonalt eierskap i selskapet;

• Eierløsningen for Statoil må støtte opp under målet om å maksimere statens inntekter fra petroleumsvirksomheten på norsk sokkel;

• Eierløsningen må bidra til å gi Statoil en sterk og entydig insentivstruktur, med vekt på bedriftsøkonomisk lønnsomhet og langsiktig verdiskaping;

• Det bør være et mål for eierstrukturen at Statoil får tilnærmet samme finansielle og markedsmessige handlefrihet som konkurrentene, både i Norge og i utlandet.

Ut fra dette er det mulig å forstille seg en rekke eierløsninger.

• En mulighet ville være å fortsette som i dag. Denne løsningen kan imidlertid vise seg å være den mest dramatiske med tanke på selskapets videre utvikling og verdiskapingspotensiale, jfr. diskusjonen over;

• Ytterligere presiseringer av eierrollen kan oppnås ved å videreutvikle dagens beslutningsmodell for SDØE-ivaretakelsen, slik at interessekonfliktene mellom Statoil og SDØE klargjøres og begrenses, og slik at Statoil kompenseres for de merkostnadene ivaretakerrollen påfører selskapet samtidig som man skaper større forutsigbarhet rundt utbytte og egenkapitalpolitikken;

• Det er også mulig å etablere et heleid statlig holdingselskap for Statoil, og deretter finne passende eierkonstellasjoner for hvert enkelt forretningsområde;

• Det har vært antydet at Statoils oppstrømsvirksomhet på norsk sokkel kunne skilles ut som en heleid statlig virksomhet, og at nye medeiere kan hentes inn på øvrige forretningsområder;

• Ut fra vurderinger i dette notatet vil et alternativ være en «Hydro-modell» for Statoil, som et børsnotert selskap der staten sitter med en betydelig og kontrollerende eierpost;

• Og endelig kunne man tenke seg at Statoil fusjonerte med et annet selskap, og på den måten skaffet seg en strategisk medeier.

Til alle disse løsningene knytter det seg fordeler og ulemper, sett fra et eiersynspunkt. Derfor er det en viktig oppgave å finne det rette balansepunktet mellom ulike hensyn som må ivaretas.

Som eier har staten noen åpenbare fordeler: Ingen kan som staten sikre nasjonalt eierskap. Staten har finansiell styrke til å være en langsiktig eier. Og det finnes flere eksempler på at statens eierskap gir Statoil troverdighet i forhold til kredittinstitusjoner og andre lands myndigheter.

Vi har også omtalt flere av ulempene ved statens eierskap, slik det arter seg i dag. Svært mange av disse kommer av at staten er eneeier i Statoil. Ved å føre inn nye, private eiere vil de problemene som er knyttet til insentiver, målstruktur, overvåking av prestasjoner, «utvanning» av eierrollen og kommersiell troverdighet kunne bli vesentlig redusert.

For å bringe private medeiere inn i selskapet, finnes det flere tilgjengelige strategier:

1. Børsintroduksjon;

2. Identifisere investor(er) som ut fra et strategisk motiv ønsker å eie en andel i Statoil;

3. Sammenslåing med et annet selskap med private eiere.

Til disse løsningene knytter det seg ulike utfordringer.

• En børsintroduksjon innebærer at Statoil underlegges umiddelbar evaluering fra kapitalmarkedene, noe som både vil gi en reell markedspris for selskapet og sterkere styringssignaler til ledelse og organisasjon.

• En strategisk investor kan bringe med seg komplementerende ekspertise, nettverk og markedsrelasjoner. På den andre siden vil en slik løsning isolert sett ikke føre til at selskapet verdivurderes og evalueres på linje med sammenlignbare selskaper, med mindre det blir børsnotert samtidig, eller på et senere definert tidspunkt.

• En sammenslåing med et annet selskap ville også kunne tilføre Statoil økt kompetanse og sterke markedsposisjoner. Ulempen med en slik løsning ville først og fremst være at den over tid kan representere en trussel mot Statoils nasjonale tilhørighet. En betydelig statlig eierandel vil imidlertid hindre en slik utvikling.

Disse tre løsningene er ikke nødvendigvis gjensidig utelukkende over tid. Dersom Statoil først blir organisert som et børsnotert selskap, vil selskapet på et senere tidspunkt både kunne fusjonere med andre selskaper, samtidig som det også ville være mulig for en strategisk investor å opparbeide seg et betydelig eierskap i selskapet. I dagens situasjon framstår imidlertid børsnotering som den mest praktiske og naturlige løsningen. Med en ny eierstruktur på plass vil det være en løpende strategisk vurdering for eiere og ledelse å avklare behovet for å etablere nye allianser og partnerskap.

Dette taler da for etablering av en «Hydro-modell» for Statoil. Gjennom en slik modell vil det være mulig å kombinere mange av de positive egenskapene ved et sterk offentlig eierskap med de fordelene som ligger i at bedriften har en entydig bedriftsøkonomisk målsetting og er underlagt kontinuerlig disiplinering og resultatmåling fra kapitalmarkedene. I så fall har en lykkes med å etablere en «vinn-vinn» løsning, både for selskap og eier. Det kan føres ulike argumenter for hvor stor den statlige/private eierandelen i selskapet bør være, og hvordan en prosess med å føre private eiere inn i Statoil best kan administreres, jfr. drøftingen i kapittel 7 og 8 under.

Samtidig er det viktig å understreke at løsninger i retning av å etablere et eiermessig skille mellom virksomheten på norsk sokkel fra den øvrige virksomheten vil innebære å etablere en helt ny forretningsstrategi for Statoil. Grunnlaget for at Statoil har evnet å etablere sterke internasjonale posisjoner er den styrken, både finansielt og strategisk, som selskapet har på norsk sokkel. En videreutvikling av disse posisjonene er helt avhengig av denne delen av selskapets virksomhet. Et eiermessig skille mellom norsk sokkel og virksomheten for øvrig vil redusere mulighetene til å skape et slagkraftig internasjonalt selskap. Den internasjonaliseringen som selskapet i dag gjennomgår vil måtte begrenses kraftig, og selskapets videre utvikling vil langt på vei bli bestemt av de mulighetene som finnes hjemme i Norge.

En slik utvikling vil ikke være ønskelig, og den vil også være i strid med de målene for selskapet som eieren og et bredt flertall på Stortinget tidligere har sluttet seg til. Styret kan derfor ikke anbefale slike løsninger.

1.7 En framtidsrettet virkemiddelbruk - eierskap og ivaretakelse

1.7.1 Styrets utgangspunkt - forretningsmessig utvikling av Statoil og SDØE

Styrets hovedoppgave er å ivareta det forretningsmessige engasjementet for de av eierens formueskomponenter som det har direkte ansvar for, nemlig Statoilkonsernet og SDØE. Det betyr at styrets forslag til framtidig virkemiddelbruk først og fremst vil være innrettet mot å maksimere verdien av denne delen av statens petroleumsformue.

For staten som eier er Statoilkonsernet og SDØE forskjellige typer formueskomponenter:

• SDØEs verdier ligger i de ressursene som ordningen har direkte eierskap til, og i forventningene omkring hvordan ordningen gir Statoil mulighet til å utnytte disse ressursene til framtidig verdiskaping.

• Statoils verdier ligger på den andre siden i summen av ressursporteføljen, organisasjonens kompetanse, etablerte markedsrelasjoner, etablerte markedsandeler, kvalitet i ledelse og styringssystemer, forretningsstrategi, lønnsomhet og kostnadseffektivitet. Verdien av Statoil måles ved (estimert) markedsverdi for konsernet, dvs. antatt verdi dersom selskapet var omsettelig på børs. I fastsettelsen av denne verdien vil kapitalmarkedet altså legge vekt på en hel rekke forhold i tillegg til forventet verdi av konsernets ressursbase.

Vurdert i en større sammenheng har Statoil også stor indirekte betydning for norsk næringsliv og for norsk økonomi. Selskapets aktiviteter og investeringer skaper ringvirkninger som igjen er grunnlag for verdiskaping og sysselsetting i andre bedrifter. Statoil har en sterk posisjon som teknologibedrift og som offshore operatørselskap. Gjennom årene har organisasjonen bygget opp en betydelig kompetansebase og industriell erfaring. Statoils betydning for det norske samfunnet går derfor ut over den markedsverdien eieren ville kunne realisere gjennom et salg av bedriften.

Den reelle verdien av SDØEs ressurser kan ikke fastsettes nøyaktig. Forhold som forventninger til framtidig utvikling i priser og kostnader vil åpenbart være av betydning. Men i tillegg er det forskjell på statens verdifastsetting av SDØEs ressurser under dagens forvaltningsregime, og den verdien en kommersiell aktør ville legge på de samme ressursene, m.a.o. en forskjell mellom SDØEs formuesverdi og markedsverdi.

Mens statens formuesverdi beskriver verdiskapingspotensialet ved å produsere ressursene slik de foreligger, vil en markedsaktør legge flere andre typer perspektiver til grunn for sin verdifastsettelse: Strategiske hensyn, mulige synergier og effektiviseringsgevinster, bruk av ressursene til å optimalisere porteføljen, omdisponering av ressurser i forhold til andre produksjonsområder, muligheter for etablering av nye markedsposisjoner, nye forretningsmuligheter, partnerskap og allianser, og så videre. Vurdert på denne måten vil ressursene få en tilleggsverdi når de settes inn i en selskapsmessig sammenheng, slik at summen av markedsverdien og framtidige skatte- og avgiftsinntekter vil være høyere enn statens formuesverdi.

Differansen mellom SDØEs formuesverdi og markedsverdi kan vurderes som den kostnaden staten som ressurseier må bære fordi ressursene ikke er fullt ut kommersielt ivaretatt, dvs. ikke inngår i en selskapsmessig portefølje som kan videreutvikles markedsmessig. Dette er nærmere omtalt og beskrevet i kapittel 8.

På samme måte vil Statoils markedsverdi kunne økes ved at selskapet gis en eierstruktur, størrelse og profil som bidrar til økt konkurransedyktighet og sterkere handlekraft i markedene. I den bransjemessige restruktureringen som nå pågår er det åpenbart at aktørenes størrelse, diversifisering og strategiske posisjon blir premiert verdimessig. Å videreutvikle Statoil slik at selskapets handlefrihet og markedsposisjoner kan økes vil gjøre det mulig å realisere en betydelig verdistigning for eieren.

Ut fra dette vil styret foreslå hvordan eieren gjennom å omplassere sine formueskomponenter kan øke verdien av dem, og samtidig legge et solid grunnlag for Statoil som konkurransedyktig aktør i de internasjonale energimarkedene.

• Den overordnede strukturen i styrets forslag er at staten bør benytte hele eller vesentlige deler av den ressursbasen som i dag ligger i SDØE til å skape et sterkere Statoilkonsern med betydelig større markedsverdi og utviklingspotensiale enn i dag. Staten bør deretter omplassere deler av sin petroleumsformue gjennom å etablere en ny eierstruktur for konsernet.

• For den delen av SDØEs portefølje som eventuelt ikke inngår i et framtidig Statoil eller disponeres på annen måte, foreslår styret at det etableres en ny ivaretakermodell.

Disse forslagene vil ha konsekvenser for sammensettingen av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten bl.a. ved at deler av kontantstrømmen fra SDØE konverteres til framtidige skatte- og avgiftsinntekter.

Den formuesmessige nettoeffekten av at staten øker markedsverdien av sitt eierskap i Statoil og sine investeringer i SDØE, og at denne verdistigningen deretter realiseres gjennom delprivatisering av selskapet er todelt:

• For det første vil verdien av statens eierskap i Statoil og SDØE øke;

• For det andre vil staten ta ut deler av nåverdien av sin samlede formue raskere enn den ellers ville gjøre.

Styrets forslag vil også ha gunstige indirekte virkninger for staten som ressurseier og regulator:

• Kombinasjonen av omdisponering av eksisterende SDØE-andeler og at staten avstår fra å ta slike andeler i nye lisenser vil bidra til å styrke insentivstrukturen på norsk sokkel, og øke norsk sokkels konkurransekraft som ressursområde;

• På samme måte vil en ny ivaretakermodell for en eventuell gjenværende SDØE-portefølje bidra til å redusere statens insentivrisiko;

• Styrets forslag innebærer at en større del av ressursene på norsk sokkel blir fullt ut kommersielt ivaretatt, slik at verdiskapingsmulighetene i verdikjeden for de ulike produktene kan utnyttes bedre enn i dag. Dette er ikke minst viktig i forhold til de europeiske gassmarkedene;

• Et sterkere Statoil vil samtidig framstå som en mer attraktiv partner for andre aktører. Mens staten ikke har direkte mulighet til å etablere formålstjenlige kommersielle partnerskap og allianser, vil en sterkere norsk industriell aktør aktivt kunne diversifisere sin ressursbase gjennom bytte og salg av andeler og operatørskap både på norsk sokkel og internasjonalt. Dette vil både bidra til å sikre Statoil sterkere posisjoner i ressursområder med stort framtidig verdiskapingspotensiale, samtidig som aktørbildet på norsk sokkel blir mer variert og preget av sterkere konkurranse;

• Et sterkere Statoil vil kunne bidra til økt internasjonalisering av norsk leverandørindustri og norske kompetansemiljøer. Samtidig vil den internasjonale deltakelsen bidra positivt til utviklingen på norsk sokkel ved at Statoil utsettes for økt konkurranse og høster erfaringer som kan ha betydning for utvikling av ny teknologi, nye utbyggingsløsninger og nye driftsmodeller;

• Petroleumsvirksomheten utgjør en betydelig andel av norsk økonomi. Dette vil også være situasjonen i mange år framover. Det vil ha stor betydning for den industrielle dynamikken, og for de potensielle ringvirkningene for norsk næringsliv, at det finnes sterke og konkurransedyktige norske aktører i næringen.

1.7.2 Statoils verdiskapingspotensiale og konkurransebilde

Utgangspunktet er at Statoil har et betydelig framtidig verdiskapingspotensiale og at selskapet representerer en unik mulighet til å etablere en slagkraftig norsk aktør i den internasjonale olje- og gassindustrien. I den forbindelse vil styret understreke at eierens faktiske handlefrihet når det gjelder å etablere et solid grunnlag for selskapets videre utvikling vil være betydelig større før (eller i forbindelse med) etablering av en ny eierstruktur enn det vil være etter at selskapet har fått private medeiere. I dagens situasjon er staten eneste eier av både Statoil og SDØE, og eieren har derfor større handlefrihet mht. å innrette sine kommersielle interesser. Dette er en viktig grunn til at styret har vurdert Statoils framtidige konkurransekraft og den videre forvaltningen av SDØEs ressurser i sammenheng med hverandre.

Å styrke Statoil gjennom SDØE-andeler er en logisk konsolidering av statens posisjoner på norsk sokkel. SDØE har eiendeler, men ingen organisasjon. Statoil har på sin side framtidsrettede posisjoner, kompetanse og en organisasjon som kan skape merverdi.

For å realisere Statoils verdiskapingspotensiale er det imidlertid også nødvendig med en rekke tiltak utover etablering av en ny eierstruktur og en ny eierform for selskapet:

• Mens Statoil hadde en positiv resultatutvikling under første halvdel av 1990-tallet, har det ikke evnet å levere tilfredsstillende resultater de siste årene. Gjennom 1996, 1997 og 1998 har Statoil beveget seg vekk fra selskapets eget resultatmål, som er å levere en avkastning til eier på linje med de 25 prosent beste selskapene i petroleumsindustrien. Særlig var resultatet for 1998 svakt. Uansett valg av organisasjonsform og selskapsmessig profil for konsernet, er det styrets oppfatning at de kortsiktige lønnsomhetsresultatene må forbedres. Selskapet har initiert effektiviseringstiltak for å redusere selskapets driftskostnader med 1 milliard kroner innen utgangen av år 2000. Som en konsekvens av dette vil antall årsverk bli redusert med omlag 1500. Det er avgjørende for selskapets framtidige verdiutvikling å lykkes med disse effektiviseringstiltakene.

• Statoil har også et forbedringspotensiale som driftsoperatør. Mens resultatene mht. driftsstabilitet, sikkerhet og miljø viser en positiv utvikling, er det fortsatt et stykke igjen før selskapet kan si seg tilfreds med effektiviteten, og med utviklingen i driftskostnadene, på norsk sokkel.

• Som de fleste andre aktører har Statoil opplevd overskridelser i sine prosjekter de siste årene. Å heve kvaliteten i prosjektutviklingen og -gjennomføringen, øke leteeffektiviteten og effektivisere stabs- og støttefunksjonene er nødvendig for å kunne ta ut det verdiskapingspotensialet som organisasjonen disponerer.

På den andre siden har Statoil gjennom 1990-tallet maktet å etablere viktige internasjonale posisjoner, både oppstrøms og nedstrøms. De internasjonale reservene har økt sterkt, hvilket er avgjørende for konsernets framtidige verdiskapingsmuligheter. Statoil har solide posisjoner i de markedene der selskapet deltar i detaljmarkedsføring. Statoil har også hatt en ledende rolle i flere teknologiske sprang, med betydelige konsekvenser for utviklingsmulighetene bl.a. på norsk sokkel. Selskapets stilling som en teknologisk avansert aktør er styrket. Organisasjonen gjennomfører nå forbedringstiltak innen alle forretningsområder. Med fortsatt fokus og større tempo på kostnadsreduksjoner og effektivisering i alle ledd av virksomheten, ligger det til rette for at Statoil på nytt skal kunne levere årlige resultatforbedringer.

De siste årene har aktørbildet i olje- og gassindustrien endret seg kraftig, som ledd i bransjens respons på svakere etterspørsel, sterk produksjonsvekst og gjennomgående lavere avkastning enn i industrien for øvrig. Vi har fått et klarere skille mellom de aller største internasjonale integrerte selskapene (super majors) og de øvrige (majors og spesialiserte oppstrømsselskaper). Ser vi 1990-tallet under ett har det også skjedd andre ting som har endret strukturen i industrien:

Det er gjennomført flere privatiseringer i oljeselskaper som tidligere var heleid av staten, og nedsalg av statlige eierandeler i en rekke energiselskaper. Flere av disse selskapene har hatt solid verdistigning i denne perioden;

• Flere selskaper har søkt å internasjonalisere sin virksomhet ved deltakelse i andre lands ressursområder;

• Betydningen av kapitalmarkedenes verdsetting av selskapene har økt. Selskapenes prestasjoner og markedsmessige posisjoner underlegges stadig sterkere evaluering fra investorenes side;

• Nye aktører etablerer seg innen de fleste forretningsområder, samtidig som det skjer betydelige bransjeglidninger, ikke minst i grenselandet mellom markedene for gass og elektrisitet.

• I norsk sammenheng er Statoil et stort selskap. Sammenlignet med sine internasjonale konkurrenter er imidlertid selskapet lite, jfr. figur 1.12.

Kilde: DnB Markets.

Statoils konkurransebilde er med andre ord mer sammensatt enn noen gang. På den ene siden er det nå etablert flere globale aktører med en markedsverdi som er 10-15 ganger større enn Statoils. Det er trolig at denne restruktureringen vil fortsette, ikke minst fordi kapitalmarkedene verdsetter egenskaper som størrelse, diversifisering og finansiell robusthet. På den andre siden ser vi at nye og spesialiserte aktører vinner innpass f.eks. i oppstrømsmarkedene, mens tradisjonelle kraftselskaper (ofte med en sterk kapitalbase) beveger seg mer og mer i retning av gassbasert virksomhet. Dette gjelder ikke minst i Europa.

Det er naturlig å spørre hvilken rolle Statoil kan spille i dette konkurransebildet, og hva som er en optimal selskapsprofil for å sikre en solid verdiutvikling i selskapet. Det er flere forhold som da vil ha betydning. Disse forholdene er først og fremst knyttet til selskapets løpende prestasjoner og lønnsomhet, men også andre forhold vil være viktige:

• Selskapets størrelse vil både ha betydning for markedenes vurdering av finansiell robusthet og konkurransekraft;

• Selskapets profil og posisjon vil være av betydning, herunder

  • Posisjonen som ledende selskap på norsk sokkel

  • Selskapets tyngde og integrasjonsmuligheter i de europeiske gassmarkedene

  • Selskapets vekstpotensiale gjennom den internasjonale oppstrømsvirksomheten

  • Selskapets stilling som energiselskap i utvalgte regioner

  • Selskapets posisjon og strategi i verdikjeden for olje og raffinerte produkter

• Selskapets mulighet til å delta i bransjens restrukturering gjennom sin kapitalisering og kontantstrøm;

• Selskapets ledelse, organisasjon og eierstruktur.

I de framtidige energimarkedene vil ikke størrelse på linje med de største i seg selv være noen garanti for solide resultater. For alle aktører vil det være avgjørende at tilgjengelige ressurser gis en god utnyttelse, at de forretningsstrategiene virksomheten bygger på er troverdige og godt tilpasset de markedene som skal betjenes, og at resultatvekst og lønnsomhet er på linje med konkurrentene. Likevel vil størrelse og finansiell styrke til å møte usikre pris- og markedsforhold være av stor betydning.

En hovedbegrunnelse for etableringen av SDØE var at staten vurderte det som lite hensiktsmessig å la Statoil alene håndtere den betydelige kontantstrømmen som ellers ville tilfalt selskapet utover 1980- og 90-tallet. Vurderingen var at et selskap med en slik størrelse ville representere et ekstra styringsproblem for norsk økonomi. I dag fortoner denne problemstillingen seg annerledes: På den ene siden har SDØE-ordningen faktisk bidratt til å avdempe Statoils vekst. Slik sett har den fungert etter hensikten. På den andre siden har ikke oljeprisen utviklet seg slik som forventet, og Statoils viktigste konkurrenter har økt sin størrelse og internasjonale slagkraft. Samtidig har ressursgrunnlaget på norsk sokkel modnet, slik at vekstutsiktene her framstår på en annen måte.

Etterhvert som integrasjonen i internasjonal økonomi har tiltatt, er det ikke et selskaps størrelse i forhold til norsk økonomi som er avgjørende, men dets størrelse, robusthet og konkurransekraft relativt til konkurrentene. Alle tunge aktører i den internasjonale oljeindustrien har ett eller flere kjerneområder som er tyngdepunktet i deres reservebase og hvor de har en ledende posisjon. For Statoil vil norsk sokkel være et slikt kjerneområde. Oppgaven for selskapet vil være å utvikle nye kjerneområder internasjonalt.

1.7.3 Et større og mer konkurransedyktig Statoil

Det er styrets oppfatning at det foreligger gode muligheter til å utvikle et konkurransedyktig og fremtidsrettet olje- og energiselskap med basis i de ressursene som Statoil og SDØE til sammen representerer. Selskapet vil kunne plassere seg på samme nivå som en rekke andre solide internasjonale selskaper, med kraft til å etablere sterkere posisjoner i markeder som gir grunnlag for vekst og lønnsomhet.

For å realisere det verdiskapingspotensialet som ligger i et slikt framtidig Statoil, mener styret det er naturlig å bygge på følgende forretningsmessige ambisjon:

• Statoil skal være et selvstendig og integrert olje- og energiselskap med hovedbase i Norge.

• Statoil skal med utgangspunkt i en ledende posisjon på norsk sokkel utvikle 3-5 internasjonale kjerneområder oppstrøms; styrke sin posisjon som et integrert gasselskap i Europa; i enkelte regioner utvikle en stilling som et komplett energiselskap.

• Statoil skal gi verdiskapning for eierne på nivå med de 25% beste av våre konkurrenter.

Et større Statoil vil få en høyere markedsverdi fordi størrelse verdsettes i kapitalmarkedene. Fig. 1.13 illustrerer denne sammenhengen. Store selskaper verdsettes ut fra høyere multiplikator på sin inntjening enn mindre selskaper.

Kilde: J S Herold, Morgan Stanley Dean Witter.

Det er likevel viktig å understreke at verdiskapingspotensialet i selskapet bare kan realiseres dersom det konsekvent forfølger en strategi for å nå sine strategiske og forretningsmessige hovedmål. Dette er illustrert ved at det er store variasjoner i verdimultiplikatorene mellom de selskapene som utgjør de gruppene av selskaper som er illustrert i figuren. Dette reflekter forskjeller i selskapenes inntjening, porteføljesammensetning og tillit hos markedsaktørene. Slik styret ser det, vil særlig følgende områder da peke seg ut som sentrale for Statoil for å realisere høyest mulig markedsverdi:

For oppstrømsvirksomheten:

• Det er nødvendig å styrke Statoils posisjon som et ledende selskap på norsk sokkel. Dette innebærer bl.a. at selskapet må realisere sine mål for norske kjerneområder og forbedre sine prestasjoner bl.a. innenfor leting, prosjektgjennomføring og drift;

• Statoil har etablert 3-4 internasjonale posisjoner med store verdiskapingsmuligheter. Disse posisjonene må utvikles til reelle kjerneområder for selskapet, hvilket innebærer store finansielle utfordringer, operatørmessige utfordringer og prosjektmessige utfordringer;

• En lønnsom vekst innen oppstrømsvirksomheten innebærer at nye prosjekter må være robuste mot oljepriser ned mot 10 dollar per fat.

For gassvirksomheten:

• Økt egenproduksjon av gass på norsk sokkel må utnyttes til å sikre selskapet en sterk posisjon i det europeiske gassmarkedet, slik at det blir robust mot endringer i markedsstrukturen og i fordelingen av marginer i verdikjeden for gass;

• Eierandeler og markedsposisjoner må utnyttes til å skape nye forretningsmuligheter og effektiv kapasitetsutnyttelse;

• Selskapet må etablere en sterk nedstrømsposisjon slik at det framstår som integrert i hele gasskjeden, og slik at Statoil i realiteten blir ett av Europas mest sentrale gasselskaper.

For oljehandel og tilknyttet nedstrømsvirksomhet:

• Statoils sterke globale posisjon som selger av råolje og produkter må videreutvikles.

I regionale energimarkeder:

• Det er naturlig for Statoil å ha høye ambisjoner om deltakelse i utviklingen av energimarkedet i Norden og Nord Europa, og i andre utvalgte regioner, samt videreutvikle selskapets detaljmarkedsføring.

Et Statoil som makter å utvikle seg på disse områdene vil både ha styrke, særpreg og distinkte konkurransefortrinn framfor andre selskaper, hvilket er nødvendige forutsetninger for varig konkurransedyktighet i petroleumsvirksomheten, noe som igjen er grunnlaget for ytterligere verdiskaping for eierne.

Det er imidlertid viktig å understreke at dagens Statoil ikke er dimensjonert for å møte alle disse utfordringene. For eksempel vil det neppe være mulig å utvikle selskapets internasjonale posisjoner til kjerneområder med tilstrekkelig kritisk masse og samtidig forfølge de andre strategiske retningene med nødvendig styrke. Statoil har heller ikke en egen gassportefølje som gir grunnlag for å etablere solide posisjoner i det europeiske gassmarkedet. Samlet vil disse forretningsområdene kreve investeringer på et nivå som er høyere enn det Statoil i dag har finansiell styrke til å bære.

Styret vil understreke den betydning størrelse har i de endringer som har skjedd i våre markeder. Statoil, slik det framstår i dag, har for liten størrelse i forhold til det markedet selskapet bør ha ambisjon om å konkurrere i. Resultatene til de såkalte «super-majors» viser at størrelse og diversifikasjon er kritiske suksessfaktorer i oppstrømsmarkedet. Typisk har «super majors» 50% av funnkostnadene sammenlignet med mindre oppstrømsselskaper. Det er nå bred aksept for at den sterkeste verdiskapning finner man hos de selskaper som har

• en kapitalbase av en størrelse som gjør selskapet i stand til å operere flere store prosjekter samtidig;

• en stor grad av diversifikasjon i investeringsporteføljen.

Et ønske om å bygge størrelse i oppstrømsområdet er en av de viktigste faktorene bak den konsolidering vi i dag ser i bransjen.

Med hensyn til reserver og produksjon er Statoil i dag på størrelse med de mindre internasjonale integrerte oljeselskapene, som Conoco og Phillips. Disse selskapene sliter med å utvikle en forretningsstrategi som bygger på andre forhold enn størrelse. Slik selskapet framstår i dag, vil Statoil stå overfor de samme utfordringene - både i konkurransen om mulighetene i markedet, men også med å overbevise investorene om attraktiviteten i selskapet.

Et Statoil med en markedsverdi som er 2 til 3 ganger større enn dagens vil imidlertid ha tilstrekkelig styrke til å realisere den omtalte strategien, og dermed få solid fotfeste i sine viktigste markeder. Det er da snakk om et selskap på størrelse med Texaco, Elf, TotalFina og opp mot ENI, men mindre enn Chevron. Dersom et framtidig Statoil når opp i denne størrelsen, og gjennom bl.a. salg/bytte av SDØE andeler omdisponerer porteføljen og utvikler en struktur i tråd med strategien, er det grunn til å forvente at kapitalmarkedene vil gi det en verdi tilsvarende sammenlignbare selskaper. Dette vil innebære at samlet avkastning til eieren blir vesentlig høyere enn ved å videreføre dagens system.

1.7.4 Gassutfordringen og mulighetene i det europeiske gassmarkedet

Statoils gassvirksomhet er uløselig knyttet til gassmengdene i SDØE-porteføljen. Kontraktuelt og operasjonelt fungerer Statoil og SDØE som «ett selskap» i markedet, og dette gjør Statoil til en stor eksportør av gass til det europeiske kontinentet.

Det europeiske gassmarkedet er preget av betydelig vekst. Den gjennomsnittlige veksttakten de siste 10 år har vært 3,5 prosent, eller en økning fra et forbruk på omlag 314 mrd. Sm3 i 1988 til et nivå på 446 mrd. Sm3 i 1998. Forventningene fram mot 2010 er et forbruk på godt over 600 mrd. Sm3. De største leverandørene til dette markedet er Gasprom (Russland), Gasunie (Nederland) og Sonatrach (Algerie), i tillegg til Statoil. Ut over dette er spesielt Exxon og Shell store leverandører gjennom sine sterke posisjoner på britisk sokkel, sitt eierskap i Gasunie (50 prosent) og sitt engasjement i gassproduksjonen i Tyskland.

Historisk har gassmarkedene i Vest Europa vært regulert i verdikjeden fra transmisjon til distribusjon. Statlige og privateide gasselskaper med monopolrettigheter har helt til langt ut på 90-tallet dominert nedstrømsmarkedet for gass. Noen av de mest sentrale selskapene er Ruhrgas, Gaz de France, tidligere British Gas, ENI m.fl. Også her har selskapene Shell og Exxon markerte posisjoner gjennom eierskap i Ruhrgas, Gasunie og egne nedstrømsselskaper.

Det europeiske gassmarkedet er nå i sterk endring. Storbritannia gjennomførte en deregulering og oppsplitting av sitt statlige gassmonopol på midten av 90-tallet. EUs nylig vedtatte gassdirektiv innebærer at også de øvrige gass- og elektrisitetsmarkeder over tid vil åpnes for økt konkurranse. Formålet med dereguleringen er økt konkurranse og lavere priser på naturgass. Spesielt det siste vil kunne påvirke norske interesser.

Som en følge av denne utviklingen endrer aktørene i markedet sine posisjoner. De store gasselgerne, og i særlig grad Gazprom, beveger seg inn i det europeiske nedstrøms gassmarkedet. Det er også økende press fra kjøpere for å bedre betingelsene, herunder etablering av kjøpergrupper på lokalt nivå, samt press fra storforbrukere om felles prising på tvers av geografiske områder. Grossist- og transmisjonsselskaper integrerer seg vertikalt i kjeden (Ruhrgas) og ekspanderer utover sitt tradisjonelle område (Gaz de France, Ruhrgas etc). Også elektrisitetsprodusenter og energiselskaper (PreussenElectra, RWE, Enron) driver en meget aktiv posisjonering i hele gasskjeden. Det er et tydelig trekk at elektrisitetsmarkedet og gassmarkedet konvergerer, samtidig som det utvikles spotmarkeder, nye produkter basert på flere energibærere og nye omsetningsformer.

Styret er av den oppfatning at et Statoil som er styrket med SDØEs gassressurser over tid kan utvikles til å bli et sentralt gasselskap i Europa, med sterke posisjoner både oppstrøms og nedstrøms.

Statoils posisjon er i dag for det alt vesentligste knyttet til produksjon av gass fra norsk sokkel, til eierskap og operatørskap for infrastruktur fra norsk sokkel til landingspunktene i eksportmarkedene, og til selskapets rolle i salgsforhandlinger gjennom GFU. Ved platåproduksjon fra norsk sokkel eksporterer eksempelvis Statoil og SDØE samlet ca. 50 mrd. Sm3 gass, og forventes å ha en markedsandel i Tyskland på om lag 20 prosent.

Statoil startet tidlig med å posisjonere seg nedstrøms i det europeiske gassmarkedet, men har ikke en posisjon på dette området som står i forhold til vår oppstrømsposisjon. Viktigst er selskapets interesser i Storbritannia ved selskapet Alliance gass, og eierposisjonene i Tyskland - Etzel GasLager, andel i rørsystemet NETRA og eierposten i gassalgs- og transmisjonsselskapet Verbundnetz Gas AG (VNG) (5 prosent). Årsaken til at Statoil ikke har sterkere nedstrømsposisjoner er dels at dereguleringen og dermed mulighetene ikke har utviklet seg tilstrekkelig, og dels at selskapets nedstrømssatsing så langt utelukkende har vært basert på Statoilkonsernets finansielle evne og reserveposisjon. Vurdert ut fra dette har satsingen vært vellykket, men den er ikke tilstrekkelig for å sikre Statoil en solid posisjon i et marked med betydelige vekstutsikter. Tvert i mot foreligger det en åpenbar mulighet for at den sterke stillingen Norge har etablert som gassnasjon, og som særlig hviler på Statoils markedsføring og statens egne gassvolumer, kan bli svekket og oppsplittet gjennom de reguleringsmessige endringene som nå finner sted.

Det er styrets oppfatning at Statoil må videreutvikle den posisjonen som selskapet har etablert sammen med SDØE, for å skape et integrert gasselskap i Europa slik bl.a. Exxon og Shell har lykkes med. De viktigste grunnene til dette er bl.a.:

• Større robusthet for verdiskapning i hele verdikjeden, og behovet for å videreføre slagkraften i markedet;

• Redusere noe av den sårbarhet den ensidige produksjonssatsingen innebærer;

• Kunne utvikle nye forretningsmuligheter og partnerskap med utgangspunkt i en samlet portefølje;

• Være nærmere markedet, og ta aktivt del i den verdiskapningen som bygger på gass produsert i Norge;

• Dra nytte av den merverdi kapitalmarkedet setter på Statoil som et europeisk gasselskap.

En sammenslåing av Statoil og SDØEs gassportefølje representerer en unik opsjon til å dra nytte av denne muligheten. Dagens struktur vil kunne sette sterke hindringer i veien for å etablere nødvendige posisjoner for den gassen staten totalt sett disponerer. Bare et kommersielt eierskap vil kunne gi den slagkraft som er nødvendig - ikke bare i form av størrelse, men også som byttemiddel ved eventuelle transaksjoner.

Statoils posisjon og vekstmuligheter i det europeiske gassmarkedet vil ha betydning for den framtidige verdiutviklingen i selskapet. Markedets prising av selskaper bygger bl.a. på i hvilken grad selskapet sammenlignet med de øvrige aktørene innen samme gruppe skiller seg ut på en attraktiv måte i sitt forretningskonsept. Det er en rekke selskaper som kan vise til sterke kjerneområder for olje og gass, men svært få som har Statoils mulighet til å utvikle seg til et av de mest sentrale gasselskapene i Europa.

Det er styrets oppfatning at eieren bør utvikle denne muligheten, og i den grad man skal prioritere måter å styrke Statoil på, vil styrking gjennom gassverdikjeden være avgjørende.

I den forbindelse er det imidlertid også nødvendig å reflektere over Statoils stilling som gassaktør på norsk sokkel relativt til konkurrentene. Det er styrets oppfatning at dette først og fremst kan være en relevant problemstilling når det gjelder gassinfrastrukturen, hvilket i første rekke må møtes gjennom utforming av rammebetingelsene og reguleringsbestemmelsene på sokkelen. I selve gassmarkedet er de øvrige aktørene både like dominerende og ofte større enn et samlet Statoil/SDØE vil være. Med hensyn til produksjon fra norsk sokkel er mer enn 70 prosent av de «modne» gassreservene allerede forpliktet gjennom langsiktige kontrakter, samtidig som selskapets roller som operatør står uforandret.

Når det gjelder Statoils sterke posisjon med hensyn til infrastruktur er det viktig å peke på følgende momenter:

• Infrastrukturen på norsk sokkel er i utgangspunktet underlagt sterk styring fra myndighetene vedrørende tariffer, innfasing av ny gass og etablering av ny infrastruktur;

• Det er etablert et prinsipp om at både fortjeneste og risiko i hovedsak skal tilbakeføres de feltene der gassen produseres;

• Det er i praksis allerede etablert tredjepartsadgang til transporttjenestene;

• Som operatør er Statoil alt i dag pålagt nøytral behandling av alle skipere;

• Det er i utgangspunktet en betydelig balanse mellom skipere og eiere i transportsystemene på norsk sokkel.

Styret mener at nødvendige reguleringsmessige hensyn i stor grad er ivaretatt, og at det kan foretas ytterligere tilpasninger for å sikre tilstrekkelig transparens og likebehandling, for eksempel når det gjelder kapasitetstildeling og tariffer. Det vil heller ikke være unaturlig om myndighetene vurderer etablering av et eget reguleringsorgan for disse formålene.

1.7.5 Modeller for framtidig SDØE-ivaretakelse

Gitt at SDØE-andelenes markedsverdi er høyere enn verdien av framtidig kontantstrøm fra de samme andelene (formuesverdi), vil det mest rasjonelle for staten være enten å selge alle SDØE-andeler eller å plassere dem direkte i en selskapsmessig sammenheng, for deretter å høste av oppnådd verdistigning.

Det kan likevel være grunner til at staten ikke vil ønske å avvikle hele SDØE-porteføljen:

• For det første kan det foreligge strategiske grunner til at staten selv ønsker å beholde direkte andeler i visse felt og lisenser;

• For det andre kan staten ha et ønske om å balansere sine posisjoner ut fra en avveining mellom risiko og belønning, dvs. realisere noen av verdiene, plassere noen i form av eierinteresser i Statoil, og fortsatt beholde noen i form av direkte eierandeler (som siden eventuelt kan realiseres). Dette vil for eksempel kunne gi fleksibilitet til å utnytte eierandelene i forbindelse med framtidige kapitalutvidelser i Statoil eller andre selskaper der staten har større eierinteresser.

Under forutsetning av at staten ikke ønsker å kommersialisere alle de ressursene som ligger i SDØE, vil en endring i Statoils eierstruktur skape behov for en ny ivaretakerordning.

Det er viktig at denne ordningen er insentivriktig relativt til ivaretakeren, slik at det er bedriftsøkonomisk lønnsomt å ivareta SDØE. Det er også viktig at modellen utformes på en nøytral måte i forhold til konkurranseregelverket i EU, som også gjelder på norsk sokkel. Selv om staten etter EØS-avtalen har rett til å peke ut sin egen ivaretaker for SDØE-porteføljen, er det ikke mulig for staten å gi særfordeler til enkeltselskaper.

Etter styrets mening finnes det objektive grunner til at Statoil fortsatt bør være ivaretaker for en eventuell SDØE-portefølje, selv etter at konsernet har fått ny eierstruktur. Slike grunner finnes bl.a. i Statoils erfaring som ivaretaker, i omfanget av Statoils operatørskap og deltakelse i lisensene på norsk sokkel, og i selskapets posisjon i gassmarkedet. Det er imidlertid ikke nødvendig at Statoil er SDØEs eneste ivaretaker, og det kan tenkes ulike modeller for utforming av den kontrakten som ivaretakelsen må bygge på. Et alternativ til å administrere ivaretakelsen gjennom ett eller flere selskaper, ville være å gjøre det gjennom lisensoperatørene. Styret vil imidlertid ikke anbefale at det etableres nye myndighetsorganer eller selskaper for å forestå framtidig SDØE-ivaretakelse, ut fra hensyn til kostnader ved duplisering av funksjoner og muligheter for nye insentivkonflikter.

Modellen for SDØE-ivaretakelse vil også avhenge av ordningens størrelse og sammensettingen av den framtidige SDØE-porteføljen som skal ivaretas.

Det vil være rasjonelt å utforme en eventuell framtidig SDØE-portefølje på en måte som gjør at ordningen bidrar til en mest mulig stabil inntektsstrøm for staten og at den reduserer mulige insentivkonflikter i forhold til ivaretakeroppgaven. Dette kan tilsi at en slik portefølje først og fremst bør ligge i store og etablerte felt, og i infrastruktur på sokkelen. Samtidig bør andelene skaleres betydelig ned i de lisensene der de i dag er svært høye (dvs. over 20-25 prosent), slik at det blir mulig å oppnå insentivforbedringer hos operatører og øvrige lisenshavere.

1.7.6 Konsekvenser for norsk sokkels konkurranseposisjon

Verdiskapingen på norsk sokkel er avhengig av sterk konkurranse og et mangfold av aktører. For staten som ressurseier vil det derfor være et overordnet mål å utforme rammebetingelser som er slik at de beste internasjonale selskapene, med best tilgjengelig teknologi og de mest effektive utbyggings- og driftsløsningene, ønsker å investere i nye prosjekter på sokkelen.

For styret er det viktig at Statoil beholder sin stilling som det ledende selskapet på sokkelen. Utgangspunktet for denne posisjonen vil imidlertid være selskapets egen konkurranseevne og kompetanse, og ikke særbehandling i forhold til andre aktører.

De forslagene styret reiser vil gjøre Statoil til et enda større selskap på sokkelen, målt i produksjon, kontantstrøm og reserver. Dette vil naturlig reise spørsmål om Statoils posisjon vil bli for sterk, til tross for at det ikke vil medføre endringer i de relative posisjonene mellom aktørene på norsk sokkel.

I den forbindelse vises det til at både forslaget om ikke å ta SDØE-andeler i nye lisenser og å kommersialisere SDØEs andeler i eksisterende lisenser, vil bidra til å styrke sokkelens konkurranseposisjon og gjøre det mer attraktivt for alle aktører å delta i utviklingen av nye prosjekter.

I vurderingen av Statoils størrelse på sokkelen er særlig tre forhold av vesentlig betydning:

• Hovedhensikten med å øke Statoils størrelse er å gi selskapet et grunnlag for å vokse i andre ressursområder, og å etablere seg som en sterk aktør i det europeiske gassmarkedet. Som selskap forventes et større Statoil å oppnå en bedre verdiutvikling gjennom å bruke en større portefølje på sokkelen til å skaffe seg operatørskap og reserver i sine internasjonale kjerneområder. Sett fra selskapets side vil det derfor ligge sterke insentiver til å omsette økt størrelse på norsk sokkel til økt størrelse internasjonalt, gjennom kjøp og bytte av andeler og operatørskap. Ved å forfølge en slik strategi vil Statoil dermed aktivt bidra til at andre selskaper styrker sin stilling i Norge;

• Sett fra konkurrentenes side vil det ikke være avgjørende hvordan staten disponerer sine eksisterende ressurser mellom SDØE og Statoil. Begge porteføljer eies i dag av staten, og Statoil opptrer på vegne av SDØE i alle kommersielle sammenhenger. Det er dette som er utgangspunktet for de forslagene styret reiser. Forslagene endrer slik sett ikke balansen mellom dagens aktører (eller operatører), men handler om sammensettingen av ulike deler av statens petroleumsformue. Et ønske om å styrke andre selskapers stilling, gitt dagens aktørbilde, må derfor realiseres ved å selge SDØEs (eller Statoils) andeler direkte til andre. For eieren reiser dette spørsmålet om hvilken forvaltning av SDØEs (og Statoils) ressurser som gir best avkastning, gitt de mål som for øvrig gjelder for statens petroleumspolitikk. Dette drøfter styret nærmere i neste kapittel;

• Styrets forslag om å øke Statoils størrelse ved å overføre hele eller deler av SDØE til selskapets balanse må vurderes i sammenheng med forslaget om å endre selskapets eierstruktur. Samlet sett vil styrets forslag innebære at statens direkte kommersielle engasjement i petroleumspolitikken blir nedjustert, både i den eksisterende situasjonen og på lengre sikt.

Ut fra dette vil de forslagene som reises i seg selv vil bidra til å styrke norsk sokkels konkurranseposisjon, og en omlegging i den retningen styret foreslår vil gjøre det mer attraktivt for andre aktører å engasjere seg i nye prosjekter på sokkelen.

Samlet sett mener styret derfor det er grunnlag for å hevde at de forslagene som reises ikke bare vil ha positiv betydning for Statoils utviklingsmuligheter og for verdien av statens eierinteresser, men også for norsk sokkels konkurranseposisjon vurdert i en større sammenheng.

1.8 Nærmere omtale av styrets forslag og eiermessige konsekvenser

1.8.1 Innledning

I utgangspunktet er det knyttet usikkerhet til å fastsette både verdien og verdiutviklingsmulighetene i Statoil og SDØE. Styrets vurderinger bygger dels på interne analyser i Statoil og dels på informasjon og oppfatninger som er hentet inn hos eksterne rådgivere i inn- og utland. Selv om disse vurderingene er noe forskjellige er hovedbildet klart:

Sammenlignet med å videreføre dagens struktur, vil styrets forslag kunne innebære at verdien av statens samlede interesser økes vesentlig. Selv med konservative anslag for den mulige verdiutviklingen vil forslagene gi en reell verdistigning for statens samlede eierinteresser.

Etter styrets vurdering er denne hovedkonklusjonen robust.

Den omleggingen av statens virkemiddelbruk som styret foreslår vil for øvrig medføre at statens hovedoppgaver i petroleumspolitikken først og fremst blir knyttet til rollene som lovgiver, konsesjonsmyndighet, regulator og skatteinnkrever. For sin del mener styret at en slik «normalisering» av statens oppgaver og roller i seg selv vil bidra positivt til næringens videre utvikling i Norge, og gjøre det enklere for staten å ivareta de betydelige samfunnsinteressene som er knyttet til petroleumsvirksomheten.

1.8.2 Mulig verdiutvikling for et større Statoil

Ved å sammenligne nøkkeltall for Statoilkonsernet med tilsvarende tall for en sammenlignbar gruppe av selskaper, er Statoils nåværende markedsverdi anslått til i størrelsesorden 110 til 125 milliarder kroner i de verdivurderingene som er gjennomført på oppdrag fra Olje- og energidepartementet våren 1999.

SDØE er på sin side ikke et selskap, men en «investeringsordning.» Å fastsette verdiene av denne porteføljen kan i prinsippet gjøres på ulike måter. Det mest vanlige målet staten gjør bruk av er å beregne nåverdien av framtidig kontantstrøm. Målt ved statens avkastningskrav (7 prosent før skatt) er denne verdien beregnet til om lag 500 milliarder kroner. En betydelig del av nåverdien av SDØEs netto kontantstrøm er imidlertid inntekter som ellers ville ha framkommet som skatte- og avgiftsinntekter til staten. Forutsatt at statens avkastningskrav benyttes også på «etter skatt» delen av SDØEs kontantstrøm, er verdien av denne om lag 165 milliarder kroner. Denne verdsettingsmetoden betegnes ofte «net asset value», og blir benyttet med ulike avkastningskrav. Dette er et uttrykk for hva som kan betraktes som statens formuesverdi av SDØE-porteføljen, isolert sett.

Disse beregningene bygger på forventninger om en gjennomsnittlig oljepris på 14,5 USD per fat i 1999, og på 16,5 USD per fat de påfølgende år. Dette representerer et anslag på markedets forventning til oljeprisutviklingen (mai 1999) basert på estimater fra en gruppe investeringsbanker. Anvendt dollarkurs er 7,25 kroner i 1999 og 7,0 kroner i etterfølgende år.

En alternativ verdibetraktning ville være å anslå den verdien som kunne oppnås i markedet om hele SDØE-porteføljen ble lagt ut til salg gjennom auksjon. Basert på de verdier som er oppnådd i slike transaksjoner både i norsk og britisk sektor den senere tid, vil vi anslå realiserbar verdi til å være i størrelsesorden 200 milliarder kroner. Et slikt anslag er likevel forbundet med stor usikkerhet, ettersom det er et betydelig spenn i de omsetningsverdier som er observert i markedet. Fordi det alltid vil være en mulighet for staten å selge sine andeler, kan vi anslå verdien av SDØE i sin nåværende form til å befinne seg et sted mellom 165 og 200 milliarder kroner.

Markedsverdien til SDØE kan bare fastlegges med stor usikkerhet, og under ulike antakelser. Forventet kontantstrøm fra SDØE er om lag 2,5 ganger større enn Statoils kontantstrøm. Målt i påviste reserver er SDØE nesten 4 ganger større enn Statoil. Det er vanskelig å anslå hvilken verdi SDØE ville hatt som et selvstendig selskap, basert på sin eksisterende portefølje. Antatt at SDØE var et børsnotert selskap med relativt samme nøkkeltall som for Statoilkonsernet, ville markedsverdien befinne seg i området 250 til 300 milliarder kroner.

Statens eierskap i Statoil og investeringer gjennom SDØE påvirker ikke direkte de skatteinntektene som staten vil kunne hente fra olje- og gassvirksomheten. Isolert sett vil Statoil betale den samme skatten, uavhengig av eierform. På samme måte er deler av SDØEs kontantstrøm inntekter som ellers ville ha kommet som skatteinntekter. Gitt at formuesverdien representerer statens syn på verdien av SDØE-ordningen, blir det relevante sammenligningsgrunnlaget for de forslagene styret kommer med dagens markedsverdi av Statoil og statens formuesverdi for «etter skatt» delen av SDØE. Summen av disse verdiene er uttrykk for markedsverdien av statens eierskap i Statoil og verdien av å videreføre dagens ivaretakermodell for SDØE. Styret vil anslå denne summen til om lag 275-325 milliarder kroner.

Styret har sett på potensielle markedsverdier ved å styrke Statoil med hele eller vesentlige deler av SDØEs portefølje. Markedsverdien til et selskap som omfatter hele SDØE og Statoil ville være i størrelsesorden 360 til 530 milliarder kroner. Årsakene til at intervallet er såpass stort er flere: Et slikt selskap ville være ulikt alle andre selskaper, og det er derfor vanskelig å angi mer presist hvordan markedet ville fastsette verdien. For eksempel vil det ha stor betydning om selskapet verdifastsettes som gjennomsnittet av europeiske integrerte oljeselskaper (360-420 mrd. kroner), eller på linje med de beste selskapene i denne gruppen (460-530 mrd. kroner), jfr. tabellen. Det er i første rekke selskapets prestasjoner, porteføljesammensetting og strategi som vil være bestemmende for dette, ref. kap. 7.3.

Et slikt selskap ville ha en god posisjon for å utvikle lønnsomme forretninger både oppstrøms, innenfor europeisk gass og innenfor regionale energimarkeder som det nordiske. Som europeisk gasselskap ville posisjonen være unik.

Disse anslagene er oppsummert i tabell 1.2.

Disse verdianslagene er uttrykk for den verdien det nye selskapet vil kunne handles til over børs etter at det er vel etablert i aksjemarkedet. Ved første gangs introduksjon på børsen vil det forventes en viss rabatt i forhold til denne prisingen, for å reflektere den usikkerhet markedet føler som følge av at det er et nytt og uprøvd selskap i børssammenheng.Statoils finansielle rådgivere (DnB Markets og Morgan Stanley Dean Witter) står bak disse verdivurderingene.

Disse tallene tilsier at det å slå sammen Statoil og SDØE til ett selskap vil synliggjøre en markert verdistigning, dvs. at samlet verdi av Statoil og gjennomførte investeringer i SDØE økes ut over den verdien de i har i sin nåværende form. Usikkerheten i dette ligger først og fremst i hvor stor merverdi eieren kan realisere gjennom å kommersialisere SDØE ved overføring til Statoil. Verdiøkningspotensialet er illustrert i figur 1.14.

Verdiøkningen ved å kommersialisere SDØE ved at andelene legges inn i Statoil oppstår ved at markedene er villig til å tillegge det en verdi at SDØE drives aktivt i et selskap som videreutvikler porteføljen ved omstrukturering og reinvestering av kontantstrømmen i lønnsomme prosjekter («Going Concern-tillegg»). Øvre del av spennet reflekterer muligheten for at det «nye Statoil» oppnår en bedre prising (uttrykt gjennom verdimultiplikatoren på selskapets inntjening) enn hva Statoil kan oppnå uten SDØE («re-rating-potensialet»).

Virkningen på statens finansielle stilling av den type formuesomplassering som styret foreslår vil være avhengig av en rekke forhold, bl.a.

• gjeldsgraden (inngangsbalansen) i det nye Statoil;

• hvordan prosessen med å skaffe nye medeiere i selskapet forløper;

• hva som blir størrelsen og verdiutviklingen i det nye selskapet;

• hva som eventuelt gjenstår som en fortsatt SDØE-portefølje.

Samlet sett innebærer styrets forslag at verdien av statens eierinteresser økes, og at deler av framtidig kontantstrøm hentes ut tidligere enn hva som ellers ville vært tilfellet. Det vil være en sentral del av den videre prosessen å avklare hvordan staten bør innrette seg i forhold til reorganiseringen for å sikre seg en maksimal verdiskaping.

1.8.3 Forholdet mellom Statoils prestasjoner og forventet verdiutvikling

Fordi markedsverdien av SDØE er større enn formuesverdien, er det viktig for eieren å avklare hvilke valg som gir størst samlet verdiutvikling, gitt de eiermessige målene som for øvrig foreligger. Den nåværende ordningen vil ikke fullt ut kunne realisere markedsverdien av statens samlede eierinteresser. For å oppnå dette er det nødvendig å kommersialisere ressursene, noe bare aktive deltakere i markedet kan gjøre.

Det er imidlertid flere alternative måter å kommersialisere SDØEs ressurser på. Ett åpenbart alternativ er å selge dem ut til høystbydende, i en eller flere anbudsrunder. Et annet alternativ ville være å selge til ett av de største internasjonale oljeselskapene mot betaling i aksjer. Dette ville kunne medføre en sterk verdiutvikling over tid, i tillegg til at det ikke ville oppstå noe behov for introduksjonsrabatt slik tilfellet ville være ved delprivatisering av et større Statoil. På den andre siden ville en slik løsning samtidig innebære en redusert konkurransedyktighet og verdiutvikling i selve Statoil, først og fremst som følge av at selskapets stilling på norsk sokkel ble kraftig svekket, samt at Statoil ikke ville ha en størrelse som gir godt grunnlag for framtidig konkurransedyktighet.

Ved styrking av Statoil gjennom bruk av SDØE-ressurser vil statens avkastning bli påvirket av markedets oppfatninger av Statoils evne til å utnytte ressursene effektivt. Dersom markedet har lav tiltro til Statoils framtidige prestasjoner, vil dette ha konsekvenser for selskapets verdiutvikling.

I sin prising av de børsnoterte oljeselskapene legger markedene vekt på en rekke forhold, jfr. drøftingen i avsnitt 7.2 og 7.3. Verdiutviklingen i selskapet er en funksjon av forventningene til selskapenes framtidige inntjening og markedenes løpende vurdering av selskapenes prestasjoner og posisjoner. Vurdert på denne måten er det betydelige forskjeller i hvilken verdi investorer tillegger selskapenes inntjening. For et selskap i den størrelsesorden vi her snakker om vil avstanden mellom en god, middels og dårlig markedsvurdering ha betydelige verdimessige konsekvenser.

I en strategi for å etablere et større og mer konkurransedyktig Statoil vil det verdiskapende elementet nettopp ligge i oppnådd verdiutvikling i selskapet, fordi det er den som bestemmer størrelsen på de verdiene som realiseres ved nedsalg av statlige eierinteresser.

Den prosessen styret foreslår vil med andre ord kreve enda større fokus på resultatutvikling, kostnadsreduksjoner, presisering av selskapets strategi og troverdig kommunikasjon mot markedene for å skape en høyest mulig avkastning for eieren. Prosessen vil stille strengere krav til selskapets styre, ledelse og ansatte, og den vil i seg selv innebære sterkere fokus på resultatutviklingen i alle deler av Statoilorganisasjonen.

Det vil være et hovedpoeng i styrets videre dialog med eieren å avgrense mer nøyaktig hva som ville være et forretningsmessig riktig nivå på inngangsbalansen til et «nytt» Statoil, gitt markedenes mulige verdivurdering av selskapet og statens øvrige opsjoner mht. SDØEs ressurser.

Styret vil samtidig understreke at den potensielle verdiutviklingen i et kombinert Statoil og SDØE er betydelig:

• I seg selv vil en endring av Statoils eierstruktur bidra til en verdiøkning i selskapet, både fordi selskapets kommersielle handlefrihet og konkurransedyktighet vil øke, fordi organisasjonens insentivstruktur blir klarere og fordi statens eierrolle vil bli presisert og kommunisert (jfr. avsnitt 8.4);

• Et Statoil som kombineres med hele eller vesentlige deler av SDØE vil oppnå en størrelse som kan gi grunnlag for betydelig verdistigning gjennom økt finansiell styrke, bedre grunnlag for å gjennomføre selskapets strategi, større tyngde i markedene, større grad av diversifisering og dermed økt robusthet;

• Et sterkere Statoil vil ha unike muligheter til å posisjonere seg i det europeiske gassmarkedet, som vi forventer vil få en sterk vekst og gjennomgå store endringer i årene som kommer. Også dette vil være et bidrag til å øke markedenes verdivurdering av selskapet;

• Statoil har allerede i dag etablert internasjonale posisjoner med betydelig potensiale. Økt selskapsmessig størrelse betyr økte muligheter til å realisere dette potensialet og dermed etablere Statoil som et sterkere internasjonalt oppstrømsselskap. Dette vil igjen ha betydning for markedenes vurdering av selskapet;

• Endelig vil styret peke på at dagens Statoilorganisasjon ikke presterer opp mot de beste i bransjen. Dette er et problem, men også en sterk og inspirerende utfordring fordi det innebærer at organisasjonen har et reelt forbedringspotensiale, og fordi forbedringer av resultatene vil gi en direkte uttelling i form av høyere potensiell markedsverdi.

Sammenfatningsvis er sannsynligheten stor for at verdiøkningspotensialet for eieren være større ved å kombinere Statoil og SDØE enn ved å selge SDØE ut til høystbydende. Å løsrive SDØE fullstendig fra Statoil vil trolig innebære en vesentlig reduksjon i Statoils markedsverdi. Det vil være vanskelig for eieren å oppnå en merverdi ved salg av SDØE gjennom åpen auksjon som oppveier den potensielle verdireduksjonen i Statoilkonsernet.

1.8.4 Statens framtidige eierrolle

Statens eierrolle i Statoil har utviklet seg siden selskapet ble etablert. I dag er ikke Statoil lenger et operativt virkemiddel i gjennomføringen av petroleumspolitikken, og staten har heller ingen mulighet til å gi Statoil privilegier som selskap. Dette gjør det nødvendig å formulere nye og klare mål for statens framtidige eierrolle i Statoil.

Slik styret ser det bør hovedsiktemålet med statens framtidige eierrolle i Statoil være å sikre et nasjonalt eierskap og ankerfeste for bedriften.

Olje- og gassindustrien har alltid vært en internasjonal industri. Økende kapitalmobilitet og en sterk utvikling i retning av fusjoner og sammenslåinger gjør det imidlertid nødvendig for et lite land som Norge, med et tilsvarende lite kapitalmarked, å gjøre bruk av spesielle virkemidler for å sikre nasjonal tilhørighet for de av sine internasjonale konserner som tillegges strategisk betydning. Statoil er et slikt selskap, og statlig eierskap er det sterkeste tilgjengelige virkemiddelet for å realisere et slikt mål.

Å sikre nasjonalt eierskap kan likevel ikke være statens eneste mål med eierskapet. For å forsvare eierskapet er det nødvendig at staten også er en krevende og forretningsmessig eier, som stiller klare krav til avkastning og resultatutvikling.

Statens framtidige eierrolle bør dermed være en funksjon av disse to hovedhensynene. Spørsmålet er da hvilken statlig eierandel som er nødvendig for å ivareta dem. For sin del vil styret vise til mange års erfaring med statens eierrolle i «Hydro-modellen.» Dette kan være et forbilde også for et framtidig Statoil. Hvorvidt gjennomføring av målene med Hydro-modellen krever 51 prosent statlig eierskap, eller kan sikres ved en lavere statlig eierandel, er på mange måter et politisk, og ikke kommersielt spørsmål. Erfaringene med børsnoterte selskaper viser imidlertid klart at nødvendig eierkontroll ikke forutsetter 51 prosent eierandel.

Rent kommersielt betraktet ville en lavest mulig statlig eierandel kunne være positivt for verdiutviklingen i selskapet, og dermed også for de verdiene staten kan realisere gjennom en endring av eierstrukturen. Samtidig finnes det en nedre grense for hvor lav statens eierandel kan være for at man kan hevde at målet om et nasjonalt eierskap er ivaretatt. Det er vanlig å betrakte denne grensen som den eierandelen som er nødvendig for å danne et blokkerende mindretall, dvs. 33,4 prosent. I den sammenheng finnes det også andre kjente virkemidler, som f.eks. etablering av en «golden share», som vil kunne gi staten avgjørende innflytelse på vesentlige spørsmål i selskapets utvikling.

En reduksjon av statens aksjepost i denne størrelsesorden vil måtte gjennomføres i flere trinn. I forbindelse med en restruktureringsprosess vil det uansett være behov for at staten klart formulerer sitt formål med eierskapet

1.8.5 Krav til videre prosess

Formålet med den restruktureringen styret foreslår er å øke verdien av statens kommersielle engasjement gjennom å etablere en sterk norskbasert aktør i den internasjonale olje- og gassindustrien. Det verdiskapende elementet i denne prosessen er knyttet til hvilken verdiutvikling dette selskapet vil få i kapitalmarkedene, som igjen er en funksjon av selskapets resultater, størrelse, strategi, profil og posisjoner.

Kvaliteten i selve prosessen vil derfor være helt avgjørende for verdiskaping og avkastning til eier. I den forbindelse er det en rekke operasjonelle og ledelsesmessige utfordringer som vil oppstå allerede fra det tidspunktet da en beslutning om å iverksette prosessen er foretatt.

Det vil for det første være nødvendig å identifisere et optimalt tidspunkt for selve gjennomføringen av en børsintroduksjon, herunder å avklare hvor stor andel av selskapet som skal børsintroduseres, på kort og på lang sikt. Viktige hensyn i den forbindelse vil være å få til en maksimal inngangsverdi på aksjen ved at børsintroduksjonen gjøres på et tidspunkt der det ligger godt til rette for det i egenkapitalmarkedene, samt at det skapes tilstrekkelig likviditet i aksjen;

I forhold til markedenes forventninger vil det bli stilt sterke krav til formulering av selskapsstrategi og til gjennomføring av denne strategien, også på kort sikt;

• Selskapets balanse og finansielle styrke vil ha vesentlig betydning for troverdigheten omkring strategien og evnen til å gjennomføre den;

• Vurderingen av ledelsens kvaliteter og insentiver vil på samme måte spille en rolle for selskapets troverdighet og verdifastsettelse;

• Tiltak for forbedring av kostnadseffektivitet, omstrukturering og kortsiktig resultatforbedring må både kommuniseres og gjennomføres;

• Det er nødvendig å avklare alle problemstillinger som kan skape insentivkonflikter, både i tilknytning til statens eierrolle og en eventuell videre forvaltning av SDØE.

I sum innebærer dette en hel rekke beslutningsområder som må være avklart før en prosess for restrukturering kan iverksettes. Dette stiller igjen store krav til politisk beslutningsevne og til kvalitet i den politiske prosessen som selskapets videre utvikling hviler på.

For sin del er styret innstilt på å bidra til denne prosessen på de måtene som eieren finner tjenlig.