9 Forvaltningsmodell for SDØE etter privatisering av Statoil - Notat fra professor dr. juris. Erling Selvig av 22. november 2000

Utgangspunktet

Staten har i dag betydelige deltagerinteresser i petroleumsvirksomheten. Ved tildeling av utvinningstillatelser og tillatelser vedrørende infrastruktur har myndighetene siden 1985 forbeholdt staten en prosentvis deltakerinteresse i et betydelig antall tillatelser. I tillegg kommer de deltagerinteresser som ble tillagt staten ved omorganiseringen av Statoils virksomhet i 1985. De statlige interessene betegnes under ett som Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE).

En tillatelse gis i praksis samlet til en rettighetshavergruppe hvor hver av deltakerne tildeles en prosentvis andel. Virksomheten i henhold til tillatelsen forestås av et interessentskap etablert ved samarbeidsavtale mellom deltakerne. Interessentskapets virksomhet er undergitt myndighetsregulering i samsvar med bestemmelsene i petroleumsloven med tilhørende forskrifter. Samarbeidsavtalen dekker all virksomhet frem til selve uttaket av produsert petroleum. Salg og annen utnyttelse av uttatt petroleum er den enkelte deltakers sak, men for markedsføring og salg av gass er det etablert et Gassforhandlingsutvalg (GFU) som i praksis forestår alt salg av norskprodusert gass.

For forvaltningen av de statlige deltakerinteresser betyr dette at en må skille mellom ulike nivåer:

1. Den statlige deltakerinteresse i den enkelte tillatelse er knyttet til det interessentskap som forestår virksomheten. Viktige spørsmål av betydning for deltakerinteressenes kommersielle verdi blir avgjort ved beslutninger truffet av interessentskapet i henhold til de stemmeregler samarbeidsavtalen fastsetter.

2. Den statlige deltakerinteresse i det enkelte interessentskap ivaretas i henhold til en forvalterordning med Statoil som forretningsfører. Den deltakerinteresse som er forbeholdt staten, blir formelt tildelt Statoil uavhengig av om Statoil har egen deltakerinteresse eller ikke. Ved avstemninger avgir Statoil én stemme som i tilfelle teller med summen av Statoils og statens deltakerinteresser.Denne forvalterordningen bygger på to hovedprinsipper. I forholdet utad overfor omverdenen fremtrer Statoil som eier også av den statlige deltakerinteresse, og inngår avtaler og treffer de nødvendige disposisjoner i eget navn. I forholdet innad mellom Statoil og staten legger ordningen til grunn at staten reelt eier sine deltakerinteresser, og at Statoil forestår forvaltningen på vegne av staten og for statens regning og risiko. Hovedregelen er at Statoil ivaretar statens forretningsmessige interesser helt selvstendig, innenfor de bevilgningsmessige rammer som fastsettes i statsbudsjettet. Viktige og prinsipielle saker skal Statoils styre likevel forelegge for generalforsamlingen før vedtak treffes, men det er opp til generalforsamlingen om den da vil tilta seg avgjørelsesmyndighet. I økonomiske henseender trekkes det imidlertid et klart skille mellom forhold som knytter seg til Statoils egen deltakelse og forhold som gjelder de statlige andeler.

3. Etter tildeling av tillatelser vil myndighetenes regulering av petroleumsvirksomheten i hovedsak være rettet mot virksomheten til det enkelte interessentskap. I den utstrekning myndighetene griper inn overfor et interessentskaps beslutninger og handlemåter vil dette derfor også få betydning for den statlige deltakerinteresse i interessentskapet. Pålegg må i tilfelle rettes til de enkelte deltakere, herunder Statoil med virkning også for den statlige deltakerinteresse. Tilsvarende blir forholdet når lovgivningen i en del tilfelle har regler som medfører plikter og ansvar for rettighetshavergruppen som sådan, f.eks. når det gjelder fjerning og annen disponering av utrangerte installasjoner og ansvar for forurensingsskade (petroleumsloven kap. 5 og 7). I den grad det fastlegges petroleumspolitiske rammer eller strategier for norsk petroleumsvirksomhet, vil disse også få virkning for statlige deltakerinteresser. I forhold til myndighetenes regulering trekkes det et klart skille mellom staten som myndighet og staten som eier av deltakerinteresser. Prinsippet er at statens forretningsmessige interesser skal ivaretas av Statoil innenfor rammen av forvalterordningen, mens regulering av petroleumsvirksomheten er en sak for departement, eventuelt Regjering og Storting. I samsvar med dette skal den nesten unntaksfri hovedregel være at stemmerett knyttet til statlige deltakerinteresser ikke skal benyttes til reguleringsformål.

4. Salg og markedsføring av produsert petroleum er etter samarbeidsavtalen ikke et interessentskapsanliggende. Avtalen har bestemmelser om den enkelte deltakers rett til uttak av produsert petroelum, men sier ikke noe om hvordan uttatt petroleum skal disponeres ut over å angi at gass skal søkes solgt samlet. Når det gjelder olje som tilkommer statens deltakerinteresser, har dette innenfor den någjeldende forvalterordning ført til at Statoil er overlatt ansvaret for avsetningen. Statoil avsetter også olje som staten mottar som produksjonsavgift. Teknisk sett gjennomføres avsetningen slik at Statoil overtar statens olje til normpris og deretter selger den for egen regning. Gass som tilkommer statens deltakerinteresser, blir avsatt innenfor den ordning som gjelder for norsk-produsert gass generelt. Hovedregelen er at kontrakter om salg av gass fra norsk kontinentalsokkel fremforhandles på feltnøytral basis av Gassforhandlingsutvalget (GFU), som ledes av Statoil. Fremforhandlede kontrakter godkjennes av departementet og overføres til såkalte kontraktsfelt slik at det er rettighetshaverne (deltakerne) i det enkelte kontraktsfelt som står ansvarlig for oppfyllelse av salget overfor gasskjøperne. Innenfor forvalterordningen innebærer dette at Statoil som forretningsfører for staten - og som ledd i ivaretakelsen av statens deltakerinteresse i det enkelte interessentskap - undertegner de kontraktene som gjelder salg og transport av statens gass fra det enkelte felt og forestår oppfyllelsen av salgskontraktene.

Virkninger av privatisering av Statoil

Hel- eller delprivatisering av Statoil innebærer at selskapet opphører å være heleiet statsselskap, og at det i petroleumssammenheng må behandles som ethvert annet kommersielt selskap. Dette betyr at gjeldende forvalterordning ikke kan videreføres i sin nåværende form. En ny modell for forvaltningen av statens deltakerinteresser i petroleumsvirksomheten må etableres, og det må avklares hvilke oppgaver Statoil i tilfelle kan gis innenfor denne.

Disse forhold aktualiserer spørsmålet om Statoils vedtekter §§ 10 og 11 som fastlegger den nåværende forvalterordning, bør utgå eller omarbeides. Dette kan best vurderes på et senere stadium når hovedlinjene i den nye forvalterordningen er avklart. Ved delprivatisering opphører imidlertid Statoil å være statsaksjeselskap, og aksjelovgivningen vil gjelde fullt ut for selskapet. Generelt kan det derfor allerede nå fastslås at Statoils vedtekter §§ 10 og 11 i alle tilefelle må bringes i samsvar med de krav til vedtektene som følger av alminnelige aksjerettslige regler. Ut over dette er det ikke nødvendig for meg her å gå nærmere inn på vedtektesspørsmålene.

Før en vurderer og tar standpunkt til hvordan den nye forvalterordningen skal utformes, er det viktig først å kartlegge hva som er karakteristisk for den nåværende ordning (nedenfor 3). Dette gir også utgangspunkter for en vurdering av hvilke fordeler ordningen byr på og hvilke problemer den antas å ha medført i forholdet mellom Statoil og staten eller i andre sammenhenger.

Legger en til grunn at hovedtrekkene i nåværende ordning har vist seg å være fullt ut tilfredsstillende, ligger det nær å søke å finne frem til en ny forvaltermodell som i hovedsak gir samme fordeler (nedenfor 4). Tre viktige spørsmål vil imidlertid på samme måte som hittil ligge utenfor selve den ordning som gjelder den direkte forvaltning av de statlige deltakerinteresser:

1. Spørsmålet om staten fortsatt skal forbeholdes egen deltakerinteresse i de tillatelser som tildeles i fremtiden, avgjøres av departementet uavhengig av forvalterordningen. Ønsker en å ha adgang til dette, må forvalterordningen utformes slik at den også vil kunne omfatte og passe for de deltakerinteresser som senere forbeholdes staten.

2. Spørsmålet om markedsføring og salg av olje og gasssom tilkommer statens deltakerinteresser vil måtte håndteres som særskilte spørsmål. Det dreier seg her om spørsmål som vil være felles for de deltakerinteressene staten forbeholder seg, og som derfor kan undergis særskilt vurdering som tillegg til eller ved siden av den nye forvalterordningen for de statlige deltakerinteresser i de enkelte interessentskap. De gjeldende ordninger for salg av statens olje og gass er beskrevet foran i avsnitt 1. Generelt er det viktig at den nye forvaltermodellen utformes slik at den ikke stenger for hensiktsmessige løsninger av spørsmålet om salg av statens olje og gass.

3. Spørsmål om salg eller bytte av statlige deltakerinteresser reiser andre rettsspørsmål enn forvaltningen av de statlige deltakerinteresser til enhver tid, og må i alle tilfelle avgjøres av staten som reell eier. En forvalterordning kan imidlertid også påbygges med arbeidsoppgaver knyttet til vurdering av slik porteføljetilpasning, forberedelse og fremforhandling av kontraktutkast og selve kontraktsinngåelsen i henhold til beslutninger fra statens side. Avhengig av den politikk på dette området en legger seg på fra statens side, kan det være en fordel at forvalterordningen åpner for en tilknytning av slike særlige arbeidsoppgaver.

Karakteristiske trekk ved nåværende forvalterordning

Forvalterordningen bygger på fire prinsipper:

1. Statens interesser knyttet til deltagelse i det enkelte interessentskap skal ivaretas på forretningsmessig grunnlag ved beslutninger og disposisjoner foretatt av Statoils styrende organer.

2. Statoil har forretningsføreroppgaver knyttet til avsetning av statens del av produsert olje og gass slik som beskrevet foran i avsnitt 1.

3. Statoil er tillagt generell kompetanse til å handle for staten og statens regning både i forhold til omverdenen og i forholdet internt mellom staten og Statoil.

4. Det økonomiske forhold mellom Statoil og staten er basert på et klart økonomisk skille mellom selskapets egne forhold og de forhold som selskapet ivaretar for statens regning og risiko.

Statoil fronter utad

I forholdet til omverdenen blir Statoils beslutninger og disposisjoner bindende ved at Statoils ledelse og styre agerer innenfor rammen av de legalfullmakter disse har etter aksjeloven. Det er Statoils egen økonomiske styrke som gjør dette kommersielt mulig. Statoil opptrer i eget navn også for så vidt angår forhold knyttet til statens deltagerinteresse, og de disposisjoner som treffes blir således i alle tilfelle bindende for selskapet, aksjel. § 6-30 flg. I forholdet til de øvrige deltakere i et interessentskap viser dette seg bl.a. ved

• undertegningen av samarbeidsavtalen,

• stemmegivning i interessentskapet,

• de forpliktelser som følger av interessentskapets beslutninger,

• innbetaling av «cash-calls» til dekning av investeringer og utgifter,

• uttak av petroleum.

Forholdet er tilsvarende ved inngåelse av kontrakter med tredjemenn. Dette gjelder uten hensyn til om kontraktene gjelder utbygging og drift eller salg eller transport av petroleum. Statoils pro rata andel av ansvaret etter slike kontrakter bestemmes av den samlede statlige interesse i interessentskapet, eller i tilfelle av statens deltagerinteresse når Statoil selv ikke deltar.

I forholdet utad er staten som sådan så å si usynlig, selv om omverdenen er vel kjent med at Statoil handler samtidig for egne og statlige interesser eller bare for statlige interesser. Dette representasjonsforholdet reiser to noe forskjellige spørsmål. Et spørsmål er om Statoils disposisjoner truffet i eget navn, men for staten, medfører noen rettslig forpliktelse for staten. Det annet spørsmål er om staten i tilfelle kan gjøre gjeldende at Statoil ved sine disposisjoner har overtrådt grenser for sin kompetanse innad i forhold til staten, jfr. aksjel. § 6-33. Begge spørsmål er teoretisk interessante, men antas neppe å kunne oppstå i dagens situasjon.

Den interne kompetansedeling: Foreleggelsesplikten

I forholdet innad til staten som eier av deltakerinteressene er hovedregelen at Statoil er overlatt kompetanse slik at selskapets beslutninger og disposisjoner blir bindende i forholdet mellom Statoil og staten. Dette viser seg først og fremst ved at beslutningene og disposisjonene legges til grunn i det interne økonomiske oppgjør mellom Statoil og staten.

Den interne kompetanse er undergitt den begrensning at Statoils styre etter vedtektene skal forelegge viktige og prinsipielle saker for sin generalforsamling, dvs. departementet som eier. Aksjeloven har ikke tilsvarende bestemmelser om forholdet mellom styre og generalforsamling, men generalforsamlingen har etter aksjeloven § 5-1 den øverste myndighet i selskapet og kan fastsette styreinnstruks eller gripe inn i enkeltsaker.

Foreleggelsesplikten forutsetter på samme måte som aksjeloven §§ 5-8 og 5-10 at det er styret som har initiativplikten i forhold til generalforsamlingen. I Statoils vedtekter er dette prinsippet understreket og formalisert ved bestemmelser om hvilke saker som styret skal bringe frem for generalforsamlingen, dvs. eieren, og om hvordan generalforsamlingen kan håndtere fremlagte saker. Formålet er at generalforsamlingen skal gis anledning til å vurdere viktige og prinsipielle saker før bindende vedtak treffes, ikke nødvendigvis at avgjørelsen også skal treffes av generalforsamlingen. Reglene om foreleggelsesplikten må således holdes adskilt fra bestemmelsene i aksjeloven § 20-5, som i statsaksjeselskaper legger de praktiske gjøremål ved selve møteinkallingen m.v. til departementet.

Det er grunn til å understreke at også saker som omfattes av foreleggelsesplikten, blir håndtert innenfor Statoils styrende organer som forretningsmessige saker, dvs. av selskapets generalforsamling, og ikke av departementet som offentlig myndighet. Dette gjelder uavhengig av om slike saker angår Statoil som selskap, dvs. dets egen virksomhet, eller Statoil som forvalter av statens deltakerinteresser, eller både Statoils og statens forretningsmessige forhold. Utførelsen av forvalteroppgavene er en del av Statoils samlede virksomhet.

Rettslig sett har Statoils foreleggelsesplikt to funksjoner. I forhold til Statoil som selskap innebærer plikten at styret ikke skal avgjøre visse saker i henhold til sin generelle kompetanse til å forvalte selskapets anliggender etter aksjeloven § 6-12, før generalforsamlingen er gitt anledning til å vurdere saksforholdet og - om ønskelig - tilta seg avgjørelsesmyndighet som øverste selskapsorgan, jfr. aksjeloven § 5-1. I forhold til Statoil som forvalter kan foreleggelsesplikten i og for seg også sees på som en ordning hvoretter Statoil må forelegge saksforholdet for sin oppdragsgiver - staten - før Statoil treffer disposisjoner som gjelder statens deltakerinteresser. Et hovedpoeng med forvalterordningen er imidlertid å oppnå best mulig samlet forvaltning av så vel den direkte statsdeltagelse som den indirekte deltagelse gjennom Statoil. I forhold til foreleggelsesplikten er det derfor praktisk sett ikke grunnlag for å skille mellom Statoil som selskap og Statoil som forvalter. Det er denne tilnærmingsmåte som reflekteres i Statoils vedtekter §§ 10 og 11. Resultatet er at alle forretningsmessige beslutninger som gjelder statens egne deltakerinteresser blir behandlet av Statoils styrende organer på samme måte som forhold vedrørende Statoils deltakerinteresser og virksomhet for øvrig.

Forretningsdrift og myndighetsregulering holdes adskilt

Når den gjeldende forvalterordning legger til grunn at de forretningsmessige beslutninger og disposisjoner vedrørende de statlige deltakerinteresser legges til Statoils styrende organer, etableres det et skille mellom statens rolle som eier i kommersielt basert petroleums-virksomhet og statens rolle somreguleringsmyndighet. Dette skillet fremtrer både rettslig og praktisk klarest når avgjørelsesmyndigheten tilligger Statoils styre eller ledelse, men selv på departementsplan vil det være et skille mellom departementets rolle som generalforsamling i Statoil og som reguleringsmyndighet i samsvar med petroleumslovgivningens styringshjemler. Prinsipielt er det - som nevnt foran i 1 under punkt 3 - også forskjellig adressat for departementets beslutninger i de to situasjoner. Departementets utøvelse av reguleringsmyndighet retter seg til de enkelte interessentskaps virksomhet og har virkning for alle deltakere i interessentskapet.

To forhold vil være av særlig betydning for i hvilken utstrekning dette skille blir gjennomført i praksis.

Det første spørsmål knytter seg til bruken av den stemmerett Statoil har i det enkelte interessentskap, basert på den samlede statlige deltagerinteresse i interessentskapet. Siden 1985 har den prinsipielle holdning vært at stemmeretten ikke skal utøves ut fra reguleringsformål. På den annen side omfatter Statoils plikt til å forelegge saker for departementet som generalforsamling «alle saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning eller som kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger». EU/EØS-konsesjonsdirektiv art. 6 nr. 3 tredje ledd fastsetter at de vanlige regler om bruk av stemmerett knyttet til statlige deltakerinteresser, ikke er til hinder for at staten eller forvalteren motsetter seg vedtak i interessentskapet som ikke vil overholde konsesjonsvilkår vedrørende «statens utvinningspolitikk og statens finansielle interesser». Denne bestemmelse er gjengitt i petroleumsforskriften § 12 tredje ledd, men gjelder bare tillatelser tildelt etter 1. september 1995. Bruk av slik «vetorett» kan bare tenkes aktuelt i en sak som omfattes av foreleggelsesplikten, og i sin vurdering vil således generalforsamlingen kunne ta hensyn bl.a. til utvinningspolitiske målsettinger. Dette er også reguleringsformål som departementet kan vektlegge i myndighetsreguleringen.

Det annet spørsmål knytter seg til i hvilket omfang foreleggelsesplikten faktisk fører til at avgjørelser ikke blir truffet av Statoils styre eller ledelse, men av departementet som generalforsamling. Praktiseringen av ordningen er avgjørende for i hvilken utstrekning skillet mellom forretningsdrift og myndighetsregulering også blir en realitet. Reglene om foreleggelsesplikt er utformet slik at aktivitetsplikten her er tillagt Statoils styre (foran 3.2). Det følger imidlertid av grunnloven § 19 at departementet likevel har et ansvar for å føre forsvarlig tilsyn med Statoils virksomhet, herunder også forvaltningen av statens egne deltakerinteresser.

Praktisk sett vil spørsmål om departementets tilsynsansvar kunne materialisere seg som et spørsmål om statsrådens konstitusjonelle eller parlamentariske ansvar. I realiteten er det opp til Stortinget selv å fastsette grensene for det parlamentariske ansvar. Forvalterordningen legger opp til at beslutninger i forretningsmessige forhold ikke skal kunne utløse parlamentarisk ansvar. Det ser også ut til at Stortingets holdning er i samsvar med dette. Erfaringer fra ulike områder viser imidlertid at ingen regel er helt uten unntak og at det kan oppstå særlige situasjoner med risiko for slikt ansvar.

Uavhengig av slike forhold lar det seg fastslå at forvalterordningens skille mellom forretningsdrift og myndighetsregulering praktisk sett har fungert som forutsatt. Mye av forklaringen er nok at retningslinjene for reguleringen av petroleumsvirksomheten under skiftende regjeringer på forhånd har vært sikret solid forankring i Stortinget.

Forvalterordningen hindrer ikke interessekonflikter

Det er velkjent at ulikhet i deltakerinteresser kan føre til interessekonflikter mellom de selskaper som deltar i norsk petroleumsvirksomhet. De fleste av disse motsetningene knytter seg enten til skillet mellom de selskaper som er operatører i et visst omfang og de øvrige selskaper uten operatørskap, eller til at eierforholdene når det gjelder infrastruktur adskiller seg fra eierforholdene i de felter som er henvist til å nyttiggjøre seg den eksisterende infrastruktur.

Statoil har flere operatørskap enn noe annet selskap. Statoil har også eierposisjoner i infrastruktur som i mange tilfelle langt overstiger selskapets behov for å bruke infrastrukturen. Begge forhold kan i en del tilfelle føre til betydelige interessekonflikter mellom staten som eier av deltakerinteresser i ulike felt og Statoil. Slike konflikter kompliseres av at Statoil - når det treffes beslutninger på begges vegne - kommer i en vanskelig stilling. Som deltaker kan staten på mange måter antas prinsipielt å stå i samme stilling som selskaper uten operatørskap og eierinteresser i viktige deler av infrastrukturen som trengs for å behandle og transportere statens andel av utvunnet petroleum.

Det er fastsatt en retningslinje hvoretter Statoil skal legge til grunn verdiskapningen for det samlede statlige engasjement ved rangeringen av ulike beslutningsalternativer. Forvalterordningen har imidlertid ikke uttrykkelige prosedyrer for håndteringen av slike situasjoner og de mulige habilitetsspørsmål som de fører til for Statoil.

Økonomiske forhold: Statens netto kontantstrøm

Selv om Statoil formelt fremtrer som innehaver av de statlige deltakerinteresser i petroleumsvirksomheten, forutsetter forvalterordningen at det innad i forholdet mellom Statoil som forvalter og staten som eier gjennomføres et klart økonomisk skille. Utgangspunktet for dette skillet er at statens budsjettpraksis og regnskaper er basert på et kontantprinsipp. I forhold til de statlige deltakerinteresser betyr dette at så vel inntekter som investeringer og andre kostnader håndteres på årsbasis, og at en netto kontantstrøm som blir årsresultatet, tilføres/belastes staten som en netto kontantstrøm i et mellomregnskap med Statoil. Et formål med statens deltakerinteresser er nettopp at staten på denne måten skal kunne inntektsføre og disponere en slik netto kontantstrøm via det årlige statsbudsjett.

Statoil som forvalter av statens deltakerinteresser forestår avsetning av petroleum som tilkommer de statlige deltakerinteresser, slik som beskrevet i avsnitt 1 foran, og sørger samtidig for utbetaling av de årlige bidrag fra staten til virksomheten i det enkelte interessentskap. Teknisk gjennomføres dette via statlige konti i Norges Bank. Nettoresultatet på årsbasis fremgår av særskilte regnskaper ført av Statoil. I statsbudsjettet og statens regnskaper føres henholdsvis inntekter og utgifter under de ulike inntekts- og utgiftsposter.

Det årlige regnskap Statoil fører for de statlige deltakerinteressene m.v, er et resultatregnskap basert på kontantprinsippet, og det suppleres av en årsberetning. Det føres imidlertid ingen balanse for de statlige deltakerinteresser basert på bedriftsøkonomiske prinsipper. Det er heller ikke knyttet skatteplikt til statens nettoinntekter fra deltagelsen i petroleumsvirksomheten, og den netto kontantstrøm beregnes før skatt.

Statoil er som vanlig aksjeselskap undergitt regnskapslovgivningens krav til årsoppgjør bestående av årsberetning og resultatregnskap og balanse utarbeidet i samsvar med bedriftsøkonomiske prinsipper. Selskapet er også skattepliktig på vanlig måte.

Disse forhold innebærer at det økonomiske skille mellom Statoils og statens deltakerinteresser må gjennomføres forut for utarbeidelsen av Statoil regnskaper for virksomheten for egen regning. Selv om Statoil forestår forvaltningen av de statlige deltakerinteresser, fremgår således dette ikke av Statoils regnskaper. Statoil mottar intet vederlag for forvaltningen.

En ny forvalterordning

Utgangspunktet for ny forvalterordning

Drøftelsen foran i avsnitt 3 avtegner en forvalterordning som i kortform kan sies å reflektere følgende prinsipper:

• de statlige deltakerinteresser eies av staten, men forvaltes av et vanlig aksjeselskap,

• forvaltningen av statlige deltakerinteresser skjer på forretningsmessig grunnlag,

• alle beslutninger og disposisjoner som inngår i forvaltningen, treffes av de styrende organer i det selskap som forestår forvaltningen,

• forvalterselskapet fremtrer i forhold til omverdenen som innehaver av deltakerinteressen og kan derfor i forhold til tredjemenn disponere på grunnlag av aksjelovgivningens legalfullmakter for styre og ledelse,

• forvalterselskapets styre har plikt til å bringe grupper av saker inn for generalforsamlingen hvor aksjeeieren ved Olje- og energidepartementet kan ha avgjørelsesmyndighet,

• de økonomiske forhold knyttet til de statlige deltakerinteresser holdes adskilt fra forvalterselskapet og inngår ikke i dets regnskaper,

• det føres særskilt regnskap for de statlige deltakerinteresser basert på det kontantprinsipp som statens budsjetter og regnskaper bygger på,

• forvalterordningen gir staten en netto kontantstrøm på årsbasis som kan disponeres via de årlige statsbudsjetter,

• forvalterordningen trekker et prinsipielt skille mellom den forretningsdrift som knytter seg til statlige deltakerinteresser, og ordinær myndighetsregulering med hjemmel i petroleumslovgivningen,

• statsråden skjermes i all hovedsak mot konstitusjonelt og politisk ansvar for den forretningsmessige forvaltning av statens deltakerinteresser.

Jeg legger til grunn at den någjeldende forvalterordning - bygget på de prinsipper som her er nevnt - generelt sett har fungert tilfredsstillende. Det er en særlig styrke ved ordningen at den har fungert over et antall år og således er blitt vel kjent og etablert i forhold til så vel andre aktører i petroleumsvirksomheten som kjøpere av norsk petroleum og ulike leverandører til virksomheten. Tilsvarende gjelder i forhold til de ulike norske politiske miljøer og til EU/EØS-myndighetene.

Når hel- eller delprivatiseringen av Statoil vil gjøre det umulig å videreføre denne forvalterordningen i nåværende form, ligger det nær å ta som utgangspunkt at en bør søke å finne frem til en i hovedsak tilsvarende ordning. Dersom dette lykkes, er det grunn til å anta at de problemer som uvegerlig vil oppstå ved utskillelse av forvaltervirksomheten fra Statoil og etablering av en ny forvalterordning for de deltakerinteresser som staten fortsatt skal ha, vil kunne begrenses vesentlig. En slags kontinuitet vil skape minst forstyrrelser i forhold til andre aktører og kontraktsparter, og redusere den usikkerhet som naturlig kan oppstå i en overgangsperiode som følge av betydelige endringer knyttet til de samlede statlige interesser i petroleumsvirksomheten.

Når forvalterordningen i sin helhet flyttes ut av Statoil, må den - hvis staten overhodet fortsatt skal ha eierinteresser - legges til en annen enhet som kontrolleres av staten, jfr. grunnloven § 19. Det er ikke nok at staten selv sitter som reell eier av deltakerinteressene. En eller annen enhet må utøve i hvert fall et minstemål av eierbeføyelser. Dette kan i og for seg være et departement eller annet forvaltningsorgan, men det kan også - som tilfellet har vært med Statoil - være et selskap. Etter mitt skjønn vil det mest hensiktsmessige være å flytte hele forvalterordningen inn i ett eget aksjeselskap som eies 100 prosent av staten, og som er særlig tilpasset for formålet.

En slik løsning vil sikre at de statlige eierinteresser fortsatt fremtrer utad som eiet og forvaltet av en juridisk enhet som er velkjent i næringslivet, og som forventes å agere i samsvar med vanlige forretningsmessige prinsipper. Beslutninger som gjelder de statlige deltagerinteresser, kan fortsatt legges til et slikt selskaps styrende organer slik at den nødvendige statlige eierfunksjon kan bli ivaretatt av departementet som generalforsamling i selskapet. Utad vil de nødvendige disposisjoner i forhold til tredjemann kunne treffes innenfor rammen av aksjelovens generelle legalfullmakter for et selskaps styre og ledelse. Innad - i forholdet mellom selskapet og staten - kan en videreføre prinsippene om at staten selv er den reelle eier av deltakerinteressene som forvaltes av selskapet, og at inntekter og utgifter som henfører seg til de statlige deltakerinteresser holdes utenfor selskapet, adskilt fra forvalterselskapets egen virksomhet og økonomi.

Bruk av aksjeselskapsformen understreker også bedre enn noe annet både rettslige og praktiske skiller mellom forretningsdrift og myndighetsregulering innenfor petroleumssektoren. Aksjeselskapsformen markerer også sterkest at forretningsdriften ikke er et departementsanliggende og således ikke omfattes direkte av statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar.

Selv om aksjeselskapsformen velges som utgangspunkt, vil det være behov for visse tilpasninger dersom den nye forvalterordningen skal kunne oppfylle viktige krav til egenskaper lik den tidligere ordningen. Jeg skal nedenfor behandle de viktigste spørsmålene.

Forvalterselskapets kapitalgrunnlag

Etter den nye forvalterordningen vil forvalterselskapet være et «single purpose» selskap, og dets virksomhet vil være begrenset til utføring av arbeidsoppgaver knyttet til forvaltningen av statens deltakerinteresser. Selskapets kapitalgrunnlag og organisasjon kan tilpasses dette forhold. Dette vil innebære at forholdet mellom selskapet og staten rettslig sett best kan karakteriseres som et oppdragsforhold hvor selskapets hovedoppgave vil være forvaltning av deltakerinteresser på vegne av staten og for statens regning og risiko.

I forhold til omverdenen vil det imidlertid være en åpenbar forskjell på en slik forvaltermodell og den nåværende ordning med Statoil som forvalter. Dette skyldes ganske enkelt at et rent forvalterselskap ikke vil ha et eget kapitalgrunnlag av den størrelsesorden som Statoil selv har. I praksis vil dette gjøre det umulig for selskapet å operere utad i eget navn med mindre den økonomiske styrke som forvalterselskapet som en større aktør i petroleumsvirksomheten trenger, skaffes til veie ved at staten selv påtar seg ansvar for selskapets forpliktelser. Prinsippet i aksjelovgivningen om at eierne av et aksjeselskap ikke svarer for selskapets forpliktelser ut over innskutt kapital, vil således ikke kunne gjelde for selskapet. Et slikt ansvar ville for øvrig staten også ha dersom forvaltningen ble lagt til en enhet innenfor offentlig forvaltning.

Det eneste alternativ til et slikt alminnelig ansvar for staten for forvalterselskapets forpliktelser vil være å tilføre selskapet tilstrekkelig kapital, for eksempel ved overføring av statlige deltakerandeler. Dette vil i tilfelle måtte tilsvare meget betydelige verdier, og kapitalen måtte, for å sikre kreditorenes interesser, undergis bindinger til selskapet, på samme måte som for aksjeselskaper generelt, jfr. bl.a. aksjeloven § 3-6 om utdelinger av midler fra selskapet. Sentrale målsettinger for den statlige deltagelse i petroleumsvirksomheten ville dermed ikke kunne oppnås.

Jeg legger derfor til grunn at det økonomiske grunnlag for forvaltningen av de statlige deltagerinteresser som Statoils egen økonomiske styrke utgjør under den nåværende forvalterordning, må skaffes til veie ved at staten selv påtar seg ansvar for det nye forvalterselskapets forpliktelser.

Forvalterselskap eller oljeselskap

Utgangspunktet bør være at et nytt statlig aksjeselskap når det gjelder kompetanse og kapasitet, ikke gjøres større enn nødvendig for å fylle selve forvalterrollen. Administrasjonen må ha tilstrekkelig omfang og kompetanse til å kunne treffe beslutninger når det gjelder å avgi stemme på vegne av de statlige deltakerinteresser i det enkelte interessentskap. I den utstrekning deltakerinteressene gjelder utbygde felt, er behovet begrenset til det som den løpende drift krever. Avhengig av porteføljesammensetningen kan imidlertid også spørsmål om utbyggingsprosjekter, prosjekter for assistert utvinning mv. aktualiseres. En administrasjon av begrenset omfang på normalnivå, bør derfor kunne suppleres med en ordning hvoretter selskapet kan engasjere en eller flere særskilte forretningsførere som overlates oppgaven å ivareta den statlige deltagerinteresse i det enkelte interessentskap. Selskapets oppgave vil i tilfelle bli å engasjere egnede forretningsførere og å føre tilsyn med utførelsen av vervet.

Det er ikke her nødvendig å skissere hvordan en slik ordning kan eller bør nærmere utformes. Selve prinsippet om adgang til å gjøre bruk av forretningsfører vil imidlertid måtte bli et av hovedelementene i en ny forvalterordning dersom en vil unngå en utvikling som i praksis innebærer oppbygging av et nytt statlig oljeselskap.

Foreleggelsesplikt

Et viktig særtrekk ved den nåværende ordning er styrets foreleggelsesplikt, dvs. plikt til å forelegge bestemte saker for generalforsamlingen. Dette er det redegjort for foran i avsnitt 3.2. Som det der fremgår, omfatter foreleggelsesplikten så vel saker som angår statlige deltagerinteresser som saker som gjelder Statoils egen virksomhet. Skilles forvaltningen av de statlige deltakerinteresser ut og legges i eget selskap, bør regler om foreleggelsesplikt av tilsvarende omfang gjøres gjeldende for det nye forvalterselskapet.

En slik foreleggelsesplikt vil være både nødvendig og tilstrekkelig for å få avklart forholdet til grunnloven § 19 når det gjelder den nye forvalterordningen.

Økonomiske forhold. Regnskap

Den gjeldende forvalterordning innebærer at staten som eier av deltagerinteresser i petroleumsvirksomheten sikres en årlig netto kontantstrøm som inkluderes i og disponeres gjennom de årlige statsbudsjetter. Som det fremgår i avsnitt 3.5, gjennomføres dette i dag ved at Statoil holder de statlige deltagerinteresser utenfor sitt eget regnskap og fører et særskilt regnskap for de statlige inntekter og utgifter, basert på kontantprinsippet og ikke på bedriftsøkonomiske prinsipper som nedfelt i regnskapslovgivningen. Selve utgifts- og brutto-inntektsstrømmen håndteres via konti i Norges Bank.

Når en ny forvalterordning legges inn i et eget aksjeselskap, kan en oppnå tilsvarende realiteter for forholdet mellom staten og forvalterselskapet på følgende måte:

1. De statlige deltakerinteresser som forvalterordningen omfatter, eies av staten og ikke av selskapet.

2. Alle inntekter og utgifter knyttet til de statlige deltakerinteressene skal holdes utenfor forvalterselskapets eget regnskap.

3. Forvalterselskapet skal ha plikt til å føre eget regnskap for inntekter og utgifter som gjelder statlige deltakerinteresser etter særskilt fastsatte regler. Et slikt regnskap vil ha karakter av resultatregnskap basert på det kontantprinsipp som ligger til grunn for statsbudsjett og statsregnskap, og forutsetter at det ikke opprettes egen balanse som del av et årsoppgjør. Resultatregnskapet bør suppleres med krav om årsberetning, eventuelt med ressursregnskap.

4. Virksomhet i henhold til statlige deltakerinteresser er som hittil ikke skattepliktig, verken for inntekt eller formue. Dette betyr at statens netto kontantstrøm ikke påvirkes av skattereglene og virksomhet for statens regning utenfor sokkeldistriktet ikke skattlegges. Skatteplikt er for øvrig nært knyttet til regnskap etter bedriftsøkonomiske prinsipper, og lar seg vanskelig forene med regnskap som nevnt foran under 3.

Jeg legger her til grunn at forvalterselskapet selv vil være et aksjeselskap som for sin egen forvaltervirksomhet er undergitt skatte- og regnskapslovgivningen på vanlig måte, med mindre det i den særlige lov om selskapet gjøres særskilt unntak, f.eks fra skatteplikten. Hvilken betydning dette vil ha, beror bl.a. på hvilken aksjekapital selskapet tilføres av staten og på om selskapet tilføres midler som forvalterhonorar eller ved særskilte bevilgninger over statsbudsjettet. Den nåværende forvalterordning er prinsipielt vederlagsfri sett fra statens side, men kostnadene blir reelt utgiftsført i Statoils egne regnskaper. I den nye forvalterordningen må staten selv bære kostnadene, enten ved en utgiftsrefusjon eller ved en godtgjørelsesordning basert på honorargodtgjørelse. Hvilken ordning som velges, må vurderes ut fra ulike forhold. En må imidlertid være klar over at det kan oppstå betydelige kostnader dersom selskapet gjør bruk av særskilte forretningsførere i et visst omfang.

Den forvalterordning som her skisseres, innebærer at forvalterselskapet så å si i henhold til et alminnelig forvalteroppdrag skal ivareta statens forretningsmessige interesser knyttet til de statlige deltagerinteresser for statens regning og risiko. Rammene for virksomheten vil således som hittil måtte bli trukket opp gjennom beslutninger knyttet til de årlige statsbudsjetter. Det vil derfor måtte bli et viktig prinsipp for forholdet mellom staten og forvalterselskapet at dette ved sin håndtering av virksomhet knyttet til deltakerinteressene ikke pådrar seg utgifter til drift og investeringer ut over de rammer statsbudsjettet inneholder.

Overføring av kontrakter

Ved utskillelsen av forvalterrollen fra Statoil vil det også være nødvendig å foreta en overføring til det nye forvalterselskapet av en betydelig kontraktsmasse i samsvar med forholdet mellom Statoils og statens deltakerinteresser. Det er ikke her undersøkt i hvilken utstrekning de forskjellige kontraktene gir adgang til slik overføring. Det er imidlertid i alle tilfelle liten grunn til å anta at dette vil være mulig uten at det nye forvalterselskapet er utvilsomt solid.

Kommersielle hensyn taler for dette. Hensett til de meget store verdier som knytter seg til petroleumsvirksomheten vil et statlig forvalterselskap neppe bli møtt med nødvendig tillit økonomisk sett med mindre staten enten tilfører selskapet så stor egen kapital at soliditet - hensett til de store transaksjoner det gjelder - er utvilsom på sikt, eller påtar seg ansvar for selskapets forpliktelser. Selv for et selskap av Statoils størrelse er det sannsynlig at dets nåværende kommersielle posisjon i adskillig utstrekning beror på en alminnelig forventning om at den norske stat i siste omgang vil være nødt til å støtte opp om selskapet i tilfelle av sviktende økonomi.

Jeg viser for øvrig til drøftelsen foran i avsnitt 4.2.

Avsetning av petroleum

Kjernen i en ny forvalterordning vil, på samme måte som kjernen i den någjeldende ordning, måtte utformes med henblikk på å sikre forsvarlig forvaltning at de statlige deltakerinteresser i det enkelte interessentskap. Dette er påpekt innledningsvis i avsnitt 3. Samtidig er det klart at de statlige deltakerinteresser vil gi rett til uttak av betydelige volumer av produsert olje og gass. Ordningen av salg eller annen disponering av produsert petroleum vil derfor være av vesentlig betydning for de inntekter deltakerinteressene gir staten som eier. Som nevnt foran i avsnitt 2.2 faller anvendelsen av uttatt petroleum i hovedsak utenfor området for samarbeidsavtalene og er således en sak for hver enkelt deltaker.

Det er vanlig å si at Statoil har stått for avsetning av statens olje og gass. Strengt tatt er dette ikke riktig, noe som fremgår av den redegjørelse for Statoil's oppgaver på dette området som er inntatt i avsnitt 1 pkt. 4 foran. Særlig når det gjelder produsert gass, er det grunn til å understreke at avsetning også av statens gass reelt foregår innenfor GFU-ordningen på samme måte som for de øvrige deltakere i petroleumsvirksomheten. GFU-ordningen innebærer at det nye forvalterselskapet vil få begrensede oppgaver når det gjelder salg av gass. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er hvordan en ordner ansvaret overfor gasskjøperne

Forvalterselskapets behov for kompetanse til å håndtere produsert gass vil derfor langt på vei bero på forhold som er uavhengig av selve forvalterordningen for statens deltakerinteresser. Når det gjelder allerede inngåtte kontrakter for salg av statens gass, vil den løpende kontakt med gasskjøperne ivaretas av operatøren på leveransefeltet. Utnyttelse av de markedsmuligheter substitusjonsklausuler i kontraktene gir, samt disponering av overskuddsgass, kan imidlertid gjøre det nødvendig for selskapet å ha en viss beslutningsberedskap også på dette området. Dersom man ikke ønsker å tilføre forvalterselskapet særlig kompetanse på gassområdet, kan dets behov i så måte dekkes ved at det engasjeres særskilt forretningsfører for slike arbeidsoppgaver.

Det vil være nødvendig å utforme en markedsførerordning for salg av den olje som tilkommer statens deltakerinteresser. Det kan vise seg å være lite rasjonelt for forvalterselskapet å bygge ut et eget markedsføringsapparat for oljesalg, og at det vil være mest hensiktsmessig å sette bort salget til en eller flere engasjerte forretningsførere.

Utformingen av en ordning for salg av henholdsvis gass og olje reiser således særlige spørsmål i tillegg til de spørsmål som gjelder selve forvaltningen av den statlige deltakerinteresse i det enkelte interessentskap. Sett i forhold til forvalterselskapet står en her overfor særskilte forretningsområder som nok hver for seg kan kreve skreddersydde løsninger, men hvor engasjement av særskilt forretningsfører fremstår som en aktuell løsning på de kompetanse- og kapasitetsproblemer som disse områdene vil reise for forvalterselskapet. Selskapets oppgave vil i tilfelle omfatte oppfølgning av og tilsyn med slik forretningsfører og utførelsen av vervet.

Konsesjonsdirektivet

Norsk konsesjonspolitikk har hittil vært basert på prinsippet om at staten skal forbeholdes en prosentvis deltagerinteresse i det område som dekkes av en utvinningstillatelse og i det interessentskap som i henhold til tillatelsen etableres ved samarbeidsavtale for å forestå virksomheten. Konsesjonsdirektivets hovedbestemmelse om statlig deltakelse finnes i art. 6 nr. 3 annet ledd hvor det heter:

«Dersom tildeling av tillatelser er betinget av statlig deltakelse i virksomheten og en juridisk person har fått til oppgave å forvalte denne deltakelsen, eller dersom staten selv forvalter deltakelsen, skal imidlertid verken den juridiske person eller staten hindres i å utøve de rettigheter og påta seg de forpliktelser som er knyttet til deltakelsen og som svarer til omfanget av deltakelsen, ....»

Den forvalterordning som er skissert her, vil i alle henseender fylle kravene til en slik «juridisk person» som er overlatt oppgaven å forvalte de deltakerandeler staten som eier har forbeholdt for seg selv. Det nye forvalterselskapet er for så vidt et mer rendyrket eksempel på en slik forvalter enn den någjeldende ordning med Statoil som forvalter. For Statoil kommer forvalterrollen i tillegg til håndteringen av egne deltakerandeler. Jeg er derfor overhodet ikke i tvil om at staten kan - hvis staten ønsker - forbeholde seg deltakerandeler også i fremtidige konsesjonsrunder og overlate til det nye statlige heleide selskapet forvaltningen av deltakerinteressene.

Konsesjonsdirektivet art. 6 nr. 3 annet ledd inneholder noen vilkår for at staten kan gjøre bruk av adgangen til å forbeholde seg deltakerinteresser. Et vilkår knytter seg til valg av leverandører til virksomheten og er gjennomført i gjeldende regler. De øvrige vilkår er:

• at staten eller den juridiske person sammen med en eller flere offentlige enheter ikke utgjør et stemmeflertall i enkeltsaker,

• at stemmeretten utøves på grunnlag av synlige, objektive og ikke-diskriminerende prinsipper og ikke er til hinder for at beslutninger i interessentskapet (deltakergruppen) bygger på vanlige forretningsmessige prinsipper.

Det siste av disse to vilkårene bør være oppfylt dersom det gjøres klart at det nye forvalterselskapet skal ivareta statens deltakerinteresser i samsvar med forretningsmessige prinsipper. Det skille mellom forretningsdrift og myndighetsreguleringer som ligger til grunn for forvalterordningen står her sentralt.

Det første av vilkårene gjelder bruk av stemmerett knyttet til de statlige deltakerinteresser. Utgangspunkt i direktivet art. 6 nr. 3 annet ledd er som nevnt at det kan knyttes vanlig stemmerett til statens deltakerandel i samsvar med «omfanget av deltakelsen», dvs. den prosentvise andel. Det vil være forvalterselskapet som utøver stemmeretten, men vekten av den statlige stemmerett vil kunne reduseres som følge av bestemmelsen om at stemmeretten til den statlige andel og stemmene til en eller flere offentlige enheter i samme gruppe ikke skal kunne utgjøre «stemmerettsflertall». Det fremgår av St.meld. nr. 40 (1994-95) s. 3 at offentlig enhet vil være selskap hvor staten har bestemmende innflytelse slik som angitt i aksjeloven § 1-3. Etter at statens aksjeeie i Norsk Hydro er redusert til godt under 50 prosent, vil dette bero på omfanget av privatiseringen av Statoil. Det legges her til grunn at en i hvert fall ikke i første omgang vil gjennomføre en privatisering av Statoil i et slikt omfang at selskapet ikke lenger vil være «offentlig enhet». Realiteten i stemmerettsvilkåret i konsesjonsdirektivet art. 6 nr. 3 annet ledd er derfor at det nye forvalterselskapet og Statoil ikke må ha stemmerettsflertall i det enkelte interessentskap.

Konsesjonsdirektivet gjelder imidlertid bare for tillatelser meddelt etter 1. juli 1995 (art. 11), og drøftelsen ovenfor vil således særlig få betydning i forhold til tildelinger etter dette tidspunkt og ved fremtidige tildelinger.

Gjennomføringen av et formelt skille mellom Statoils egen deltakerandel og statens deltakerandel i de interessentskap hvor staten selv har deltakerinteresser i henhold til tillatelser fra tiden før 1. juli 1995, vil imidlertid også aktualisere visse stemmerettsspørsmål. De norske samarbeidsavtalenes stemmeregler bygger på en kombinasjon av krav til antall og krav til prosentvis tilslutning for at gyldig vedtak skal være fattet. Denne ordningen ble gjennomført i 1985 og har siden vært lagt til grunn, også for tillatelser fra før 1985. På grunn av størrelsen på den samlede statlige deltakerandel må det derfor antas at en oppsplitting i en andel for Statoil og en for det nye forvalterselskapet i mange tilfelle vil gjøre det påkrevet å endre kravene om antall og prosentvis tilslutning, bl.a. for å hindre at oppsplittingen får betydning for vekten av stemmeretten til de øvrige deltakere i interessentskapet.

Dette er i og for seg en velkjent problemstilling fra tilfelle hvor det ved salg, bytte eller fusjon tidligere har funnet sted endringer i sammensetningen av interessentskaper. Samarbeidsavtalene inneholder derfor bestemmelser om prinsippene for nødvendige tilpasninger og gir dessuten departementet adgang til å fastsette stemmerettsregler dersom gruppen selv ikke når frem til enighet. Disse reglene omfatter også tilfelle hvor det skjer endring i de statlige deltakerinteresser, uavhengig av om endringen gjelder deltakerinteresse som i det interne forhold mellom staten og Statoil tilkommer staten eller Statoil. I forvaltningspraksis er bestemmelsene også lagt til grunn i slike tilfelle. Jeg forutsetter defor at de situasjoner som kan oppstå dersom den samlede statlige deltagelse formelt splittes opp i to andeler og de statlige interesser deretter disponeres ved overføring til nytt forvalterselskap eller forøvrig overføres til norske eller internasjonale selskaper, vil måtte håndteres etter samarbeidsavtalenes regler på dette området, og at nye stemmeregler derfor i tilfelle kan fastsettes av departementet.

Bør det gis ny lovgivning om statens deltagelse?

Den någjeldende forvalterordning ble etablert ved omorganisering av statsdeltagelsen gjennom Statoil i 1985. En viktig side av omorganiseringen var at Statoils forvaltningsmessige oppgaver i hovedsak bortfalt, med den følge at samarbeidsavtalene ble endret på viktige punkter. For selve forvaltningen av de deltakerinteresser som ble overført fra Statoil til staten, var imidlertid virkningene for omverdenen beskjedne. Det sentrale var den økonomiske oppsplitting internt av deltakerinteresser som fortsatt formelt fremsto som tildelt Statoil. Statoil fortsatte som før å forvalte de samlede statlige deltakerinteresser. I formell juridisk henseende kom derfor endringene kun til uttrykk i bestemmelser i Statoils vedtekter. For øvrig ble prinsippene for omorganisering forelagt Stortinget og godkjent av dette.

Når nå statens deltakerinteresser med tilhørende kontraktsmasse og hele forvalterordningen skal flyttes ut av Statoil, ligger det i og for seg nær å reise spørsmål om man ikke i formell juridisk henseende også denne gang kan klare seg med en slik minimumsløsning.

Ved vurdering av spørsmålet er det naturlig å ta utgangspunkt i det forhold at situasjonen i 2000 på mange måter er en ganske annen enn den var i 1985. Det dreier seg nå reelt om utfisjonering av den klart største delen av den samlede statsdeltagelse, dvs. av verdier i mange hundrede milliarder klassen. Kompleksiteten er også en ganske annen. I 1985 dreide det seg i hovedsak om andeler i utvinningstillatelser som ennå ikke hadde nådd utbyggingsstadiet som reelt, men ikke formelt ble overført til staten. I dag dreier det seg om et adskillig større volum av deltakerinteresser for felter og infrastruktur som er i full drift og som det knytter seg en volumiøs kontraktsmasse til. Et viktig forhold er også at det nye forvalterselskapet ikke er et etablert oljeselskap med betydelig egen økonomisk styrke slik som Statoil var i 1985.

Når det således nå skal etableres en helt ny forvaltningsordning for denne enorme og komplekse formuesmasse, vil det være særdeles viktig at forvalterordningen gis en sikker og klar utforming. Det er viktig så vel for staten som eier som for omverdenen som skal forholde seg til denne nye - og i norsk petroleumsvirksomhet - sentrale eller dominerende aktør. Etter min oppfatning er det da uomgjengelig nødvendig av både praktiske og rettslige grunner å sikre forvalterordningen et solid lovgrunnlag. Hovedelementene i ordningen før derfor fastsettes i lovs form.

Det avgjørende er i og for seg ikke at den någjeldende ordning fremtrer i en form som gjør det påkrevet med en omfattende analyse for å få frem hovedelementene (foran i avsnitt 1-3). Heller ikke er det grunn til å feste for stor oppmerksomhet ved at forvalterordningen i perioden 1985-2000 har gjennomgått reelt sett ganske vesentlige endringer fordi omfanget og bredden i de statlige deltakerinteresser har fått ganske andre dimensjoner. For Statoils del står man overfor en tilsvarende utvikling, og etter som utviklingen både i den statlige deltagelse og i Statoils virksomhet har gått noenlunde parallelt har det uten for store problemer vært mulig å bygge inn nye elementer i forvalterordningen.

Den nye forvalterordningen vil rettslig sett markert adskille seg fra den någjeldende ordning ved at det blir etablert et helt nytt forvalterselskap til å ivareta en stor del av norsk petroleumsvirksomhet. Prinsipielt sett er det nødvendig å få en sikker avklaring av forholdet til grunnlovens § 19, og etter min oppfatning vil dette best oppnås ved at Stortinget vedtar egen lovgivning om organiseringen av den nye forvalterordningen. Det vil for så vidt også være i samsvar med norsk statspraksis og Stortingets rolle i forvaltningen at hovedpunktene nedfelles i lov i en så viktig sak. En annen side av dette er at Stortinget gjennom slik lovgivning fastlegger prinsippet om at den forretningsmessige ivaretagelsen at statens deltakerinteresser legges til et eget aksjeselskap utenfor statsforvaltningen, og at dette nok vil bidra ytterligere til å markere skillet mellom forretningsdrift og myndighetsregulering på petroleumsområdet. Det vil da være mindre risiko for konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar for statsråden når det gjelder forhold vedrørende forretningsdriften.

Også i forhold til EU/EØS vil en lovfesting av den nye forvalterordningen kunne bidra til avklaring, særlig i forhold til konsesjonsdirektivets bestemmelser om statsdeltakelse. Det er i denne sammenheng av betydning at lovgivningsformen er den helt sentrale reguleringsform innenfor EU/EØS. Det vil således ut fra den norske loven være forholdsvis enkelt for myndigheter på EU/EØS-plan å vurdere den nye forvalterordningen opp mot sitt eget regelverk.

På samme måte vil det være viktig i forhold til andre aktører i norsk petroleumsvirksomhet at forvalterordningen og det nye forvalterselskapets rettslige stilling i hovedsak gis et sikkert lovgrunnlag. Det er klart nok at utfisjonering fra Statoil-sfæren av de statlige deltakerinteresser nødvendigvis vil fremkalle usikkerhet og overgangsproblemer av ulike slag. Dette gjelder selv om en generelt legger vekt på hensynet til kontinuitet. Den helt avgjørende forutsetning for at det nye forvalterselskapet skal kunne oppfylle sine oppgaver både på kort og lang sikt, vil være en klargjøring for omverdenen av at staten selv står bak det nye selskapet. Etter min oppfatning er det helt nødvendig å lovfeste prinsippet om at staten svarer for selskapets forpliktelser, for at andre aktører, medkontrahenter mv., skal oppfatte forvalterselskapets soliditet som hevet over tvil.

Det er også for øvrig hensiktsmessig å lovfeste enkelte avvik fra reglene i aksjeloven.

Sammenfatningsvis er det mitt syn at det er sterkt ønskelig og til dels nødvendig å fastlegge hovedelementene i den nye forvalterordningen i egen lovgivning.