7 Videreutvikling av det statlige engasjement i petroleumsvirksomheten

7.1 Innledning

En beslutning om å delprivatisere Statoil gir en god anledning til å foreta en revurdering av det samlede statlige engasjement. Hovedspørsmålet er hvordan denne muligheten skal benyttes for å oppnå størst mulig verdiskaping for fellesskapet.

I forbindelse med en endring i det statlige engasjement, er det viktig å se Statoil og SDØE i sammenheng. Både fordi en samlet vurdering best vil klargjøre de muligheter som foreligger - men også fordi endringer i Statoils eierstruktur vil få konsekvenser for SDØE.

Diskusjonen i det foregående viser at det er nødvendig å gjøre endringer i forvaltningen av SDØE når Statoil blir delprivatisert. På bakgrunn av de interessekonfliktene dagens ivaretaker, Statoil, peker på knyttet til dagens ordning, ville det vært grunn til å vurdere slike endringer uavhengig av spørsmålet om eierskap i Statoil.

Regjeringen vil fokusere på de muligheter en restrukturering gir.

7.2 Holdningen til videreutvikling av det statlige engasjementet

Olje- og gassforekomstene er vår felles eiendom og må forvaltes slik at de kommer hele folket til gode.

Det statlige eierskapet har i tillegg til skattesystemet vært viktig for å sikre fellesskapet inntekter fra petroleumsvirksomheten. Dette vil også ligge til grunn for den felles eierstrategi staten vil ha for sitt majoritetseierskap i Statoil og SDØE.

Forvaltningen av vår felles eiendom har gjort det mulig å trygge sysselsettingen og bygge ut velferden. Statlig eierskap har også vært viktig for utviklingen av oljeselskaper med eiermessig forankring i Norge.

Samtidig har deltakelsen av utenlandske og private selskaper bidratt med kompetanse og teknologi som har vært avgjørende for verdiskapingen og dermed også fellesskapets inntekter fra petroleumsvirksomheten.

På denne måten har et fruktbart samspill mellom norsk og utenlandsk, statlig og privat eierskap, vært et kjennetegn ved utviklingen av vår petroleumsvirksomhet fra begynnelsen og fram til i dag.

Norsk petroleumsvirksomhet står overfor store muligheter og utfordringer i lys av internasjonale endringer og utviklingen på norsk kontinentalsokkel. Som olje- og gassnasjon er vi godt utrustet til å møte disse utfordringene. Gjennom en restrukturering av det statlige engasjementet kan strukturen og effektiviteten på kontinentalsokkelen forbedres og de nasjonale, industrielle miljøene kan styrkes og videreutvikles både nasjonalt og internasjonalt. Vi må aktivt utnytte de muligheter som foreligger.

7.2.1 Det statlige engasjementet i et formuesforvaltningsperspektiv

Staten har valgt ulike former for engasjement. Sett i et formuesperspektiv, har staten valgt å realisere petroleumsformuen ved å benytte ulike virkemidler, jf. kap 3.2:

Petroleumsformuen fordeler seg på:

• verdien av fremtidige skatter og avgifter,

• verdien av fremtidig netto kontantstrøm fra SDØE og

• verdien av statens andel av egenkapitalen i Statoil og Norsk Hydro.

Figur 7.1 illustrerer petroleumsformuens sammensetning. Figuren viser også strømmene fra disse formueskomponentene til petroleumsfondet, samt forholdet til statsbudsjettet.

En meget viktig del av statens engasjement er eierskapet i Statoil. Statoil er et høyt kvalifisert selskap, som skaper verdier gjennom en godt organisert bruk av kunnskap, teknologi og kapital. Kapitalen har i vesentlig grad kommet fra staten som tilført kapital, og som egenfinansiering gjennom selskapets overskudd. Staten får verdier tilbake i form av utbytte. Eieren må ha høye ambisjoner for Statoils videre utvikling.

SDØE er en ren økonomisk deltakelse, ikke i form av en operativ organisasjon. Verdiene som skapes av selskaper i utvinningstillatelsene tilflyter staten direkte i forhold til den andel SDØE har investert.

Det er oljeselskapene som leter etter oljen og gassen, bygger ut feltene og står for avsetningen i markedene. Derfor er de enkelte selskaper på norsk kontinentalsokkel, og samspillet mellom selskapene og leverandørindustrien, avgjørende for kontinentalsokkelens effektivitet.

I dette perspektivet er Statoil og Norsk Hydro sentrale. De kan imidlertid ikke alene sikre de statsfinansielle hensyn, og opprettholde og videreutvikle den konkurransekraft som skal til for å sikre størst mulig verdiskaping.

En god formuesforvaltning er avhengig av at virksomheten på kontinentalsokkelen drives mest mulig effektivt. Dette vil styrke selskapene, skattegrunnlaget og inntektene fra SDØE.

Kilde: Olje- og energidepartementet og UBS Warburg.

7.2.2 Vurdering av Statoil-styrets anbefaling

Statoils styre har i sin rapport av 13. august 1999 foreslått at «selskapet styrkes med hele eller vesentlige deler av de ressurser som i dag ligger til SDØE».

Statoil framfører en rekke argumenter til støtte for sin anbefaling. Hovedargumentasjonen er at dette vil øke verdien av statens inntekter og skape en robust og slagkraftig norskbasert aktør i de internasjonale markedene. Særlig peker styret på muligheten til å «bygge opp en stilling for Statoil som et sentralt gasselskap i Europa».

Statoil legger stor vekt på at salg av SDØE og introduksjon av andre eiere i Statoil er nødvendig for å møte utfordringene vi står overfor.

Selv om markedsmessige endringer og utviklingen blant konkurrenter skjer raskt, mener departementet at det må utvises en balansert holdning til å forandre eierskapet av landets totale olje- og gassressurser. En lang og vellykket oljepolitisk historie med et konstruktivt statlig eierskap bør ikke uten videre endres og privatiseres i stort tempo. Som nasjon må vi ha et bredere perspektiv i dette spørsmålet enn det et selskap vil ha.

Oppgaven vi står overfor er mer enn å privatisere et statlig selskap. Det er også mer enn å fusjonere to enheter. Det er å bedre forvaltningen av de samlede norske olje- og gassressursene.

Mulighetene for endret verdiskaping må settes i perspektiv. Vi kan ikke se bort fra at en omfattende endring i strukturen og bruk av nye virkemidler vil innebære risiko. Vi må imidlertid også innse at det er risiko ved ikke å foreta seg noe når omgivelser og rammebetingelser endres.

Størrelse står sentralt i Statoils argumentasjon. Det framholdes at størrelse gir slagkraft og bidrar til høyere verdiskaping.

I Statoils argumentasjon pekes det på at størrelse vil ha betydning både for markedenes vurdering av finansiell robusthet og for selskapets konkurransekraft. Statoil fremhever imidlertid at størrelse i seg selv ikke vil være noen garanti for gode resultater. Det understrekes at det for alle aktører vil være avgjørende at tilgjengelige ressurser gis en god utnyttelse, at de forretningsstrategiene virksomheten bygger på er troverdige og godt tilpasset de markedene som skal betjenes, og at resultatvekst og lønnsomhet er på linje med konkurrentene.

Kvalitet, kompetanse, ledelse, strategi og evne til å levere resultater er viktigere enn størrelse, og en forutsetning for bærekraftig vekst. Størrelse som oppnås uten at de nødvendige grunnforutsetningene er til stede, vil være bygd på usikkert fundament og kan medføre unødig risiko.

Et selskap basert på en sammenslåing av Statoil og SDØE vil ha en svært stor kontantstrøm som skal investeres på en lønnsom måte. En stor del av denne kontantstrømmen ville ventelig ha blitt investert i utlandet. Dette krever strategi, kompetanse og gjennomføringskraft. Det vil være en trygghet og forutsetning for eieren at disse egenskapene er godt dokumentert over en lengre tidsperiode.

Olje- og energidepartementets finansielle og strategiske rådgivere, samt andre analytikere, mener det er viktig å styrke Statoil. Men de advarer mot å tilføre Statoil en for stor del av SDØE.

Et av de viktigste hensyn for å oppnå god ressursforvaltning og verdiskaping er å unngå ensretting av virksomheten på kontinentalsokkelen. Konkurranse og samspill er svært viktig. Vi må ikke svekke potensialet for deltakelse fra de best kvalifiserte, utenlandske selskapene. Vi bør heller ikke svekke andre norske aktørers potensiale og konkurransekraft i denne prosessen. En balanse av ulike selskaper og miljøer gir det beste grunnlaget for verdiskaping. På dette området er vår erfaring helt entydig. En sammenslåing av Statoil og SDØE vil gi selskapet en uforholdsmessig sterk stilling på norsk kontinentalsokkel.

Etter en samlet vurdering, mener regjeringen at forslaget fra Statoils styre ikke kan legges til grunn fullt ut. Etter regjeringens vurdering vil ikke forslaget føre til størst mulig verdiskaping og inntekter til samfunnet når en tar hensyn til risiko. Det vil heller ikke gi den beste industrielle utvikling eller konkurransekraft for norsk kontinentalsokkel. Momenter i denne vurderingen er:

• Usikkerhet knyttet til verdivurdering av Statoil og SDØE.

• Konsekvenser for norsk kontinentalsokkels konkurransekraft og attraktivitet.

• Industrielle og verdimessige konsekvenser av at Statoil får en meget stor kontantstrøm.

• Gassforvaltningshensyn sikres ikke fullt ut ved en for omfattende restrukturering og privatisering.

• Gradvis utvikling gir tid til strategisk fokusering og kompetansebygging og til å dokumentere resultater.

Enkeltvis og samlet betyr disse forholdene at staten som eier ikke er tjent med å overføre hele eller vesentlige deler av SDØE til Statoil. En balansert, gradvis tilnærming som også er stor nok til å utløse de viktigste positive sider ved en restrukturering, fremstår som mer attraktiv.

Pareto Securities ASA har i sin rapport (vedlegg 7) skissemessig illustrert denne avveiing som vist i figur 7.2.

Kilde: Pareto Securities ASA.

7.2.3 Hensyn regjeringen vektlegger

Med dette utgangspunktet vil regjeringen spesielt vektlegge tre hensyn i sin vurdering:

• Statsfinansielle hensyn; sikre staten størst mulig verdier hensyn tatt til risiko.

• Industrielle hensyn; styrke de industrielle aktører på norsk kontinentalsokkel.

• Hensynet til norsk kontinentalsokkels konkurransekraft; bedre effektiviteten på norsk kontinentalsokkel for dermed å få størst mulig verdiskaping.

Det er en nær sammenheng mellom disse tre hovedhensynene. Siktemålet er at en restrukturering skal bidra til å sikre alle tre hensyn på en god måte.

Det å sikre en god, langsiktig gassforvaltning er en utfordring som er en integrert del av de tre ovennevnte hensynene. Innenfor rammen hensynene setter, vil det bli lagt til rette for en best mulig gassforvaltning. Også når det gjelder gassforvaltning må vi anlegge et bredt perspektiv. Det statlige eierskap har vært helt sentralt for å sikre en langsiktig forvaltning av ressursene. Det vil være svært viktig også i fremtiden - spesielt i lys av de utfordringer av markedsmessig og regulerende karakter en står overfor i Europa.

Statsfinansielle hensyn

Sentrale forhold i en restrukturering av det statlige engasjementet må være verdiskaping og inntekter til fellesskapet.

I kombinasjon med skattesystemet bidrar SDØE til store statlige inntekter fra oljevirksomheten. Inntekter fra petroleumsvirksomheten forventes å utgjøre om lag 25 prosent av statens inntekter i år 2000.

Kilde: Olje- og energidepartementet.

Kontantstrømmen fra de største feltene representerer de største verdiene. Dette kommer fram i figur 7.4, som viser nåverdien av SDØEs andel for de ulike feltene. En stor del av SDØEs verdier kommer fra relativt få, store felt. Verdiene i Troll utgjør mer enn verdiene i Gullfaks, Åsgard og Heidrun til sammen.

Mange av disse feltene har dessuten en helt sentral rolle i vår samlede gassforvaltning.

Bredden i SDØEs portefølje og tilførsel av nye andeler kan bidra til å opprettholde kontantstrømmen fra SDØE i et mer langsiktig perspektiv.

Kilde: Olje- og energidepartementet.

Industrielle hensyn

Olje- og gassvirksomheten trekker til seg kompetanse, investeringer og etableringer - både fra Norge og utlandet. Virksomhet har hatt store industrielle ringvirkninger, også i distriktene.

Utgangspunktet for petroleumsindustrien i Norge er kontinentalsokkelen. De nasjonale oljeselskapene, Statoil, Norsk Hydro og tidligere Saga Petroleum, har vært sentrale aktører i den industrielle utviklingen.

Vår kompetente og konkurransedyktige leverandørindustri, representert ved de store totalleverandørene, samt en rekke underleverandører, ingeniørbedrifter, serviceselskaper med flere, har spilt en viktig rolle.

Samspillet med de petroleumsrelaterte forskningsmiljøene har vært av stor betydning.

Likeledes har ledende utenlandske oljeselskaper og leverandører lokalisert i Norge i stor grad bidratt til å utvikle det petroindustrielle miljøet.

Regjeringen ønsker å videreutvikle Statoil i et langsiktig perspektiv med utgangspunkt i den ledende posisjon selskapet har som operatør i kjerneområder på norsk kontinentalsokkel. Selskapet må også være dimensjonert for å kunne skape verdier utover tidshorisonten for virksomheten i Norge. En solid ressursbase og en sterk finansiell posisjon er viktig for å videreutvikle det internasjonale engasjementet og for å utnytte det potensiale som knytter seg til å skape et slagkraftig europeisk gasselskap.

Regjeringen legger derfor opp til å selge utvalgte SDØE-andeler til Statoil, men ikke i samme grad som selskapets styre har foreslått.

Norsk Hydro er også en viktig aktør på norsk kontinentalsokkel. Selskapets videre utvikling er viktig for verdiskaping og sysselsetting.

Norsk Hydro gir i sin rapport av 1. september 1999 uttrykk for at selskapet er «interessert i å overta eventuelle SDØE-andeler som myndighetene måtte velge å gjøre tilgjengelig <...>til kommersielle markedsrelaterte vilkår». Regjeringen legger opp til å selge utvalgte SDØE-andeler til Norsk Hydro, ettersom selskapet er en sentral operatør i kjerneområder på norsk kontinentalsokkel.

Hensynet til norsk kontinentalsokkels konkurransekraft

For å avdekke resterende ressurser, bygge disse ut på en kostnadseffektiv måte og oppnå god drift, må vi ha konkurranse og samspill mellom de fremste selskapene i verden. Selskapenes erfaring fra andre deler av verden og norsk kontinentalsokkel er her viktig.

Balanse mellom industrielle miljøer og mangfold i selskapsdeltakelsen er helt avgjørende - og de viktigste faktorene - for å sikre en god, langsiktig ressursforvaltning. Dette perspektivet må vi ha i vår konsesjonspolitikk, men også i forbindelse med en restrukturering av det statlige engasjementet.

Ressurser operert av Statoil utgjorde per 1. januar 2000 om lag 70 prosent av gjenværende påviste ressurser på norsk kontinentalsokkel, samtidig som Statoil-opererte felt utgjør om lag 60 prosent av dagens produksjon. Statoil- og Hydro-opererte ressurser utgjør til sammen om lag 85 prosent av gjenværende påviste ressurser, mens Statoil- og Hydro-opererte felt utgjør om lag 80 prosent av dagens produksjon.

Samtidig er eiersammensetningen og beslutningsstrukturen i mange av utvinningstillatelsene på kontinentalsokkelen svært komplisert med mange partnere og små eierandeler til både operatører og partnere. Bortsett fra TotalFinaElf, ExxonMobil og BP, som har sine hovedinteresser i sørlige deler av norsk kontinentalsokkel, har operatøren en gjennomsnittlig eierandel på 20 prosent og de to største partnere har i gjennomsnitt en andel på 25 prosent til sammen.

Det er relativt store ulikheter i eiersammensetning innenfor begrensede geografiske områder, noe som gjør det ekstra krevende å fatte beslutninger på tvers av utvinningstillatelser, for eksempel om samordnet bruk av infrastruktur.

Sammenlignet med britisk kontinentalsokkel, er eierandelene på norsk kontinentalsokkel lave. Dette gjelder operatørenes andel, men også partnernes andeler. Dette er illustrert i figuren under.

Det er mye som taler for at konsolideringen av eierinteressene på britisk kontinentalsokkel på slutten av 1980-tallet har gitt synergier på tvers av utvinningstillatelsene. Blant annet arbeider foretatt av McKinsey for Statoil underbygger dette.

Kilde: Statoil.

Det er viktig at selskapene på kontinentalsokkelen, særlig operatørene, har gode incentiver til å maksimere verdiskapingen. Ikke minst er dette viktig når feltene blir mer modne og en skal få ut de resterende deler av ressursene.

Gjennom en restrukturering av det statlige engasjementet vil selskapene kunne øke sine eierandeler på norsk kontinentalsokkel. Høyere andeler vil gi selskapene sterkere incentiver, stordrifts- og samdriftsfordeler kan bli bedre utnyttet i og mellom utvinningstillatelser og slagkraften i beslutningsprosessene blir større. Dette gir økt effektivitet i leting, utvikling og drift samt forlenget produksjon.

Store tilleggsverdier kan bli realisert gjennom en eiermessig reorganisering på norsk kontinentalsokkel. Tampen-området kan tjene som et eksempel på dette. Der har Statoil identifisert en rekke tiltak som vil bidra til økt verdiskaping i årene som kommer. Sannsynligheten for å få gjennomført tiltakene øker betraktelig dersom det finner sted en reorganisering av eierstrukturen i området. Dette kan gjennomføres slik at de ulike utvinningstillatelsene får en mer sammenfallende eiersammensetning og derigjennom mer sammenfallende incentivstruktur.

Tiltak som kan gjennomføres ved mer sammenfallende eierstruktur kan inkludere:

• Reduksjon av driftskostnader, blant annet gjennom samordnet bruk av sentrale tjenester og infrastruktur. Lavere kostnader kan igjen lede til forlenget produksjonshorisont.

• Produksjonsøkning som følge av forbedringer i produksjonsprosesser og reservoarstyring.

• Mer effektiv bruk av kapital på grunn av bedre prosjektstyring og stordriftsfordeler på innkjøp.

• Bedre systemer for leting og utvikling av nye felt.

Muligheten for å iverksette slike tiltak, samt å få ta del i en større del av de gevinster som oppnås, vil gjøre norsk kontinentalsokkel mer attraktiv. Dermed kan mangfoldet og konkurransen på kontinentalsokkelen bli større, og den samlede verdiskapingen vil øke.

Langsiktig gassforvaltning

Regjeringen ser det som en stor og viktig utfordring å sikre verdiskapingen fra våre gassressurser.

Gass spiller en viktig rolle i ressursforvaltningen ved at den i stort omfang utnyttes som et virkemiddel for økt oljeproduksjon. Gass til injeksjon vil i 2000 utgjøre nær 50 mrd. Sm³. Gassen er dyr å transportere og lagre sammenliknet med olje. Avsetningen av gass blir dermed mindre fleksibel, ved at gassen vanligvis må avsettes i nærmarkedene og følge etablerte rørledningssystemer. På grunn av høye lagerkostnader må gassproduksjonen dessuten tilpasses det løpende forbruket i det regionale gassmarkedet. Ovennevnte rammer for gass - med høye investeringer i transportsystemer og utstrakte produksjonsprofiler - fører isolert sett til lavere lønnsomhet for gassproduksjon enn for oljeproduksjon.

For delvis å kompensere for disse forholdene, er det viktig å optimalisere og utnytte mulige samordningsgevinster i gassproduksjonen fra flere felt. Særlig de største feltene er viktige for en god forvaltning av de samlede gassressursene. Dette bildet er veldig tydelig i Nederland hvor det store Groningen-feltet spiller en avgjørende rolle for å optimalisere produksjonen fra mindre felt. Også i Norge går utviklingen i samme retning, hvor Trollfeltet allerede spiller en liknende rolle overfor andre felt på kontinentalsokkelen. Denne utviklingen vil videreføres etter hvert som totalproduksjonen øker og stadig flere og mindre felt kommer i drift. Felt med store reserver og stor produksjonskapasitet vil fremover spille en nøkkelrolle i utnyttelsen av de norske gassressursene. Det er derfor viktig at myndighetene beholder nødvendig styring og innflytelse over produksjonen fra de største gassfeltene. En sentral eierposisjon for staten i disse feltene er et viktig element for å sikre en slik innflytelse - også ut fra et gassforvaltningsmessig perspektiv.

For å legge grunnlaget for en god, samlet fremtidig gassforvaltning bør staten beholde betydelige andeler i feltene Troll, Oseberg og Ormen lange. Samtidig med dette er det viktig at Statoil styrkes som gasselskap, da selskapet vil være den sentrale gassaktøren på norsk kontinentalsokkel. Statens gassverdier er derfor best sikret ved at disse to hensyn balanseres.

7.3 Regjeringens forslag til restrukturering av SDØE

En bedre organisert og mer aktiv forvaltning av ressursene vil skape større verdier og bidra til en bedre utvikling av norsk olje- og gassindustri. For å nå de mål regjeringen har satt, anbefales en delvis restrukturering av SDØE. Regjeringen har foretatt en avveining mellom statsfinansielle hensyn, industrielle hensyn, hensyn til norsk kontinentalsokkels konkurransekraft og, som en integrert del av disse forhold, hensynet til en langsiktig gassforvaltning.

En stor del av SDØEs verdier er knyttet til noen få store felt. De viktigste av disse er Troll, Åsgard, Gullfaks, Heidrun, Draugen, Norne og Oseberg, jf. figur 7.4.

Ut fra gassforvaltningsmessige hensyn er det viktig at staten har en betydelig eierandel i Ormen lange. Troll, Oseberg og Ormen lange er viktige felt med tanke på den fremtidige gassforvaltningen.

Det foreslås at SDØE-andeler tilsvarende 20 prosent av verdiene i SDØE inngår i en restrukturering av det statlige engasjementet, forutsatt at staten oppnår tilfredsstillende vilkår. Staten beholder SDØE-andeler tilsvarende 80 prosent av verdiene i SDØE. Andelene regjeringen legger opp til å selge til Statoil vil utgjøre om lag 15 prosent, mens andelene en legger opp til å selge til Norsk Hydro og andre selskaper vil utgjøre om lag 5 prosent. Regjeringen vil understreke at samtlige transaksjoner skal skje til markedsverdi.

I tillegg til å ivareta statsfinansielle og gassforvaltningsmessige hensyn, innebærer forslaget en styrking av de industrielle aktørene på kontinentalsokkelen og en videreutvikling av norsk petroleumsindustri. Grunnlaget legges for fortsatt verdiskaping og sysselsetting i Norge.

Gjennom økte eierandeler til selskapene - særlig operatørene - styrkes norsk kontinentalsokkels konkurransekraft.

Siktemålet med den konkrete utvelgelsen av SDØE-andelene som skal selges er å kombinere disse hensynene på en slik måte at total verdiskaping fra norsk kontinentalsokkel blir størst mulig.

For å sikre mulige effektiviseringsgevinster på kontinentalsokkelen er det viktig å restrukturere SDØE slik at tilleggsverdier kan realiseres gjennom eiermessig restrukturering. Tilsvarende vil det være viktig å selge SDØE-andeler i felt, funn og i leteareal med lite ressurspotensiale og svak forventet lønnsomhet. For å legge grunnlaget for god, samlet fremtidig gassforvaltning bør staten beholde betydelige eierandeler i de største gassfeltene. Samtidig er det viktig at Statoil styrkes som gasselskap. For å sikre god ivaretakelse av de delene av SDØE som staten velger å beholde er det viktig at denne porteføljen er konsentrert om et fåtall felt og tillatelser slik at ivaretakelsesfunksjonen blir enklere og mer oversiktlig.

• I de sørlige deler av Nordsjøen er det ett felt med store gjenværende resurser. Det er Ekofisk-feltet. De øvrige feltene med SDØE-deltagelse har små gjenværende ressurser og liten forventet verdi. Regjeringen legger opp til å selge de fleste eller alle SDØE-andeler i dette området.

• I Sleipner-området er det kun ett felt med forholdsvis store gjenværende ressurser og forholdsvis stor forventet verdi. Det er Sleipner Vest. De øvrige feltene med SDØE-andeler har forholdsvis små gjenværende ressurser og forholdsvis liten forventet verdi. Det er identifisert et restruktureringspotensiale i dette området. Regjeringen legger opp til å selge de fleste eller alle SDØE-andeler i Sleipnerområdet.

• I Frigg-området er det kun ett felt med forholdsvis store gjenværende ressurser og forholdsvis stor forventet verdi. Det er Grane. Regjeringen legger opp til å selge de fleste eller alle SDØE-andeler i dette området.

• I Oseberg-området er det flere felt med store gjenværende ressurser og stor forventet verdi. En legger til grunn at det kan være et restruktureringspotensiale i dette området. Oseberg-feltet er viktig i den fremtidige gassforvaltningen. Regjeringen legger opp til å kunne foreta et begrenset salg av SDØE-andeler i de store feltene i området.

• Troll er et meget stort felt. Feltet er viktig i den fremtidige gassforvaltningen. Det vurderes derfor som avgjørende at staten beholder en vesentlig del av SDØE-andelene i feltet. Det legges opp til et begrenset salg i Troll. Regjeringen vil stille som vilkår for salg av SDØE-andeler til Statoil i Troll at selskapet ikke skal kunne avhende hele eller deler av den andel selskapet vil ha i Troll-feltet etter restruktureringen, uten at myndighetene først har samtykket til dette. Det kan bli aktuelt å vurdere lignende vilkår for salg av andre gassandeler.

• I Fram/Gjøa-området er det ingen felt med store gjenværende ressurser eller stor forventet verdi. En legger til grunn at det kan være et visst restruktureringspotensiale. Regjeringen legger opp til å selge de fleste eller alle SDØE-andelene i dette området.

• I Tampen-området er det en rekke felt med store gjenværende ressurser og stor forventet verdi. Det er identifisert et restruktureringspotensiale. Regjeringen legger opp til å selge et begrenset omfang av SDØE-andelene i de store feltene.

• I Norskehavet er det mange felt med store gjenværende ressurser og stor forventet verdi. Det er identifisert et restruktureringspotensiale. De mindre feltene og mye av letearealet bør selges. Det vurderes imidlertid som viktig å beholde en vesentlig del av SDØE-andelene i gassfeltene i området. Regjeringen legger opp til å kunne foreta et begrenset salg av SDØE-andeler i de store feltene i området.

• I 16. konsesjonsrunde som omfattet Norskehavet, ble det tildelt seks tillatelser med SDØE-deltakelse. SDØE-deltakelsen i dette letearealet vil bli vurdert nærmere.

• I Barentshavet er det svak forventet lønnsomhet, selv om det er påvist ressurser av et visst omfang. Verdien av SDØE-andelene i Hammerfestbassenget, inkludert Snøhvit er begrenset. Regjeringen legger opp til å selge de fleste eller alle SDØE-andelene i dette området.

Med en restrukturering tilsvarende 20 prosent av verdiene i SDØE, vil Regjeringen legge opp til at hoveddelen av restruktureringen finner sted.

• Oseberg-området,

• Troll,

• Sleipner-området,

• Tampen-området og

• Norskehavet.

Det er forholdsvis små verdier knyttet til SDØE-andelene i de sørlige deler av Nordsjøen, Frigg-området, Fram/Gjøa og Barentshavet. Selv om Regjeringen legger opp til å selge de fleste eller alle SDØE-andelene i disse områdene, utgjør de sistnevnte områdene allikevel verdimessig en liten del av den samlede restruktureringen.

Med dette utgangspunktet vil SDØE-ivaretakerselskapet (jf. kapittel 8) ha en portefølje på i størrelsesorden 20-25 større felt. De fleste av disse feltene ligger i Oseberg-området, Tampen-området og på Haltenbanken, samt gassfeltene Ormen lange og Troll. I tillegg vil det fortsatt være SDØE-deltagelse i en del mindre felt og funn nær eksisterende store felt, samt i noe leteareal særlig nær de store feltene.

Denne porteføljen vil på en god måte kunne ivaretas av det nye selskapet som skal forvalte SDØE-porteføljen, jf. kapittel 8.

Som en del av restruktureringen foreslår regjeringen dessuten at det foretas et bytte mellom staten og Den norske stats oljeselskap a.s, slik at staten reduserer sine eierandeler i Europipe II og utvalgte felt og øker sine eierandeler i Norpipe og Statpipe.

Videre foreslår regjeringen at det som en del av restruktureringen foretas en endring i eierstrukturen i råoljeterminalen på Mongstad, slik at staten får en eierandel.

En restrukturering av SDØE-porteføljen som foreslått vil etter regjeringens vurdering kunne gjennomføres innenfor rammen av gjeldende EU/EØS-rettslige regler.

Regjeringen er av den oppfatning at den foreslåtte skissen representerer en god avveining mellom statsfinansielle hensyn, industrielle hensyn, hensyn til norsk kontinentalsokkels konkurransekraft og, som en integrert del av disse forhold, hensynet til en langsiktig gassforvaltning.

Statoils og statens eierandeler i transportsystemene for gass

Transportsystemene er et særdeles viktig ledd i utnyttelsen av gassressursene på norsk kontinentalsokkel, og må ses i et langsiktig perspektiv. Gasstransport i rørledning har stordriftsfordeler i en slik skala at dette utgjør et naturlig monopol. Det er avgjørende at eierskap og øvrig organisering tar hensyn til dette for å oppnå effektiv utvikling og drift av transportsystemene. For nærmere omtale av dette, vises det til kapittel 9.

Når det gjelder eierskap, har staten ut fra ovennevnte forhold tatt en betydelig eierandel ved etablering av nye transportsystemer og ved forlengelse av konsesjonstiden for eksisterende transportsystemer. I de siste transportsystemene som har blitt utbygd, har staten tatt en eierandel på i størrelsesorden 50-60 prosent. Staten bør fortsatt opprettholde en høy eierandel uavhengig av statens eierandel i feltene. Det er således departementets syn at staten bør tilstrebe en eierandel på minst 50 prosent i infrastrukturen for gass, og dette bør på sikt oppnås i alle transportsystemer.

En slik høy statlig eierandel vil innebære at selskapene i gjennomsnitt vil få en lavere eierandel i infrastrukturen enn i gjennomstrømningen av gass. Dette vil isolert sett gi press mot lave tariffer og en mer effektiv utnyttelse av infrastrukturen.

Innenfor en slik ramme er det ønskelig at det ikke er for store forskjeller mellom det enkelte selskaps andel i transportsystemene og dets andel av gjennomstrømning av gass.

Ut fra disse forhold mener departementet at det er spesielt store skjevheter når det gjelder Statoils og statens eierandel i tre transportsystemer; Statpipe, Norpipe (gass) og Europipe II. Verken i Statpipe eller Norpipe gassrørledning har staten direkte eierandeler, mens Statoil har bare 0,01 prosent i Europipe II. Regjeringen legger opp til å foreta et bytte av SDØE-andeler mellom staten og Den norske stats oljeselskap a.s, slik at staten reduserer sine andeler i Europipe II og utvalgte felt og øker sine andeler i Norpipe og Statpipe.

Råoljeterminalen på Mongstad

Anleggene på Mongstad består i hovedsak av et raffineri og en råoljeterminal. Her er det bare råoljeterminalen som omtales.

Råoljeterminalen på Mongstad ble bygget for å sikre markedsføringen av bøyelastet råolje generelt og de samlede volumer av Statoils og SDØEs volumer spesielt. Seilingsområdet for bøyelasteskip er begrenset til Nordvest-Europa, men ved å lagre og omlaste på Mongstad, har Statoil kunnet avsette egen og SDØEs olje i fjernere områder.

I den foreslåtte modellen for restrukturering av SDØE, vil staten bli sittende igjen med direkte eierandeler i flere oljekvaliteter som i dag bøyelastes. Råoljeterminalen på Mongstad vil også være et aktuelt ilandførings- eller omlastingssted for nye felt og rørledninger.

Den oljen som skipes inn til Mongstad med bøyelasterskip, blir hovedsakelig tatt inn på terminalen og lagret for senere å lastes om i større tankskip. Oljen som benyttes som råstoff i raffineriet blir også tatt inn via terminalen og transportert i rør derfra og inn til raffineriet. Det foretas også noe direkte omlasting fra bøyelasterskip til ordinære tankskip ved Mongstad havn.

Mongstad-terminalen er i sin nåværende form heleid av Statoil. Gjennom å være eneeier på Mongstad-terminalen, har Statoil kontroll over en viktig del av logistikksystemet som benyttes ved salg av en stor andel av norsk olje.

Staten ved SDØE vil i fremtiden være en stor skiper over Mongstad-terminalen. Siden terminalen ligger gunstig lokalisert i forhold til flere av de store oljefeltene og staten ved SDØE vil ha behov for å ha tilgang til en terminal, vil det være nærliggende å benytte terminalen på Mongstad.

For de felt og for de tjenester der tariffene allerede er fastsatt, er spørsmålet om staten skal eie eller leie terminalkapasitet et spørsmål om når kostnadene påløper. Ved å eie påløper hovedtyngden av kostnadene med en gang, mens man ved å leie blir belastet løpende for kostnadene. For nye felt og tjenester er det viktig å sikre at Mongstad-terminalen er et fordelaktig alternativ. Det er nødvendig å sikre tilgang til terminalen for SDØEs volumer. Gjennom et eierskap oppnår man innflytelse som kan benyttes til å ivareta dette formålet.

Det er på denne bakgrunn viktig å harmonisere Statoil og statens eierandeler i råoljeterminalen på Mongstad. I den forbindelse må råoljeterminalen skilles ut som en egen juridisk enhet.

Det foreslås at det som en del av restruktureringen at det foretas en endring i eierstrukturen i råoljeterminalen på Mongstad, slik at staten får en eierandel.

Det kan bli nødvendig å vurdere en langsiktig leieavtale som et alternativ til eierskap.

Det nye Statoil

I henhold til regjeringens forslag vil Statoil bli vesentlig styrket.

Et salg av SDØE-andeler tilsvarende 15 prosent av SDØEs verdi til Statoil, vil øke selskapets reserver og produksjon betydelig. Avhengig av hvilke konkrete SDØE-andeler Statoil kjøper, vil den samlede petroleumsproduksjon kunne øke med om lag 40 prosent de neste årene. Gassproduksjonen vil kunne vise den sterkeste veksten med en økning på om lag 60 prosent, mens oljeproduksjonen vil kunne øke med om lag 35 prosent de neste årene.

Selskapets nye størrelse gir større kraft til å løse oppgavene på norsk kontinentalsokkel og til å hevde seg internasjonalt.

Utviklingen av petroleumsressursene på kontinentalsokkelen stiller særskilte krav til organiseringen og gjennomføringen av avsetningen av gass. Kjøperne av norsk gass består i dag i det vesentlige av store nasjonale gasselskaper som innehar en dominerende stilling i sine respektive markeder. Denne ordningen har stilt store krav til styrke og kompetanse til norske gasselgere, men har også bidratt til stabile og forutsigbare rammevilkår for avsetningen av norsk gass.

Den liberalisering av gass- og elektrisitetsmarkedene som finner sted i Europa, kan imidlertid føre til store omskiftninger i organiseringen av gassindustrien. Utviklingen kan føre med seg både muligheter og utfordringer for norsk gass. Konkurransen i gassmarkedet kan bli intensivert, samtidig som det kan åpne nye forretningsmuligheter.

Den foreslåtte styrkingen av Statoil, med en betydelig tilførsel av nye gassressurser til selskapet, skal legge grunnlaget for å møte de nye utfordringene i markedet og bidra til en bedre forvaltning av de norske gassressursene.

Regjeringens forslag om å styrke Statoil som gasselskap innebærer også at selskapets oljeressurser øker betydelig. På norsk kontinentalsokkel forekommer olje og gass oftest i samme reservoar som er underlagt enhetlige eierregimer.

En målrettet styrking av Statoil med gassressurser og gjennom økte eierandeler i selskapets kjerneområder på norsk kontinentalsokkel, vil bidra til at statens samlede interesser innenfor petroleumsvirksomheten blir bedre ivaretatt.

Dessuten vil en slik styrking ha stor betydning for verdien av selskapet. Selskapets porteføljesammensetning, profil og rolle kan tilpasses på en måte som vil gi større slagkraft og muligheter for økt verdiskaping.

Verdi

Markedsverdien av det nye Statoil vil først bli klarlagt når selskapet delprivatiseres og børsnoteres. Flere forhold vil spille inn på dette, som selskapets utvikling og seneste resultater, den strategi selskapet kommuniserer utad, utviklingen i oljemarkedet og utviklingen i norske og internasjonale finansmarkeder. De fleste av disse størrelsene kan skifte vesentlig over kort tid.

Dessuten vil verdisetting og betalingsform knyttet til kjøp av SDØE-andeler være av stor betydning, se for øvrig omtale senere i kapittel 7.

Etter regjeringens opplegg vil styrkingen av Statoil uansett få en betydelig positiv virkning på selskapets verdi.

Den økte kontantstrømmen vil gjøre selskapet i stand til å finansiere vekst på norsk kontinentalsokkel, i utvalgte internasjonale kjerneområder oppstrøms og andre forretningsområder som selskapets organer velger å allokere ressurser til.

Aksjekurser vil normalt gjenspeile forventninger til fremtidig lønnsomhet. Innenfor oljeindustrien er det naturlig å legge vekt på nåverdien av den fremtidige kontantstrømmen som kan ventes å bli generert fra selskapenes reservebaser.

Mye av kontantstrømmen vil bli reinvestert ved at selskapene arbeider for å erstatte produserte reserver og søker vekst. Den fremtidige lønnsomheten, og dermed selskapenes verdier, kan derfor antas å være en funksjon av selskapenes markedsmessige og regionale tilstedeværelse, samt ledelses- og bedriftskultur, i tillegg til etablerte reservegrunnlag.

Ser man på forholdet mellom markedsverdien av selskaper og selskapenes løpende inntjening eller kontantstrøm, er det slik at aksjemarkedet verdsetter de store integrerte oljeselskapene langt høyere enn mindre uavhengige oppstrømsselskaper. Dette gjenspeiler investorenes vurdering om at selskaper som BP, ExxonMobil, TotalFinaElf og Royal Dutch/Shell vil oppnå høyere lønnsomhet på fremtidige investeringer. Disse selskapene har vist over lang tid at de har evnen til å skape lønnsom vekst.

7.4 SDØE i fremtidige utvinningstillatelser

Den statlige deltakelsen i norsk petroleumsvirksomhet har over tid variert både i form og omfang. Siden 1973 har staten deltatt gjennom Statoil, og fra 1985 engasjerte staten seg også direkte i petroleumsvirksomheten gjennom SDØE.

I de siste konsesjonsrundene er den gjennomsnittlige SDØE-deltakelsen redusert. I 16. konsesjonsrunde, som ble gjennomført våren 2000, var gjennomsnittlig SDØE-andel på 15 prosent. I Barentshavprosjektet i 1997 var den gjennomsnittlige SDØE-deltakelsen 22,9 prosent. I 15. konsesjonsrunde, som ble tildelt i 1996, var samme andel på 27,2 prosent, mot 37,6 prosent i 14. konsesjonsrunde i 1994. Dette gjenspeiler ressurspotensialet og den forventede lønnsomheten i de respektive rundene på det tidspunktet da tildelingen fant sted.

Størrelsen på SDØE-andelene tilpasses lønnsomheten og ressurspotensialet i den enkelte utvinningstillatelse. Størrelsen på SDØE-deltakelsen, skatte- og avgiftssystemet og fordelingen av den kommersielle andelen på de deltakende selskaper, bestemmer aktørenes reelle økonomiske eksponering i en tillatelse. Det er viktig å sikre en tilstrekkelig reell økonomisk eksponering for aktørene i hver tillatelse.

For staten er SDØE et viktig instrument, som sammen med skattesystemet sikrer staten en høy andel av verdiskapingen innenfor petroleumsvirksomheten. Statens investeringer i petroleumsvirksomheten gjennom SDØE har vært meget lønnsomme.

Regjeringen legger opp til at staten fortsatt skal kunne ta SDØE-andeler i framtidige konsesjonsrunder.

7.5 Virkninger for statlige inntekter og risiko

Ved salg av deler av SDØE vil staten konvertere en årlig netto-kontantstrøm fra SDØE til

• kontantoppgjør for andeler som selges,

• skatt fra selskapene fra de solgte andelene,

• utbytte fra selskaper staten har eierandeler i (Statoil og Norsk Hydro) og

• verdistigning på tilbakeholdt overskudd (egenkapital) i de to selskapene.

Dessuten vil staten få

• inntekter ved eventuelt nedsalg av aksjer i Statoil og

• økte inntekter som følge av større verdiskaping som følge av økt effektivitet.

Dette blir gjennomgått i det følgende.

Netto kontantstrøm fra SDØE

Ettersom staten beholder SDØE-andeler tilsvarende 80 prosent av SDØEs verdi, vil kontantstrømmen fra SDØE være betydelig også i fremtiden.

Inntekter fra Troll-feltet og fra transportsystemene vil representere en viktig og stabil inntektskilde for SDØE. Over tid vil disse to inntektskildene utgjøre en økende andel av kontantstrømmen fra SDØE.

Oppgjør ved salg av SDØE-andeler

Regjeringen foreslår i denne proposisjonen at Statoil dels skal betale for SDØE-andeler i kontanter, dels vil SDØE-andeler kunne inngå i selskapet som tingsinnskudd. Det vil bli tatt endelig stilling til den mest hensiktsmessige betalingsform i lys av den best egnede kapitalstruktur for oljeselskapet.

I vurderingen av hva som er den best egnede kapitalstruktur, bør det legges vekt på å finne et forhold mellom gjeld og egenkapital som gir lavest mulig kapitalkostnader. Samtidig bør kapitalstrukturen stå i et rimelig forhold til selskapets behov. Egenkapitalandelen bør ikke være for høy.

En av departementets rådgivere, UBS Warburg, har anbefalt at Statoil bør ha en gjeldsgrad på i størrelsesorden 20 prosent. 1 Dette er i tråd med Statoils egne vurderinger.

Det legges til grunn at salg av SDØE-andeler til andre selskaper vil skje mot kontanter.

Alle transaksjoner vil finne sted til markedsverdi. Erfaringsmessig vil denne kunne være høyere enn nåverdien. Dette skyldes

• ulike vurderinger av tekniske og økonomiske forhold, herunder forutsetninger om reduksjon i kostnadene, at driften kan bedres, økt utvinning m.m., og

• at kjøperen styrker seg i geografiske områder eller innenfor spesielle forretningsområder.

Skatt på SDØE-andeler som selges

Ved salg av SDØE-andeler, vil en betydelig del av verdien av dagens SDØE bli omgjort til fremtidige skatteinntekter. Inntekter fra utvinning av petroleum på kontinentalsokkelen beskattes med 50 prosent særskatt i tillegg til den alminnelige selskapsskatten på 28 prosent. Et selskap i full skatteposisjon vil betale om lag 78 prosent i skatt. Den effektive skattesatsen vil normalt være lavere enn 78 prosent.

Andelen som Statoil betaler i skatt vil være viktig for den samlede skatteinngangen. Gjennom de siste ti årene har Statoil i gjennomsnitt betalt om lag 70 prosent i skatt.

Ved salg eller overføring av utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel skal Finansdepartementet samtykke i og regulere de skattemessige virkningene etter petroleumsskatteloven § 10. Bestemmelsen tar blant annet sikte på at selskapenes samlede forventede fremtidige skattebetalinger ikke skal svekkes vesentlig som følge av overdragelsen. Ved økt verdiskaping som følge av overdragelsen er utgangspunktet at skatten ikke blir uendret, men i stedet økes i takt med denne økte verdiskapingen.

Ved salg av SDØE-andeler må praktiseringen av bestemmelsen tilpasses at SDØE ikke betaler skatt. En mulighet er å fastsette vilkår om at kjøper ikke får fradrag for kjøpesummen i skattegrunnlaget. Kjøper vil da betale et lavere vederlag, men høyere fremtidige skatter, i forhold til om kjøpesummen er fradragsberettiget. Den skattemessige reguleringen vil dermed ha stor betydning for om statens inntekter ved salget skal komme i form av kontantvederlag eller løpende skatter.

Salg av SDØE-andeler til selskapene vil for øvrig føre til noe høyere innbetaling av produksjonsavgift. Med en utfasing av produksjonsavgiften vil imidlertid økningen være beskjeden.

Fremtidig utbytte

For den delen av SDØE som eventuelt inngår i Statoil som tingsinnskudd, og som ikke senere blir solgt når andre eiere introduseres i selskapet, vil staten motta inntekter i form av økt utbytte i selskapet.

Størrelsen på utbyttet vil avhenge av avkastningen på fremtidige investeringer. Økt effektivitet vil gi høyere utbytte.

Større verdiskaping som følge av økt effektivitet

I kapittel 1 ble hovedutfordringer og sentrale utviklingstrekk som har betydning i et eier- og ressursforvalterperspektiv skissert:

• Norsk kontinentalsokkel endrer karakter og modnes gradvis som ressursområde;

• Eiersammensetningen og beslutningstrukturen i mange av utvinningstillatelsene er komplisert, med mange deltakere og små eierandeler.

• Nye petroleumsprovinser er åpnet opp for private forretningsmessige interesser.

• Strukturendringer i internasjonal oljeindustri skaper sterkere enheter med økt konkurransekraft og evne til å bære risiko;

• EUs el- og gassdirektiver åpner for mer konkurranse, og markedene for gass og elektrisitet smelter sammen;

Disse forholdene skaper store utfordringer både for de norske selskapene, for staten som eier og for norsk kontinentalsokkel som ressursområde. Samtidig er de forretningsmessige og energipolitiske mulighetene store.

For å møte disse utfordringene, har regjeringen i denne proposisjonen foreslått å åpne opp for andre eiere i Statoil og restrukturere SDØE.

Regjeringens forslag vil ha en rekke positive virkninger:

• Gjennom økte eierandeler får operatørene sterkere incentiver til å opptre effektivt i de enkelte utvinningstillatelsene og mulighetene til å ta ut områdegevinster øker.

• Mangfoldet og konkurransen på norsk kontinentalsokkel øker og kontinentalsokkelens konkurranseposisjon bedres.

• De norske selskapenes muligheter til å lykkes i en stadig mer krevende konkurranse styrkes.

• Eieroppfølgingen av Statoil som et delprivatisert og børsnotert selskap blir bedre.

• Grunnlaget legges for en god langsiktig gassforvaltning.

Alt i alt vil dette bidra til økt effektivitet og høyere verdiskaping på norsk kontinentalsokkel. Skattegrunnlaget og inntektene fra SDØE sikres på en bedre måte enn i dag.

Selv mindre forbedringer i effektiviteten vil representere betydelige verdier. Gjennom direkte eierandeler, skattesystemet og eierskap i Statoil og Norsk Hydro, vil en vesentlig del av effektivitetsforbedringene på kontinentalsokkelen tilfalle staten.

Oljedirektoratet ser et verdiskapingspotensialet på norsk kontinentalsokkel som følge av en restrukturering av SDØE. Direktoratet går på dette grunnlaget inn for å bruke SDØE-andelene slik at eierskapene i områdene legger til rette for en optimalisering; den oppnås gjennom å skape sammenfallende interesser mellom aktørene og en operatør som har tilstrekkelig incentiv til å drive utviklingen videre.

Oljedirektoratet har vurdert restruktureringsgevinster isolert sett og ikke sett dette i sammenheng med effekten av en delprivatisering av Statoil.

I det følgende vises det til andre vurderinger som er gjort for å beregne effektivitetsgevinster, med ulike metodiske tilnærminger. Alle konkluderer med at potensialet for økt verdiskaping er stort ved en restrukturering av SDØE og en introduksjon av andre eiere i Statoil.

Ifølge Pareto Securities ASA vil en restrukturering i form av privatisering av Statoil og salg av SDØE-andeler øke verdien av den statlige formuen betydelig. Pareto Securities ASA beregninger antyder at det ved en delprivatisering av Statoil og en svært omfattende restrukturering av SDØE (vesentlig større enn den regjeringen foreslår) vil kunne skapes verdier opp mot 280 mrd. kroner før skatt. Statens andel av denne økte verdiskapingen ventes å utgjøre omlag 240 mrd. kroner.

De økte verdiene vil ifølge Pareto Securities ASA kunne skyldes tre forhold:

1. Bedre effektivitet i forbindelse med leting, utvikling og drift vil kunne skape opp til 170 mrd. kroner i økte verdier.

2. Forbedret lønnsomhet gjennom bedre forretningsmessig utnyttelse av gass forventes å kunne utgjøre nærmere 90 mrd. kroner.

3. Meravkastning på internasjonal anvendelse av kontantstrømmen fra kontinentalsokkelen forventes å kunne utgjøre om lag 20 mrd. kroner.

Pareto Securities ASA peker på flere forklaringer til at endringer i statens eiermessige engasjement vil føre til slike virkninger:

• Kommersialisering og privatisering av beslutningsprosessen på norsk kontinentalsokkel;

• Kontinuerlig overvåking av beslutninger gjennom børsovervåking av Statoil;

• Bedre eiermessig fleksibilitet på gass;

• Mer slagkraftige operatører;

• Forbedret incentivstruktur;

• Økt mangfold og reell konkurranse ved at enkelte andre aktører får anledning til å øke deres eksponering på utvalgte felt.

For en mer fullstendig oversikt over Pareto Securities ASA beregninger, forutsetninger og metode vises det til vedlegg 7 til denne proposisjonen.

UBS Warburg tar utgangspunkt i det totale verdiskapingspotensialet på norsk kontinentalsokkel (før skatt), som de vurderer som vist i figur 7.9.

Kilde: UBS Warburg.

Ifølge UBS Warburgs beregninger er altså den potensielle nåverdien av norsk kontinentalsokkel i størrelsesorden 2100 mrd. kroner før skatt. UBS Warburg mener at:

«Så mye som mellom en tredel og halvparten av verdiene som skapes gjennom forbedret utvinning, reduksjon i kostnader og reinvestering på NKS, kan avhenge av en forandring av eierstrukturen. Dette representerer verdier for mellom 120 og 180 milliarder kroner, hvorav mesteparten vil tilfalle staten gjennom SDØE og skatter.»

UBS Warburg viser til at operatørenes prestasjoner må forbedres og samdriftsfordeler mellom felt må realiseres dersom en skal oppnå kostnadsbesparelser og økt utvinning. Det pekes her på følgende forhold:

• Privatisering forventes å gjøre Statoil til et mer effektivt selskap, noe som vil være positivt for selskapets prestasjoner som den betydeligste operatøren på norsk kontinentalsokkel.

• Gjennom salg av SDØE-andeler kan myndighetene bidra til å styrke selskapenes incentiver til å redusere kostnader og sikre en bedre beslutningsstruktur på tvers av utvinningstillatelser og at selskapene får mer sammenfallende interesser.

UBS Warburg mener dessuten at en stor del av verdien knyttet til fremtidige investeringer er avhengig av at eksisterende operatører forbedrer seg og at utenlandske operatører får styrket sin posisjon på norsk kontinentalsokkel.

For en mer fullstendig gjennomgang av UBS Warburgs beregninger, forutsetninger og metode, vises det til vedlegg 6 til denne proposisjonen.

McKinsey har på oppdrag fra Statoil anslått verdiskapingspotensialet forbundet med en endring av eierstrukturen på norsk kontinentalsokkel med utgangspunkt i en sammenlikning av norsk kontinentalsokkel med andre regioner, og med spesiell vekt på britisk kontinentalsokkel på slutten av 1980-tallet. Der fant det sted en konsolideringsprosess som delvis må forklares med oljeprisfallet i 1986, men som også hadde sin bakgrunn i at britisk kontinentalsokkel på dette tidspunkt hadde nådd en moden fase med forventning om en fallende produksjon. Slik sett var ikke situasjonen helt ulik den vi står overfor på norsk kontinentalsokkel i dag.

Sammenlikningen er utført som følger: Først estimeres det verdiskapingspotensialet som ledende selskap på andre kontinentalsokler har realisert ved uttak av stordriftsfordeler og synergier på tvers av utvinningstillatelser. Dette blir gjort ved å dele de forbedringstiltak som selskapene har iverksatt i lisensspesifikke og lisensovergripende, og ved så å beregne effekten av de lisensovergripende tiltakene på lete-, utbyggings- og driftskostnader og partneres oppfølgingskostnader. Deretter antas det at de lisensovergripende tiltak som er iverksatt på britisk kontinentalsokkel og i andre områder også vil kunne iverksettes på norsk kontinentalsokkel og at effekten av tiltakene vil være den samme på norsk kontinentalsokkel som på britisk kontinentalsokkel og i andre områder.

I tillegg anslår McKinsey økning av haleproduksjonen som en følge av reduserte enhetskostnader.

Det samlede verdiskapingspotensialet er anslått til omlag 135 mrd. kroner. McKinsey vurderer anslaget som konservativt. Det vises til erfaringer fra britisk kontinentalsokkel, der kostnadsreduksjonene i seg selv har bidratt til flere funn og ytterligere produksjon. Effektene av dette er ikke inkludert i anslaget.

Det foreligger ikke en egen rapport fra McKinsey. Det arbeidet McKinsey har utført er redegjort for i en rapport Statoil har utarbeidet.

Statoil har også gjennomført en analyse av verdiskapingspotensiale forbundet med en endring av eierstrukturen i Statoils kjerneområder på norsk kontinentalsokkel, Tampen, Haltenbanken, Sleipner og Troll.

Analysen er basert på en eiermessig restrukturering av et omfang som gjør at både operatøren og enkelte støttepartnere styrkes for å oppnå en eiersammensetning som gjør det mulig å identifisere og bringe fram til beslutning de tiltak som gir økt verdiskaping utfra et områdeperspektiv, og gir nøkkelselskapene i området et tilstrekkelig økonomisk incentiv og stemmemessig innflytelse til å fatte de nødvendige beslutninger.

Realisering av verdiskapingspotensialet forutsetter tiltak som kan samordne bruk av anlegg på tvers av partnerskap innen hvert kjerneområde. Tiltakene innenfor de ulike kjerneområde består typisk av:

• samordning av vedlikeholds-, bore- og logistikkfunksjoner;

• samling av olje- og gassbehandling på et færre antall plattformer for å redusere driftskostnader;

• forlenget økonomisk levetid og dermed økt samlet utvinning av olje og gass; og

• bruk av eksisterende produksjonsanlegg og infrastruktur for å kunne realisere nye prospekter.

Den fragmenterte eierstrukturen på norsk kontinentalsokkel gjør det i dag krevende å fatte beslutninger om iverksettelse av disse tiltakene fordi eiermessig sammensetning og selskapenes økonomiske interesser er svært ulike i de ulike utvinningstillatelsene. Operatørenes lave andeler svekker også grunnlaget for maksimal verdiskapning.

Statoil antar at verdiskapingspotensialet i selskapets kjerneområder er antatt å ligge i størrelsesorden 110-130 mrd. kroner. Dette anslaget forutsetter at alle identifiserte tiltak lar seg gjennomføre. I praksis må en forvente at en viss andel av potensialet ikke lar seg realisere. Det er Statoils vurdering at verdien av spesifiserte og uspesifiserte tiltak vil ha en sannsynlighetsveiet verdi på i overkant av 100 mrd. kroner ved en eiermessig restrukturering og styrking av operatørene. Det tilsvarende anslag uten eiermessig restrukturering er omlag 55 mrd. kroner. Med andre ord er Statoils anslag på økt verdiskaping som følge av eiermessig restrukturering og styrking av operatøren i størrelsesorden 45 mrd. kroner.

Dette innebærer at om lag 40 prosent av det anslåtte verdiskapingspotensialet kan forventes å bli realisert med den nåværende eierstruktur, mens omlag 80 prosent kan forventes realisert etter en eiermessig restrukturering.

Statoil konkluderer med at SDØE-andeler bør brukes til å øke operatørenes og nøkkelpartneres eierandeler i deres respektive kjerneområder slik at både incentivet til og muligheten for å fatte beslutninger som realiserer verdiskapingsgevinster på tvers av lisenser og områder, blir forbedret.

Oljedirektoratet ser et verdiskapningspotensiale knyttet til at Statoil får tilført SDØE-andeler innenfor Statoils kjerneområder. Oljedirektoratet har foretatt en vurdering av Statoils analyse, og er kommet fram til et lavere anslag på økt verdiskapning som følge av restruktureringen enn Statoil.

Regjeringen støtter seg til de overordnede vurderinger om at norsk kontinentalsokkel har et stort forbedringspotensiale. Muligheten for å realisere dette vil bli påvirket av den struktur vi velger for virksomheten. Forslaget til endret struktur vil forbedre systemegenskapene. Regjeringen mener at forslagene i denne proposisjonen vil bidra til økt effektivitet og høyere verdiskaping på norsk kontinentalsokkel.

Regjeringen vil imidlertid understreke at den type beregninger og anslag det vises til ovenfor, er beheftet med betydelig usikkerhet, og må tolkes med stor varsomhet. Det er et komplisert samspill mellom ulike forhold som påvirker selskapene og samspillet mellom dem, og som skaper dynamikk og verdier på kontinentalsokkelen.

Det skal også understrekes at flere av analysene har ulike vurderinger av hvilke faktorer som i størst grad kan utløse mulige merverdier og de fleste analysene er basert på en mer omfattende restrukturering enn regjeringens forslag. Dessuten er effektene delvis et resultat av både en delprivatisering, restrukturering og kombinasjon av disse to.

Analysene som er gjengitt, og andre innspill departementet har fått, konkluderer imidlertid entydige med at det er et betydelig verdiskapingspotensiale på norsk kontinentalsokkel. De får også fram at endringer i statens eiermessige engasjement er viktig og nødvendig for å utnytte verdiskapingspotensialet fullt ut.

Risikovurderinger

Regjeringens forslag innebærer en begrenset endring i formuens sammensetning og tidspunkt for realisering av verdiene. En slik endring i formuens sammensetning har imidlertid også risikoimplikasjoner.

Når en foretar transaksjoner vil det som regel være en mulighet for at verdiene som realiseres kan bli lavere enn verdiene av ressursene skulle tilsi, som følge av asymmetrisk informasjon og tidspunkt for realisering.

Dette gjelder også ved salg av SDØE-andeler og aksjesalg i Statoil.

Verdianslag for et felt eller en utvinningstillatelse vil være basert på en rekke forutsetninger vedrørende utvinnbare ressurser, produksjonsegenskaper, priser, kostnader, utbyggingsløsninger osv. Slike er størrelser er beheftet med usikkerhet, og for noen av dem vil kjøper og selger kunne ha ulik tilgang til relevant informasjon. I utgangspunktet må en gå ut fra at operatøren i en utvinningstillatelse har bedre informasjon enn staten.

For å sikre staten best mulig informasjon om hva SDØE-andelene er verd før transaksjoner finner sted, er det foretatt en grundig gjennomgang av alle utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel der staten har en direkte økonomiske andel.

Oljedirektoratet har gjennomført en evaluering av SDØE-porteføljen. Oljedirektoratet har blitt bistått av Gaffney, Cline and Associates, en internasjonalt ledende teknisk/geologisk rådgiver innen olje og gass. Olje- og energidepartementets rådgivere, UBS Warburg og Pareto Securities ASA, er blant annet på denne bakgrunn, men også basert på forretningsmessige og markedsmessige forhold, i ferd med å gjennomføre en verdivurdering av SDØE.

Også ved salg av aksjer i Statoil er det transaksjonsrisiko, ettersom tidspunktet for børsnotering kan ha betydning for prisen på aksjene. Oljeprisutviklingen og utviklingen i aksjemarkedet - særlig utviklingen for de internasjonale oljeselskapene - kan ha betydelig innvirkning på verdsettingen av Statoil.

For å redusere denne typen transaksjonsrisiko, er det blant annet viktig å ha fleksibilitet når det gjelder hvor stor del av aksjene i Statoil som skal selges i første omgang og tidspunkt for børsnotering.

Kontantoppgjør ved salg av SDØE-andeler og eventuelt salg av statlige aksjer i Statoil vil føre til en raskere oppbygging av petroleumsfondet, fordi deler av fremtidig nettokontantstrøm fra SDØE konverteres til finansiell formue i petroleumsfondet, som har en bred og diversifisert portefølje. En slik omgjøring av petroleumsformue til finansiell formue bidrar til å redusere statens oljeprisrisiko.

Systemendringen kan i seg selv endre risikosituasjonen. Hvorvidt forslagene i denne proposisjonen vil lede til lavere eller høyere systemrisiko enn i dag er vanskelig å konkludere entydig om. Det er forhold som kan peke i begge retninger. I det følgende diskuteres noen slike forhold.

Regjeringens forslag innebærer at deler av kontantstrømmen fra SDØE transformeres til fremtidige skatteinntekter. Dermed vil en del av pengestrømmen som i dag går direkte til statskassen bli reinvestert av selskapene som så skattlegges. En større del av statens formue blir dermed avhengig av de disposisjoner som gjøres i selskapene. Isolert sett vil dette kunne føre til økt risiko for statens inntekter.

På den annen side forventes eieroppfølgingen av Statoil å bli bedre, noe som øker sannsynligheten for at selskapets disposisjoner vil resultere i økt lønnsomhet. Risikoen for dårlige beslutninger i selskapet, og dermed også risikoen for statens inntekter, reduseres.

Et spørsmål i forbindelse med vurderingen av systemrisiko er om avhengigheten av disposisjoner som gjøres i Statoil vil øke.

Statens avhengighet av Statoil er allerede svært stor. Som vist i figur 3.1, utgjør verdiene i Statoil en viktig del av statens samlede petroleumsformue. Statoil har også som operatør og forretningsfører stor innvirkning på SDØE-verdiene, som utgjør om lag 45 prosent av statens samlede petroleumsformue. Statoil er videre den største skattebetaler på norsk kontinentalsokkel, og den delen av formuen som er knyttet til fremtidige skatter vil følgelig i stor grad være påvirket av prestasjonene i Statoil. Også skatt fra andre aktører vil være påvirket av Statoil idet selskapet er operatør for om lag 70 prosent av reservene på norsk kontinentalsokkel.

Salg av SDØE-andeler til Statoil vil isolert øke statens eksponering i selskapet. Dette kan til en viss grad motvirkes hvis staten selger seg ned i selskapet.

Etter regjeringens vurdering, er det ikke grunnlag for å hevde at systemrisikoen samlet sett vil øke som følge av forslagene i denne proposisjonen. Risikoen ved ikke å møte de utfordringene vi står overfor med systemendringer, kan derimot være enda større.

Gjennom hele vår oljehistorie har vi foretatt endringer i skatte- og avgiftspolitikken, letepolitikken, gassorganiseringen, Statoil/SDØE m.m. for å møte nye utfordringer for å sikre verdiskaping og statens inntekter. Regjeringen mener at tiden nå er inne for å foreta nye omlegginger. Etter regjeringens vurdering vil en målrettet restrukturering av SDØE og introduksjon av andre eiere i Statoil føre til en økning i statens inntekter og formue.

7.6 Konklusjon

Det foreslås at SDØE-andeler tilsvarende 20 prosent av verdiene i SDØE inngår i en restrukturering av det statlige engasjementet, forutsatt at staten oppnår tilfredsstillende vilkår. Staten beholder SDØE-andeler tilsvarende 80 prosent av verdiene i SDØE. Andelene regjeringen legger opp til å selge til Statoil vil utgjøre om lag 15 prosent, mens andelene en legger opp til å selge til Norsk Hydro og andre selskaper vil utgjøre om lag 5 prosent.

Som en del av restruktureringen foreslår regjeringen dessuten at det foretas et bytte mellom staten og Statoil, slik at staten reduserer sine eierandeler i Europipe II og utvalget felt og øker sine eierandeler i Norpipe og Statpipe.

Videre foreslår regjeringen at staten som en del av restruktureringen foretar en endring i eierstrukturen i råoljeterminalen på Mongstad, slik at staten får en eierandel.

Alle transaksjoner skal skje til markedsverdi.

Statoil vil dels betale for SDØE-andeler i kontanter, dels vil SDØE-andeler inngå i selskapet som tingsinnskudd. Det vil bli tatt endelig stilling til den mest hensiktsmessige betalingsform i lys av den best egnede kapitalstruktur for oljeselskapet.

Regjeringen legger opp til at staten fortsatt skal kunne ta SDØE-andeler i fremtidige konsesjonstildelinger.