4 Statoils styres forslag
Som et utgangspunkt for arbeidet ba Olje- og energidepartementet i brev av 30. april 1999 Statoils styre om å gjøre rede for videreutviklingen av Statoil og SDØE. Statoils styre leverte sin rapport «Videreutvikling av Statoil og SDØE» 13. august 1999, som er vedlegg nr. 1 til denne proposisjonen. Etter den tid har det vært en omfattende dialog mellom departementet og Statoil der flere forhold er belyst i egne dokumenter fra Statoils side, jf. kapittel 3.6.
Dette kapitlet er et sammendrag av Statoils synspunkter. Det bygger i det alt vesentlige på styrets rapport av 13. august. Når det gjelder videreutviklingen av SDØE, og hvordan SDØE-andeler kan brukes for å oppnå betydelig økt verdiskaping på norsk kontinentalsokkel, har Statoil lagt fram omfattende vurderinger og konkretiseringer for departementet etter 13. august 1999. Dette kapittelet inneholder derfor også et sammendrag av dette materialet fra Statoil.
4.1 Sammendrag og anbefalinger i styrets rapport av 13. august 1999
I det følgende gjengis hoveddelen av kapittel 2, «Sammendrag og anbefalinger» i rapporten av 13. august.»
«Olje- og gassindustrien er i forandring
Det har skjedd store forandringer i rammene omkring den norske petroleumsvirksomheten i løpet av de siste årene.
Markedene for olje og gass, og avledede produkter, er i sterk endring. Dereguleringer og ny teknologi har bidratt til å øke verdens kapasitet for produksjon av petroleum. Samtidig er nye områder for leting og produksjon åpnet opp. Markedene for norsk naturgass liberaliseres og konkurransen mellom produsentene øker. Samlet tilgjengelig global produksjonskapasitet for olje og gass er i dag vesentlig høyere enn etterspørselen. Det er bare utøvelse av markedsmakt fra de sentrale produsentlandene i OPEC som hindrer et kraftig fall i oljeprisen.
Som ressursområde har norsk sokkel modnet seg, og sokkelen nærmer seg nå maksimal produksjon. Flere av de store feltene har allerede passert sin maksimale produksjonskapasitet, og er på vei inn i halefasen. Funnresultatene indikerer også en generell modning: De siste årene har det blitt færre funn, og hvert av funnene er typisk vesentlig mindre og mer krevende utbyggingsmessig enn de store ressursene som ble påvist på 1970- og 80-tallet. Åpning av nye ressursområder for internasjonal deltakelse gjør at norsk sokkel er utsatt for større konkurranse enn noen gang tidligere. Likevel er det fortsatt potensiale for nye vesentlige funn, og for stabil, langsiktig gassproduksjon inn i neste århundre. Den teknologiske utviklingen og nye former for utbygging og drift har bidratt til å redusere enhetskostnadene kraftig, og det er grunn til å forvente at denne utviklingen vil fortsette også i årene som kommer.
Olje- og gassindustrien gjennomgår en omfattende restrukturering gjennom fusjoner, oppkjøp og etablering av nye allianser. Dette skjer i alle deler av verdikjeden. Mye av denne utviklingen er drevet fram av skjerpede krav til avkastning til eierne i kapitalmarkedene. Samlet sett har olje- og gasselskapene ikke levert tilfredsstillende resultater på 1990-tallet, og bransjens lønnsomhet er svakere enn for industrien generelt.
Det er knyttet betydelig usikkerhet til fremtidig utvikling i prisen på olje- og gass. Gjennom de siste 20 årene har realprisen på olje vist en fallende tendens, og det er mye som tyder på at denne utviklingen vil fortsette, selv om det også vil være perioder der prisene er relativt høye. Ikke minst vil nye tiltak for å begrense utslippene av klimagasser kunne påvirke produsentprisene i negativ retning. Aktørene i bransjen har i løpet av det siste året økt sine krav til robusthet for nye investeringer. Nye prosjekter må kunne levere tilfredsstillende resultater selv med en oljepris ned mot 10-12 dollar per fat.
Disse endringene påvirker både Norge som oljenasjon og staten som kommersiell aktør i oljevirksomheten. En stor del av dagens virkemiddelbruk i petroleumspolitikken ble fastlagt for om lag 15 år siden. På det tidspunktet var både forventningene om utviklingen i priser og norsk sokkels konkurranseposisjon svært annerledes enn de er i dag.
Petroleumsformuen utgjør en stor del av nasjonalformuen, og statens andel av denne formuen er sammensatt av flere elementer: Forventede fremtidige skatte- og avgiftsinntekter, verdien av det direkte eierskapet gjennom SDØE og verdien av de selskapene som staten eier (enten helt eller delvis). Å forvalte denne formuen godt betyr å innrette virkemidlene slik at den samlede verdien av disse formueskomponentene maksimeres. Styrets utgangspunkt er at det er behov for å tilpasse statens virkemiddelbruk til den nye situasjonen, for å sikre størst mulig verdiskaping og dermed også et høyt nivå på verdien av statens interesser og statens inntekter fra petroleumsvirksomheten.
Statens direkte kommersielle engasjement i petroleumsvirksomheten består av eierskapet i Statoil og av statens direkte økonomiske engasjement (SDØE). I tillegg er staten den største eieren av aksjene i Norsk Hydro, som er en betydelig aktør på norsk sokkel. I dette notatet drøfter styret hvordan staten som eier bør innrette seg i forhold til Statoil og SDØE for å maksimere verdien av disse kommersielle interessene, og sikre grunnlaget for at Statoil skal forbli en konkurransedyktig aktør i den internasjonale olje- og gassindustrien.
Statoil trenger en ny eierstruktur
Statoil har utviklet seg kraftig i de nesten 30 årene selskapet har eksistert. Selskapet har i dag om lag 18.000 ansatte, og driver virksomhet i 23 land. Årets verdivurdering anslår at Statoil har en markedsverdi på om lag 110-125 milliarder kroner.
Opprinnelig var Statoil et privilegert selskap på norsk sokkel, og det ble etablert med sikte på å være et operativt instrument for staten i gjennomføringen av petroleumspolitikken. I dag konkurrerer Statoil på lik linje med alle andre aktører, og er ikke lenger et styringsredskap for staten. Staten utøver sin styring av petroleumsvirksomheten i kraft av å være lovgiver, regulator og konsesjonsmyndighet.
EØS-avtalen gjør det ulovlig for staten å gi norske selskaper privilegier framfor andre aktører på sokkelen.
Eierskapet kan påvirke en bedrifts konkurranseevne både gjennom sin form og sitt innhold. Eierskapets form bestemmer hvordan bedriften er organisert, for eksempel som stiftelse, sameie, statsselskap eller som et børsnotert selskap. Dette er igjen med på å påvirke hvordan bedriften overvåkes og måles prestasjonsmessig. Et børsnotert selskap vil for eksempel være underlagt daglig resultatmåling i kapitalmarkedene, og bedriftens prestasjoner vil gi seg utslag i endringer i løpende markedsverdi. Eierskapets innhold viser på den andre siden til de eierressursene som stilles til bedriftens disposisjon, som kapital, kompetanse og markedsposisjoner. Over tid vil både formen og innholdet i en eierstruktur påvirke bedriftens ressursgrunnlag, incentivstruktur og effektivitet, og dermed også resultatutviklingen og avkastningen til eieren. Statoils viktigste konkurrenter er i dag organisert som omsettelige selskaper som eies gjennom kapitalmarkedene.
Statoils nåværende eierstruktur er problematisk av flere grunner. Dels har staten en rekke oppgaver utover det å være eier av Statoil. Staten er regulator, forvaltningsmyndighet, lovgiver og skatte-innkrever, for å nevne noe. Over tid vil det bli stadig mer krevende for staten å ivareta alle disse funksjonene og samtidig være en kommersiell eier av Statoil, bl.a. fordi Statoils konkurransebilde er blitt mer komplisert og fordi det vil eksistere målkonflikter mellom de ulike rollene staten skal fylle. Dette er en utfordring både for eieren og for selskapet.
Dagens eierstruktur gjør at Statoil ikke er eksponert for den samme markedsmessige overvåkingen som konkurrentene. På den andre siden er selskapet forankret direkte i det politiske system på en måte som ikke gjelder for andre aktører. Dette påvirker både bedriftens interne kultur og dens kommersielle handlefrihet. I den omfattende restruktureringen som nå finner sted i bransjen er bruk av eiermessige virkemidler blitt helt sentrale, bl.a. i form av aksjebytter eller ved bruk av aksjer som betalingsmiddel. Over tid vil dagens eierstruktur i Statoil kunne utvikle seg til å bli en alvorlig konkurransemessig ulempe for selskapet, noe eieren ikke vil være tjent med.
Ettersom Statoil ikke lenger er et instrument i petroleumspolitikken, er behovet for at bedriften i sin helhet eies av staten ikke lenger til stede. Med unntak for dagens modell for ivaretakelse av SDØE, er ingen av de oppgavene Statoil utfører av en slik karakter at de fordrer et 100 prosent statlig eierskap. Det er derfor styrets oppfatning at selskapet og eieren vil være tjent med at eierstrukturen endres slik at selskapet får private medeiere og at det tas opp til notering på børs.
En ny eierstruktur vil innebære at selskapet «normaliseres» i forhold til sine konkurrenter. Samtidig vil ansvars- og rollefordelingen i petroleumspolitikken bli klarere ved at staten ikke lenger er eneste eier av Statoil.
I internasjonal sammenheng er det norske egenkapitalmarkedet lite. Etter styrets oppfatning bør statens viktigste eierrolle i Statoil i dag være å sikre en fortsatt nasjonal forankring av selskapet. Staten bør derfor være eier av en andel i et fremtidig Statoil som gjør det mulig å videreføre selskapet som en norskbasert aktør i de internasjonale energimarkedene. I hvilken grad det er nødvendig for staten å være majoritetseier for å realisere et slikt mål er like mye et politisk, som det er et industrielt og kommersielt, spørsmål.
Statens direkte økonomiske engasjement bør kommersialiseres
SDØE-ordningen ble i sin tid etablert for å hindre at Statoils kontantstrøm skulle bli så omfattende at dette i seg selv ville representere et styringsproblem i norsk økonomi. For å oppnå dette ble betalingsstrømmene til de fleste av Statoils eierandeler i lisensene på norsk sokkel delt i to, en del for Statoil (Statoils økonomiske andel, SØA) og en for SDØE. I senere lisensrunder har staten tatt egne SDØE-andeler, og i dag er SDØE-ordningen norsk sokkels største andelshaver og produsent. SDØEs utgifter og inntekter føres direkte over statsbudsjettet. Statoil er forretningsfører for SDØE og forestår salg av all petroleum for ordningen. I vurderingen av SDØE-ordningens tjenlighet som virkemiddel for staten er en rekke forhold relevante, bl.a.
ordningens betydning for norsk sokkels konkurranseposisjon, herunder hvordan ordningen påvirker aktørenes incentiver i ulike faser av virksomheten (leting, utbygging, produksjon og drift) og dermed den totale verdiskapingen på sokkelen;
forholdet mellom ordningens lønnsomhet og risiko, relativt til andre måter å forvalte de samme ressursene på;
hvordan ordningen påvirker ivaretakerens (Statoils) beslutninger og incentiver;
eierens muligheter til å bruke ordningen for å sikre og videreutvikle viktige markedsposisjoner etterhvert som markedene dereguleres og endres.
I kombinasjon med petroleumsskattesystemet gjør SDØE-ordningen det mulig å sikre staten en høy andel av verdiskapingen på norsk sokkel. Merinntektene fra SDØE kan imidlertid bare sikres ved at staten påtar seg en investerings- og markedsrisiko utover den risikoen som ligger i rollene som skatteinnkrever og selskapseier. I perioder med store utbygginger med høy lønnsomhet vil denne risikoen framstå som uproblematisk.
Etterhvert som norsk sokkel har modnet seg og funnene har blitt mindre, er kravene til lønnsomhet blitt vanskeligere å møte. Nye utbygginger på norsk sokkel vil typisk være mindre felt, mer teknologisk krevende og preget av høyere enhetskostnader enn tilfellet var tidligere.
Samtidig ligger det betydelige verdier i å sikre en mest mulig effektiv drift og produksjon fra eksisterende felt som er i en nedtrappingsfase.
Markedene for norsk olje og gass er i sterk endring. Ikke minst skjer det omfattende endringer i de europeiske gassmarkedene, hvilket berører fundamentale norske interesser.
I en slik situasjon vil SDØE-ordningen framstå som mindre tjenlig, bl.a. fordi den gjennom sitt omfang kan bidra til svekke selskapenes incentiver på sokkelen og fordi ordningen i seg selv har klare begrensninger når det gjelder å sikre markedsposisjonene for sine egne ressurser.
Det er ivaretakeren (Statoil) som bærer ansvaret for SDØEs forretningsmessige utvikling. Dagens ivaretakermodell pålegger Statoil å maksimere verdien av statens samlede interesser i lisensene og i avsetningen av statens petroleum. I visse situasjoner kan denne beslutningsmodellen medføre at Statoil må velge alternativer som ikke er de mest lønnsomme for Statoil som selskap. Samtidig er SDØEs investeringer begrenset til oppstrømsvirksomheten på sokkelen. Ordningen har ikke etablert posisjoner i salg, markedsføring eller raffinering. Statoil er pålagt å selge SDØEs olje og gass, men dagens avregningssystem for salg av råolje (normpris) innebærer at det ikke alltid vil være bedriftsøkonomisk lønnsomt for Statoil å maksimere verdien av statens olje.
Dagens ivaretakermodell lider med andre ord under den svakhet at det ikke alltid er lønnsomt for ivaretakeren å maksimere SDØEs interesser, og den påfører ivaretakeren en komplisert målstruktur. En slik ivaretakermodell kan ikke videreføres over tid, uten at det vil skade både ivaretakeren og SDØE.
Mer generelt er det i den nåværende situasjonen på norsk sokkel nødvendig å vurdere SDØEs tjenlighet opp mot alternative måter å innrette virkemidlene på. Fremtidig forventet netto kontantstrøm fra SDØE er meget betydelig. Hoveddelen av disse inntektene er likevel inntekter som staten ellers vil få inn som skatter og avgifter.
Som ordning representerer SDØE en svært spesiell form for statlig forretningsdrift. Den har ingen egen organisasjon eller forretningsstrategi. Styrets analyser viser at markedsverdien av de ressursene som ligger til ordningen er betydelig høyere enn de verdiene som lar seg realisere under dagens forvaltningsmodell. Slik sett bidrar ikke SDØE til å maksimere statens verdiskaping på sokkelen. Differansen mellom SDØEs markedsverdi og nåværende formuesverdi er et uttrykk for den kostnaden staten som ressurseier må bære fordi ressursene ikke er fullt ut kommersielt ivaretatt.
Styret kan for sin del ikke se noen grunn til at staten skal bære disse kostnadene. Ut fra en samlet vurdering vil styret derfor foreslå at eieren vurderer om SDØE-ordningen bør opphøre som fremtidig virkemiddel, og at de ressursene som i dag ligger i SDØE blir kommersialisert, det vil si at de blir satt inn i en selskapsmessig sammenheng. Dette kan gjøres på flere måter, og det er naturlig at staten vurderer hvordan ressursene kan benyttes til å styrke de selskapene der den selv har eierinteresser. Styret vil for sin del foreslå at staten velger en løsning som maksimerer verdien av eierskapet i Statoil og SDØE samlet sett, det vil si at videreutviklingen av Statoil og SDØE vurderes i sammenheng med hverandre (jfr. avsnitt 2.4).
Dersom staten av ulike grunner skulle ønske å ikke kommersialisere alle SDØEs ressurser, mener styret det må etableres en ny ivaretakerordning for den gjenværende SDØE-porteføljen. I den forbindelse vil styret anbefale at det ikke etableres eventuelt nye forvaltningsorganer for en slik ivaretakelse, men at den gjennomføres på en incentivriktig måte av en eller flere av de kommersielle aktørene på norsk sokkel.
Et større og mer konkurransedyktig Statoil
For 15 år siden forelå det et behov for å begrense Statoils vekst, for å hindre at selskapet skulle bli for stort i forhold til resten av norsk økonomi. I dagens konkurransebilde er imidlertid Statoil en liten aktør, både finansielt og med hensyn til reserver og produksjon. Den restruktureringen som har skjedd i olje- og gassindustrien de siste månedene har relativt sett forsterket denne situasjonen.
Selv om Statoil ikke vil ha mulighet til å nå opp i størrelse med de aller største aktørene i bransjen, har selskapet behov for å vokse. Det har etablert flere posisjoner som samlet sett gir grunnlag for å opprettholde og øke produksjonen av olje og gass, til tross for en forventet produksjonsnedgang på norsk sokkel. Dette er nødvendig for å sikre en videreutvikling av Statoil ut over i neste århundre.
Statoil har også mulighet til å etablere en sterkere stilling som gasselskap i Europa. I dag er Statoil en betydelig produsent og operatør av naturgass fra norsk sokkel. Hoveddelen av den gassen Statoil håndterer tilhører imidlertid SDØE, og Statoil som selskap har ikke tilstrekkelig størrelse til å være en sterk konkurrent sammenlignet med de sentrale aktørene i dagens europeiske gassmarked. Det er behov for å bygge posisjoner i verdikjeden for naturgass, slik at det blir mulig å ta del i den veksten som forventes. Det er viktig for staten, gjennom SDØE og Statoil, å utnytte de posisjoner som er oppnådd i markedene til å skape økte verdier basert på norsk naturgass.
Fordi staten eier både Statoil og SDØE foreligger det en unik mulighet til å etablere et selskap med en størrelse og et ressursgrunnlag som vil gjøre det til en slagkraftig konkurrent i de internasjonale markedene.
Det er da snakk om et selskap på størrelse med de mellomstore, internasjonale integrerte olje- og gasselskapene. Ikke minst vil et Statoil med en sterkere gassposisjon kunne være en unik aktør og investeringsmulighet. Samtidig vil staten kunne realisere en større verdi på sine samlede eierinteresser, det vil si øke verdien på sin formue. Dette er mulig fordi SDØEs ressurser har større verdi når de settes inn i en selskapsmessig sammenheng enn slik de foreligger i dag, og fordi kapitalmarkedene verdsetter størrelse, finansiell robusthet og diversifisering i sin prising av aktørene i olje- og gassindustrien.
Hensikten med å øke Statoils størrelse er å gjøre det mulig for selskapet å videreutvikle sine internasjonale posisjoner, diversifisere sin portefølje og sikre seg vesentlig produksjon i produksjonsområder utenom norsk sokkel. Særlig vil styret understreke det verdiutviklingspotensialet som ligger i å bygge opp en stilling for Statoil som et sentralt gasselskap i Europa.
Styrets forslag er derfor at Statoil styrkes med hele eller vesentlige deler av SDØEs ressurser og at selskapet deretter børsnoteres og delprivatiseres. Gjennom en slik operasjon vil eieren kunne realisere en betydelig verdistigning, både i form av kontanter gjennom nedsalg av eierandeler i det nye selskapet og gjennom verdiutviklingen i de eierinteressene staten forutsettes å beholde. Samlet sett innebærer styrets forslag en mulighet til å øke verdien av statens oljeformue, samtidig som deler av denne formuen omplasseres i finansielle aktiva. En avvikling av SDØE som fremtidig virkemiddel vil også være et bidrag til å begrense deler av statens direkte eksponering i forhold til utviklingen i olje- og gassindustrien.
Etter styrets mening vil olje- og gassindustrien være en sentral næring i Norge i mange tiår fremover. Det er viktig for Norge at det finnes norskbaserte aktører som er konkurransedyktige i denne bransjen, både på norsk sokkel og internasjonalt. På grunn av tidligere beslutninger i norsk olje- og gasspolitikk har staten i dag en betydelig handlefrihet i utformingen av sin virkemiddelbruk. Styret mener at tiden er inne til å utnytte denne handlefriheten til å realisere verdi, og til å skape en solid og konkurransedyktig kommersiell aktør med forankring i Norge
Oppsummering av styrets forslag <...>
Styret reiser i dette notatet tre forslag med hensyn til videreutviklingen av det statlige engasjementet i petroleumsvirksomheten:
At Statoils eierstruktur endres slik at selskapet får private medeiere og tas opp til notering på børs;
At det nye selskapet styrkes med hele eller vesentlige deler av de ressursene som i dag ligger til SDØE, for å øke verdien av statens kommersielle interesser og for å skape en robust og slagkraftig norskbasert aktør i de internasjonale markedene;
At det etableres en ny ivaretakerordning for de delene av SDØEs ressurser som eventuelt ikke blir satt inn i en selskapsmessig sammenheng.»
4.2 Videreutvikling av Statoils synspunkter
Som nevnt innledningsvis i dette kapittelet har Statoil utdypet og konkretisert hvordan SDØE-andeler kan brukes for å oppnå betydelig økt verdiskaping på norsk kontinentalsokkel. Dette er det gjort rede for i dokumentet «Sammenslåing av Statoil og SDØE og delprivatisering av Statoil - en redegjørelse for Statoils synspunkter» fra februar 2000. Statoils vurderinger sammenfattes som følger i denne rapporten:
«En sammenligning mellom forventet verdiskaping på norsk sokkel og sammenlignbare områder på britisk sokkel avdekker et verdipotensiale på norsk sokkel på flere titalls milliarder kroner. En viktig årsak til at dette vanskelig har latt seg realisere i Norge er at operatørene og lisenspartnerne har for små andeler, og at lisensgruppene som må samarbeide for å få tatt ut den økte verdiskapingen er for komplekst sammensatte.
Kompliserte lisensstrukturer medfører at beslutninger om samordning av driftsfunksjoner, hel eller delvis nedstengning av plattformer, planleggingen av innfasing av nye felt o.l vanskeliggjøres. En omfattende endring av eierskapet i de aktuelle lisensene vil kunne sikre at det blir tre til fire selskaper med tilstrekkelig store eierandeler til å få tatt nødvendige beslutninger og gjennomført nødvendige tiltak.
Det kreves en sterk aktør som kan være pådriver for nødvendig restrukturering og aktivt utnytte SDØE-andeler i dette arbeidet. Det er flere eksempler - også fra norsk sokkel - på at forsøk på radikal forbedring av driften i ett område har strandet. Ofte skyldes dette at det ikke finnes en 'områderegissør' som er sterk nok til å drive nødvendige endringer gjennom. Et selskap som har store andeler i de aktuelle lisensene, vil ved salg og bytteoperasjoner kunne posisjonere inn partnere i de aktuelle lisensene. Slik kan man sikre en «vinnende konstellasjon» av tre-fire selskaper som sammen deler en visjon og en strategi for hvilke endringer som er påkrevd - og som har beslutningskraft til å gjennomføre det.
For å gjennomføre forhandlinger om eierendringer er det viktig med god innsikt i den samlede feltportefølje på norsk sokkel, og en veletablert forretningsmessig relasjon til alle aktører for å gi grunnlag for omfattende omstrukturering av norsk sokkel gjennom bruk av bytte i tillegg til salg. Derved vil det etableres et eierskap i alle kjerneområder som er mer tilpasset optimal verdiskaping enn hva som er mulig ved målrettede enkeltsalg av SDØE-andeler fra staten, direkte eller gjennom agent.
Et revitalisert lisensandelsmarked på norsk sokkel vil bidra til at alle operatører og aktører kan styrke sine posisjoner i sine kjerneområder. Det kan være ønskelig fra statens side å sikre at det skjer en styrking av sentrale aktører i deres sentrale operatørskap i viktige ressursområder <...>
De gevinster som en endring av eierstrukturen på norsk sokkel bidrar til, kan deles i tre hovedtyper:
Reduserte lete-, utbyggings- og driftskostnader som følge av bedre samarbeid på tvers av lisensene innenfor et område;
Økt produksjon og økte reserver innenfor området som følge av lavere enhetskostnader og bedre samordning av leteaktivitetene;
Bedre utnyttelse av infrastrukturen på tvers av områder.
Tampenområdet gir en god illustrasjon av potensialet som finnes på norsk sokkel og utfordringene knyttet til å realisere dette. Gevinstene i Tampen er i hovedsak relatert til:
Mer samordnet drift av eksisterende installasjoner og en optimal utnyttelse av plattformer i området;
Forlenget platåproduksjon som følge av lavere enhetskostnader og realisering av gassressursene i området;
Muligheten for å utvikle Tampen til et knutepunkt for gass fra områdene nord for Tampen.
Det totale verdiskapingspotensialet kan imidlertid kun realiseres gjennom beslutninger i hver enkelt lisens. Utfordringen er å få beslutninger på tvers av lisensene. Porteføljetilpasningene må ha som mål å styrke operatørenes rolle i deres kjerneområder. Det vil fremme både insentiv og kraft (eierposisjon) til å fremskaffe forbedringspotensialer og drive frem beslutninger. I tillegg må det være to eller flere gjennomgående aktører som sammen med operatøren har tilstrekkelig handlekraft i en beslutningsprosess.»