6 Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE)

6.1 Innledning

SDØE ble opprettet med virkning fra 1. januar 1985, ved at de fleste av Statoils utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel ble delt i en direkte økonomisk del til staten (SDØE) og en økonomisk del til Statoil (SØA). Det er blitt fastsatt SDØE-andeler ved tildeling av nesten alle utvinningstillatelser siden etableringen.

SDØE-ordningen er et feltspesifikt virkemiddel ved at andelen blir tilpasset lønnsomheten og ressurspotensialet i den enkelte utvinnningstillatelse. Målet for den langsiktige forvaltningen av SDØE er å oppnå høyest mulig inntekter til staten. SDØE representerer betydelige verdier og inntekter for staten.

6.2 Dagens ordning

6.2.1 Reserver og produksjon

SDØEs olje- og gassreserver utgjorde, i henhold til Statoils reservedefinisjon, ved utgangen av 1999 om lag 1550 mill. Sm³ oljeekvivalenter (tilsvarer 9,8 mrd. fat), hvorav 35 prosent olje og 65 prosent gass.

Staten er direkte deltaker gjennom SDØE i over 150 utvinningstillatelser på norsk kontinentalsokkel. Store deler av reservene og produksjonen kommer fra noen få store felt.

SDØEs produksjon av olje og NGL var i 1999 461 mill. fat (1,26 mill. fat per dag) og utgjorde omlag 40 prosent av den norske oljeproduksjonen. SDØEs gassalg i 1999 var 22 mrd. Sm³. Dette utgjorde omlag 45 prosent av den norske gasseksporten.

Kilde: Statoil, Olje- og energidepartementet.

SDØEs oljeproduksjon økte jevnt fra etableringen i 1985 og fram til 1996. De siste årene har den vært forholdsvis stabil. Gassproduksjonen var lav fram til 1996, men har gradvis økt de siste årene. I figur 6.1 er SDØEs olje- og gassproduksjon for år 2000 basert på en prognose for inneværende år, jf. St.prp. nr. 19 (2000-2001).

6.2.2 Andeler ved tildeling

Den statlige deltakelsen har variert over tid både i form og omfang. Siden 1973 har staten deltatt gjennom Statoil, og siden 1985 også som direkte deltaker gjennom SDØE-ordningen. Tabell 6.2 gir en oversikt over gjennomsnittlig andel for SDØE i de ulike konsesjonsrundene før eventuell utøvelse av glideskala.

Glideskala eksisterte fra niende konsesjonsrunde til og med 13. konsesjonsrunde og innebar at staten hadde en opsjon til å øke eierandelen når et felt ble erklært drivverdig. Glideskala har medført at SDØE har høye andeler i flere store felt. Etter hvert som norsk kontinentalsokkel har blitt mer moden og potensialet for store og svært lønnsomme funn har blitt mindre, har nivået på SDØE gradvis blitt redusert. Det fastsettes heller ikke SDØE-andel i alle utvinningstillatelser. Det fokuseres på utvinningstillatelser med forventninger om høy lønnsomhet og/eller høyt ressurspotensiale. De siste årene er det dessuten blitt stadig viktigere å gi selskapene tilstrekkelig store andeler for å sikre en effektiv utvinning av petroleumsressursene.

6.2.3 SDØEs andel av gjenværende ressurser

Staten er ved sine direkte eierandeler den største ressurseieren på norsk kontinentalsokkel. Ved inngangen til 2000 hadde staten gjennom SDØE 44 prosent av gjenværende ressurser i felt i drift, felt godkjent utbygd og funn i planleggingsfasen.

Kilde: Olje- og energidepartementet, Oljedirektoratet.

6.2.4 Eierandeler i rørledninger og landanlegg

Rørledninger og landanlegg er nødvendig for å kunne produsere og selge ressursene og for å maksimere verdiskapingen på kontinentalsokkelen. Gjennom SDØE har staten direkte eierandeler i de fleste olje- og gassrørledninger og landanlegg tilknyttet norsk kontinentalsokkel, men staten har bl.a. ikke eierandel i Statpipe eller i råoljeterminalen på Mongstad. SDØE-andelen varierer fra 5 prosent i Norpipe Oil AS (fra 2005) til 64 prosent i Haltenpipe. I de siste transportsystemene som har blitt utbygd, har staten tatt en eierandel på i størrelsesorden 50-60 prosent.

For en nærmere omtale av infrastrukturen for naturgass, vises det til kapittel 9.

6.2.5 Netto kontantstrøm fra SDØE

Siden etableringen i 1985 og fram til utgangen av 1999 har staten gjennom SDØE investert om lag 302 mrd. 2000-kroner. Investeringene har lagt grunnlaget for en høy netto kontantstrøm fra SDØE siden 1996 og i årene fremover. I perioden fram til 1996 var årlig netto kontantstrøm fra SDØE lavere enn 9 mrd. kroner - eller negativ - som følge av et høyt investeringsnivå.

Ved utgangen av 1999 har staten netto mottatt om lag 82 mrd. 2000-kroner siden etableringen i 1985.

I år 2000 forventes nettokontantstrømmen fra SDØE å bli om lag 98 mrd. kroner, jf. St.prp. nr. 19 (2000-2001).

Kilde: Olje- og energidepartementet.

På oppdrag fra departementet har Statoils revisor utarbeidet en rapport med en mer detaljert oversikt over kontantstrømmer knyttet til SDØE.

6.2.6 Nåværende forvalterordning

I henhold til selskapets vedtekter § 11, har Statoils styre ansvaret for oppfølgingen av den samlede statlige deltakelsen på kontinentalsokkelen, dvs. Statoil og SDØE. Dette innebærer at Statoil ivaretar de operative og forretningsmessige funksjoner for SDØE på vegne av staten gjennom selskapets alminnelige faglige og administrative apparat.

Statsråden i Olje- og energidepartementet representerer staten som eneeier av Statoil gjennom generalforsamlingen, som er selskapets øverste myndighet.

Beslutningsstruktur

Som generalforsamling i selskapet utpeker statsråden selskapets styre med unntak av ansattes representanter. 1 Styret er ansvarlig for Statoils virksomhet, herunder forvaltningen av SDØE. Hovedregelen er at Statoil ivaretar statens forretningsmessige interesser gjennom SDØE helt selvstendig, innenfor de bevilgningsmessige rammer som fastsettes i statsbudsjettet.

De ordinære selskapsrettslige reglene i aksjeloven gjelder også for Statoil, men aksjeloven inneholder visse særregler for statsaksjeselskapene som styrker generalforsamlingens stilling i selskaper der staten eier alle aksjene (§§ 20-4 til 20-6). Gjennom bestemmelser i Statoils vedtekter (§ 10), har staten ytterligere utvidet styrings- og kontrollmulighetene i forhold til det som følger av aksjeloven. I henhold til vedtektene skal selskapets styre forelegge for generalforsamlingen alle saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger. Styret skal herunder forelegge for generalforsamlingen:

• planer for de kommende år,

• perspektiver på mellomlang sikt,

• vesentlige endringer i slike planer og perspektiver,

• planer om prosjekter av vesentlig betydning i forhold til selskapets samlede virksomhet,

• saker som synes å nødvendiggjøre tilførsel av egenkapital eller lånekapital fra staten og

• planer for opptak av nye virksomhetsarter av vesentlig omfang.

Generalforsamlingen bestemmer om den ønsker å ta styrets foreleggelse til etterretning eller om den ønsker å godkjenne eller endre den.

Den eksisterende styringsmodellen

Ved St.meld. nr. 21 (1991-92) ble det etablert en styringsmodell som fastsetter styringsregler for Statoils forvaltning av statens samlede engasjement, dvs. Statoil og SDØE. Hovedmålet for Statoils forvaltning er at staten som eier skal sikres høyest mulig avkastning på investert kapital over tid, og at beslutninger og oppfølging av virksomheten skal baseres på forretningsmessig, kostnadseffektiv og sikker drift i alle ledd.

Styringsmodellen fastsetter beslutningsvilkår for Statoils rangering av prosjekter, jf. St.meld. nr. 21 (1991-92) der det framgår at:

«Statoil skal legge til grunn verdiskapingen for det samlede statlige engasjementet ved rangeringen av ulike beslutningsalternativ. Dette innebærer at ved alle investeringsbeslutninger beregnes og vurderes resultatet for Statoil pluss SDØE, samt også separat for Statoil og SDØE. For at et prosjekt skal komme i betraktning for gjennomføring, må det både gi tilfredsstillende lønnsomhet for det samlede engasjement vurdert med statens krav til avkastning og for Statoil vurdert med selskapets krav til lønnsomhet. Gitt kravet om best mulig resultat for det samlede statlige engasjement vil en dessuten legge vekt på å vurdere fordelingen av verdiskaping mellom Statoil og SDØE.»

En effektiv og velfungerende styringsmodell er viktig for å sikre høy verdiskaping for det samlede statlige engasjementet på kontinentalsokkelen.

Forholdet mellom staten og Statoil

De andelene som forbeholdes staten i tillatelsene, blir formelt tildelt Statoil, uavhengig av om Statoil tildeles en egen andel eller ikke. Statoil har imidlertid egne andeler i de fleste tillatelser der det er SDØE-andel. I interessentskapene ivaretar Statoil de samlede interessene for selskapet og SDØE. Ved avstemminger i interessentskapene avgir Statoil kun én stemme for selskapet og SDØE samlet. I forhold til omverdenen framstår Statoil som rettighetshaver og som eier av selskapets egne andeler og SDØE samlet. Statoil inngår avtaler og treffer de nødvendige disposisjoner for statens deltakerandeler og for statens petroleum, på samme måte som for Statoils egne deltakerandeler og egen petroleum.

I det underliggende forholdet mellom Statoil og staten har staten imidlertid den fulle eiendomsrett til sine deltakerinteresser. SDØE-andelene framkommer ikke på Statoils balanse. Staten finansierer selv de investeringer og driftsutgifter som faller på SDØE-andelene, og staten mottar direkte de inntektene som kommer fra salg av petroleum og andre inntekter.

Avsetning av statens olje

Et viktig prinsipp i norsk avsetningspolitikk har vært stor grad av samlet avsetning for å kunne oppnå effektivitet i avsetningen og høyest mulig inntekter.

I henhold til Statoils vedtekter § 11 er selskapet gitt i oppgave å avsette SDØEs olje og har også rett og plikt til å disponere den avgiftsoljen som staten velger å ta ut in natura. Statoil skal sørge for å finne den beste avsetningsløsningen for de samlede statlige volumer.

For avregning mellom Statoil og staten blir normpris lagt til grunn. Normpris fastsettes av Petroleumsprisrådet, og skal reflektere hva olje kunne vært omsatt for mellom uavhengige parter i et fritt marked. Reglene for avregning mellom SDØE og Statoil ble fastlagt i St.meld. nr. 22 fra 1985-86:

«Regjeringen har vedtatt at inntektene fra Statoils salg av all olje som svarer til statens direkte økonomiske engasjement avregnes mellom staten og Statoil på grunnlag av normpris med 30 dagers kredittid fra salgstidspunktet; dvs. normale forretningsmessige kredittvilkår ved salg av råolje. En vil legge normprisene til grunn ved denne avregningen og ikke Statoils realiserte priser, for å sikre seg at prisene ikke skal påvirkes direkte av Statoil.»

Når normpris ikke er fastsatt gjelder følgende (jf. St.meld. nr. 14 1987-88):

«Ved avregningen mellom staten og Statoil for Statoils disponering av avgiftsolje og petroleum tilsvarende statens økonomiske andel fastsetter departementet avregningspriser på grunnlag av oppnådde priser og andre sammenlignbare verdiansettelser i de tilfeller hvor normpris ikke er fastsatt. Ved avregningen skal det normalt legges betydelig vekt på oppnådde priser og det bør foreligge særlige grunner for at avregningen kan foretas på grunnlag av vesentlige høyere priser enn de faktiske oppnådde. Slike særlige grunner kan for eksempel foreligge når petroleum overføres mellom parter i direkte eller indirekte interessefelleskap.»

Da systemet med avregning til normpris for SDØEs olje ble opprettet i 1986 disponerte Statoil 0,2 mill. fat/dag egenolje og 0,1 mill. fat/dag av statens olje. Total produksjon fra kontinentalsokkelen er i dag i overkant av 3 mill. fat/dag. Statens andel er omlag 1,8 mill. fat/dag (inkluderer SDØEs og Statoils olje, samt avgiftsolje). SDØEs andel er omlag 1,3 mill. fat/dag. Volumene fra SDØE er tre ganger så store som Statoils egne volumer og andelen er økende.

Statoil er på bakgrunn av forretningsføreransvaret en betydelig aktør i råoljemarkedet. Det viktigste markedet for norsk råolje er Europa. På bakgrunn av stadig større salgsvolum er det mer utfordrende å sikre en best mulig avsetning av oljen, særlig laster utenfor Europa. Statoil har gradvis utvidet sitt markedsførings- og salgsapparat og har nå salgskontorer både i Stavanger, London, USA og Singapore. Selskapet har også investert i råoljeterminal på Mongstad og leie av lagerkapasitet i Asia. Sammen med leieraffineringsavtaler i flere land, er dette tiltak for å oppnå en høyest mulig salgspris for norsk råolje. Statoil får ikke dekket transaksjons- eller markedsføringskostnader forbundet med avsetningen.

Avsetning av statens gass

Kontrakter om salg av gass framforhandles av Gassforhandlingsutvalget (GFU). Ferdig forhandlede kontrakter overføres til såkalte kontraktsfelt, som deretter står ansvarlige for at kontraktene oppfylles overfor kjøperne. Rettigheter til å levere under kontraktene kan likevel helt eller delvis overføres til ett eller flere tredjefelt; såkalte leveransefelt. Rettigheter og plikter i kontrakts- og leveringsfeltene fordeles forholdsmessig ut på rettighetshaverne i disse feltene. Statens gass omfattes av Statoils gasskontrakter.

Statens netto kontantstrøm

Selv om Statoil formelt framstår som innehaver av SDØE-andelene, forutsetter forvalterordningen at det innad, i forholdet mellom Statoil som forvalter og staten som eier av SDØE-andelene, gjennomføres et klart økonomisk skille. De økonomiske forhold knyttet til statens egne andeler holdes adskilt fra Statoil og inngår ikke i Statoils regnskaper.

Stortinget bevilger hvert år de midler som er nødvendige for at Statoil, på vegne av staten, skal kunne utbetale den andel av investeringer og driftsutgifter som faller på statens egne andeler. Inntektene går som en årlig kontantstrøm til staten, etter at statens andel av investeringer og driftsutgifter er trukket fra. Nettoresultatet på årsbasis framgår av særskilte regnskaper ført av Statoil. I statsbudsjettet og statens regnskaper føres henholdsvis inntekter og utgifter under de ulike inntekts- og utgiftsposter. Statoil fører årlig regnskap for SDØE. Dette er basert på regnskapsprinsippet, men for rapportering til statsregnskapet omregner Statoil SDØEs regnskap til kontantprinsippet. Det er ikke knyttet skatteplikt til statens nettoinntekter fra deltakelsen i petroleumsvirksomheten, og netto kontantstrømmen beregnes før skatt. Riksrevisjonen har det overordnede ansvaret for revisjon av SDØEs regnskaper.

Det økonomiske skillet mellom Statoils og statens deltakerinteresser gjennomføres forut for utarbeidelsen av Statoils regnskaper for den virksomheten selskapet gjennomfører for egen regning. Selv om Statoil forestår forvaltningen av de statlige deltakerinteressene, framgår således dette ikke av Statoils egne regnskaper.

Statoil er som aksjeselskap undergitt regnskapslovgivningens krav til årsoppgjør bestående av årsberetning og resultatregnskap og balanse.

Organisering av Statoils ansvar som forretningsfører for SDØE

Statoil besluttet i 1999 at en person i selskapets konsernledelse skulle ha ansvaret for ivaretaking av SDØE i Statoil. Organisasjonsmessig skulle ivaretakingen av SDØE fortsatt foregå etter to ulike modeller internt i Statoil. I utvinningstillatelser hvor Statoil både deltar med en egen økonomisk andel og som forretningsfører for SDØE, ivaretas SDØEs interesser av Statoils ordinære organisasjon. Dette innebærer blant annet at de deler av Statoils organisasjon som har ansvaret for oppfølging av felt hvor Statoil har en økonomisk andel, også ivaretar SDØEs andel. Denne tradisjonelle modellen har vært praktisert siden etableringen av SDØE i 1985.

EUs rådsdirektiv 94/22/EF om betingelser for tildeling og bruk av utvinningstillatelser for leting etter og utvinning av hydrokarboner (konsesjonsdirektivet) er gjennomført i norsk rett med virkning fra 1. september 1995, og gjelder for utvinningstillatelser tildelt etter denne dato. Det har ikke tilbakevirkende kraft. Konsesjonsdirektivet førte til at forvaltningen av SDØEs utvinningstillatelser tildelt etter konsesjonsdirektivets ikrafttredelse, hvor Statoil ikke deltar med egen økonomisk andel, måtte foregå etter en annen modell enn den tradisjonelle. Konsesjonsdirektivets bestemmelser betinger at forretningsførerrollen utføres slik at det er et skille mellom pengestrømmer og informasjon som tilflyter forretningsføreren som henholdsvis økonomisk deltaker i petroleumsaktiviteten og som forretningsfører. Det har siden etableringen av SDØE vært et klart skille mellom pengestrømmene som tilflyter Statoil som selskap og som forretningsfører for SDØE. Vedrørende informasjonsstrømmer ble det foretatt organisatoriske endringer i Statoil som tilfredsstiller kravene i direktivet. Det er opprettet en separat enhet i Statoil som ivaretar SDØE i utvinningstillatelser der Statoil ikke selv har økonomiske andeler, men deltar som forretningsfører for SDØE. Andre enheter i Statoil har ikke tilgang til informasjon som tilflyter Statoil i egenskap av forretningsfører for SDØE i disse utvinningstillatelsene.

Statoil foretok i 1997 porteføljetilpasninger i selskapets utvinningstillatelser for å konsentrere selskapets engasjement til enkelte utvalgte kjerneområder. Dette medførte et økt antall utvinningstillatelser hvor Statoil bare deltar som forretningsfører for SDØE. I hovedsak var dette utvinningstillatelser som var tildelt før konsesjonsdirektivets ikrafttredelse. Departementet har likevel ut fra praktiske hensyn besluttet at ivaretakingen av slike tillatelser skal foregå i den separate enheten som ivaretar SDØE i utvinningstillatelser hvor Statoil bare deltar som forretningsfører for SDØE.

6.3 Statoils syn på dagens ivaretakerordning

Statoils styre har i sin rapport av 13. august 1999, og i brev til departementet av 8. oktober 1999, gitt uttrykk for sitt syn på dagens ivaretakerordning. Etter styrets oppfatning kan det være problematisk at ivaretakermodellen ikke er incentivriktig utformet. Dette forsterkes av at det produksjons- og reservegrunnlag som er knyttet til SDØE-andelene, nesten er tre ganger så stort som det som er knyttet til Statoils egne andeler. Styret peker på flere forhold det mener er av betydning i forhold til dette.

I visse situasjoner kan beslutningsmodellen medføre at Statoil må velge alternativer som ikke er de mest lønnsomme for Statoil som selskap.

SDØEs investeringer er begrenset til oppstrømsvirksomheten på kontinentalsokkelen. SDØE-ordningen har ikke etablert posisjoner i salg, markedsføring eller raffinering.

Videre trekker styret frem at Statoil er pålagt å selge SDØEs olje og gass, men at dagens avregningssystem for råolje (normpris) innebærer at det ikke alltid vil være bedriftsøkonomisk lønnsomt for Statoil å maksimere verdien av statens olje.

Styret peker dessuten på at kostnadene ved å oppebære en organisasjon av tilstrekkelig størrelse, faller på Statoil alene.

Styret oppsummerer dette slik:

«Dagens ivaretakermodell lider med andre ord under den svakhet at det ikke alltid er lønnsomt for ivaretakeren å maksimere SDØEs interesser, og den påfører ivaretakeren en komplisert målstuktur. En slik ivaretakermodell kan ikke videreføres over tid, uten at det vil skade både ivaretakeren og SDØE.»

Som det framgår kommer Statoil med flere innvendinger til dagens ivaretakerordning.

6.4 Konsekvenser for nåværende forvalterordning av beslutning om å introdusere flere eiere i Statoil

En beslutning om å introdusere flere eiere i Statoil har konsekvenser for forvalterordningen for SDØE. Grunnloven § 19 fastslår at: «Kongen vaager over, at statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den av Storthinget bestemte og for almenvæsenets nyttigste Maade.» Stortinget har full instruksjonsmyndighet over forvaltningen av statens eiendommer, men Kongen har rett og plikt til å « vaage over» hvordan statens eiendommer bestyres.

Som nevnt blir SDØE-andelene formelt tildelt Statoil. I forhold til omverdenen framstår Statoil som rettighetshaver og som eier av selskapets egen andel og SDØE samlet. De deltakerinteressene staten innehar gjennom SDØE-ordningen er imidlertid statens eiendom og må forvaltes i samsvar med Grunnlovens § 19.

I dag er dette ivaretatt ved at SDØE forvaltes av et heleiet statsaksjeselskap, Statoil, som er underlagt aksjelovens særbestemmelser for slike selskaper, og hvor statsråden er selskapets generalforsamling. Som generalforsamling i selskapet utpeker statsråden selskapets styre, med unntak av ansattes representanter. Styret har plikt til å vurdere hvilke saker som skal forelegges for generalforsamlingen som øverste beslutningsmyndighet i selskapet. Styret er i tillegg underlagt en foreleggelsesplikt gjennom vedtektenes § 10, hvoretter det skal forelegge for generalforsamlingen alle saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger. Statoils ansvar for forvaltningen av SDØE er vedtektsfestet i § 11. Regjeringen har med dette den nødvendige styrings- og kontrollmulighet med SDØE, og dagens organisering er derfor i samsvar med Grunnloven.

Ved å introdusere flere eiere i selskapet, vil Statoil falle utenfor anvendelsesområdet for særreglene i aksjeloven §§ 20-4 til § 20-6. Den utvidede kompetansen som disse reglene gir til generalforsamlingen, faller dermed bort, og statsråden vil ikke lenger ha den instruksjonsrett som følger av dagens organisering.

Medlemmer til selskapets styre vil bli valgt av selskapets bedriftsforsamling, som igjen er valgt av selskapets generalforsamling og selskapets ansatte. Bedriftsforsamlingen vil, i henhold til allmennaksjeloven, ha avgjørelsesmyndighet i saker som gjelder investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser og rasjonalisering eller omlegging av driften som vil medføre større endring eller omdisponering av arbeidsstyrken. 2

Staten vil være en av flere eiere i selskapet, og vil kunne møte på selskapets generalforsamling.

Bestemmelsene i vedtektene § 10 kan ikke beholdes.

På bakgrunn av disse forhold vil det å introdusere flere eiere i Statoil kreve at dagens forvalterordning for SDØE endres.

6.5 Konklusjon

SDØE representerer betydelige verdier og inntekter for staten. Staten er direkte deltaker gjennom SDØE i over 150 utvinningstillatelser samt i rørledninger og landanlegg. Statoil ivaretar de operative og forretningsmessige funksjonene for SDØE på vegne av staten. Selskapet kommer med flere innvendinger til dagens ivaretakerordning, og peker på at den ikke er incentivriktig utformet. Introduksjon av flere eiere i Statoil vil kreve at dagens forvalterordning endres.