3 Bakgrunn

3.1 Petroleumsvirksomhetens plass i norsk økonomi

Petroleumsvirksomheten har i løpet av de siste 35 år utviklet seg til å bli en viktig del av norsk økonomi, og har i stor grad bidratt til utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Sektoren er en betydelig bidragsyter til statens inntekter og til den samlede verdiskapingen. Også i en internasjonal sammenheng spiller norsk petroleumsvirksomhet en viktig rolle. Norge er den tredje største oljeeksportøren i verden. Vi er også en av de største leverandørene av naturgass til Europa.

Petroleumsvirksomhetens bidrag til den samlede verdiskapingen i Norge, målt ved sektorens andel av bruttonasjonalprodukt, var i 1999 om lag 15 prosent. Denne andelen har vært forholdsvis stabil over en lengre periode, men i 2000 forventes nærmere 1/4 av samlet verdiskaping å komme fra petroleumsvirksomheten. Økningen skyldes hovedsakelig den høye oljeprisen. Verdiskapingen fra olje- og gassektoren er høyere enn bidraget fra samlet industriproduksjon i Norge.

Som følge av endringer i oljeprisen har statens inntekter fra petroleumsvirksomheten variert. Tidlig på 80-tallet utgjorde petroleumsinntektene om lag 20 prosent av statens samlede inntekter. Dette var like mye som i 1997, selv om produksjonen i dette året var fire ganger så høy som i første del av 80-tallet. I 1998 og 1999 utgjorde statens inntekter fra petroleumsvirksomheten i underkant av 10 prosent av statens samlede inntekter, hovedsakelig som følge av lavere oljepris. For inneværende år forventes statens petroleumsinntekter å utgjøre om lag 1/4 av de samlede inntektene. Andelen har aldri vært høyere.

Også eksportverdien av petroleumsvirksomheten har variert som følge av oljeprisendringer. Gjennom hele 1990-tallet har petroleumsvirksomhetens andel av den samlede eksporten vært i størrelsesorden 30 prosent eller mer. I 1999 utgjorde petroleumsvirksomheten om lag 35 prosent av den samlede eksporten. I inneværende år forventes denne andelen å utgjøre i størrelsesorden 50 prosent.

Investeringer knyttet til norsk petroleumsvirksomhet utgjør en betydelig andel av samlede investeringer i Norge. I 1999 var andelen rundt 25 prosent; forventet andel i 2000 er 20 prosent. Petroleumsinvesteringenes andel av samlede investeringer har variert over tid. Slike variasjoner har hatt stor betydning for utviklingen i aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien.

Om lag 75 000 personer er sysselsatt innen petroleumsrettet virksomhet. Den petroleumsrettede sysselsettingen utgjør om lag tre prosent av total sysselsetting i Norge.

3.2 Statens petroleumsformue og inntekter fra sektoren

Staten har en betydelig petroleumsformue. Den består av flere komponenter med ulike egenskaper vedrørende avkastning, tidsprofil og risiko. De ulike komponentene er:

• verdien av fremtidige skatter og avgifter;

• verdien av fremtidig netto kontantstrøm fra SDØE; og

• verdien av statens andel av egenkapital i Statoil og Norsk Hydro. 1

Nåverdien av fremtidige skatter og avgifter er anslått til 620 mrd. kroner. Dette omfatter inntektsskatt på 28 prosent, særskatt på 50 prosent, produksjonsavgift, CO²-avgift og arealavgift. Størsteparten av verdiene staten hittil har realisert fra petroleumsvirksomheten, er kommet gjennom skattesystemet.

Nåverdien av fremtidig kontantstrøm fra SDØE er anslått til 660 mrd. kroner. Kontinentalsokkelens effektivitet og konkurransekraft er viktig for at størst mulig inntekter fra skatt og SDØE skal kunne realiseres.

Markedsverdien av eierskapet i Statoil ble i juni 1999 anslått til om lag 120 mrd. kroner. 2 Den antas å ha økt etter dette.

Kilde: Olje- og energidepartementet, UBS Warburg.

Beregningene av nåverdien av SDØE og skatt ved 7 prosent reell diskonteringssats, har tatt utgangspunkt i tallgrunnlaget fra Nasjonalbudsjettet 2001. Departementet vil på vanlig måte presentere nye totale sokkelanslag fra petroleumsvirksomheten, tidligst i Langtidsprogrammet 2002-05.

Det finnes ingen observerbar markedsverdi for de ulike deler av Norsk Hydro, som for eksempel olje- og gassdelen. I henhold til anslag gjort av Pareto Securities er verdien av statens andel av Norsk Hydros olje- og gassvirksomhet i størrelsesorden 25 mrd. kroner.

De ulike inntektsstrømmene til staten vil være skatte- og avgiftsinntekter, nettokontantstrøm fra SDØE og utbytte fra Statoil og Norsk Hydro.

Inntektene fra petroleumsvirksomheten plasseres i Statens petroleumsfond. Fondets inntektsside består av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, samt avkastning på fondets midler. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen som tilsvarer bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet, dvs. dekning av det oljekorrigerte underskuddet.

Fondet har to formål:

• For det første å være en buffer som gir større handlefrihet i den økonomiske politikken dersom oljeprisen eller aktiviteten i fastlandsøkonomien skulle svikte.

• For det andre å være et redskap for å håndtere statsfinansielle utfordringer knyttet til blant annet en aldrende befolkning og samtidig avtakende petroleumsinntekter.

Markedsverdien av petroleumsfondet var ved utgangen av 1999 om lag 220 mrd. kroner. I Nasjonalbudsjettet for 2001 er verdien av fondet ved utgangen av 2000 anslått til om lag 385 mrd. kroner.

Kilde: Finansdepartementet.

3.3 Utsiktene fremover

Investeringer

I årene fremover forventes aktivitetsnivået i petroleumssektoren å bli lavere enn de høye nivåene i 1998 og 1999, jf. figur 3.3 som viser anslag for fremtidig investeringsnivå på kontinentalsokkelen. Det er verken et mål i seg selv eller realistisk å opprettholde et så høyt investeringsnivå som i disse årene. Men det er viktig å unngå et bratt fall i aktivitetsnivået og bidra til et jevnere aktivitetsnivå på kontinentalsokkelen og i leverandørindustrien.

Kilde: Oljedirektoratet og Olje- og energidepartementet.

Oljeproduksjon

Den norske oljeproduksjonen økte jevnt fra starten i 1971 og fram til midten av 1990-tallet. De siste fire årene har oljeproduksjonen vært stabil med rundt 3 mill. fat per dag. Produksjonen fra norsk kontinentalsokkel forventes å nå et toppnivå i de nærmeste årene for så å avta gradvis. For å kunne avdempe fallet i produksjonen i årene fremover, er en avhengig av at det gjøres nye oljefunn og at det realiseres ressurser det i dag ikke eksisterer planer for å utnytte.

Kilde: Oljedirektoratet og Olje- og energidepartementet.

Gassproduksjon

Naturgass vil gradvis komme til å spille en viktigere rolle i den norske petroleumsvirksomheten. Produksjon av gass utgjør i dag om lag 20 prosent av den totale petroleumsproduksjonen. Andelen vil øke de kommende årene. Gassvirksomheten er inne i en periode med rask oppbygging. Inngåtte langsiktige gassalgsforpliktelser øker fra om lag 55 mrd. Sm³ i 2000 til om lag 70 mrd. Sm³ i 2004, jf. figur 3.5. Eventuelle nye salg vil øke eksportvolumene ytterligere. Det er gjort betydelige investeringer innenfor gassvirksomheten på norsk kontinentalsokkel og det er inngått langsiktige gassalgsavtaler som forventes å gi salgsinntekter i området 800-1000 mrd. kroner.

Som det framgår av figuren er det også et betydelig gassvolum som ikke er allokert til konkrete felt.

Kilde: Oljedirektoratet, Olje- og energidepartementet.

3.4 Industriell utvikling

Da det ble påvist drivverdige petroleumsforekomster på norsk kontinentalsokkel på slutten av 1960-tallet, ble det et viktig mål å utvikle nasjonal kompetanse og industri, og å sikre størst mulig inntekter til felleskapet.

Det var begrenset kompetanse om olje- og gassvirksomhet i Norge på den tiden. Svært få norske selskaper hadde erfaring fra slik virksomhet. Forutsetningene for å bygge opp en ny industri var likevel til stede, blant annet som følge av nærhet til olje- og gassfeltene, høyt utdannet arbeidskraft og industri med erfaring fra maritim virksomhet og kontraktørvirksomhet.

I dag har vi en industri som på mange områder er både teknologisk ledende og internasjonalt konkurransedyktig, og som står for betydelig verdiskaping. Potensialet for fortsatt verdiskaping er stort.

Oppbygging og utvikling av norske oljeselskaper

Oppbygging og videreutvikling av tre norske oljemiljøer har siden tidlig på 70-tallet vært en hovedpilar i norsk olje- og gasspolitikk. Dette var delvis inspirert av erfaringer fra andre land. Statoil som heleid statlig selskap, Norsk Hydro som delvis statlig og Saga som privat aksjeselskap, har hver for seg og samlet sett vært viktige forretningsmessige bærebjelker i virksomheten.

Statoil ble etablert i 1972 som statens forretningsmessige instrument i petroleumsvirksomheten. Lenge var Statoil et privilegert, nasjonalt, statlig oljeselskap, noe som blant annet kom til uttrykk ved konsesjonstildelingene. Også Norsk Hydro og Saga Petroleum hadde visse privilegier de første årene.

Statoil har utviklet seg til å bli et internasjonalt oljeselskap som driver virksomhet på lik linje med andre selskaper og innen flere forretningsområder: undersøkelse og produksjon av olje- og gass, raffinering, petrokjemi, markedsføring og andre aktiviteter. Statoil har gradvis ekspandert sin virksomhet utenfor Norge, særlig innen olje- og gassutvinning de siste 10 årene. Den internasjonale satsingen innen undersøkelse og produksjon forventes å få en stadig større betydning for selskapet. Statoil brukes ikke lenger som et instrument i petroleumspolitikken.

Norsk Hydro var allerede før den norske oljealderen et betydelig industrikonsern. Gjennom deltakelse i virksomheten på norsk kontinentalsokkel har selskapet utvidet virksomhetsomfanget. I likhet med Statoil, har Norsk Hydro ekspandert internasjonalt, oppstrøms så vel som nedstrøms.

Saga Petroleum var det minste av de tre norske selskapene og det eneste uten direkte statlige eierposter. Selskapet fokuserte på virksomhet innen undersøkelse og produksjon av olje og gass, i hovedsak i Norge, men også i utlandet. Saga ble i 1999 kjøpt opp av Norsk Hydro. Deler av Sagas andeler i utvinningstillatelser ble i denne forbindelse solgt videre til Statoil.

Statoil og Norsk Hydro har gjennom virksomhet på norsk kontinentalsokkel vokst til å bli to av største selskapene i Norge. I internasjonal målestokk er imidlertid begge selskapene små.

Andre norske selskaper

Også andre, mindre norske oljeselskaper har vært involvert i petroleumsvirksomheten. I dag er kun tre av disse, Pelican, Ugland og DNO, deltakere på norsk kontinentalsokkel, og da med lave eierandeler i enkelte mindre felt. Bortsett fra Statoil, Norsk Hydro og Saga, har ingen norske selskaper hatt operatøroppgaver på norsk kontinentalsokkel.

Utenlandske selskaper

De fleste av de store utenlandske oljeselskapene er, eller har vært, engasjert på norsk kontinentalsokkel. Blant de utenlandske selskapene er det fremdeles de største som spiller de mest sentrale rollene, med BP, ExxonMobil, RoyalDutch/Shell og TotalFinaElf i spissen. De mellomstore og små selskapene som gruppe er svakere representert, selv om enkeltselskaper også i denne kategorien (som Phillips Petroleum, Conoco og Eni) har et betydelig engasjement.

Balansen mellom norske og utenlandske selskaper har endret seg over tid. I den første konsesjonsrunden i 1965 var norsk andel av eierinteressene 9 prosent. I den tredje konsesjonsrunden hadde dette bildet endret seg. De utenlandske selskapenes andeler var små, ikke minst som følge av at Statoil fikk 50 prosent ved samtlige tildelinger.

Utenlandske selskaper opererer om lag 20 prosent av oljeressursene knyttet til felt i drift, felt godkjent utbygd og funn i planleggingsfasen og om lag 10 prosent av gassressursene knyttet til felt i drift.

Utenlandske selskaper har bidratt til oppbyggingen av norsk olje- og gassindustri ved tilførsel av kapital, kompetanse og teknologi. I et verdiskapingsperspektiv er det svært viktig at teknologisk ledende utenlandske selskaper fortsetter å spille en rolle i norsk oljevirksomhet sammen med de norske selskapene.

Verfts- og leverandørindustrien

Et viktig mål i norsk olje- og gasspolitikk har vært å bygge opp og videreutvikle en egen norsk leverandørindustri.

Norske leverandører fikk etter hvert store utbyggingsoppgaver på norsk kontinentalsokkel, samtidig som det ble satset på utvikling av ny teknologi i samarbeid med oljeselskapene. Gradvis har det utviklet seg en konkurransedyktig norsk leverandørindustri, som i dag er representert i de fleste segmentene av markedet. Ved feltutbygginger på norsk kontinentalsokkel de siste årene har over 50 prosent av leveransene kommet fra norsk industri. Norsk leverandørindustri har dessuten vist seg å være konkurransedyktig på verdensmarkedet og er i dag ledende innen flere markedssegmenter. Dette gjelder spesielt innen teknologi for dypvannsutbygginger.

Norsk verfts- og leverandørindustri står nå overfor store utfordringer forårsaket av en gradvis modning og forventning om lavere investeringsnivå på norsk kontinentalsokkel, store og raskere teknologiske endringer, strukturendringer i olje- og leverandørindustrien og ikke minst en sterkere global konkurranse om oppdrag.

I en situasjon med lavere aktivitetsnivå og endret etterspørsel, må leverandørindustrien tilpasse strukturen og kapasiteten til den nye markedssituasjonen. Utvikling av ny teknologi og nye utbyggingsløsninger vil dessuten endre strukturen i leverandørindustrien og omstrukturering blir nødvendig. Deler av industrien må finne nye markedssegmenter for å sikre fremtidig virksomhet og vekst, mens andre deler av bransjen vil oppnå vekst innen etablerte kjerneområder eller ved å styrke kompetansen innen områder hvor aktiviteten til nå har vært begrenset.

Evne til teknologiutvikling vil være avgjørende for fremtidig suksess. Selskapene må tilpasse sin virksomhet til fremtidens utbyggingsløsninger og markedsforhold, samtidig som nøkkelkompetansen ivaretas og videreutvikles.

Vi har i dag sterke, selvstendige forskningsinstitusjoner, og det er etablert tunge norske forskningsmiljøer med basis i Statoil og Norsk Hydro hvor leverandørindustrien og selvstendige forskningsinstitusjoner er aktive medspillere. Samtidig stimuleres utenlandske oljeselskaper til forskningsaktivitet i Norge. For å fremme videre teknologiutvikling, har myndighetene og leverandørindustrien i samarbeid etablert Demo 2000 - program for prosjektrettet teknologiutvikling. Demo 2000 er et bredt anlagt samarbeid mellom utenlandske og norske oljeselskaper, leverandører og forskningsinstitusjoner. Aktivitetene i Demo 2000 er rettet inn mot raskere utvikling og modning av ny teknologi og feltutviklinger på norsk kontinentalsokkel, samtidig som teknologi utvikles med tanke på internasjonale markeder.

3.5 Statens deltakelse i petroleumsvirksomheten

Staten har over tid benyttet seg av ulike virkemidler for å oppnå målsettingene innen petroleumssektoren. Skatter, avgifter, ulike former for statsdeltakelse og eierskap i selskaper har vært sentrale faktorer for å sikre staten størst mulig inntekter fra virksomheten. Kombinasjonen og tyngden av de ulike virkemidlene har skiftet karakter fra virksomhetens begynnelse og fram til i dag.

Den første perioden av norsk oljevirksomhet fram til slutten av 1960-årene bestod i hovedsak av undersøkelsesaktivitet. Det var ingen statlig deltakelse, men selskapene skulle betale produksjonsavgift.

I den andre konsesjonsrunden, i perioden 1969-1971, forhandlet myndighetene de første statsdeltakelsesavtalene. I noen av avtalene fikk staten rett til en viss prosent av overskuddet fra eventuelle funn gjennom såkalte netto overskuddsavtaler. I enkelte andre avtaler fikk staten en opsjon til å tre inn som deltaker dersom det ble gjort drivverdige funn (opsjonsavtaler).

En ny oljenasjon som Norge stod overfor betydelige utfordringer; kunnskapsmessige, teknologiske, organisatoriske og politiske. Det var derfor naturlig og nødvendig at staten sørget for å etablere ytterligere virkemidler for å sikre inntekter, industriell utvikling og styring og kontroll. Det formelle, legale system var nødvendig, men ble ikke ansett som tilstrekkelig. Det ble også besluttet å etablere Statoil som et statlig, forretningsmessig instrument.

Et viktig grunnlag for petroleumsvirksomheten i Norge er at ressursene på norsk kontinentalsokkel tilhører den norske stat. Det har vært tverrpolitisk enighet om at olje- og gassressursene skulle utnyttes slik at de skulle komme hele folket til gode.

For å ivareta norske økonomiske og næringspolitiske interesser, var det bred politisk enighet om at staten måtte spille en sentral rolle for å sikre landets interesser i denne kapitalintensive og teknologisk avanserte industrien.

Ved tildeling av Statfjordblokkene i 1973 ble et nytt mønster for statsdeltakelsesavtaler introdusert. Statoil ble ved tildeling direkte part i avtalene med en deltakerandel på 50 prosent i hver blokk. Selskapet skulle ikke betale utgifter påløpt i letefasen. Disse utgiftene skulle dekkes av andre aktører. Denne ordningen, som ble kalt bæring, ble i enkelte etterfølgende avtaler utvidet til også å gjelde andre norske oljeselskaper. Senere omfattet bæring kun kostnader knyttet til SDØE-andelene. Ordningen med bæring ble opphevet i 1992.

I 1974 ble glideskala innført. Glideskala innebar at staten i forbindelse med godkjennelse av utbyggingsplanene hadde en opsjon til å øke eierandelen opp til fastsatte nivåer når et felt ble erklært drivverdig. Ordningen med glideskala ble avviklet i 1993.

I 1985 ble Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) etablert, blant annet for å unngå at Statoil skulle få en for dominerende innflytelse i de enkelte utvinningstillatelsene og i virksomheten som sådan, samt å unngå at det meste av kontantstrømmen fra virksomheten ble kanalisert til Statoil. Statoil skulle likevel fortsatt ha en viktig rolle i petroleumssektoren, også som forretningsmessig ivaretaker av SDØE. Statoil ble dessuten gitt større forretningsmessig frihet enn tidligere.

Et viktig statsfinansielt virkemiddel i petroleumsvirksomheten har vært skattlegging på selskapsnivå. Det har også vært tatt i bruk ulike avgifter knyttet til enkeltelementer i virksomheten, for eksempel produksjonsavgift, arealavgift og CO₂-avgift.

Gjennom skatte- og avgiftssystemet, ulike ordninger for statsdeltakelse og eierskap i Statoil og Norsk Hydro har staten sikret seg en betydelig andel av inntektene fra sektoren.

3.6 Ny organisering av statens engasjement

De statlige virkemidlene i petroleumspolitikken har vært vurdert og tilpasset de utfordringene en til enhver tid har stått overfor. Evnen til å foreta nødvendige omstillinger har vært avgjørende.

Petroleumsvirksomheten er nå inne i en ny epoke.

For å utnytte de nye mulighetene og møte de nye utfordringene, er det nødvendig å vurdere andre virkemidler og å bruke eksisterende virkemidler på en mer effektiv måte. Eierskapet er et av de viktigste virkemidlene staten rår over.

Regjeringen mener tiden nå er inne for å revurdere bruken av statens eierskap i olje- og gassvirksomheten.

Regjeringen har valgt å strukturere arbeidet omkring fire hovedområder:

• Eierstruktur i Statoil

• Restrukturering av SDØE

• Ivaretakelse av SDØE

• Infrastruktur for gass

Gassforvaltning er en viktig integrert del i alle disse hovedområdene.

Departementet har knyttet til seg både finansielle og juridiske rådgivere.

Departementet har dessuten hatt en utstrakt dialog med representanter fra olje- og gassindustrien, særlig med Statoil, men også med Norsk Hydro, andre selskaper og interesseorganisasjoner.

Statoil og Hydro ble bedt om å presentere sine vurderinger og synspunkter skriftlig til olje- og energiministeren.

Statoils styre ble i brev av 30. april 1999 bedt om å redegjøre for selskapets syn på videreutviklingen av Statoil og SDØE. Statoils styre presenterte sine vurderinger og synspunkter i en rapport til olje- og energiministeren av 13. august 1999. Rapporten følger i sin helhet som vedlegg nr. 1 til denne proposisjonen.

Etter den tid har det vært en omfattende dialog mellom departementet og Statoil der flere forhold er belyst i egne dokumenter fra Statoils side. De viktigste er:

• Ivaretakerordning for SDØE (8. oktober 1999), som er vedlegg nr. 2 til denne proposisjonen.

• Videreutvikling av Statoil og SDØE: Virkninger på statens inntekter fra petroleumsvirksomheten (10. november 1999)

• Statoils vurdering av potensialet for økt verdiskaping på norsk sokkel ved kommersialisering av SDØEs eierinteresser (3. desember 1999)

• Risikoanalyse av Statoils internasjonale engasjement (18. februar 2000)

• Organisering av Statoil (18. februar 2000)

• Sammenslåing av Statoil og SDØE og delprivatisering av Statoil - En redegjørelse for Statoils synspunkter (22. februar 2000)

• Verdiskapnings-potensialet i Statoils kjerneområder på norsk sokkel (15. november 2000)

Norsk Hydro ble i brev fra olje- og energiministeren av 25. juni bedt om å vurdere sentrale utviklingstrekk på norsk kontinentalsokkel, herunder selskapets syn på mulige strukturelle endringer i det statlige engasjementet. Norsk Hydro ga sitt syn tilkjenne i en rapport til olje- og energiministeren den 1. september 1999, jf. vedlegg nr. 3.

De andre selskapene på norsk kontinentalsokkel har gjennom Oljeindustriens Landsforening (OLF) og Norsk oljeforening for rettighetshavere (NORRET) kommet med en samlet uttalelse til olje- og energiministeren i brev av 10. november 1999, jf. vedlegg nr. 4.

NHO har i brev av 29. mars 2000 kommet med innspill i saken, jf. vedlegg nr. 5.