2 Ivaretakerordning for SDØE - Brev fra Statoil av 1. september 1999
2.1 Innledning
Styret viser til sin rapport om videreutvikling av Statoil og SDØE. I rapporten argumenterer styret for at SDØE-ordningen i sin nåværende form bør opphøre og at ressursene bør settes inn i en selskapsmessig sammenheng. For de delene av SDØEs ressurser som eventuelt ikke kommersialiseres, anbefaler styret at dagens ivaretakermodell endres.
Bakgrunnen for disse anbefalingene er tredelt:
For det første er den knyttet til at markedsverdien av SDØEs ressurser er høyere enn formuesverdien for staten. Hvis formålet med ordningen er å skape størst mulig verdi for staten bør ressursene kommersialiseres;
For det andre peker styret på at ordningen i sin nåværende form ikke framstår som et tjenlig redskap i petroleumspolitikken. Norsk sokkel er godt utviklet, funnene har blitt færre og mindre, avkastningen lavere, og risikobildet i petroleumsindustrien framstår som mer komplisert. Det er styrets oppfatning at staten vil være tjent med å legge større vekt på rollene som reguleringsmyndighet og skatteinnkrever og mindre vekt på rollen som passiv investor i lisensene;
Og for det tredje er det styrets oppfatning at det ikke bør etableres nye statlige organer eller selskaper med formål selv å være ivaretaker for SDØE. Ordningen må derfor tilpasses en situasjon der SDØEs lisensinteresser og avsetningen av SDØEs petroleum kan ivaretas av kommersielle aktører som ikke er heleid av staten.
En kommersialisering av SDØE kan skje på flere måter. For sin del har styret vært opptatt av hvilken løsning som vil maksimere verdien av summen av statens eierskap i Statoil og SDØE, samtidig som det legges et godt forretningsmessig grunnlag for at vi fortsatt skal ha en konkurransedyktig norskbasert aktør i en bransje som gjennomgår kraftig restrukturering. På denne bakgrunn har styret foreslått at staten omplasserer deler av sin petroleumsformue ved at hele eller vesentlige deler av SDØE først legges inn i Statoil, og at eierstrukturen i selskapet deretter endres.
En slik omplassering kan skje på ulike måter, og innebærer flere muligheter for staten til å høste av gjennomførte investeringer. I tillegg foreligger det betydlige frihetsgrader for nedsalg av statens eierandeler i Statoil. Et hovedhensyn vil derfor være hvilken markedsverdi et slik selskap vil få. Styret viser i den forbindelse til sin rapport når det gjelder det verdiskapingspotensialet som ligger i å kommersialisere SDØE. Utgangspunktet er at et delprivatisert Statoil vil bli vurdert av kapitalmarkedene som tilhørende gruppen av europeiske integrerte oljeselskaper, dvs. den gruppen som Statoil allerede er vurdert å tilhøre i de uavhengige verdivurderingene som er gjort av selskapet.
Styret vil understreke at en fullt ut insentivriktig og forretningsmessig ivaretakelse av SDØEs portefølje bare kan oppnås gjennom å sette ressursene inn i en selskapsmessig sammenheng. I sin rapport peker styret på ulike operasjonelle svakheter ved dagens SDØE-ordning. Svakhetene dreier seg om hvordan høye SDØE-andeler i lisensene påvirker insentivstrukturen på norsk sokkel generelt, og dels om vilkårene for samspillet mellom SDØE og dagens ivaretaker (Statoil).
De viktigste problemstillingene som er knyttet til dagens ivaretakermodell for SDØE kan etter styrets mening oppsummeres i følgende punkter:
Den gir begrenset insentiv for forretningsutvikling og porteføljetilpasning - og dermed også for risikotilpasning - for statens direkte investeringer;
Resultatutviklingen i de prosjekter der SDØE deltar er fullt ut avhengige av forhold utenfor selve ordningen. I motsetning til en kommersiell aktør kan ikke SDØE gjennomføre strategiske tiltak eller andre forbedringstiltak for å bedre sin egen lønnsomhet, fordi SDØE prinsipielt opptrer som en passiv medinvestor;
Den er ikke insentivriktig for ivaretakeren. Det er i enkelte situasjoner ikke lønnsomt å maksimere SDØEs verdier og ivaretakelsen påfører Statoil en mål- og beslutningsstruktur som er mer komplisert enn tilfellet er for konkurrentene.
Disse problemene kan bare delvis løses ved en endret ivaretakermodell for SDØE, fordi de følger av prinsipielle egenskaper ved ordningen som sådan.
Hovedhensikten med å endre ivaretakerordningen bør etter vår oppfatning være å sikre staten en høy avkastning på sine investeringer. For staten vil det være viktig å bli satt i stand til å treffe beslutninger som kan gi økt verdiskaping, f.eks. gjennom kjøp og salg av andeler. Dette må skje gjennom å synliggjøre roller og ansvar ved ivaretakelsen, samt å legge til rette for å begrense mulige interessekonflikter mellom SDØE og ivaretakeren.
I den videre drøftelsen av endret ivaretakerordning for de SDØE andeler som ikke settes inn i en selskapsmessig sammenheng har styret valgt en generell drøftelse som kan utdypes videre når det foreligger større klarhet om hvilke hensyn og forutsetninger staten legger til grunn for en eventuell videreføring av SDØE-ordningen herunder kriterier for størrelse og sammensetning av porteføljen.
2.2 Videreføring av SDØE - utgangspunkt
I sin rapport har styret pekt på at det kan tenkes grunner til at staten vil ønske å beholde deler av SDØEs ressurser direkte som statlige investeringer, og fortsatt ta direkte andeler i nye lisenser.
Det kan for det første være at staten velger å legge vekt på andre hensyn, og mindre vekt på markedsmessige og industrielle hensyn, mao. at staten vil velge å ikke utnytte den verdiskapingsmuligheten som ligger i å kommersialisere hele SDØE;
For det andre kan det være at staten vil begrunne direkte deltakelse i lisener med at det vil gi større styringsmuligheter. I såfall vil det innebære at staten legger større vekt på styring gjennom deltakelse i lisensene enn det som tidligere er kommet til uttrykk. Under enhver omstendighet vil det være begrensninger for hvordan staten kan gripe inn via stemmereglene i et kommersielt samvirke;
For det tredje kan det være at staten vil kunne vurdere en fullstendig kommersialisering av SDØE som en så omfattende operasjon at den vil ønske å strekke gjennomføringen ut i tid. I så fall vil det være behov for en ivaretakerordning i gjennomføringsperioden;
Og endelig kan det tenkes at staten vil kunne ønske handlefrihet til direkte deltakelse ved tildeling av spesielt løfterike utvinningstillatelser på norsk sokkel, begrunnet i hensynet til en mulig meravkastning som investering i eventuelle nye store funn vil kunne gi.
I sin rapport har styret vist til at begrunnelsen for SDØE-ordningen har endret seg over tid. For å drøfte innretningen på en fortsatt ivaretakelse av SDØE vil det være nødvendig å klargjøre forutsetningene for en slik ivaretakelse. Disse forutsetningene vil være nært knyttet til statens formål med ordningen.
For sin del har styret lagt følgende forutsetninger til grunn:
At eierstrukturen i Statoil endres slik at selskapet ikke lenger er 100 prosent eiet av staten (jfr. drøftingen i styrets rapport);
At det er behov for å styrke Statoil ressursmessig og markedsmessig i forkant av en slik endring for å sikre selskapets konkurranseevne, og dermed også en høy markedspris både for de aksjer som staten velger å selge og for selskapet som helhet;
At staten vurderer at styrets forslag om å overføre hele eller vesentlige deler av SDØE til Statoil har riktig retning, men at det av ulike grunner vanskelig kan gjennomføres fullt ut i en enkelt operasjon;
At staten tillegger direkte statlig deltakelse i lisensene en egenverdi, og at staten vil ønske å kunne ha direkte andeler i eventuelle nye funn av vesentlig størrelse på norsk sokkel;
At det ikke er aktuelt for staten å etablere en ny statlig kommersiell aktør i petroleumsvirksomheten;
At det ikke er aktuelt å utvide området for statens direkte deltakelse, dvs. at SDØEs investeringer også i fortsettelsen som hovedregel skal være knyttet til utvinningstillatelser på norsk sokkel og tilhørende transportinfrastruktur.
En ytterligere avgrensning av ivaretakeroppgaven kan oppnås ved å legge til grunn at staten vil ønske å utforme en SDØE-portefølje som gir opphav til færrest mulig insentivkonflikter i forhold til de kommersielle aktørene. En slik forutsetning impliserer at porteføljen konsentreres om deltakelse i transportinfrastruktur og i noen utvalgte store felt på sokkelen.
Endelig legger styret til grunn at staten vil ønske å endre ivaretakermodellen slik at den framstår som mest mulig insentivriktig, eller i det minste nøytral, i forhold til ivaretakerens utøvelse av egen virksomhet på sokkelen.
2.3 Endringer i dagens modell
Dagens ivaretakerordning er hjemlet i petroleumsloven og i petroleumsforskriften og ellers nærmere regulert i §11 i Statoils vedtekter. Her er Statoil tildelt ansvaret for å ivareta statens direkte økonomiske engasjement innenfor petroleumsvirksomheten. Denne oppgaven skal ivaretas gjennom selskapets alminnelige faglige og administrative apparat og være i samsvar med de retningslinjer som gjelder for selskapets eget engasjement på norsk sokkel.
Konsernets Investeringshåndbok (K/KR-28) beskriver konsernets hovedprinsipper og krav til investeringsbeslutninger. Når det gjelder prosjekter med SDØE deltakelse heter det at alternative prosjektløsninger som alle tilfredsstiller Statoils lønnsomhetskrav, og hvor det er mulighet for konflikt i rangeringen i forhold til lønnsomhet pga. ulike eierandeler i de konkurrerende prosjektløsningene for Statoil og SDØE, skal rangeres i henhold til lønnsomhet for Statens samlede deltagerandel med statens krav til avkastning (p.t. 7% før skatt). Dette er behandlet i St.meld. nr. 21 (1991-92).
Denne beslutningsmodellen har fram til nå vært er mulig fordi både Statoil og SDØE er 100 prosent eiet av staten. Fordelingen av verdiskapingen mellom Statoil og SDØE har derfor vært underlagt et krav om best mulig resultat for det samlede statlige engasjement.
På samme måte er Statoil i dag den eneste markedsføreren av SDØEs petroleum, der det samme hovedhensynet om å skape best mulig resultat for statens samlede ressurser er gjeldende.
En ivaretakerordning basert på at ivaretakelsen skjer gjennom selskaper der staten ikke er eneste eier, eller ikke har eierinteresser i det hele tatt, må ta høyde for at det i visse situasjoner kan oppstå interessekonflikter mellom SDØE og ivaretakerens strategiske og forretningsmessige interesser. Både forskjeller i andeler i lisensene på norsk sokkel og ulikheter i posisjoner i markedene for olje og naturgass sammenholdt med virksomheten på norsk sokkel, kan gi grunnlag for slike interessekonflikter.
Styret viser til at slike potensielle interessekonflikter eksisterer allerede innenfor dagens ordning, men at de nå blir løst ved at Statoil pålegges å maksimere statens samlede verdi. Et tilsvarende pålegg vil det neppe være mulig å vinne frem med i forhold til aktører der staten ikke er eneste eier, eller ikke har eierinteresser. Dagens ordning innebærer blant annet at Statoil påtar seg risiko og kostnader på vegne av staten. Dette gjelder kostnader i tilknytning til maksimering av statens verdi av SDØEs råolje og kostnader knyttet til oppfølging av SDØE-lisenser hvor Statoil ikke har direkte økonomisk engasjement. Viktige elementer i en endret ivaretakermodell vil være mekanismer for håndtering av potensielle interessekonflikter og kompensasjon for risiko og kostnader som ivaretaker påtar seg i egenskap av ivaretaker.
Statoil er i dag en «integrert» ivaretaker av SDØE, i den forstand at selskapet fører tilsyn med SDØE gjennom alle faser av prosjektutviklingen på sokkelen og frem til oljen og naturgassen er solgt til andre.
I en framtidig ordning vil det ikke være åpenbart at SDØE skal ivaretas på en slik måte. Det kan f.eks. vise seg hensiktsmessig å dele ivaretakerfunksjonen i ulike deloppgaver. En mulig inndeling kan være å skille mellom ivaretakelse i lisensene og transportinfrastrukturen for olje og naturgass på den ene siden, og ansvar for markedsføring av SDØEs petroleum på den andre. For at ordningen skal være robust, kan en også tenke seg at det kan være flere samtidige ivaretakere av SDØE, spesielt i lisensene, men også delvis på markedsføringssiden. En slik delt løsning vil stille store krav til reguleringen av grensesnittene mellom de ulike ivaretakeroppgavene. Det henvises til drøfting om dette senere i notatet.
Ivaretakelse gjennom selskap som ikke er 100 prosent eiet av staten, vil stille betydelige krav til å klarlegge rettigheter og forpliktelser, og til formalisering av de avtaler som må inngås. Det må således inngås avtaler som sikrer tilstrekkelig innsyn og kontroll på statens hånd. Etablering av adekvate avtaler mellom staten og ivaretaker vil kunne avhjelpe de mulige konstitusjonelle problem som ellers ville kunne oppstå når et selskap, som staten ikke eier 100 prosent, forestår ivaretakelse av SDØE.
Vilkårene for innsyn og kontroll vil være at avtalene utformes slik at oppdragsgiver får tilstrekkelig informasjon og kan følge opp de avtaler som inngås med ivaretaker. Vi har her forutsatt at disse vilkårene kan tilfredsstilles på ulike måter, mao. at det er flere tenkelige modeller for organiseringen av oppdragsgiverfunksjonen på statens hånd. Organiseringen på statens hånd vil myndighetene måtte avklare ut fra konstitusjonelle og politiske hensyn.
Etter styrets oppfatning bør de viktigste hensynene i utformingen av en endret ivaretakermodell være:
Å sikre at statens interesser blir ivaretatt på en profesjonell og kostnadseffektiv måte;
Å sikre at eventuelle interessekonflikter mellom ivaretakeren og SDØE blir håndtert tilfredsstillende;
Å sikre kontinuitet og forutsigbarhet for ivaretaker, og at omleggingen så langt det er rimelig og hensiktsmessig gjennomføres uten vesentlige endringer av eksisterende rettslige og praktiske rammer for virksomheten på sokkelen;
Å sikre at ivaretakelsen av SDØE er forretningsmessig attraktivt for ivaretakeren og at forutsetningene for ivaretakelsen herunder rollefordeling er klart definert.
2.4 Ivaretakelse av SDØE i lisensene
De oppgaver som skal utføres av ivaretakeren for SDØEs lisensinteresser er av en slik karakter at ivaretaker bør være rettighetshaver i den aktuelle lisens. I dagens ivaretakerordning er Statoil også formell rettighetshaver i de SDØE-lisenser der Statoil ikke har egne økonomiske interesser.
Den avtale som forutsettes inngått mellom staten og ivaretakeren bør blant annet omhandle følgende forhold:
En nærmere avgrensning av hva ivaretakerfunksjonen spesifikt omfatter, dvs. hvilke rettigheter og plikter utøvelsen av ivaretakeransvaret innebærer.
Regler for identifisering og løsning av interessekonflikter.
Regler og retningslinjer for ivaretakerens utøvelse av SDØEs stemmerett i utvinningstillatelsen.
Hvilken kompensasjonsstruktur som bør velges for ivaretakelsen.
Med hensyn til det første punktet vil utgangspunktet være at staten gjennom SDØE ikke har noen ambisjon om å opptre som et selvstendig selskap, men i hovedsak vil være en passiv investor. Ved siden av normal oppfølging av arbeidet i lisensen vil ivaretakelse da innebære ulike former for regnskapsførsel og rapportering. Det er viktig å sikre at ivaretaker har den nødvendige forretningsmessige frihet, samtidig som det blir informert om potensielle interessekonflikter mellom ivaretakeren og SDØE i viktige saker, jfr. det andre punktet. Den avtale som ivaretakeren forutsettes å inngå med staten må derfor inneholde bestemmelser som sikrer at slike interessekonflikter blir identifisert og gir anvisning på hvordan de skal løses.
Med hensyn til styringssystemet i lisensene er det hensiktsmessig å ta utgangspunkt i dagens situasjon. Stemmereglene gir i liten grad ivaretaker økt stemmevekt for SDØE andelene bortsett fra ved bruk av den såkalte generalforsamlingsklausulen.
I lisenser tildelt opp til og med 14. runde har Statoil i visse saker økt stemmevekt dersom det stemmes i overensstemmelse med vedtak fattet i Statoils generalforsamling, blant annet ut fra samfunnsmessige hensyn. Ved en privatisering av Statoil vil det bli behov for å gjøre visse tilpasninger i denne regelen.
For utvinningstillatelser tildelt i 15. konsesjonsrunde og senere inneholder petroleumsforskriften § 12 tredje ledd bestemmelser om veto for SDØE. Den statlige deltaker eller forretningsføreren (ivaretakeren) for den direkte statlige deltakelse kan motsette seg vedtak fattet av rettighetshaver som ikke vil overholde de vilkår og krav som er angitt i utvinningstillatelsen eller statens finansielle interesser.
Prinsippene i gjeldende stemmeregler vil kunne videreføres også dersom ivaretaker ikke er et heleiet statlig selskap, jfr. likevel drøftelsen ovenfor vedrørende interessekonflikter.
Når det gjelder det fjerde punktet vil en stå overfor en prinsipiell avveining mellom å gjøre ivaretakelsen i lisensene til en ordning som det potensielt er knyttet bedriftsøkonomisk lønnsomhet til, eller om ordningen skal være nøytralt utformet, mao. at ivaretakeren får dekket sine faktiske kostnader på samme måte som tilfellet er for en operatør.
I utgangspunktet virker det mest rimelig at ivaretakelse av SDØE i lisensene må bygge på samme prinsipp som operatøroppgaven, nemlig at ivaretakeren verken skal ha fortjeneste eller tap knyttet til sin funksjon, men at staten etter nærmere regler skal dekke de faktiske utgiftene som ivaretakelsen krever.
Generelt vil oppfølgingen av ivaretakerfunksjonen være enklere dersom SDØEs portefølje består av deltakelse i et begrenset antall lisenser, og dersom ivaretakerens andel i de aktuelle lisensene er balansert i forhold til SDØE-andelene. En balansering av SDØEs eierandeler og skiperandeler i transportinfrastrukturen på sokkelen vil også være et viktig bidrag til å redusere de potensielle interessekonflikter som kan oppstå mellom SDØE og ivaretakerne.
2.5 Markedsføring av SDØEs petroleum
Den enkelte rettighetshaver har ansvar for å avsette egne oljemengder fra et felt. Som ivaretaker for SDØE markedsfører Statoil i dag statens andel av produksjonen på sokkelen. SDØEs olje kjøpes av Statoil til normpris på normprispunktet som er definert for hvert enkelt felt. Normprisen fastsettes i ettertid av Normprisrådet som skattereferansepris og skal reflektere markedspris. I og med at Statoil markedsfører ca. 2/3 av norsk oljeproduksjon, får Statoils salg stor innflytelse på normprisen. Når Statoil selger en oljelast til en kunde, vil forholdet mellom egenolje og SDØEs olje tilsvare eierandelen i feltet, selv om det bare er Statoil som står som kontraktspart i salget. Om lag 2/3 av Statoils salg skjer til kunder i Nordvest-Europa. Salgene gjelder vanligvis enkeltlaster hvor prisen er knyttet opp til den løpende markedsutviklingen. Kontraktene med oversjøiske kunder, som gjerne er mer opptatt av forsyningssikkerhet, har ofte flere års varighet og i noen grad et innslag av fastpriselementer.
For naturgass er utgangspunktet i samarbeidsavtalen at forventet produksjon skal søkes solgt samlet for deltakerne i utvinningstillatelsen. Produsert gass skal disponeres i samsvar med styringskomiteens beslutninger. Ved en eventuell omlegging av det norske gassalgssystemet til et system hvor rettighetshaverne på egen hånd selger sin del av gassproduksjonen vil det bli behov for å etablere mer fleksible regler for individuelt uttak av gass.
Statoil har på vegne av SDØE inngått kontrakter om salg av naturgass, og er kontraktspart for SDØEs gass utad. Statoil vil således være forpliktet i forhold til kundene under gasskontraktene. Hovedtyngden av Statoils og SDØEs framtidige gassproduksjon er allerede solgt til et fåtall store gasselskaper. Kontraktene er langsiktige, med normal varighet på 15-25 år, og inneholder bestemmelser om periodiske prisrevisjoner.
Salg av olje handler først og fremst om å etablere sterke markedsposisjoner basert på strategiske logistikkaktiva, distribuerte handelskontorer, informasjonssystemer, samt teknisk og kommersiell kompetanse. Nordvest-Europa er et stagnerende marked og har dessuten allerede i dag mer enn tilstrekkelig tilgang til høykvalitetsoljer fra Nordsjøen. For å forsvare verdien på norske oljekvaliteter krever situasjonen et betydelig og kontinuerlig salg til oversjøiske kunder, først og fremst i Nord-Amerika, men også i Asia. Statoil har derfor bygget opp et verdensomspennende salgsapparat med tilhørende kunderelasjoner. Logistikkøkonomien krever at oljetransport til slike kunder skjer på svært store tankskip. SDØE volumene spiller en sentral rolle mht. mulighetene for å sette sammen tilstrekkelig store laster. Hvis SDØE volumene splittes opp på mange aktører vil en større del av totalvolumet måtte avsettes i Nordvest-Europa. Konsekvensen vil bli økende prispress på Nordsjøkvaliteter generelt og norske kvaliteter i særdeleshet.
Gassmarkedene fungerer i dag nokså annerledes, noe som bl.a. skyldes gassens fysiske egenskaper som begrenser fleksibiliteten i transport og avsetning. Som hovedregel selges norsk naturgass på ilandføringsstedet for rørledningen fra kontinentalsokkelen. Det å forvalte og videreutvikle verdien i inngåtte gasskontrakter vil være en nøkkeloppgave for ivaretakelse av SDØE.
Selv med en endret ivaretakerordning vil en imidlertid ikke kunne skape den robustheten for verdiskapning som ligger i å kunne posisjonere seg i hele verdikjeden og derigjennom redusere noe av den sårbarheten som ligger i ensidig produksjonssatsing.
Ivaretakelse - råolje
De fleste større oljeselskaper som i dag opererer på norsk sokkel er på marginen netto kjøpere av råolje til sine utenlandske raffineringssystemer. Dette gjør at de ikke nødvendigvis har noen egeninteresse av å bidra til høyest mulig pris for norsk oljekvaliteter.
På råoljesiden er det færre fysiske og kontraktsmessige bindinger enn de som gjelder for avsetning av naturgass. På den annen side eksisterer det operasjonelle bindinger for den olje som løftes på feltet og transporteres til markedet med dedikerte tankskip. Et apparat for å ivareta denne oljen er allerede etablert i dag.
For terminalolje vil de operasjonelle bindingene være begrenset til koordinering mot felt og terminaloperatør for etablering av lasteprogrammer samt nominasjon og aksept av skip. For denne oljen er det derfor ikke noe praktisk i veien for at kretsen av mulige ivaretakere også kan omfatte andre selskaper enn de som er rettighetshavere på norsk kontinentalsokkel.
Basert på ovenstående vil staten som utgangspunkt kunne vurdere mulige ivaretakere for SDØE-oljen ut fra krav til egnethet for den konkrete oppgaven. Forutsetningen er at vurderingen vil skje ut fra objektive, transparente og ikke-diskriminerende kriterier.
I dag avsetter Statoil store mengder råolje på vegne av SDØE. Avregningsmekanismen mellom staten og selskapet gjør at Statoil påtar seg ekstra risiko og kostnader mens fordelen ved tiltakene tilfaller SDØE. En slik ordning kan vanskelig videreføres i en endret modell for ivaretakelse.
Et viktig hensyn med avregningsmekanismen for denne delen av ivaretakelsen bør, etter styrets mening, være å ensrette insentivene mellom ivaretakeren og SDØE slik at ivaretakeren får en økonomisk egeninteresse i å arbeide for høyest mulige priser på SDØE oljen. I dette ligger det bl.a å gjøre ivaretakeren til en netto selger av råolje. Det er vår oppfatning at bruk av en form for formelprising basert på observerbare størrelser i markedet i delvis kombinasjon med «back to back» prising vil kunne være en hensiktsmessig avregningsmetode. Ivaretakerfunksjonen for SDØE-oljen vil da få preg av å være en kommersiell salgskontrakt, og utformingen av den aktuelle formelen vil kunne inngå som en del av forhandlingene om kontraktsinngåelse.
Ivaretakelse - naturgass
Det er forskjeller mellom markedene for råolje og naturgass, både hva angår aktørbildet gjennom konsentrasjon på kjøper- og produsentsiden, avsetningsmekanismene og ressursforhold. Dette tilsier at markedsføring av SDØEs naturgass ikke bør gjennomføres etter samme retningslinjer som er skissert for SDØEs olje.
Under kapittel 3 er det skissert en mulig deling av ivaretakelse av SDØE i lisensene og markedsføringsiden. En slik deling av ivaretakeransvaret synes, som der nevnt, å være lite hensiktsmessig når det gjelder naturgass. Etter styrets oppfatning vil det kunne resultere i en komplisert insentivstruktur mellom de ulike ivaretakerne, fordi SDØEs interesser vil være representert av ulike ivaretakere på henholdsvis markedsføringssiden og lisenssiden. Det vil ikke nødvendigvis være sammenfallende interesser mellom de ulike ivaretakerne. Videre vil beslutninger som fattes i lisenssammenheng kunne legge føringer på de rammebetingelser som markedsførerivaretakeren vil måtte operere under. Styret er derfor av den oppfatning at det her er uheldig å bryte verdikjeden fra felt til kunde ved å benytte flere ivaretakere. Spesielt vil det være viktig å opprettholde en enhetlig håndtering av alle ledd i denne verdikjeden når det gjelder de store gassfeltene.
Valg av løsning for ivaretakeransvaret for markedsføring av naturgass må sees på bakgrunn av hvilken organisering som i framtiden skal gjelde for markedsføring av naturgass fra norsk kontinentalsokkel. I et system hvor rettighetshaverne selv markedsfører egen gass, innenfor et restrukturert europeisk marked, vil det være viktig for staten å etablere en samlet løsning for sine gassmengder for å være i en bedre posisjon til å maksimere verdier. Som ressurseier har staten således betydelige økonomiske interesser knyttet til at gassmarkedsføringen ikke fragmenteres.
Det aller meste av SDØEs naturgass er solgt under langsiktige kontrakter der Statoil er kontraktspart både for egne volum og for SDØEs volum. For allerede inngåtte kontrakter kan derfor ikke styret se at andre løsninger enn fortsatt ivaretakelse av Statoil vil være tjenlige. En vil derved bygge videre på den kompetanse og de langsiktige markedsposisjoner og -relasjoner som er etablert av Statoil når det gjelder markedsføringen og forvaltning av SDØEs naturgass.
Når det gjelder ivaretakelse av nye kontrakter vil ulike hensyn gjøre seg gjeldende. Men også her vil det etter vår mening være riktig å legge vekt på verdien av de etablerte markedsposisjoner som er oppnådd for summen av Statoil og SDØEs volumer, og de mulighetene dette gir for å skape økte verdier basert på statens samlede naturgassressurser. Markedsføring av nye volumer kan forringe verdien av totalporteføljen hvis det ikke tas hensyn til konsekvensen for både nye og eksisterende kontrakter. Etter styrets syn trekker dette i retning av at Statoil bør være ivaretaker også for nye gassalgskontrakter som omfatter SDØEs naturgass.
Når det gjelder avregningsmekanismen mellom SDØE og ivaretakeren viser styret til at både gasspris og transportkostnader er transparente i de etablerte langsiktige kontrakter, og kan forventes å være det også ved inngåelse av nye kontrakter. I slike tilfeller vil det være mulig å gjøre bruk av en prisingsmekanisme som fortsatt bygger på «back to back» mellom de to partene. Dette vil da uten videre gjelde for hoveddelen av forventet gassproduksjon for både Statoil og SDØE.
Avvik fra en slik ordning vil kunne bli aktuelt dersom nye kontrakter utvikler seg til å bli mer kortsiktige. Det vil da være behov for å etablere egne løfteavtaler og avtaler om avregning mellom ivaretakeren og SDØE. I tillegg vil det måtte etableres en egen prisingsmekanisme for salg til ivaretakerens egne selskaper og anlegg, og da også en pris for skatteformål.
2.6 Vurdering
Det er viktig å peke på at den «riktige» utformingen av en ivaretakerordning for SDØE i særlig grad vil måtte hvile på statens mål med ordningen, som igjen vil bidra til å klargjøre hvordan SDØE skal avgrenses i forhold til ordinær statlig forretningsdrift og investeringsvirksomhet.
Det framgår av det ovenstående at en endret ivaretakerordning for SDØE etter vårt syn vil måtte bli annerledes, både styringsmessig og innholdsmessig, enn i dag. Dette skyldes særlig at den form for ivaretakelse av SDØE som i dag skjer gjennom Statoil, og som har sitt grunnlag i at både Statoil og SDØE er 100 prosent eiet av staten, ikke lenger kan videreføres dersom eierstrukturen i selskapet endres.
Basert på drøftelsene i dette notat har styret blant annet gjort følgende vurderinger:
At en av lisensrettighetshaverne ivaretar SDØEs interesser mht. leting, utbygging, produksjon, transport og drift, og at kompensasjonsmekanismen er basert på faktiske kostnader;
At felles insentiver mellom ivaretaker og SDØE i stor grad kan legges til rette gjennom utformingen av SDØE-porteføljen slik at ivaretakerens andel ikke domineres av SDØEs andel;
At en endret ivaretakerordning vil kreve sterkere formalisering enn det som i dag er nødvendig mellom Statoil og staten. Dette vil være lettere å administrere hvis ivaretakelsen begrenses til et fåtall feltlisenser og en tilhørende balansert eierandel i transportinfrastrukturen;
At avsetning av SDØEs olje kan gjøres markedsbasert, der blant annet formelprising vil kunne inngå i en tjenlig avregningsmetode;
At staten bygger på den kompetanse og de langsiktige markedsposisjoner og relasjoner som er etablert av Statoil når det gjelder avsetning av statens petroleum.
Dersom staten skulle ønske å videreføre SDØE som ordning, vil det - med de tilpasninger som er beskrevet i notatet - være forretningsmessig interessant for Statoil også i framtiden å stå for en betydelig del av ivaretakelsen av SDØE, selv etter en eventuell endring av eierstrukturen i selskapet.
Styret vil i forbindelse med en endret ivaretakerordning særlig legge vekt på de markedsposisjoner og de kunderelasjoner som Statoil har etablert innenfor gassmarkedet. Statoil har videre en veletablert markedsposisjon innenfor det globale oljemarked, hvilket hittil har sikret en god prising av statens samlede oljevolumer. Styret vil se det som viktig å videreutvikle denne kompetanse og de etablerte posisjoner i markedet, og mener at dette også vil være viktige forretningsmessige hensyn for staten som eier av SDØE volumene.
Styret finner det avslutningsvis riktig å påpeke at spesielt på gassområdet vil verdiskapningsmulighetene være forskjellige om en er eier eller ivaretaker for ressursene. I dag har Statoil, gjennom de samlede Statoil og SDØE ressursene, en betydelig markedsposisjon. For strategisk å kunne posisjonere norsk gass i det markedet vi ser utvikler seg i Europa, kreves imidlertid andre, og flere, virkemidler enn det en ivaretaker vil disponere. Eierskap, og de virkemidler og den handlefrihet som ligger i dette, vil være nødvendig for å foreta tilpasninger langs hele verdikjeden etter hvert som markedene utvikles videre. Vår oppfatning er at en sterk norsk aktør i de europeiske gassmarkedene er et meget viktig virkemiddel for fortsatt å sikre norske interesser i årene som kommer.