8 Fremtidig forvaltning av SDØE

8.1 Innledning og sammendrag

Formålet med Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) er å sikre best mulig forvaltning av ressursene og høyest mulig verdiskaping for staten.

Dagens forvalterordning for SDØE har etter departementets syn fungert tilfredsstillende siden den ble etablert i 1985. Dersom en delprivatiserer Statoil kan ikke dagens forvalterordning fortsette uforandret.

Etter departementets syn inneholder dagens forvalterordning en rekke positive elementer som bør videreføres.

En rekke alternativer for ivaretakelse av SDØE har vært vurdert. For å oppnå formålet med SDØE, legges det til grunn at ivaretakelsen fortsatt skal være forretningsmessig.

Dette innebærer at det ved ivaretakelsen må kunne ses hen til hvilke interesser den samlede SDØE-porteføljen representerer. Det helhetlige ansvaret for denne porteføljen må derfor forankres ett sted.

Staten kan ikke direkte forestå forretningsdrift av et omfang og en karakter som ivaretakelsen av SDØE medfører. Det bør derfor opprettes et nytt selskap som skal ha som formål å forvalte den porteføljen av andeler i utvinningstillatelser, rørledninger og landanlegg som staten eier. Selskapet skal forvalte SDØE-andelene for statens regning og risiko. Selskapet kan mest hensiktsmessig organiseres som et statsaksjeselskap. For å gjøre det mulig for selskapet å opptre utad i eget navn, må staten innestå for selskapets forpliktelser som springer ut av ivaretakelsen av SDØE. Det er hensiktsmessig å frita selskapet for skatteplikt. Det foreslås å fastsette særlige regler for selskapet i et nytt kapittel i lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet. Regjeringen vil fremme en Odelstingsproposisjon med et slikt forslag.

Det nye selskapet skal realisere formålet uten å ha tilsvarende kompetanse som tradisjonelle oljeselskaper. Nye statlige deltakerandeler vil bli forvaltet av selskapet, men selskapet skal ikke selv søke om nye tillatelser, det skal ikke gis operatørskap. Den virksomheten selskapet er involvert i, vil være funksjonelt knyttet til petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Hvilke ressurser ivaretakelsen vil kreve, beror på omfanget og sammensetningen av den portefølje av deltakerandeler som skal ivaretas, og i hvor stor grad selskapet skal sette ut oppgaver til forretningsførere.

8.2 Hensyn ved utformingen av fremtidig forvalterordning

Det legges stor vekt på å beholde og videreutvikle de positive elementene i dagens forvalterordning, for fortsatt å kunne ivareta statens økonomiske interesser i petroleumsvirksomheten på en mest mulig effektiv måte.

Selskapet som etableres for å forvalte SDØE, skal ha som målsetting å sikre best mulig forvaltning av ressursene og høyest mulig verdiskaping.

Ivaretakelsen av SDØE-andelene skal skje på forretningsmessig grunnlag. Dette innebærer at man ved ivaretakelsen av statens andeler i det enkelte interessentskap både må kunne vurdere hva som vil være det beste beslutningsalternativet i det enkelte interessentskap, og hva som vil være det beste alternativet for SDØE-porteføljen samlet sett.

Når det gjelder avsetning av produsert petroleum, må forvalterordningen sikre at man oppnår målsettingen om høyest mulig verdiskaping for staten.

Forvalterordningen må også være i overensstemmelse med de relevante rettslige rammene som det er redegjort for under punkt 8.3.

8.2.1 Videreføring av viktige egenskaper

Dagens forvalterordning for SDØE har etter departementets syn fungert tilfredsstillende siden den ble etablert i 1985. Det er en styrke ved ordningen at den har fungert over et antall år og således er blitt vel kjent og etablert i forhold til andre aktører i petroleumsvirksomheten, kjøpere av norsk petroleum og ulike leverandører til virksomheten.

Dagens forvalterordning inneholder noen kjerneelementer som har vært avgjørende for at ordningen kan sies å ha fungert tilfredsstillende:

• For det første har den bidratt til verdiskapingen ved at SDØE-andelene forvaltes på en forretningsmessig måte gjennom et kommersielt selskap. Staten har gjennom ordningen kunnet delta i de forretningsmessige interessentskapene som skaper verdiene på norsk kontinentalsokkel.

• Videre treffes alle beslutninger og disposisjoner som inngår i ivaretakelsen av SDØE av de styrende organene i et statsaksjeselskap. Statoil framtrer i forhold til omverdenen som innehaver av deltakerandelene og er derfor legitimert til å disponere over disse. Styret i selskapet har plikt til å forelegge for generalforsamlingen «alle saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger». Dette medfører klare arbeids- og ansvarsforhold, samtidig som det gir staten nødvendig styring og kontroll med forvaltningen av statens eiendom.

• Den kontantstrømmen SDØE genererer går ikke inn i Statoils virksomhet, men overføres til statskassen etter at den andelen av investerings- og driftskostnader som faller på SDØE-andelene er trukket fra. På denne måten kan Stortinget i statsbudsjettet disponere over den netto kontantstrømmen som SDØE-andelene genererer, herunder overføre midler til petroleumsfondet og dermed omplassere oljeformuen i finansaktiva. I tråd med dette inngår ikke SDØE i Statoils regnskaper, men det føres særskilt regnskap for de statlige eierinteressene. For rapportering til statsregnskapet utarbeider Statoil også regnskap etter kontantprinsippet som statens budsjetter og regnskaper bygger på. SDØE-andelene er registrert i petroleumsregisteret.

• Forvalterordningen trekker dessuten et prinsipielt skille mellom den forretningsdriften som knytter seg til SDØE og ordinær myndighetsregulering med hjemmel i petroleumslovgivningen. Dette bidrar til å unngå en uønsket sammenblanding av statens rolle som deltaker i virksomheten og som forvaltningsmyndighet.

Målsettingen som ligger til grunn for disse kjerneelementene bør videreføres i den nye forvalterordningen som etableres for SDØE.

8.3 Rettslige rammer for utforming av ny ordning

En ny forvalterordning for SDØE må utformes innenfor relevante rettslige rammer.

8.3.1 Forfatningsrettslige rammer

Den nye ordningen må etableres i samsvar med Grunnlovens bestemmelser om statlig forretningsdrift og forvaltning av statlig eiendom.

Regjeringen er tillagt ansvaret for forvaltningen av statlig forretningsdrift. Dette følger av at den utøvende makt ligger hos Kongen (regjeringen), jf. Grunnloven § 3.

Grunnloven § 19 forutsetter at regjeringen har myndighet til å oppnevne, instruere og kontrollere den som står for bestyrelsen av statens eiendom, og har rett til å omgjøre dennes beslutninger.

Regjeringens utøvelse av den statlige forretningsdrift begrenses av at det tilligger Stortinget å vedta de årlige bevilgninger og ved at det er Stortinget som har kompetanse til å oppta lån på «paa Rigets Kredit», jf. Grunnloven § 75 b og d.

Riksrevisjonen er Stortingets faglige kontrollorgan overfor forvaltningen og har kompetanse til å revidere forvaltningen av SDØE, jf. Grunnloven § 75 k.

8.3.2 Petroleumslovgivningen

Staten har i henhold til alminnelige folkerettslige prinsipper suverene rettigheter over petroleumsressursene på kontinentalsokkelen. Statens eiendomsrett til petroleumsressursene er i nasjonal rett fastslått i petroleumsloven § 1-1. Staten kan delta selv i petroleumsvirksomheten uten konsesjon, jf. petroleumsloven § 1-3. Statsdeltakelse i petroleumsvirksomhet etter petroleumsloven kan bestemmes av Kongen etter petroleumsloven § 3-6. Petroleumsforskriften § 12 hjemler en forretningsførerordning.

Petroleumslovgivningen innebærer ikke særlige begrensinger for hvordan en forvalterordning for statens egne deltakerinteresser skal organiseres.

8.3.3 Konsesjonsdirektivet

Europaparlamentets og Rådets direktiv 94/22/EF om betingelser for tildeling og bruk av tillatelser til å drive leting etter og utvinning av hydrokarboner (konsesjonsdirektivet) er gjennomført i norsk rett og regulerer tildeling av utvinningstillatelser etter 1. september 1995 (fra og med 15. konsesjonsrunde).

Direktivet skal legge forholdene til rette for konkurranse for å oppnå en effektiv leting etter og utvinning av petroleumsressursene. For å gjennomføre dette, fastsetter direktivet visse minstekrav til de enkelte lands regler om fremgangsmåten ved tildeling av utvinningstillatelser.

Direkte statlig deltakelse i tillatelsene er i overensstemmelse med direktivet. Den direkte statlige deltakelsen er ikke underlagt de samme prosedyrer som ved tildelinger til andre deltakere. Den direkte statlige deltakelsen kan forvaltes av staten selv eller av en juridisk person. Tildelinger til Statoil som kommersielt selskap, følger de alminnelige prosedyrer i konsesjonsdirektivet.

Den forvalterordningen som foreslås faller innenfor direktivets bestemmelser om direkte statlig deltakelse.

8.3.4 Stemmeregler i samarbeidsavtaler

Ved tildeling av utvinningstillatelser stilles det vilkår om at de selskapene som gis en andel i tillatelsen skal inngå en samarbeidsavtale. Denne avtalen inneholder blant annet regler om hvordan beslutninger skal fattes i interessentskapet som etableres ved samarbeidsavtalen. Det skal opprettes en styringskomite i de enkelte interessentskapene, og disse skal fatte beslutninger etter nærmere angitte stemmeregler. Stemmereglene i samarbeidsavtalene bygger på en kombinasjon av krav til antall deltakere og krav til prosentvis tilslutning for at gyldig vedtak skal kunne fattes.

Ved endringer i interessentskapene, enten ved endring av antall deltakere eller endring i deltakerinteressene, skal interessentskapet foreslå nye stemmeregler. Disse skal godkjennes av departementet. I mangel av forslag kan departementet fastsette nye stemmeregler for interessentskapet. Samarbeidsavtalene bestemmer at de nye stemmereglene skal utformes slik at den enkelte deltakers stemmevekt påvirkes minst mulig. I dette ligger det en begrensning på hvordan nye stemmeregler kan utformes.

8.3.5 Forholdet til andre inngåtte avtaler

Statoil har, som følge av dagens forvalterordning, inngått avtaler på vegne av SDØE, men i eget navn. Utad framtrer Statoil dermed som kontraktspart. Ved en omorganisering av SDØE som medfører at forvalteransvaret overføres fra Statoil, må de avtalemessige og partsmessige forholdene gjennomgås. Dersom omorganiseringen medfører overføring av kontraktsansvar, fordrer det blant annet økonomisk soliditet ved den SDØE-ordningen som etableres.

8.4 Ulike ordninger som har vært vurdert

8.4.1 Ivaretakelse uten opprettelse av egen forvalterenhet

Det har vært vurdert hvorvidt ivaretakelsen av SDØE kan legges direkte til en eller flere private aktører, for eksempel en eller flere av de andre deltakerne i interessentskapene, uten at det opprettes en egen enhet som er ansvarlig for ivaretakelsen. Det har både vært vurdert ordninger der staten ikke kan gripe inn i ivaretakelsen og der staten har en slik mulighet.

Ivaretakelse gjennom private aktører uten mulighet for staten til å gripe inn

Det har vært vurdert hvorvidt ivaretakelsen av SDØE kan overlates til private aktører, uten mulighet for staten til å gripe inn i ivaretakelsen. Staten vil da ikke ha stemmerett i interessentskapene. Særlig har det vært vurdert om den enkelte SDØE-andel kan forvaltes av operatøren eller proporsjonalt av de andre deltakerne i interessentskapet.

Dersom man ser det enkelte interessentskap isolert, vil deltakerne i stor grad ha sammenfallende interesser. Operatøren, som normalt har en stor andel i tillatelsen, vil ha særlig interesse i å maksimere overskuddet fra tillatelsen. Oljeselskapene har imidlertid en sammensatt portefølje av deltakerandeler og engasjementer, og dermed ulike interesser. Når selskapene står overfor ulike beslutningsalternativer i interessentskapene, vil de også se hen til selskapets interesser som helhet. Det kan derfor ikke uten videre legges til grunn at en slik modell vil sikre en best mulig ivaretakelse av ressursene og en høyest mulig verdiskaping fra statens portefølje av andeler i utvinningstillatelser og infrastruktur.

I en slik modell er staten helt passiv i forhold til ivaretakelsen av SDØE-andelene. Dette vil avskjære regjeringen fra å kunne ivareta det ansvar den har for å overvåke og følge opp forvaltningen av statens eiendom og den adgang Stortinget har til å instruere regjeringen om dette.

Denne modellen kan ikke anbefales, da den ikke oppfyller grunnleggende målsettinger med ordningen, dvs. best mulig forvaltning av ressursene og høyest mulig verdiskaping for staten fra SDØE-andelene. Modellen gir heller ikke regjeringen mulighet for å ivareta det ansvar den har til å overvåke og følge opp forvaltningen av SDØE-andelene, og er således ikke i overenstemmelse med Grunnlovens bestemmelser om statlig forretningsdrift og forvaltning av statlig eiendom.

Ivaretakelse direkte gjennom private aktører med mulighet for staten til å gripe inn

For å ivareta det ansvar regjeringen har for å overvåke og følge opp ivaretakelsen av statens deltakerandeler, er det nødvendig at staten har en mulighet til å gripe inn i ivaretakelsen.

Dersom private aktører skal gis i oppgave å forvalte SDØE, forutsetter det at det inngås avtaler som blant annet gir retningslinjer for ivaretakelsen, fastsetter statens rett til å gripe inn og fastsetter honorar for forretningsførselen. Det å administrere slike avtaler vil i seg selv være en form for virksomhet som staten ikke er godt egnet til selv å utføre.

Det har særlig vært vurdert om de øvrige deltakerne i interessentskapene, eventuelt operatørene, kan forvalte SDØE. Som nevnt ovenfor vil deltakerne i det enkelte interessentskap i stor grad ha sammenfallende interesser, men det enkelte selskap vil og se hen til selskapets interesser som helhet i valget mellom ulike beslutningsalternativer.

En modell som legger ivaretakelsen av SDØE til private aktører må inneholde mekanismer for å håndtere interessekonflikter mellom staten, som eier av SDØE, og den enkelte forvalter. Det må da defineres hvilke saker forvalteren skal forelegge staten. Staten må på sin side vurdere hvilke standpunkt den bør innta i de saker som forelegges. Dette vil være saker av et omfang og en karakter som staten ikke er egnet til selv å ta stilling til direkte.

Den modellen som her er skissert kan således ikke anbefales.

8.4.2 Omforming av SDØE-andelene til en skatteordning

Det har også vært vurdert hvorvidt SDØE-andelene kan omformes til en skatteordning. Staten har ulike deltakerandeler i de ulike tillatelsene, og en skatteordning må således baseres på de enkelte tillatelser. Dette er ikke i tråd med dagens selskapsbaserte skattesystem og vil medføre store skattetekniske og administrative utfordringer.

Omforming av statens andeler til skatt ville medføre at staten ikke får den eiendomsrett til produsert petroleum som statens andeler i dag gir. Denne ville bli fordelt ut på flere mindre selgere av petroleum. Særlig vil en slik ordning føre til en betydelig svekkelse av vår mulighet til å forestå en optimal ressursforvaltning innen gassvirksomheten. Dette avvises derfor som en realistisk mulighet.

8.5 Forslag til ny forvalterordning

8.5.1 Innledning

Det legges til grunn at målsettingen om en best mulig forvaltning av ressursene og en høyest mulig verdiskaping ikke er forenlig med de ordningene som er nevnt ovenfor under punkt 8.4.

Det legges til grunn at de deltakerandelene staten velger å beholde i utvinningstillatelser, rørledninger og landanlegg, skal bestå som i dag i den forstand at staten beholder de rettighetene som er tillagt deltakerandelene. Videre legges det til grunn at det ved privatisering av Statoil må skje en frikobling av ivaretakelsen av statens egne andeler fra Statoil, jf. punkt 6.4.

Det er således nødvendig å etablere en ny ordning for ivaretakelse av statens direkte andeler. Det legges til grunn at ordningen ikke skal innebære at det etableres et nytt selskap som besitter all den kompetansen et tradisjonelt oljeselskap gjør.

Ved utformingen av forslag til fremtidig forvalterordning for statens andeler og salg av statens petroleum, er det lagt stor vekt på å videreføre de positive elementene i dagens ordning som nevnt i punkt 8.2.1 ovenfor.

Statens eierskap i Statoil og forvalterordningen for SDØE kan etter regjeringens forslag skjematisk fremstilles som vist i figur 8.1.

8.5.2 Sammendrag av hovedstruktur

Staten kan ikke selv forestå forretningsdrift på et kommersielt grunnlag av et omfang og en karakter som ivaretakelse av store deltakerandeler i olje- og gassfelt, i rørledninger og i landanlegg innebærer. Det legges til grunn at ansvaret for ivaretakelsen derfor bør legges til en egen enhet, utenfor statsforvaltningen. Dette stiller krav både til valg av organisasjonsform og til hvordan organisasjonen utrustes og arbeider.

Det foreslås å opprette et statsaksjeselskap. Selskapet gis i oppdrag å forvalte SDØE-andelene for staten. Selskapet skal i utgangspunktet være underlagt aksjeloven, herunder særreglene om statsaksjeselskaper, men det vil være nødvendig ved lov å fastsette enkelte særregler som fraviker fra aksjelovens bestemmelser. Det fastsettes på vanlig måte vedtekter for selskapet.

Alle beslutninger og disposisjoner som inngår i ivaretakelsen skal treffes av de styrende organene i selskapet, herunder statsråden som generalforsamling i selskapet. Forvalterselskapets styre skal ha tilsvarende plikt til å bringe visse typer saker inn for generalforsamlingen som Statoils styre har i dag. Det nye selskapet vil forvalte de statlige deltakerandelene for statens regning og risiko. Selskapet er i forhold til tredjemenn legitimert til å disponere over statens andeler på grunnlag av aksjelovgivningens legalfullmakter. Forvalterselskapet vil ha rettigheter og plikter som deltaker i henhold til samarbeidsavtalen og som rettighetshaver etter regler gitt i eller i medhold av petroleumsloven med tilhørende forskrifter. Staten beholder som i dag den reelle eiendomsretten til SDØE-andelene.

Kontantstrømmen SDØE-andelene genererer går direkte til statskassen ved at inntekter og utgifter som knytter seg til andelene holdes utenfor forvalterselskapet og adskilt fra driften av dette. Dette tilsvarer dagens økonomiske forhold mellom SDØE og Statoil.

Det nye forvalterselskapet kan la seg representere ved forretningsførere i interessentskapene. Avsetning av statens petroleum organiseres slik at viktige sider ved dagens organisering videreføres.

Dagens forvalterordning trekker som nevnt et prinsipielt skille mellom den forretningsdrift som knytter seg til statlige deltakerinteresser, og ordinær myndighetsregulering med hjemmel i petroleumslovgivningen. Departementet mener det er hensiktsmessig å videreføre dette prinsippet, som medfører en ryddig målstruktur. Det selskapet som forvalter statens egne andeler skal arbeide for å sikre en best mulig ivaretakelse av de ressursene disse andelene representerer og en høyest mulig verdiskaping fra disse.

8.5.3 Sentrale elementer i organiseringen av forvalterenheten

Begrunnelsen for valg av organisasjonsform

Det har vært vurdert hvilken organisasjonsform som bør benyttes for den enheten som skal tillegges ansvaret for ivaretakelsen av statens egne deltakerandeler. Det avgjørende har vært å finne den organisasjonsformen som har de beste forutsetninger for å oppnå målsettingen; å sikre en best mulig forvaltning av ressursene og en høyest mulig verdiskaping fra statens deltakerandeler.

For å kunne utruste organisasjonen til å kunne utføre forretningsvirksomhet på en best mulig måte, og for å skape størst mulig klarhet i arbeids- og ansvarsdeling mellom departementet og enheten, har en kommet til at forvalterenheten bør organiseres som en egen juridisk person.

For at staten skal ha tilstrekkelig instruksjons- og kontrollmyndighet over enheten, legges det til grunn at denne må være heleid av staten.

Det er vurdert nærmere hvorvidt den nye SDØE-enheten, med disse utgangspunktene, bør organiseres som et statsforetak, særlovsorgan eller statsaksjeselskap.

Formålet med å vedta statsforetaksloven var å etablere en hensiktsmessig organisasjonsform for statlig forretningsdrift på områder der staten også har sektorpolitiske hensyn å ivareta. Petroleumsvirksomheten er gjennom lov og forskriftsverk underlagt stor grad av myndighetsregulering. Det vil dessuten skape uheldige muligheter for sammenblanding av ulike roller dersom et forvalterselskap for statens andeler skal opptre forretningsmessig, men også skal ha som formål å ivareta sektorpolitiske hensyn. Departementet anbefaler derfor ikke å organisere selskapet som et statsforetak.

Et særlovsorgan har den fordel at det kan tilpasses til den konkrete situasjonen. På den annen side forutsetter dette at det etableres et særlig regelverk. Det vil være en fordel dersom en eksisterende organisasjonsform, med et tilhørende etablert, utprøvd og kjent regelverk, i utgangspunktet kan benyttes.

Statsaksjeselskap er den formen som direkte bygger videre på erfaringer med ivaretakelsen av SDØE over de siste 15 år, og som klarest reflekterer at ivaretakelsen av statens andeler skal skje på forretningsmessig grunnlag. Det eksisterer et utprøvd regelverk for statsaksjeselskaper, og denne organisasjonsformen er velkjent i næringslivet, både i Norge og utenfor landets grenser. Dette er også den organisasjonsformen som gir klarest ansvars- og arbeidsdeling mellom selskapets styre og statsråden som selskapets generalforsamling.

På denne bakgrunn har en kommet til at SDØE bør forvaltes av et statsaksjeselskap. Det er imidlertid nødvendig å gjøre enkelte særlige tilpasninger ved lov for å kunne videreføre viktige egenskaper ved dagens ordning gjennom den nye forvalterordningen, jf. punkt 8.5.8 nedenfor.

Regjeringen har innenfor disse rammer vurdert varianter under statsaksjeselskapsformen. Eksempelvis har en vurdert om statsaksjeselskapet både skal forvalte SDØE og eie statens aksjer i Statoil. Regjeringen har allikevel valgt å foreslå en løsning som skjematisk fremstilt i figur 8.1, og som ligger til grunn for den videre omtale.

Selskapets virksomhetsområde

Det legges til grunn at forvalterselskapets virksomhet funksjonelt skal være knyttet til petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Selskapet skal ikke søke om tillatelser eller bli tildelt operatørskap.

Forholdet utad - selskapets legitimasjon

De statlige deltakerandelene vil forvaltes av selskapet for statens regning og risiko. Selskapet vil fremtre som rettighetshaver og deltaker i interessentskapene. Nødvendige disposisjoner overfor tredjemenn vil kunne bli truffet innenfor aksjelovgivningens legalfullmakter for styret og ledelsen.

Det økonomiske forholdet mellom staten og selskapet

For at staten som eier av deltakerandeler i petroleumsvirksomheten fortsatt skal sikres en årlig netto kontantstrøm som kan inkluderes i og disponeres over statsbudsjettet hvert år, forutsettes det at eiendomsretten til SDØE-andelene fortsatt skal tilligge staten, og ikke det nye forvalterselskapet. Alle inntekter og utgifter knyttet til statens eierinteresser skal holdes utenfor forvalterselskapets eget regnskap.

Staten skal stille midler til rådighet for selskapet, både til dekning av utgifter som knytter seg direkte til SDØE-andelene og til selskapets drift. Inntekter og utgifter i tilknytning til SDØE-andelene vil være underlagt statens bevilgningssystem.

Inntektene fra SDØE-andelene tilfaller staten og er ikke skattepliktige. Forvalterselskapet vil drives på grunnlag av bevilgninger fra staten, og det foreslås at selskapet unntas fra skatteplikt i lov.

Rammene for selskapets totale virksomhet vil i praksis bli trukket opp gjennom beslutninger knyttet til statsbudsjettet. Det økonomiske forholdet mellom staten og selskapet vil blant annet sikre at selskapet ikke utvikler seg i uønsket retning. Det vil måtte bli et viktig prinsipp for forholdet mellom staten og forvalterselskapet at selskapet ved ivaretakelsen ikke pådrar seg utgifter ut over de rammene statsbudsjettet inneholder.

Forvalterselskapet pålegges plikt til å føre to adskilte regnskaper, slik tilfellet er for Statoil i dag. Det skal føres regnskap for driften av selskapet på vanlig måte. Dessuten skal selskapet føre eget regnskap for inntekter og utgifter som gjelder de statlige deltakerandelene. Rapporteringen til statsregnskapet foretas etter kontantprinsippet, slik Statoil gjør i dag.

Riksrevisjonen vil på vanlig måte føre kontroll med forvaltningen av de statlige eierinteressene. I forhold til driften av selskapet vil reglene i aksjeloven om Riksrevisjonens kontroll i statsaksjeselskaper få anvendelse.

Selskapets kapitalgrunnlag

Det foreslåtte forvalterselskapet skal med hensyn til kompetanse og kapasitet ikke gjøres større enn nødvendig for å utføre selve forvalteroppgaven. Selskapet må ha tilstrekkelig kompetanse til å kunne treffe beslutninger og avgi stemme på vegne av de statlige deltakerandelene i det enkelte interessentskap, slik at statens eierinteresser blir ivaretatt på en forsvarlig måte. Disse spørsmålene må også ses i sammenheng med at selskapet kan benytte forretningsførere ved utførelsen av forvalteroppdraget.

For å gjøre det mulig for selskapet å opptre utad i eget navn, må staten innestå for selskapets forpliktelser som springer ut av ivaretakelsen av SDØE. Selskapet får derved den økonomiske tyngde det trenger som en stor aktør i petroleumsvirksomheten. Prinsippet i aksjelovgivningen er at eierne av et aksjeselskap ikke svarer for selskapets forpliktelser ut over innskutt kapital, og det er derfor nødvendig å lovfeste statens ansvar for selskapets forpliktelser særskilt. Det vil senere bli fremlagt forslag til slik lovfesting, jf kap 8.5.8 nedenfor.

Et slikt ansvar påfører staten en risiko som det må tas hensyn til ved utforming av lovforslaget. Det bør derfor vedtas regler som setter visse rammer for selskapets handlefrihet, og som gir staten forsvarlige styrings- og kontrollmuligheter. Ved lov vil det for eksempel kunne gis bestemmelser om styrets plikt til å påse at selskapet ikke pådras forpliktelser som det ikke er bevilgningsmessig dekning for, om styrets tilsynsplikt med forretningsføreres utførelse av sine arbeidsoppgaver, om forbud mot låneopptak og om styrets plikt til å forelegge bestemte saker for generalforsamlingen.

Styrets foreleggelsesplikt

Statens eierinteresser må ses i sammenheng med posisjonen som generalforsamling i forvalterselskapet. Statsaksjeselskapsformen er utformet i tråd med dette. Når selskapet får i oppdrag å forvalte deltakerandeler som tilhører staten, anbefales det at styret i selskapet pålegges en særlig plikt til å forelegge bestemte saker for generalforsamlingen. Denne foreleggelsesplikten bør nedfelles i lov.

Selskapet kan engasjere forretningsførere i forvaltningen av statens deltakelse i petroleumsvirksomheten. Det er styrets oppgave å sikre at forretningsførere får en rapporteringsplikt til forvalterselskapet som gjør at forvalterselskapet for sin del kan oppfylle sin foreleggelsesplikt overfor generalforsamlingen.

8.5.4 Selskapets utførelse av forvalteroppgaven

Ivaretakelsen av SDØE-andelene medfører ulike typer arbeid og ansvar. For at forvalterselskapet skal kunne ivareta sitt ansvar på best mulig måte vil det måtte engasjeres ulike typer aktører. Selskapets hovedfunksjon vil være å forestå oppfølging av statens deltakerandeler i de enkelte interessentskapene og samlet for hele porteføljen, og oppfølging av avsetning av statens olje og gass.

Det vil måtte etableres ulike avtaler og arrangementer i tilknytning til den forretningsmessige ivaretakelsen av statens eierinteresser. Det kan således være aktuelt for forvalterselskapet å inngå avtaler om forretningsførsel i interessentskapene der staten deltar. Det kan og være behov for å inngå avtaler om rådgivning og andre tjenester. Avtalene og arrangementene må bidra til en best mulig ivaretakelse av ressursene og høyest mulig verdiskaping for staten. Fordi forvalterselskapet skal ha begrenset kapasitet, legges det i utgangspunktet ikke opp til at forvalterselskapet selv skal forestå avsetning av statens petroleum. Forvalterselskapet er imidlertid ansvarlig og skal således overvåke avsetningsarrangementene.

Det legges til grunn at bruk av private forretningsførere vil være i overenstemmelse med Grunnloven § 19, såfremt staten og forvalterselskapet sikres tilstrekkelig styring og kontroll med virksomheten. Forvalterselskapet må dessuten sikre at det kan oppfylle sin foreleggelsesplikt overfor generalforsamlingen. Engasjeres private forretningsførere utenfor deltakerne i interessentskapet, vil dette måtte skje i samsvar med gjeldende innkjøpsregler.

Oppfølging av deltakerandelene i interessentskapene

For det første innebærer forvalteroppgaven et ansvar for å ivareta de forretningsmessige interessene statens deltakerandeler i tillatelser representerer. Forvalterselskapet skal som deltaker i interessentskapene ha rettigheter og plikter som deltaker i henhold til samarbeidsavtalene og som rettighetshaver etter regler gitt i eller i medhold av petroleumsloven med tilhørende forskrifter. Utgangspunktet er at selskapet vil likestilles med andre rettighetshavere. Selskapet kan selv forestå oppfølgingen i interessentskapene og utøve stemmerett eller engasjere forretningsførere for dette. Selskapet vil uansett være ansvarlig for hvordan stemmeretten utøves. Det vil imidlertid gjelde enkelte særregler med hensyn til stemmerett for selskapet som forvalter statens deltakerandeler, se punkt 8.5.5 nedenfor.

Avsetning av olje og gass

Statoil har i dag, som en del av forretningsføreroppgaven, ansvaret for å ivareta avsetningen av den oljen og gassen som SDØE-andelene genererer. I tillegg avsetter Statoil statens avgiftsolje. Dagens ordning med Statoil har etter departementets vurdering fungert godt.

Som nevnt tidligere er ikke hensikten å bygge opp en omfattende teknisk og forretningsmessig kompetanse i forvalterselskapet. Dette medfører at det vil være mest hensiktsmessig at SDØE-generert olje og gass og statens avgiftsolje ikke avsettes av forvalterselskapet. Formelt forutsetter dette at det overlates til andre å utføre denne oppgaven. Overvåking av avsetningen av disse mengdene skal forestås av forvalterselskapet og vil i seg selv stille store krav til dette.

Departementet legger til grunn at viktige sider ved dagens organisering av oljeavsetningen videreføres. Ordningen må sikre at inntektene fra salg av statens olje maksimeres og blant annet tilpasses strukturforholdene i oljemarkedet. I denne forbindelse vil det over tid bli vurdert om avsetning gjennom flere enn ett selskap best tjener dette formål. Initialt vil Statoil forestå avsetning av all den olje SDØE-andelene genererer.

Det legges ikke opp til noen endringer i organiseringen av avsetningen av statens gass. Statoil vil således fortsatt ivareta avsetningen av statens gass. Innenfor de enkelte felt vil således Statoil fortsatt ha ansvaret for å følge opp og gjennomføre de inngåtte kontraktene om salg av statens gass. Ansvaret for og overvåking av ordningen vil tilligge forvalterselskapet og vil i seg selv stille store krav til dette.

Regjeringen legger til grunn at en videreføring av avsetningsordningen for olje og gass kan skje innenfor gjeldende EU/EØS-rettslige rammer.

Netto-overskuddsavtalene

I enkelte utvinningstillatelser som ble tildelt i perioden 1969-71 har staten ingen aktive deltakerrettigheter, men kun en avtale som sikrer staten en andel av rettighetshavernes netto-overskudd fra virksomheten. I tillegg til den økonomiske interessen gir avtalene staten rett til informasjon fra virksomheten på de aktuelle blokkene.

Statoil administrerer i dag netto-overskuddsavtalene for staten. Ved delprivatisering av Statoil er det ikke lenger naturlig at denne oppgaven tilligger Statoil. Det nye forvalterselskapet vil derfor overta den funksjonen Statoil i dag har i forhold til netto-overskuddavtalene.

8.5.5 Stemmeregler i interessentskapene

Før en ny forvalterordning for statens deltakerandeler med tilhørende stemmerett iverksettes, eller før SDØE-andeler selges, må det gjennomføres et formelt skille mellom Statoils egen deltakerandel og statens deltakerandel i tillatelser der staten deltar direkte. Dette vil aktualisere visse stemmerettsspørsmål.

Alminnelige stemmeregler

Den alminnelige stemmeregel i samarbeidsavtalene er i dag basert på en kombinasjon av deltakerandel og deltakerantall for å fatte beslutninger.

Ved endring av antall deltakere eller ved endringer i den enkelte deltakers deltakerinteresse skal interessentskapet foreslå nye stemmeregler. Disse skal godkjennes av departementet. I mangel av forslag kan departementet fastsette nye stemmeregler. Nye stemmeregler skal utformes slik at den enkelte deltakers stemmevekt påvirkes minst mulig.

I de tillatelser der både Statoil og SDØE har andel avgir Statoil i dag én stemme samlet for Statoil og SDØE. I de tillatelser der SDØE, men ikke Statoil har andel, stemmer Statoil for SDØE som ledd i forretningsføreroppgaven.

Når statens egne andeler skilles ut fra Statoil og legges til et eget forvalterselskap, må det fastsettes nye stemmeregler som gir det nye selskapet en selvstendig stemmerett. Dette innebærer at man må endre stemmereglene både mht kravet til hvor mange deltakere som kreves for å fatte beslutning og hvor stor andel disse til sammen må ha.

I St.meld. nr. 26 (1993-1994) heter det blant annet: «Den beslutningsmodellen som ble etablert (i St.meld. nr. 73 (1983-1984) - vår tilføyelse) har medført bredde i beslutningsgrunnlaget, men den har også gitt et beslutningssystem der det ofte er lite samsvar mellom stemmevekt og økonomisk eksponering. På denne bakgrunn vil departementet anbefale at myndighetene ved fastsettelse av stemmeregler legger større vekt på andelsflertall enn tidligere. Dette vil også gjelde SDØE-andeler.» I tråd med de signaler som derved ble gitt, vil det være et siktemål å utforme nye stemmeregler med ytterligere vekt på andelsflertall enn tidligere.

Statens særlige stemmerettigheter, generalforsamlingsklausulen og vetoretten

I de fleste samarbeidsavtaler under utvinningstillatelser tildelt før 1. september 1995 og i eieravtalen til de fleste rørledninger og landanlegg er det knyttet særlige stemmeregler til statens deltakerandeler i spesielle saker; en såkalt generalforsamlingsklausul. Denne innebærer at «i saker som må antas å ha politiske eller prinsipielle sider av betydning og/eller som kan få vesentlige samfunnsmessige eller samfunnsøkonomiske virkninger, foreligger vedtak i styringskomiteen når Den norske stats oljeselskap a.s stemmer i henhold til vedtak i sin generalforsamling.» Statoil har med andre ord beslutningsmyndighet alene. Generalforsamlingsklausulen inneholder i tillegg en særskilt regulering for enkelte vesentlige saker, som godkjennelse av budsjett og arbeidsprogram, beslutning om utbygging og samordning. Når Statoil stemmer i henhold til vedtak i generalforsamlingen i slike saker, kreves det som hovedregel at minst 2 medlemmer med mer enn 50 prosent av deltakerandelene har stemt for forslaget.

I utvinningstillatelser tildelt fra og med konsesjonsdirektivets ikrafttredelse i Norge, erstattes generalforsamlingsklausulen med en vetorett. Vetoretten er i norsk rett hjemlet i petroleumsforskriften § 12 og i de enkelte samarbeidsavtaler.

Generalforsamlingsklausulen innebærer en positiv beslutningsmyndighet, mens vetoretten innebærer en rett til å overprøve et vedtak som er truffet.

Selv om det i dag er Statoil som utøver disse rettighetene, utøves rettighetene på vegne av SDØE, og ikke på vegne av Statoil som kommersielt selskap.

I de tillatelsene hvor staten fortsatt vil ha deltakerandeler, vil disse rettighetene bestå og vil kunne utøves av det nye forvalterselskapet.

I de tillatelsene der det ikke lenger er direkte statlig deltakelse, er det ikke grunnlag for vetorett eller generalforsamlingsklausul.

8.5.6 Forholdet til statens petroleumsforsikringsfond

Det foreligger et alminnelig prinsipp om at staten skal være selvassurandør. Etter omorganiseringen av statens deltakelse i petroleumsvirksomheten og opprettelsen av SDØE i 1985, vedtok Stortinget i 1986 lov om statens petroleumsforsikringsfond. Fondet tjener som en reserve for utbetaling til dekning av skader og ansvar som rammer staten i egenskap av direkte økonomisk deltaker i petroleumsvirksomheten. Fondet dekker statens andel av utbetalinger som det etter vanlige forsikringsvilkår for oljevirksomheten er dekning for. Statoil regnes ikke som en del av staten og forsikrer sine risiki i det ordinære forsikringsmarkedet.

Ordningen med statens petroleumsforsikringsfond kan fortsette etter at statens andeler er overført til det nye forvalterselskapet. De oppgaver Statoil i dag har i forbindelse med dette, kan overføres til forvalterselskapet.

8.5.7 Forvalterselskapets organisasjon og lokalisering

Organisasjon

Omfanget av og kompleksiteten i ivaretakelsen av statens egne andeler vil blant annet være bestemt av størrelsen på den porteføljen av andeler som skal forvaltes og hvordan denne er sammensatt. Dette må reflekteres i den organisasjonen som etableres for å ivareta den fremtidige SDØE-porteføljen.

Operatøren gjennomfører arbeidet i det enkelte interessentskap. Før det fattes beslutninger i interessentskapene må deltakerne hver for seg vurdere beslutningens økonomiske og strategiske betydning. Forvalterselskapet må på linje med de andre deltakerne vurdere behovet for egne studier som grunnlag for beslutningen og stemmegivningen i interessentskapene. Forvalterselskapet vil som nevnt kunne inngå avtaler om forretningsførsel i interessentskapene. Det vil også kunne knytte til seg andre rådgivere og på den måten få tilgang til nødvendig spisskompetanse.

Virksomheten under de enkelte tillatelsene kan deles inn i ulike faser; letefasen, utbyggingsfasen, driftsfasen og avslutningsfasen. Oppfølgningsbehovet vil være forskjellig i de ulike fasene. Særlig i utviklingsfasen, som går fra funn og frem til produksjon, vil det ofte være kompliserte problemstillinger av teknisk, økonomisk og strategisk betydning hvor den enkelte deltaker må treffe egne valg.

Som nevnt er det ikke hensiktsmessig at forvalterselskapet avsetter statens olje og gass. Forvalterselskapet skal imidlertid overvåke den ordningen som etableres for dette.

Forvalterselskapet kan overta de oppgavene Statoil i dag har i forbindelse med statens petroleumsforsikringsfond.

For å kunne utføre forvalteroppgaven og oppnå målsettingen om best mulig forvaltning av ressursene og høyest mulig verdiskaping vil forvalterselskapet ha behov for teknisk, økonomisk og juridisk kompetanse. Ved at forvalterselskapet ikke selv skal forestå avsetning av olje og gass og ved at forretningsførere og andre rådgivere kan engasjeres av selskapet, vil selskapets organisasjon bli begrenset.

Lokalisering av forvalterselskapet

Når det gjelder spørsmålet om lokalisering av selskapet, vil det måtte være svært viktig å vektlegge hensynet til nærhet til det oljeindustrielle miljøet i Stavanger. En kunne også vektlagt andre hensyn som for eksempel geografisk nærhet til eier og myndigheter i Oslo.

Regjeringen mener at nærhet til fagmiljøene i Stavanger er av overordnet betydning og foreslår derfor Stavanger som lokaliseringssted.

8.5.8 Lovfesting av hovedelementer

Den gjeldende forvalterordning ble etablert ved omorganisering av statsdeltakelsen gjennom Statoil i 1985. En viktig side av omorganiseringen var at Statoils forvaltningsmessige oppgaver bortfalt, med den følge at samarbeidsavtalene ble endret på viktige punkter.

For selve ivaretakelsen av de deltakerinteresser som ble overført fra Statoil til staten i 1985, var virkningene for omverdenen beskjedne. Det sentrale var den underliggende økonomiske delingen av deltakerinteressene, som fortsatt formelt fremstod som tildelt Statoil. Statoil fortsatte som før å forvalte de samlede statlige deltakerinteressene. Formelt kom derfor endringene kun til uttrykk i bestemmelser i Statoils vedtekter. Prinsippene for omorganisering ble forelagt Stortinget, som godkjente ordningen.

Den omorganiseringen av statsdeltakelsen som nå foreslås, innebærer at gjeldende underliggende deling av andelene i en SDØE-andel og en andel til Statoil blir formalisert og synliggjort. Når det således nå skal etableres en ny forvalterordning for denne formuesmassen, er det viktig at forvalterordningen gis en klar utforming. Det er viktig så vel for staten som eier som for omverdenen som skal forholde seg til denne nye aktøren. Det er da nødvendig både av praktiske og rettslige grunner å sikre forvalterordningen et særskilt lovgrunnlag. Det tas sikte på at de sentrale elementene i ordningen lovfestes i et eget kapittel i petroleumsloven.

Som nevnt legges det til grunn at forvalterselskapet unntas fra skatteplikt og at staten skal innestå for selskapets forpliktelser. Dette er forhold som må nedfelles i lov.

Regjeringen vil i nær fremtid fremme en Odelstingsproposisjon for Stortinget med forslag til et nytt kapittel i petroleumsloven som fastlegger hovedtrekkene i forvalterordningen.

8.6 Konklusjon

Regjeringen foreslår at det skal opprettes et nytt statsaksjeselskap som skal forvalte SDØE-porteføljen i utvinningstillatelser, rørledninger og landanlegg som staten beholder andeler i.

Det nye selskapet skal realisere formålet uten å inneha tilsvarende kompetanse som tradisjonelle oljeselskaper. Nye statlige deltakerandeler vil bli forvaltet av selskapet. Selskapet skal ikke selv søke om nye tillatelser. Det skal ikke gis operatørskap. Virksomheten selskapet er involvert i, vil være funksjonelt knyttet til petroleumsvirksomheten på norsk kontinentalsokkel. SDØE-andelene forvaltes av selskapet for statens regning og risiko. Utgifter og inntekter knyttet til SDØE-andelene vil fortsatt kanaliseres over statsbudsjettet.

Regjeringen foreslår at selskapet lokaliseres til Stavanger.

Det vil i nær fremtid bli fremmet en egen Odelstingsproposisjon med forslag til lovgivning som regulerer selskapet.