5 Statlig eierskap

5.1 Innledning

Den norske stat er en betydelig eier i norsk næringsliv. Bakgrunnen for statlig eierskap har variert. I noen tilfeller er det tidsbestemte vurderinger og beslutninger som ligger til grunn. I andre sammenhenger er statens engasjement mer et resultat av en mer samlet og overordnet strategi.

I de første etterkrigsårene var gjenreising det målet som hadde høyest prioritet. Dette innebar en satsing på industrialisering som ville tjene gjenoppbyggingen av landet. Den nasjonale industripolitikken bidro sterkt til det aktive statlige engasjementet. Man ønsket nasjonal kontroll over produksjonen i særlig viktige bedrifter og bransjer, og man ønsket økt industriell selvforsyning.

Staten er også blitt eier av selskaper av regionalpolitiske årsaker, for å gi lik tilgang på infrastruktur og for å sikre arbeidsplasser. I finanssektoren fikk staten et betydelig engasjement som følge av bankkrisen.

Det har vært lagt stor vekt på å ha nasjonal kontroll over naturressurser og foredlingen av disse, både i Norge og i en rekke andre land. Historisk er nasjonale oljeselskaper blitt etablert både i produsent- og importland, for at staten skulle ha kontroll med olje og gass som en strategisk vare.

Det var også naturlig for Norge å nytte statlig eierskap som et virkemiddel i petroleumsvirksomheten. Helt siden starten har staten hatt et betydelig eiermessig engasjement i norsk petroleumsvirksomhet, og dette har hatt bred politisk forankring.

Tidlig på 1970-tallet ble det vurdert om Norsk Hydro skulle spille hovedrollen i norsk oljevirksomhet. Det var i denne perioden staten kjøpte seg opp fra 47 prosent til 51 prosent i selskapet. Det var imidlertid argumenter og bred politisk støtte for å etablere et nytt heleid statlig oljeselskap. Resultatet ble en tredeling av selskapsstrukturen i norsk oljevirksomhet; et statlig, et halvstatlig og et privat aksjeselskap. Etableringen av Statoil i 1972 ble vedtatt av et enstemmig storting.

God forvaltning av fellesskapets eiendom krever at staten også er en god eier. Regjeringen varslet i sin tiltredelseserklæring at den ville «gå gjennom organiseringen av det statlige eierskapet for å finne de ordninger som sikrer oss best resultater og ryddige ansvarsforhold».

I denne proposisjonen fremmes forslag om endringer i statens eierskap i petroleumsvirksomheten - eierskapet i Statoil og forvaltningen av SDØE.

5.2 Utvikling i andre land

I mange land i Europa, Sør-Amerika og Asia er det historisk blitt etablert nasjonale oljeselskaper for å sikre økonomisk, politisk og operativ kontroll over en nasjons olje- og gassressurser. Videre var det et mål i mange land å sikre nasjonal energiforsyning gjennom helstatlige energiselskaper.

På midten av 1980-tallet var det hel- eller delstatlige oljeselskap i om lag 80 land i den kapitalistiske delen av verden. 1 USA var ett av svært få unntak.

Tendensen har imidlertid endret seg fundamentalt.

De siste 15 årene har det funnet sted en omfattende privatiseringstrend. En rekke land har besluttet å privatisere sine nasjonale oljeselskaper. Norge er et av få land innenfor OECD-området som fremdeles har et 100 prosent statseid oljeselskap.

Det er i hovedsak tre grunner til at tidligere statseide oljeselskaper er blitt privatiserte:

1. Effektivitetshensyn: Det har blitt lagt vekt på at private eiere er forutsatt å være bedre egnet til å ivareta et selskaps forretningsmessige interesser enn staten. Mens statlige selskaper ofte må legge til grunn hensyn utover rent forretningsmessige, kan private selskaper i større grad fokusere på effektivitet og lønnsomhet, noe som fører til økt verdiskaping.

2. Ønsket om å skille rollen som eier og forvaltningsmyndighet: Det har utviklet seg en bred forståelse for at statens interesser på en mer ryddig og bedre måte kan ivaretas gjennom lover, reguleringer, enkeltvedtak m.v., enn gjennom bruk av statlig eierskap.

3. Finansielle: I mange tilfeller har fiskale motiver vært en viktig grunn for privatisering.

Utviklingen har vært sterkest der disse tre faktorene har trukket i samme retning.

Noen av de største helt eller delvis statlig eide selskapene i industrien har blitt privatiserte i dette tidsrommet, jf. tabell 5.1: British Petroleum (Storbritannia), Total og Elf (Frankrike), Repsol (Spania) og YPF (Argentina) er blitt helt private selskaper. ENI (Italia), Petrobras (Brasil), PetroCanada (Canada), Fortum (Finland) med flere er blitt delprivatiserte. Privatiseringstrenden har de senere årene bredt seg til Øst-Europa og Asia. Dette omfatter russiske selskaper, som Gazprom og Lukoil, samt PetroChina og Sinopec (Kina), for å nevne noen.

En konsekvens av privatiseringstrenden som har funnet sted, er at Statoils konkurrenter og partnere i hovedsak er helt eller delvis private selskaper.

5.3 Eierskapet i Statoil

Staten har flere roller innenfor petroleumsvirksomheten i tillegg til å være eier i Statoil. Staten er regulator, forvaltningsmyndighet og konsesjonsmyndighet. Staten ønsker dessuten å maksimere det samlede samfunnsøkonomiske resultatet fra den samlede virksomheten på kontinentalsokkelen.

Statoil som politisk virkemiddel

Da Statoil ble opprettet i 1972, ble det vurdert som viktig å ha et heleid statlig selskap for at staten skulle kunne dra størst mulig fordeler av og oppnå den ønskede styring med utviklingen av landets petroleumsressurser.

I en tidlig fase ble Statoil tillagt en del oppgaver utover de forretningsmessige, som gradvis er overtatt av staten som forvaltningsmyndighet. Statoil ble i en periode tildelt 50 prosent i hver utvinningstillatelse og hadde dermed svært betydelig eiermessig innflytelse. Dessuten hadde selskapet stor innflytelse ved godkjennelse av planer for utbygging, ved beslutninger om bruk av glideskala samt i spesielle tilfeller, ved overføring av operatørskap. Selv om beslutningsmyndigheten i slike saker var lagt til departementet, hadde Statoil en forslagsrett og en forslagsplikt.

Slik er det ikke i dag:

Statoils rolle i norsk olje- og gasspolitikk har endret betydelig karakter de siste 10-15 årene. I dag opererer selskapet på forretningsmessige betingelser på lik linje med de øvrige deltakerne på norsk kontinentalsokkel, og er ikke lenger et instrument i petroleumspolitikken. Gjennom ivaretakeransvaret for SDØE, er imidlertid selskapet pålagt å legge verdiskapingen av det samlede statlige engasjement til grunn ved rangeringen av ulike beslutningsalternativ, jf. kapittel 6.2.6. Dette kan medføre at de beslutningene selskapets ledelse må treffe, kan være influert av andre hensyn enn bedriftens egne forretningsmessige interesser.

Fullt statlig eierskap er derfor ikke lenger et nødvendig eller hensiktsmessig virkemiddel for å realisere petroleumspolitiske hovedmål. Disse oppnås gjennom skatte- og avgiftspolitikken, konsesjonspolitikken, ved lover, forskrifter og enkeltvedtak, og ved at forholdene for øvrig legges til rette for en best mulig utnyttelse av våre olje- og gassressurser. Disse virkemidlene er utviklet over flere tiår, og det er opparbeidet betydelig kompetanse og erfaring i hva som bør styres og hvordan dette skal oppnås.EØS-avtalen har dessuten hatt innvirkning på sektoren direkte og gjennom sekundærlovgivning. Dette innebærer at Statoil ikke kan gis særfordeler og skal konkurrere på like vilkår med andre selskaper. Selv om en skulle ønske det motsatte, betyr altså Norges forpliktelser etter EØS-avtalen at eierskapet i Statoil ikke kan brukes som politisk virkemiddel.

Internasjonal virksomhet

Statoil er ikke lenger bare engasjert i utvikling av de norske olje- og gassressursene. Selskapet har for lengst - og med bred støtte fra eieren - tatt et steg ut av norsk kontinentalsokkel. Selskapet har skaffet seg flere gode posisjoner i andre petroleumsprovinser.

Det er store gjenværende petroleumsressurser på norsk kontinentalsokkel, særlig gassressurser, og disse vil gi grunnlag for betydelig industriell aktivitet i flere tiår. Men en stadig større del av Statoils investeringer - og etter hvert verdiskaping - vil knytte seg til den internasjonale satsingen. Internasjonalisering er en sentral og helt nødvendig strategi for å sikre fortsatt vekst og verdiskaping etterhvert som norsk kontinentalsokkel modnes og aktivitetsnivået reduseres.

Fra 1991 har den internasjonale delen av virksomheten utgjort om lag 30 prosent av konsernets samlede investeringer og letekostnader. Ved årsskiftet 1999/2000 utgjorde Statoils internasjonale bokførte olje- og gassreserver om lag 15 prosent av konsernets totale reservegrunnlag. Om lag 40 prosent av de oppdagede, ikke bokførte ressursene, ligger ifølge Statoil utenfor Norge.

Som olje- og gasselskap er Statoil involvert i virksomhet som medfører ulike typer risiko. Dette gjelder virksomheten både i og utenfor Norge. Ulike engasjementer medfører forskjellige typer risiko; geologisk, teknisk, økonomisk og politisk. Rasjonelle beslutningstakere vil kreve balanse mellom risikoen og forventet avkastning. Basert på det materialet som foreligger i dag, er det ikke noe som tyder på at forventet avkastning fra Statoils utenlandske investeringer ikke vil oppveie for risikoen.

Selv om det er balanse mellom risiko og forventet avkastning er det et alternativ for staten å få flere eiere inn i konsernet, slik at flere skal kunne vurdere selskapets evne til å ta ulike typer risiko. Dette vil også redusere statens kapitalbinding og risikoeksponering til selskapets disposisjoner.

Statoil ble opprettet for å bidra til at en størst mulig del av grunnrenten på norsk kontinentalsokkel skulle tilføres det norske samfunnet. Etter hvert som en stadig større del av virksomheten skjer i utlandet og selskapet internasjonaliseres, blir det - også av denne grunn - mindre naturlig for staten å være eneeier i selskapet.

Industriell restrukturering

Statoil er i dag, i likhet med Norsk Hydro, et internasjonalt selskap. Som vist i kapittel 1.2 har petroleumsindustrien vært gjennom betydelige endringer de siste årene. Utviklingen skjer fort. Konkurransen er skjerpet. Rask og kontinuerlig tilpasning til endrede omgivelser er avgjørende for å lykkes. Med dagens eierstruktur er det krevende for Statoil å ta del i den industrielle restruktureringen på en fullgod forretningsmessig måte. Selskapet kan for eksempel ikke bruke aksjer i eget selskap som transaksjonsmiddel. De fleste fusjonene i olje- og gassnæringen har skjedd nettopp på denne måten. Endret eierstruktur kan øke Statoils forretningsmessige handlefrihet og åpne nye muligheter for selskapet, samtidig som det gis samme rammebetingelser som sine konkurrenter, blant andre Norsk Hydro.

Styrket eieroppfølging

Det er behov for å redusere kostnader, bedre effektiviteten og øke verdiskapingen i Statoil og på norsk kontinentalsokkel generelt. Statoil er den største operatøren på norsk kontinentalsokkel, og selskapets prestasjoner har derfor svært stor betydning også for kontantstrømmen fra SDØE og for skatteinntektene. Statoil spiller dessuten en svært viktig rolle innen norsk gassforvaltning.

I lys av Statoils sentrale posisjon innenfor norsk olje- og gassvirksomhet, er det viktig at selskapet er effektivt. Dette kommer eierne til gode, i form av utbytte, økte skatteinntekter og høyere kontantstrøm fra SDØE. De andre rettighetshaverne og leverandører vil også dra fordeler av at Statoil er et godt og effektivt selskap.

Introduksjon av flere eiere i Statoil vil gi en større bredde i eieroppfølgingen. Selskapets verdiutvikling vil bli et viktig signal og legge større press på selskapet til å fatte beslutninger som bidrar til økt verdiskaping. Bedre eieroppfølging antas å gi sterkere fokus på langsiktig god drift og lønnsomhet og dermed resultere i et mer effektivt selskap.

Regjeringen går inn for å introdusere flere eiere i Statoil

Regjeringen er kommet til at introduksjon av flere eiere og børsnotering vil sikre fellesskapets interesser på en bedre måte enn dagens struktur.

• Det er ikke lenger hensiktsmessig eller nødvendig for staten å eie Statoil 100 prosent for å oppnå viktige samfunnsmessige mål.

• Internasjonale avtaler (spesielt EØS) innebærer at eierskapet i Statoil ikke kan brukes som et politisk virkemiddel.

• Statoil er et internasjonalt selskap som i fremtiden må styrke sine posisjoner i utlandet. Dette innebærer ulik risiko og gjør selskapet mer krevende å eie.

• Selskapet vil ved en introduksjon av flere eiere få tilsvarende forretningsmessige betingelser som konkurrentene, herunder Norsk Hydro.

• Introduksjon av flere eiere vil innebære en opprydding og klargjøring av statens ulike roller i petroleumsvirksomheten. Dessuten vil Statoils rolle som forretningsmessig aktør bli klarere, noe som vil kunne virke positivt inn på interne beslutningsprosesser og bidra til å gjøre selskapet mer effektivt.

• Selskapets verdiutvikling vil bli et viktig signal og legge større press på selskapet til å fatte beslutninger som tjener verdiskapingen.

• Statoil vil få økt fleksibilitet til å ekspandere sin virksomhet ved bruk av aksjer som betalingsmiddel. Statoil vil på en bedre måte kunne delta i konsolideringen som pågår i petroleumssektoren hvis dette vurderes som ønskelig.

• Konkurransekraften og verdiskapingen både til Statoil som selskap og norsk kontinentalsokkel som sådan, vil bli styrket dersom det inviteres inn flere eiere i selskapet.

• Statoil opererer i et kommersielt miljø der aktørene - kunder, partnere og leverandører - i all hovedsak er private.

Den nasjonale forankringen av Statoil skal sikres

Introduksjon av flere eiere vil føre til at statens innflytelse over selskapet reduseres. Graden av dette vil avhenge av hvor stor del av selskapet som selges til andre. Innflytelse ved ulike eierandeler kan oppsummeres slik: 2

• 90 prosent av aksjene gir rett til å erverve de øvrige aksjene i selskapet.

• 2/3 av aksjene gir kvalifisert flertall. En kan da beslutte å gjennomføre fusjoner, samt å endre vedtektene.

• 50 prosent av aksjene gir alminnelig flertall. Dette kreves blant annet ved valg av medlemmer til bedriftsforsamling og styre.

• 1/3 av aksjene gir negativ kontroll. En kan da hindre fusjoner og endring av vedtektene Det kan være vedtektsfestet at hovedkontoret skal ligge i Norge.

• 10 prosent av aksjene gir rett til å kreve at skifteretten iverksetter granskning.

• 5 prosent av aksjene gir rett til å kreve ekstraordinær generalforsamling.

Regjeringen legger til grunn at Statoil fortsatt skal være et norskbasert selskap. Hovedkontor med tilhørende hovedledelse, beslutningsmyndighet og strategifunksjoner skal være lokalisert i Norge. Men nasjonal forankring av selskapet krever ikke 100 prosent statlig eierskap.

Etter introduksjon av andre eiere vil ikke lenger aksjelovens særregler for statsaksjeselskap gjelde for Statoil. Staten vil ikke lenger velge medlemmer til selskapets styre direkte, men velge medlemmer til selskapets bedriftsforsamling som så velger medlemmer til selskapets styre. Selskapets generalforsamling vil ikke kunne fastsette et høyere utbytte fra selskapet enn det styret foreslår eller godtar. Staten vil ikke kunne overprøve bedriftsforsamlingens beslutninger i saker som gjelder:

• Investeringer av betydelig omfang i forhold til selskapets ressurser.

• Rasjonalisering eller omlegging av driften som vil medføre større endring eller omdisponsering av arbeidsstyrken. 3

En konsekvens av endringen av eierskapet i Statoil er at dagens forvalterordning for SDØE må endres, se for øvrig kapittel 6.4.

Regjeringen legger til grunn at staten skal beholde minst 2/3 av aksjene i selskapet.

Strategisk allianse

En måte å sikre at Statoil utvikler seg som et konkurransedyktig internasjonalt energiselskap, kan være gjennom allianser med andre selskaper. På denne måten kan Statoil få ny og styrket kompetanse, adgang til markeder og økt ressursgrunnlag.

I denne forbindelse kan en tenke seg en rekke forskjellige former for strategiske allianser, både når det gjelder hva som er gjenstand for samarbeid, organiseringen av samarbeidet, eierstruktur og perspektiv.

En allianse må være forretningsmessig fundert. Det er imidlertid fullt ut mulig at to selskaper samarbeider uten at dette innbefatter endret eierskap, jf. Statoils tidligere allianse med BP. Det er likevel ganske vanlig å underbygge forretningsmessig samarbeid med eierposisjoner. På denne måten gir man et klart uttrykk for større forpliktelse.

Regjeringen ønsker å gi Statoil anledning til å inngå denne typen strategiske allianser med andre selskaper. Samarbeidsprosjekter med andre selskaper må behandles på en forsvarlig måte av selskapets organer, inklusive styre og generalforsamling.

Regjeringen legger til grunn at eventuelle strategiske eiere ikke introduseres i Statoil forut for en børsnotering. Gjennom en børsnotering vil det bli etablert en markedsverdi på Statoil, noe regjeringen vurderer som nødvendig før det eventuelt blir inngått eiermessige allianser med andre selskaper.

Introduksjon av flere eiere - omfang

Innenfor rammen av at staten skal beholde minst 2/3 av aksjene i Statoil, vil regjeringen legge opp til en strategi for introduksjon av flere eiere som sikrer et best mulig økonomisk resultat.

En må her ta hensyn til volum, likviditet og kapasitet i markedet.

Dessuten er det viktig at man tar inn nye eiere i et omfang som gjør at investorene får tillit til at staten som eier vil gi Statoil frihet til å utvikle sin strategi basert på forretningsmessige målsettinger.

Disse forhold vil en kunne sikre gjennom at man i første omgang tar inn nye eiere tilsvarende 10-25 prosent av selskapets verdi. Dette vil primært skje ved utstedelse av nye aksjer i morselskapet Den norske stats oljeselskap a.s, i kombinasjon med salg av deler av statens aksjer, og da rettet mot norske og internasjonale kapitalmarkeder. Det bør samtidig kunngjøres at statens eierandel kan reduseres til 67 prosent.

I tillegg slås det fast at Statoil skal drives etter forretningsmessige prinsipper, som andre børsnoterte selskaper. Et aksjesalg i denne størrelsesorden vil også stå i forhold til etterspørselen i markedet og sikre nødvendig likviditet i aksjen.

For øvrig vises det til kapittel 10, som gir en omtale av selve børsintroduksjonen.

5.4 Konklusjon

Regjeringen foreslår å åpne opp for flere eiere i Statoil ved å børsnotere selskapet. Utvidet eierskap vil tilføre ny kompetanse, nye partnere og ny kapital. Statoil skal fortsatt være et norskbasert selskap. Hovedkontor med tilhørende hovedledelse, beslutningsmyndighet og strategifunksjoner skal være lokalisert i Norge. Staten skal beholde minst 2/3 av aksjene i selskapet.

Ved børsnotering tas det i første omgang inn nye eiere tilsvarende 10-25 prosent av selskapets verdi. Dette vil primært skje ved utstedelse av nye aksjer i morselskapet Den norske stats oljeselskap a.s, i kombinasjon med salg av deler av statens aksjer, og da rettet mot norske og internasjonale kapitalmarkeder.

Statoil gis anledning til å inngå eiermessige strategiske allianser med andre selskaper. Dette kan først skje etter børsnotering av selskapet.