9 Utvalgets kriterier for vurdering av løsninger
9.1 Innledning
I delrapporten av 22. mars 2002 vurderte utvalget flere alternative løsninger som kan være aktuelle for å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal og privat tjenesteproduksjon. Utvalget skisserte tre alternative løsninger som syntes mest aktuelle, og det ble varslet at utvalget ville vurdere disse tre løsningene nærmere i den endelige utredningen. Om den nærmere begrunnelse for valg av løsninger vises det til delrapporten. De tre løsningene som utvalget har arbeidet videre med er:
kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet
utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift
utvidet merverdiavgiftsplikt
I kapitlene 10–13 har utvalget beskrevet og vurdert de enkelte alternativene. Utvalgets vurderinger av de tre alternative løsningene er gjort på bakgrunn av enkelte sentrale kriterier som utvalget har satt opp. Kriteriene gir uttrykk for hvilke hensyn utvalget har ansett som viktige ved vurderingen av de ulike alternativene. Når det beskrives hvordan de alternative løsningene tilfredsstiller kriteriene, blir det også enklere å sammenlikne de ulike løsningene. På bakgrunn av hvordan de enkelte løsningene tilfredsstiller kriteriene, har utvalget i sine vurderingskapitler foretatt en nærmere avveining av hvordan løsningene tilfredsstiller de enkelte kriteriene. I en slik avveining har utvalgets prioriteringer av de enkelte kriteriene vært et sentralt grunnlag for de konklusjonene som utvalget har trukket.
Sentralt i valg av løsninger står krav til samfunnsøkonomisk effektivitet. Dette kan oppnås ved at produsenter og konsumenter står overfor priser som reflekterer samfunnsøkonomiske kostnader. Skatter kan gi vridninger i relative prisforhold slik at prisene ikke lenger reflekter de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene. Således kan skatter gi effektivitetstap hvis det representerer konkurransevridninger som gjør at offentlig beslutninger ikke baseres på samfunnsøkonomiske kostnader. Det er derfor viktig for utvalget at de ulike løsningene som vurderes, ikke gir konkurransevridninger som gir samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Utvalget har i kapittel 6 beskrevet hvordan merverdiavgiftssystemet kan gi opphav til konkurransevridninger.
Utvalget legger også vekt på at løsningene kan bidra til å sikre merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk. Utvalget har også funnet grunn til å legge vekt på om de enkelte løsningene er robuste nok til å ivareta endringer som skjer blant annet i organisasjonsformer og eierskap for kommunale tjenester. Utvalget har også lagt vekt på administrative kostnader ved de aktuelle løsningene, og i hvilken grad de ulike løsningene er i samsvar med prinsippet om lokalt selvstyre og lovgivningen som ivaretar dette. Utvalget har også lagt vekt på at løsningene ikke kommer i strid med forpliktelser i EØS-avtalen. Utvalget har dessuten valgt å legge vekt på om løsningene er i strid med EUs merverdiavgiftsregelverk.
Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er presentert nedenfor i avsnitt 9.2. Dette representerer bakgrunnen for problemforståelsen og målsettingen for utvalget. På denne bakgrunn har utvalget i avsnitt 9.3. presentert hvilke kriterier som utvalget har ansett som viktige ved vurderingen av de ulike løsningene.
9.2 Utgangspunktet for utvalgets vurderinger
Kommunen ivaretar sentrale velferdstilbud for befolkningen. Befolkningens preferanser for tjenestetilbudet uttrykkes i valg og kommunens politiske organer avspeiler befolkningens preferanser. Befolkningens etterspørsel etter velferdstjenester er representert ved kommunens politiske organer.
Kommunens politiske organer søker å tilfredsstille befolkningens behov for velferdstjenester. De fungerer som bestillere av tjenester innen de gitte økonomiske og juridiske rammebetingelser. Tjenestene kan produseres av kommunen i egen regi i kommunale virksomheter, produseres i interkommunale virksomheter, kjøpes av andre kommuner eller kjøpes av produsenter utenfor kommunen, private tjenesteytere, stiftelser mv. Denne forståelsen av kommunenes rolle gir et klart skille mellom den politiske prioritering og etterspørselen (bestilleren) og produksjonen av tjenesten (utførelsen).
Kommunenes håndtering av velferdstilbudet til befolkningen varierer mellom ulike kommuner og på ulike tjenesteområder. Mange tjenester kjøpes vanligvis fra private produsenter, som snøbrøyting og entreprenørtjenester mv. De sentrale velferdstjenester som undervisning, omsorg og helse er ofte organisert som del av den kommunale forvaltning og skillet mellom etterspørsel og produksjon er ikke klart. Særlig innen infrastruktur organiserer og kjøper kommunen tjenestene i interkommunalt samarbeid, som diskutert i kapittel 4. Det er samtidig en generell tendens til at kommunene fristiller tjenesteproduserende virksomheter (som skoler og sykehjem). De fristilte enhetene får et tydeligere selvstendig ansvar for ressursbruk og tjenestetilbud. Finansieringen av fristilte enheter varierer, men utviklingen går i retning av rammebevilgninger og kontrakter. På den ene siden økes enhetenes disposisjonsrett (for eksempel i ansettelsesspørsmål), mens kommunene på den annen side stiller klarere krav til de tjenester som leveres. Forholdet mellom tjenesteproduserende enheter i kommunen og kommunens politiske organer har da karakter av transaksjoner hvor kommunen betaler for virksomhetenes tjenesteproduksjon.
Kommunene har stor frihet i organiseringen av sin virksomhet og spørsmål om organisering, herunder konkurranseutsetting og privatisering, er del av den politiske beslutningsprosess. Utvalget har ikke vurdert hensiktsmessigheten av konkurranseutsetting og privatisering.
Kommunene har ansvaret for viktige velferdstilbud for å kunne tilpasse tilbudet til lokale preferanser og lokale kostnadsforhold. Organiseringen av virksomheten og valget mellom ulike produsenter (kommunale virksomheter, interkommunale, private mv.) er del av det lokalpolitiske ansvar og skal avspeile lokale forutsetninger. Kommunens politiske organer ventes å velge organisering som best mulig tilfredsstiller befolkningens behov under de gitte rammebetingelser og lokale forhold.
Gitt at kommunene står fritt i sin organisering og at organiseringsspørsmål er en del av den politiske behandlingen, er det viktig at statens utforming av skattemessige rammebetingelser som kommunene står overfor, som for eksempel merverdiavgiften, ikke diskriminerer mellom forskjellige organisasjonsløsninger. Valget av løsning for tjenesteproduksjonen bør avspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene ved de ulike alternativene. Dette gjelder både for velferdstjenester som leveres til befolkningen og tjenester som inngår i produksjonen av velferdstjenester (kalt støttetjenester). På den måten vil prioriteringen mellom ulike tjenester avspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene og tjenestene vil produseres til lavest mulig kostnad. Skattesystemet bør ikke påvirke valg basert på politiske prioriteringer og samfunnsøkonomiske kostnader.
I den grad merverdiavgiftssystemet behandler ulik organisering av tjenesteproduksjonen på forskjellig måte, vil det kunne gi samfunnsøkonomisk uheldige organisasjonsløsninger og dermed svekke befolkningens velferdstilbud. Befolkningens behov dekkes best når de samfunnsøkonomisk sett mest effektive produsentene får utføre tjenestene. Når merverdiavgiftssystemet gir konkurransevridninger påvirkes også sammensetningen av tjenestetilbudet, se omtalen i kapittel 6. Utgangspunktet må derfor være å finne løsninger som i minst mulig grad gir konkurransevridninger.
9.3 Kriterier for vurdering av løsninger
9.3.1 Innledning
Utvalget har særlig lagt vekt på i hvilken grad de ulike alternativene
bidrar til å redusere konkurransevridninger mellom kommunenes egenproduksjon og kjøp fra andre
medfører nye konkurransevridninger mellom kommunale og private produsenter av samme type tjenester
gir nøytrale regler for ulike kommunale samarbeidsformer
sikrer prinsippet om merverdiavgiften som en generell skatt på innenlands forbruk av varer og tjenester
er robust over tid
ikke medfører økte administrative kostnader
er i samsvar med prinsippet om lokalt selvstyre og lovgivningen som ivaretar dette
ikke strider mot forpliktelser i EØS-avtalen
ikke strider mot EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet
Nedenfor gis det en nærmere omtale av disse kriteriene.
9.3.2 Bidrar modellen til å redusere konkurransevridninger mellom kommunenes egenproduksjon og kjøp fra andre?
Utvalget har i kapittel 6 beskrevet hvordan merverdiavgiftssystemet kan gi opphav til konkurransevridninger. Merverdiavgiften kan gi effektivitetstap hvis den medfører konkurransevridninger som gjør at offentlige beslutninger ikke baseres på samfunnsøkonomiske kostnader. Det er derfor viktig for utvalget at de ulike løsningene som vurderes i minst mulig grad gir konkurransevridninger. Dette er innarbeidet i utvalgets mandat hvor utvalget bes om å vurdere løsninger som likestiller kommunal produksjon og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften. Det er derfor sentralt for utvalget at løsningene kan motvirke konkurransevridinger som følge av dagens system.
9.3.3 Medfører modellen nye konkurransevridninger mellom kommunale og private produsenter av samme type tjenester?
I tillegg til å legge vekt på om de ulike modellene kan motvirke konkurransevridninger, har utvalget lagt vekt på om det vil oppstå nye konkurransevridninger. Utvalget har særlig sett at enkelte løsninger kan medføre nye konkurransevridninger innenfor tjenesteområder som er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Slike konkurransevridninger kan oppstå dersom produsenter av like tjenester står overfor ulike merverdiavgiftsbestemmelser. Utvalget anser det som viktig å unngå bestemmelser som gjør at like ytelser får ulik avgiftsbelastning avhengig av hvem som omsetter tjenesten. Utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift for kommunene kan for eksempel innebære at kommunal produksjon står overfor mer lempelige merverdiavgiftsregler enn privat produksjon av tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Dette gir konkurransevridninger som kan føre til at produksjonen ikke skjer der hvor det er samfunnsøkonomisk sett mest lønnsomt.
9.3.4 Gir modellen nøytrale regler for ulike kommunale samarbeidsformer?
Utvalget er i mandatet også bedt om å vurdere regelverket for offentlig virksomhet som drives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene. Dagens merverdiavgiftsregelverk kan påvirke hvordan kommunalt samarbeid organiseres. Enkelte samarbeidsformer kan gi en gunstig merverdiavgiftsmessig behandling. Merverdiavgiften bør være nøytral mellom ulike samarbeidsformer. I den grad merverdiavgiftssystemet behandler ulik organisering av tjenesteproduksjonen på forskjellig måte, vil det kunne gi samfunnsøkonomisk uheldige organisasjonsløsninger og dermed svekke befolkningens velferdstilbud. Når merverdiavgiftssystemet gir konkurransevridninger, påvirkes også sammensetningen av tjenestetilbudet, se omtalen i kapittel 6. Utvalget har derfor også satt som kriterium at de aktuelle løsningene som skisseres, medfører at merverdiavgiften ikke påvirker hvordan kommunalt samarbeid organiseres. Løsningene bør også gi nøytrale bestemmelser mellom kommunens egenproduksjon og kjøp fra kommunalt samarbeid.
9.3.5 Sikrer modellen prinsippene om merverdiavgiften som en generell skatt på innenlands forbruk av varer og tjenester?
Utvalget har lagt vekt på om de ulike modellene bidrar til å sikre merverdiavgiften som en generell form for beskatning av innenlands forbruk av varer og tjenester. Hensynet til et mest mulig nøytralt merverdiavgiftssystem tilsier at en har et mest mulig generelt system med færrest mulig unntak og særordninger. Fritak og særordninger i merverdiavgiftssystemet vil i utgangspunktet svekke merverdiavgiftens generelle karakter. Dette kan gi opphav til tilpasninger og uproduktiv aktivitet. Likebehandling av varer og tjenester gir en bedre utnyttelse av samfunnets ressurser, blant annet ved at sammensetningen av produksjon og forbruk i mindre grad blir påvirket av merverdiavgiftssystemet. Særordninger innen merverdiavgiftssystemet kan også medføre indirekte subsidiering gjennom avgiftssystemet. Det er generelt et mer målrettet og treffsikkert virkemiddel å benytte direkte støtte til prioriterte områder enn særordninger og unntak i merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiften er en av statens viktigste inntektskilder. Et generelt merverdiavgiftssystem er derfor også viktig ut fra hensynet til statens proveny. Et merverdiavgiftssystem med et bredt avgiftsområde vil videre være lettere å praktisere både for næringsdrivende og skatteetaten, og gjør regelverket mer forutsigbart. Dette medfører mindre administrativ ressursbruk både for den avgiftspliktige og for skatteetaten.
9.3.6 Er modellen robust over tid?
Utvalget har konstatert at offentlig tjenesteproduksjon, herunder kommunal tjenesteproduksjon, er i utvikling blant annet når det gjelder organisasjonsformer og eierskap. Samtidig utvikler det seg stadig større grad av privat tjenesteproduksjon som opererer parallelt med offentlig tjenesteproduksjon. I tillegg er det en generell tendens til at kommunene fristiller tjenesteproduserende virksomheter. Kommunene har stor frihet i organiseringen av sin virksomhet, og spørsmål om organisering, herunder konkurranseutsetting og privatisering, er del av den politiske beslutningsprosess.
Skattesystemer bør ikke påvirke valg basert på politiske prioriteringer og samfunnsøkonomiske kostnader. Utvalget har derfor lagt vekt på at det velges løsninger som er robuste i forhold til en utvikling som innebærer et stadig mindre og uklart skille mellom privat og offentlig tjenestetilbud og hvor private alternativer til tjenesteproduksjon oppstå på statig flere områder. I tillegg kan en se en utvikling hvor kommunene i større grad endrer organisasjonsform på tjenesteproduserende enheter ved å fristille tjenesteproduserende enheter. Kommunene står stort sett fritt til å velge organisasjonsformer for tjenesteproduksjonen. Løsningene som utvalget vurderer bør derfor kunne håndtere en slik utvikling uten av det oppstår uheldige avgrensnings- og konkurransevridningsproblemer.
De aktuelle løsningene må også ha en avgrensning som kan være egnet til å opprettholdes over tid. Løsningene bør heller ikke få en avgrensning som gir motiv til uhensiktsmessige tilpasninger. De enkelte løsninger er dermed vurdert i forhold til om de representerer en ordning med robuste avgrensninger og som ikke medfører uhensiktsmessige tilpasninger.
9.3.7 Medfører modellen økte administrative kostnader?
Utvalget legger blant annet også vekt på de administrative kostnadene som de alternative modellene vil medføre både for skatteetaten, kommunene og de næringsdrivende. I beskrivelsen av de administrative kostnadene for skatteetaten har utvalget basert seg på innspill fra Skattedirektoratet. Utvalget har også beskrevet administrative kostnader for kommunene og de næringsdrivende.
9.3.8 Er modellen i samsvar med prinsippet om lokalt selvstyre og lovgivningen som ivaretar dette?
Ved vurderingen av de ulike modellene, har utvalget også sett på om de ulike alternativene er i samsvar med prinsippene om kommunalt selvstyre og lovgivningen som ivaretar dette. Utvalget har innhentet en juridisk utredning om hvilke spørsmål de tre alternative modellene reiser i forhold til kommunelovgivningen. Den juridiske utredningen er utført av KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sandvik. Den er vedlagt utvalgets utredning (Vedlegg 2).
Høyesterettsadvokat Per Sandvik har oppsummert den juridiske utredningen slik:
”Gjennomgangen viser at kommunelovgivningen og prinsippene bak den ikke skaper noen spesielle problemer for valg av ny løsning som er mest aktuell. Kommuneloven er i seg selv relativ ny, og i tillegg har den vært gjenstand for en nyere gjennomgang. Reglene og forarbeidene til disse viser at kommunen har en stor grad av frihet til å organisere seg på den måte som finnes hensiktsmessig. Det forhold at kommunen regnes som en enhet er styrende for valg av løsninger og for behovet for unntak.
(...)
Forholdet til kommunelovgivningen er behandlet under alle tre alternativene. De praktiske problemstillingene er litt forskjellige, men felles for de tre alternativene er at kommunelovgivningen ikke skaper spesielle problemer.
Forholdet til regnskapsreglene er drøftet under alternativet med fradragsrett for inngående avgift og under alternativet avgiftsplikt for kommunale virksomheter. Her er også nevnt en del hjemler for endringer i den utstrekning det finnes nødvendig. Det som sies her vil også i noen grad ha betydning for det tredje alternativ –kompensasjonsløsningen.
I pkt 6 om kompensasjon er kontrolltiltak særlig drøftet. Som nevnt innledningsvis er dette et spørsmål som også kan oppstå for de andre alternativene. I tillegg til det kontrollspørsmål som spesielt er nevnt i 6.2 kan det være spørsmål om skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til kontroll av kommunale enheter. På dette felt har vi i lovgivningen omfattende hjemler for kontroll både av næringsdrivende og ikke næringsdrivende, jf merverdiavgiftsloven § 47 og ligningsloven kap 6.
Som nevnt under pkt 6.2 har kontrollordninger fra statlige myndigheter overfor kommunen ikke vært ansett i strid med det kommunale selvstyre, eller med prinsippene i kommunelovgivningen. Det ligger følgelig ikke problemer av betydning på dette felt.”
9.3.9 Er modellen i strid med forpliktelser i EØS-avtalen?
9.3.9.1 Generelt om statsstøtteregelverket
Norge har gjennom EØS-avtalen visse folkerettslige forpliktelser som det må tas hensyn til ved utformingen av regelverket. Skatter og avgifter omfattes ikke av EØS-avtalen, og det foreligger derfor ikke krav om harmonisering med EUs regelverk på disse områdene. Andre regelsett i EØS-avtalen kan likevel få betydning for utformingen av skatte- og avgiftsregelverket. Dette gjelder både regelverket om de fire friheter og EØS-avtalens forbud mot statsstøtte. Dersom skatte- eller avgiftssystemet gir fordeler til bestemte foretak, kan dette være i strid med statsstøtteregelverket.
Bestemmelsene om offentlig støtte innebærer at all offentlig støtte til næringslivet, som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes, se EØS-avtalen art. 61(1). For at støtten skal omfattes av støttebestemmelsene i EØS-avtalen, må fire vilkår være oppfylt:
Støtten må være gitt av staten eller av offentlige midler i enhver form (offentlig støtte).
Støtten må vri konkurransen eller true med å vri konkurransen.
Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer.
Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene (avtalepartene).
Alle vilkårene som er satt opp i art. 61(1) må være oppfylt for at støtten skal rammes av støtteforbudet. Dersom et av vilkårene ikke er oppfylt, vil støtten ikke komme i konflikt med statsstøtteregelverket. I forhold til vilkåret om konkurransevridning, er det ikke nødvendig å påvise en faktisk konkurransevridning. Det er tilstrekkelig å påvise at støttetiltaket gir en finansiell fordel som kan vri konkurransen. Vilkåret om at støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer henger ofte sammen med vilkåret om konkurransevridning. Konkurransevridning oppstår gjerne ved at støttetildelingen er selektiv. Når det gjelder vilkåret om påvirkning av samhandelen, er muligheten for at støtten kan påvirke konkurransen mellom potensielle konkurrenter i andre EØS-land tilstrekkelig. Det skal med andre ord lite til før slik påvirkning anses å foreligge når først konkurransevridning er konstatert. Det går likevel en grense ved tiltak som i det alt vesentlige har lokal virkning.
9.3.9.2 Avgrensning av problemstillingen
De løsninger som utvalget presenterer skal motvirke konkurransevridninger som følge av at kommunale beslutningstakere på grunn av merverdiavgiften velger egenproduksjon fremfor kjøp fra andre. Dette er en konkurransevridning som ikke omfattes av forbudet mot statsstøtte. Statsstøtteregelverket er derfor nøytralt i forhold til kommunenes valg mellom egenproduksjon og kjøp fra andre.
Statsstøtteregelverket er på den annen side ikke nøytralt i forhold til forskjellsbehandling av aktører som er etablert i markedet. Ved vurderingen av de løsninger som utvalget vurderer opp mot statsstøtteregelverket, må det derfor skilles mellom kommunen som etterspørrer og som tilbyder i markedet. Det er kun i de tilfeller at kommunene opptrer som tilbyder ved siden av private i samme marked, at statsstøtteregelverket får aktualitet.
Videre vil kommunen som tilbyder ved de løsningene som utvalget vurderer, ikke komme bedre ut enn private i forhold til omsetning av avgiftspliktige varer og tjenester. De private virksomhetene har fradragsrett for inngående merverdiavgift på sine anskaffelser, og kommunene vil derfor ikke oppnå en fordel fremfor private virksomheter for omsetning av avgiftspliktige varer og tjenester.
For det tilfellet at en kommunal eller en privat virksomhet er tilbyder av varer og tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, har verken den kommunale eller private virksomheten fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelsene. Dersom de løsninger utvalget vurderer medfører at kommunale virksomheter som tilbyr ikke-avgiftspliktige tjenester får en fordel fremfor tilsvarende private virksomheter, vil statsstøtteregelverket kunne få aktualitet.
Utvalget anser på denne bakgrunn at statsstøtteregelverket bare vil kunne få betydning i forhold til kommunen som tilbyder av ikke-avgiftspliktige tjenester i et marked i konkurranse med tilsvarende private virksomheter. Dette vil da medføre at statsstøtteregelverket må vurderes opp mot de situasjonene hvor kommunen tilbyr for eksempel helsetjenester, sosiale tjenester, undervisningstjenester, salg og utleie av fast eiendom og persontransporttjenester i konkurranse med private virksomheter. Det samme gjelder ved omsetning av en del kulturelle tjenestetilbud.
9.3.9.3 Krav til økonomisk aktivitet
De vilkårene som er satt for at statsstøtteregelverket skal komme til anvendelse, medfører et krav om økonomisk aktivitet. Generelt vil tilbud om varer og tjenester i et marked være økonomisk aktivitet. Aktiviteten kan likevel ha en slik sosial funksjon at aktiviteten ikke anses som økonomisk eller kommersiell. Utvalget har forstått det slik at det ikke er tilstrekkelig at aktiviteten har et sosialt formål, men at det kreves noe mer. Utvalget har likevel ikke hatt forutsetninger for å kartlegge dette i detalj. Utvalget har likevel oppfattet det slik at allment tilgjengelige ordninger med sosialt formål som det ikke betales vederlag for, sannsynligvis ikke vil innebære økonomisk aktivitet. Dette antas også gjelde selv ved ordninger med noe brukerbetaling. Dersom ordningen er rettighetsbasert, vil dette medføre enda klarer at aktiviteten ikke anses som økonomisk aktivitet.
På denne bakgrunn antar utvalget at det derfor må foretas en konkret vurdering i forhold til hver av de ikke-avgiftspliktige tjenestene som kommunen tilbyr i konkurranse med tilsvarende private virksomheter. Utvalget oppfatter det slik at særlig kommunes tilbud av helse-, sosial- og undervisningstjenester ikke vil være økonomisk aktivitet. Når det gjelder kommunens tilbud av personbefordring, vil dette sannsynligvis kunne bli ansett som økonomisk aktivitet. Det gjelder likevel et unntak for tjenestetilbud av allmenn økonomisk betydning. Dersom kommunens persontransporttjenester anses for å være av allmenn økonomisk betydning, vil likevel ikke forbudet mot statsstøtte få anvendelse.
Utvalget antar på denne bakgrunn at det område som er mest aktuelt å vurdere opp mot statsstøtteregelverket i forhold til kommunens aktiviteter, er omsetning og utleie av fast eiendom. Det samme vil gjelde kommunale foretak som driver en blanding av sosiale tiltak og økonomisk virksomhet.
9.3.9.4 Må påvirke samhandelen
Et vilkår for at statsstøtteregelverket skal få anvendelse, er at handelen mellom EØS-landene må påvirkes. Når det gjelder området for fast eiendom, mener utvalget det kan settes spørsmålstegn ved i hvor stor grad kommunens utleie av fast eiendom er egnet til å påvirke samhandelen mellom EØS-landene.
9.3.10 Er modellen i strid med EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet?
Utvalget har dessuten vurdert i hvilken grad de enkelte modellene kan være i strid med de rammene EUs regelverk setter for medlemslandene på merverdiavgiftsområdet. Siden Norge ikke er medlem av EU, og siden EØS-avtalen ikke omfatter skatter og avgifter, er ikke Norge bundet av reglene i EFs sjette avgiftsdirektiv. Norge er likevel forpliktet til å respektere Romatraktatens bestemmelser om markedsfriheter slik disse er inkorporert i EØS-avtalen og fortolket av EU-domstolen. På denne måten setter EØS-avtalen også visse rammer for utformingen av det norske skatte- og avgiftsregelverket.
Blant annet på denne bakgrunn vil, etter utvalgets mening, de løsninger som EU har lagt seg på, også være viktige å forholde seg til ved vurderingen av hvordan regelverket bør utformes i Norge. Et annet forhold er at det norske merverdiavgiftsregelverk er bygget opp på samme måte som EFs sjette avgiftsdirektiv. Mange av de samme problemstillingene gjør seg derfor gjeldende både i Norge og i EU-landene i forhold til merverdiavgiften. Dette gjelder blant annet konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Etter utvalgets mening er det også på bakgrunn av de systemmessige likhetene mellom Norges og EUs merverdiavgiftsregelverk, viktig å vurdere regelverket i EU ved utformingen av norske alternative løsninger.
9.3.11 Annet
Andre særskilte forhold som eventuelt gjør seg gjeldende ved de enkelte modellene er også vurdert.
Utvalget vil for øvrig vise til mandatet, hvor det fremgår at løsningene skal kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet endres. Dette medfører at alle løsninger som vil innebære provenytap for staten, vil måtte dekkes inn slik at det ikke endrer statsbudsjettets balanse. Utvalget legger derfor til grunn at eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen for kommunene samlet må motvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak overfor kommunene. Utvalget har lagt dette til grunn for vurderingene av alle modellene. Utvalget har foreslått en finansieringsordning i kapittel 15.