15 Økonomiske og administrative konsekvenser

15.1 Innledning

Utvalget foreslår at dagens begrensede kompensasjonsordning utvides til en generell kompensasjonsordning for kommuner og fylkeskommuner. Ordningen blir dermed betydelig mer omfattende enn i dag, ved at det blir kompensert for hele merverdiavgiften på alle anskaffelser til ikke-avgiftspliktig virksomhet. For å oppnå størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør det legges opp til en noe videre forståelse av hvilke private og ideelle virksomheter som skal omfattes enn dagens avgrensning. Etter utvalgets mening bør også private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, omfattes.

Utvalget foreslår i tillegg enkelte endringer i hvordan en generell kompensasjonsordning bør innrettes i praksis. Forslagene innebærer enkelte endringer i forhold til dagens ordning. Forslagene til endring i innretting av ordningen følger av at utvalget mener at ordningen kan fungere bedre ut fra målsettingen, se omtalen i kapitlene 7.4 og 12. Utvalget foreslår at kompensasjonsordningen regnskapsmessig håndteres som en fradragsordning, ved at en i kommuneregnskapet regnskapsfører alle fakturaer eksklusive avgift (nettoføring av merverdiavgiften). For at ordningen skal fungere bedre for private og ideelle virksomheter som omfattes av ordningen, anbefaler utvalget at en vurderer å la private og ideelle virksomheter som omfattes av ordningen sende sine krav direkte til skatteetaten, i stedet for via kommunen som i dag. Utvalget foreslår at innrapporteringsrutinene endres slik at oppgavene sendes inn hver annen måned i stedet for en gang i året som i dagens ordning. Dagens ordning kan oppfattes som komplisert, med detaljerte krav til spesifikasjon av hver faktura som legges til grunn for refusjonskravene som kommunene skal sende til skatteetaten. Utvalget anbefaler at det gjøres forenklinger i dokumentasjonskravene ved innsendelse av oppgavene. De enkelte dokumentasjonskravene kan erstattes av en attestasjon av revisor.

Samlet anser utvalget at endringene vil gi en ordning som blir enklere og vil fungerer bedre i forhold til målsettingen. Nedenfor har en imidlertid omtalt forventede økonomiske virkninger av ordningen nærmere.

Utvalget har nedenfor også redegjort for endringer i administrative kostnader av de enkelte forslagene. Deretter er samlede administrative kostnader for kommunene, de næringsdrivende og skatteetaten oppsummert. Utvalget har avslutningsvis foreslått en finansieringsordning for en generell kompensasjonsordning.

15.2 Økonomiske virkninger av ordningen

Kommunene ivaretar sentrale velferdstilbud for befolkningen. Utvalget har lagt til grunn at kommunens politiske ledelse fungerer som bestiller av tjenester som kan utføres av kommunale eller private virksomheter. Utvalget har, blant annet i kapittel 4, vist til skillet mellom kommunens rolle som bestiller og utfører. Utvalget har i kapittel 6 vist at merverdiavgiften skaper konkurransevridninger mellom produksjon av tjenester i kommunal og privat regi. Når merverdiavgiften på innsatsfaktorer slår ulikt ut i kommunal og privat produksjon og bidrar til ulike faktorpriser, kan kommunenes valg mellom produksjon i kommunal og privat regi påvirkes. Dette kan bidra til dårligere ressursallokering og hindre en effektiv fordeling mellom kommunal og privat produksjon. Konkurransevridningen som følge av merverdiavgiften kan dermed gi kommunene økonomisk motiv til å velge løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk effektive.

Innføring av en generell kompensasjonsordning vil motvirke konkurransevridningen mellom kommunenes valg mellom kommunal og privat tjenesteproduksjon. Dette medfører endringer i rammebetingelsene som legger til rette for at private i større grad kan konkurrere på like vilkår som kommunene. Sammenliknet med i dag, vil merverdiavgiften ikke fremstå som en kostnad på avgiftsbelagte innkjøp for de enkelte kommunale beslutningstakere. Endringene må dermed forventes å bidra til at kommunenes beslutninger i større grad baseres på relative priser som avspeiler samfunnsøkonomiske kostnader. Dette kan gi mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dette kan imidlertid også påvirkes av andre forhold, og utvalget har ikke sett det som mulig å gjøre pålitelige anslag på hvilke utslag endringene kan medføre i praksis.

15.3 Administrative kostnader av de enkelte forslag til endringer

15.3.1 En generell kompensasjonsordning

En generell kompensasjonsordning som gjelder alle varer og tjenester vil i utgangspunktet være en enklere ordning enn dagens ordning som er begrenset til enkelte tjenester. Med en generell ordning vil en unngå avgrensning av ordningen til enkelte tjenester, samtidig som det gis kompensasjon for merverdiavgiften på hele leveransen og ikke bare tjenesteelementet som i dag. En unngår også å operere med sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser innenfor ordningen. Dette gir en enklere ordning med færre avgrensningsproblemer og lavere administrative kostnader.

En generell kompensasjonsordning vil føre til at antall fakturaer som gir grunnlag for kompensasjon vil øke sammenliknet med dagens ordning. En slik økning vil isolert sett gi en økte administrasjonskostnader for de kompensasjonsberettigede virksomhetene. Samtidig antas det at de administrative kostnader ved håndtering av den enkelte faktura vil reduseres, blant annet som følge av en enklere ordning og reduserte avgrensningsproblemer.

Ved overgang til en generell kompensasjonsordning, må det utarbeides nye søknadsskjema for kompensasjon, men dette vil medføre begrensede engangskostnader. Søknadsskjemaene ved en generell ordning må antas å bli enklere enn i dag. Utvalget anbefaler at en vurderer å samordne disse med de ordinære merverdiavgiftsoppgaver. Det må imidlertid være mulig å skille ut beløpene som går gjennom kompensasjonsordningen fra det ordinære merverdiavgiftssystemet.

Utvalget foreslår at man lar den generelle kompensasjonsordningen også omfatte private og ideelle virksomheter som i hovedsak følger avgrensningene av dagens ordning. I tillegg bør, etter utvalgets oppfatning, private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, også omfattes. En slik avgrensning vil ikke føre til vesentlig mer administrasjon for skatteetaten dersom søknadene som i dag går gjennom kommunene sentralt. Det vil imidlertid kunne oppstå enkelte avgrensningsspørsmål med hensyn til blant annet hvilke tjenesteytere som skal omfattes av ordningen. I dagens ordning går utbetalinger av kompensasjon til private også gjennom kommunen. Kommunen er ikke pliktig å utbetale korrekt refusjonsbeløp til private. For å sikre at de private virksomheter som omfattes av ordningen skal få kompensert korrekt beløp, anbefaler utvalget et en vurderer en alternativ ordning ved å la private sende inn oppgaver direkte til skatteetaten. Siden det ikke finnes noen oversikt over antallet private som blir berørt, har det ikke vært mulig å anslå administrative kostnadene av dette.

Samlet sett antas det at en utvidelse av dagens begrenset ordning til en generell kompensasjonsordning, isolert sett gir reduserte administrative kostnader.

Utvalget foreslår i tillegg enkelte endringer i den praktiske innrettingen av ordningen for at den skal fungere bedre.

15.3.2 Innrettingen av ordningen

Utvalget foreslår enkelte endringer for at en generell kompensasjonsordning skal fungere mer etter hensikten enn dagens ordning.

15.3.2.1 Endrede regnskapsrutiner mv

Utvalget foreslår at de kommunale regnskapsrutinene legges opp slik at de kommunale virksomhetene regnskapsfører sine utgifter eksklusive merverdiavgift. Med en ordning som gjennomføres innenfor kommunenes ordinære regnskapsrutiner, vil dette i liten grad få økte administrative kostnader for kommunene. Ved en slik omlegging vil man fremdeles kunne sende inn kompensasjonsoppgaver sentralt fra de enkelte kommuner, og de administrative kostnadene for skatteetaten vil være uforandret på dette punkt.

Utvalget har også vurdert tiltak for at ordningen skal fungere bedre for de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen. Disse skal i dag sende krav via kommunen hvor de er hjemmehørende. Det er også kommunen sentralt som mottar utbetalingene. Siden det ikke foreligger noen plikt for kommunen til å tilbakebetale kompensasjonene til de private virksomhetene, kan ordningen i liten grad fungere etter hensikten for slike virksomheter. For at ordningen skal fungere bedre etter hensikten, anbefaler utvalget at det vurderes å la de private og ideelle virksomhetene sende krav direkte til skatteetaten. Dette vil imidlertid medføre økte administrative kostnader for skatteetaten og må vurderes nærmere.

15.3.2.2 Kortere terminer

Utvalget foreslår kortere innrapporterings- og utbetalingsterminer enn i dagens ordning. En overgang til kortere terminer vil medføre flere oppgaver og mer administrative kostnader både for kommunen og skatteetaten. Innrapportering annen hver måned vil gi om lag 2 880 oppgaver per år. Dette medfører administrative kostnader i skatteetaten på om lag 2 årsverk for manuelt mottak, registrering og kontroll. I tillegg kommer administrative kostnader knyttet til attestering, anvisning og utbetaling på til sammen 2,5 månedsverk. Disse anslagene forutsetter at private som omfattes av ordningen sender sine oppgaver via kommunen sentralt. Utvalget anbefaler imidlertid at det vurderes å la de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen sende oppgaver direkte til skatteetaten. Med en slik løsning vil de administrative kostnadene innenfor ordningen bli større.

En overgang til kortere terminer vil, som tidligere omtalt, generere flere oppgaver og dermed større administrative kostnader. Utvalget forutsetter at det legges til rette for automatiserte løsninger. Dersom mottaket av oppgaver kan gjøres maskinelt og ikke manuelt slik som i dag, vil imidlertid kostnadene på litt sikt reduseres. Dette vil igjen kreve større investeringer i en oppstartsfase.

15.3.2.3 Forenklede krav til dokumentasjon

Når dagens begrensede kompensasjonsordning gjøres generell slik at alle anskaffelser omfattes, anbefaler utvalget at det foretas forenklinger i dokumentasjonskravene ved innsendelse av oppgavene. Dette kan gjøres ved at dagens dokumentasjonskrav erstattes av en attestasjon av revisor.

Attestasjon av oppgaver av revisor hver annen måned i stedet for hvert år som i dag, vil medføre en mer løpende kontroll og til faste tidspunkt. Forenklede krav til dokumentasjon ved innsendelse vil redusere arbeidet med den enkelte søknad, noe som bidrar til å redusere de administrative kostnadene både for skatteetaten og for de kompensasjonsberettigede. Tidsbruken ved behandling av søknadene ved fylkesskattekontorene kan reduseres med 25 prosent når en unngår oppgaver med ulike kompensasjonssatser med tilhørende fakturadokumentasjon i egne vedlegg.

Samlet sett må det antas at forslagene til endringer i den praktiske innretting av ordningen kan gi en viss økning i de administrative kostnadene ved ordningen.

15.4 Administrative konsekvenser for de som blir berørt

De administrative kostnadene av forslagene kan berøre både kommunene, næringsdrivende og skatteetaten. Nedenfor oppsummeres de samlede administrative konsekvensene for disse.

15.4.1 Samlede administrative konsekvenser for kommunene

En generell ordning som erstatter dagens begrensede ordning, vil bli enklere å praktisere for kommunene ved at en unngår en del avgrensningsspørsmål blant annet i forhold til ulike kompensasjonskategorier som finnes i dagens ordning. Dette gir isolert sett reduserte administrative kostnader for kommunene. Samtidig vil en generell ordning omfatte betydelig flere anskaffelser, noe som isolert sett vil øke de administrative kostnadene. Kortere innrapporteringsterminer enn i dag kan isolert sett øke de administrative kostnader for kommunene. Ved automatiserte løsninger vil antallet oppgaver i seg selv ikke være av vesentlig betydning for kommunene. Kortere innrapporteringsterminer vil for den enkelte kommunale virksomhet medføre at likviditetstapet som dagens ordning medfører, blir vesentlig redusert. Enklere krav til dokumentasjon ved innsendelse bidrar til å redusere de administrative kostnadene for kommunene knyttet til hver søknad.

En utvidelse av dagens begrenset ordning til en generell kompensasjonsordning vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for kommunene. Utvalgets forslag til endringer i den praktiske innrettingen av ordningen kan imidlertid antas å gi en viss økning i administrative kostnader for kommunene. Samlet sett antas de administrative kostnadene for kommunene å bli om lag uendret som følge av utvalgets forslag.

15.4.2 Samlede administrative konsekvenser for næringsdrivende

En generell kompensasjonsordning vil ikke gi administrative kostnader for de næringsdrivende som omsetter til kommunen.

Utvalget foreslår at man lar den generelle kompensasjonsordningen også omfatte private og ideelle virksomheter etter avgrensningene av dagens ordning. Endringene i den praktiske innrettingen av ordningen vil få tilsvarende konsekvenser for de private og ideelle virksomheter som omfattes av ordningen som for kommunale virksomheter. En generell ordning som erstatter dagens begrensede ordning, vil bli enklere å praktisere for disse virksomhetene ved at en unngår en del avgrensningsspørsmål blant annet i forhold til ulike kompensasjonssatser som finnes i dagens ordning. Dette gir isolert sett reduserte administrative kostnader for de private som omfattes av ordningen. Samtidig vil en generell ordning omfatte betydelig flere anskaffelser, noe som isolert sett kan øke de administrative kostnadene noe. Kortere terminer vil isolert sett medføre flere oppgaver per år som kan bidra til økte administrative kostnader. Enklere krav til dokumentasjon bidrar til å redusere de administrative kostnadene for kommunene knyttet til behandling av hver søknad.

En utvidelse av dagens begrenset ordning til en generell kompensasjonsordning, vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen. Utvalgets forslag til endringer i den praktiske innrettingen av ordningen kan imidlertid antas å gi en viss økning i administrative kostnader for de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen. Samlet sett antas de administrative kostnadene for de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen å bli om lag uendret som følge av utvalgets forslag.

Utvalget anbefaler at det vurderes å la de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen, sende oppgaver direkte til skatteetaten og ikke som i dag via kommunen. Med en slik endring vil ordningen kunne fungere mer etter hensikten for de private og ideelle virksomhetene. Utvalget legger til grunn en noe videre avgrensning enn i dag. Når i tillegg ordningen blir generell og omfatter merverdiavgiften på alle anskaffelser, kan en forvente at flere private og ideelle virksomheter enn i dag sender inn kompensasjonskrav.

15.4.3 Samlede administrative konsekvenser for skatteetaten

En generell ordning som erstatter dagens begrensede ordning vil bli enklere å administrere for skatteetaten. Ved overgang til en generell kompensasjonsordning, må skatteetaten utarbeide nye søknadsskjema for kompensasjon, men dette vil medføre begrensede engangskostnader. Kortere terminer vil medføre flere oppgaver per år, noe som kan gi kommunene økte administrative kostnader. Enklere krav til dokumentasjon bidrar til å redusere de administrative kostnadene for skatteetaten knyttet til behandling av hver søknad.

En ordning som omfatter private etter dagens avgrensning synes i liten grad å føre til vesentlig mer administrasjon for skatteetaten dersom søknadene fra private slik som i dag går gjennom kommunene sentralt. Utvalget anbefaler imidlertid at en vurderer å la private sende inn oppgaver direkte til skatteetaten. Dette vil isolert sett øke de administrative kostnader for skatteetaten.

En utvidelse av dagens begrenset ordning til en generell kompensasjonsordning, vil isolert sett gi reduserte administrative kostnader for skatteetaten. Utvalgets forslag til endringer i den praktiske innrettingen av ordningen kan imidlertid antas å gi en viss økning i administrative kostnader for skatteetaten. Samlet sett antas de administrative kostnadene for skatteetaten å bli om lag uendret som følge av utvalgets forslag.

15.5 Finansiering av ordningen

I mandatet er det presisert at løsningene bør kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet blir endret. Utvalget legger derfor til grunn at eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen for kommunene må motvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak overfor kommunene.

Finansieringen av dagens kompensasjonsordning er nærmere beskrevet i kapittel 7. Finansieringen gjennomføres som et engangstrekk i kommunenes frie inntekter. Trekket skal i prinsippet gjenspeile den refusjon kommuner og fylkeskommuner samlet vil få i et normalår for de berørte aktivitetene, og med et nivå på egenregiandelen slik det er i de siste årene før ordningen innføres. Det er aktivitetsomfanget i perioden før ordningen trer i kraft som bør legges til grunn for trekket.

Det forutsettes at trekkene er uavhengig av hva den enkelte kommune kan forvente å få i refusjon. Dette er viktig for at hver kommune skal ha motiv for å kunne erstatte egenproduksjon med kjøp av merverdiavgiftspliktige tjenester fra private. Hvis kommunen oppfatter det slik at dens inntekter blir redusert med tilsvarende beløp som den får i kompensasjon for merverdiavgift, vil ikke ordningen fungere etter hensikten.

Utvalget mener at det bør være størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver. Dette tilsier en noe videre forståelse av hvilke private og ideelle virksomheter som bør omfattes enn med dagens avgrensning. Eksempelvis bør private barnehager som ikke mottar kommunale tilskudd omfattes. Utvalget anbefaler derfor at kompensasjonsordningen, i tillegg til å omfatte kommuner og fylkeskommuner, også omfatter private og ideelle virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver. På denne måten kan hovedsakelig nye konkurransevridninger i forhold til private som følge av en generell kompensasjonsordning, motvirkes. Utvalget forutsetter som et utgangspunkt at reformen ikke skal gi endringer i de økonomiske rammer for staten, kommunene og private. Utvalget erkjenner imidlertid at finansieringen i forhold til private virksomheter som ikke, eller i liten grad mottar offentlig støtte, skaper problemer i forhold til dette utgangspunktet.

En generell kompensasjonsordning vil bli betydelig mer omfattende enn dagens begrensede ordning som utgjør om lag 1,5 mrd. kroner. Dette tallet er eksklusive renhold som ble inkludert i ordningen fra 1. januar 2002. Foreløpige beregninger kan tyde på at omfanget kan utgjøre om lag 8,5 mrd. kroner. I dette tallet er imidlertid ikke beregnet virkninger ved at private og ideelle virksomheter omfattes. Det er ikke tilgjengelig tallmateriale som kan gi pålitelig anslag på virkningen av at private omfattes. Beregningen ovenfor vil dermed være noe for lavt. Ved fremleggelse av konkrete forslag om en kompensasjonsordning, må det gjøres reviderte anslag som er relevante ved innføring av ordningen. Det kan derfor bli behov for å justere anslaget noe i forhold til en eventuell endring i utviklingen i kommunene avgiftspliktige kjøp fram til ordningen innføres. I tillegg kan det være usikkerhet knyttet til anslaget som, kan tilsi at det i en overgangsfase vurderes å åpne for etterjustering av trekket.

Utvalgets viser til at anslaget for kompensasjonsordningens volum er usikkert. Usikkerheten er særlig knyttet til virkningen av å innbefatte private og ideelle virksomheter i ordningen, slik utvalget foreslår. For kommuner har utvalget fått utarbeidet en rapport fra SNF med beregninger av betalt merverdiavgift som kommuner ikke kan kreve fradrag for. Beregningene gir også en pekepinn på tilsvarende utgifter hos fylkeskommunene. For private og ideelle virksomheter har utvalget ikke fått foretatt beregninger. Utvalget ser det som viktig at departementet gis tilstrekkelig tid og ressurser til å foreta pålitelige beregninger av økonomiske virkninger av endringene, før nye regler implementeres. Det forutsettes at det gjennomføres nye og pålitelige beregninger knyttet til omfanget av ordningen. Både pålitelige beregninger og grundig vurdering av metode for gjennomføring av trekket i inntektsrammene er nødvendige for å unngå utilsiktede innstramninger for kommunesektoren.

Selv om dagens finansiering synes å ha skapt få problemer, kan det pekes på en konsekvens av statlig initierte reformer. Eksempelvis innebar gjennomføringen av eldreplanen betydelige statlige tilskudd til kommunene for bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Dagens kompensasjonsordning innebar at kommunene har fått kompensert merverdiavgift for slike byggetjenester samtidig som kommunene har fått tilskudd fra staten for å gjennomføre slike investeringer. Slike virkninger kan oppstå når staten delvis finansierer utgifter for kommunene. Det synes ikke hensiktsmessig at en kompensasjonsordning utformes for å ta hensyn til slike virkninger. Med en generell kompensasjonsordning vil kommunesektoren kompenseres for merverdiavgift på alle anskaffelser. Ved tilskudd fra staten til store reformer, blir det dermed enklere enn med dagens begrensede ordning å ta hensyn til at kommunesektoren får kompensert merverdiavgiften på anskaffelsene.

Blant annet som en konsekvens av at kommunene i økende grad har dekket sitt tjenestebehov med avgiftspliktig kjøp fra private i stedet for produksjon i egen regi, har kompensasjonskravene økt hvert år siden ordningen ble etablert. I dagens ordning har staten dermed fått økte merverdiavgiftsinntekter i det året kommunenes kompensasjonsberettigede kjøp er foretatt. Utbetalingene av kompensasjonsbeløpene har imidlertid først kommet to år senere. Dette har medført et likviditetstap for de kompensasjonsberettigede virksomhetene, samtidig som inntektene og utgiftene for staten har kommet på to ulike budsjettår. Utvalget foreslår at innrapporteringsrutinene endres slik at utbetalingene av refusjoner skjer hver annen måned. Med en slik rutine vil statens inntekter fra økt merverdiavgift hovedsakelig komme i samme budsjettår som kompensasjonsutbetalingene til kommunene. Dermed begrenses likviditetstapet for kommunene, samtidig som inntektene og utgiftene for staten i stor grad kommer innenfor samme budsjettår.

En generell kompensasjonsordning vil isolert sett redusere kommunenes utgifter ved anskaffelser. Det må derfor foretas korreksjoner i det beregnede utgiftsbehovet for sektoren. Utvalget viser til at finansieringen av dagens ordning i hovedsak har fungert etter hensikten og anbefaler at også en generell kompensasjonsordning finansieres gjennom reduksjon i kommunenes frie inntekter. Ordningen bør finansieres gjennom reduksjon i kommunesektorens frie inntekter slik at det i minst mulig grad skapes omfordeling mellom kommuner. En slik finansiering sikrer også uavhengighet mellom den enkelte kommunes bidrag til finansiering av ordningen og kommunens kompensasjon.