12 Begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning
12.1 Beskrivelse av en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning
12.1.1 Generelt om utformingen
12.1.1.1 Om en begrenset kompensasjonsordning
I kapittel 11 er en generell kompensasjonsordning beskrevet. En kompensasjonsordning kan også gjøres mer begrenset ved at den målrettes mot de tjenesteområder hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Dagens kompensasjonsordning er et eksempel på en begrenset ordning som er rettet inn mot konkurransevridningene som merverdiavgiften gir opphav til. Dagens begrensede kompensasjonsordning er nærmere beskrevet i kapittel 7.
En begrenset kompensasjonsordning kan gjennomføres ved å utvide dagens kompensasjonsordning til enkelte tjenester hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger. En slik løsning vil i praksis bety at en utvider dagens ordning med flere tjenester. Ved en slik utvidelse av dagens ordning, forutsettes det at en beholder et begrenset system hvor det gis kompensasjon for sjablonmessig beregnede kompensasjonssatser som gjenspeiler tjenesteelementet i de ulike leveransene. Dermed kompenseres det i utgangspunktet kun for tjenesteelementet i leveransen. Det er dette som i praksis utgjør konkurransevridningen mellom produksjon med egne ansatte og kjøp fra private. Det kompenseres da ikke for vareelementet i leveransen siden kommunen ved produksjon med egen ansatte uansett må betale merverdiavgift på vareinnsatsen. Dette gir en målrettet ordning som begrenses i omfang.
12.1.1.2 Hvilke tjenester skal det kompenseres for?
Et sentralt spørsmål ved utformingen av en begrenset kompensasjonsordning, er hvilke tjenester en slik ordning skal gjelde for. Det vises til mandatet hvor utvalget bes om å vurdere hvilke tjenester som er aktuelle for kommunal egenproduksjon, og der merverdiavgiften kan føre til at private tilbydere får en konkurranseulempe. Ved etableringen av dagens kompensasjonsordning, var det ikke opplagt hvilke tjenester ordningen skulle gjelde for. I Innst. S. nr. 94 (1993-1994) uttalte finanskomiteens flertall at den ikke hadde noen sikker oppfatning av hvilke bransjer som burde omfattes av ordningen, men det ble på side 21 antatt at:
”..de mest aktuelle bransjer bør være bygg og anlegg, herunder vedlikehold, renhold, vaskeri, renseri, og trykkerivirksomhet. Mottatte henvendelser indikerer også at enkelte andre bransjer, som for eksempel vakttjenester, renovasjon og avfallsbehandling, samt kjøkken og kantinedrift trolig bør vurderes nærmere.”
På bakgrunnen av en rapport fra en arbeidsgruppe som skulle kartlegge omfanget av konkurransevridninger i forhold til de mest aktuelle tjenestene innenfor kommunesektoren, ble det etter nærmere vurderinger foreslått at kompensasjonsordningen skulle omfatte vaskeri og renseri, renhold samt bygg og anlegg, jf. St. prp. nr. 1. Tillegg nr 9 (1994-95) Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1995. Det ble vurdert å la ordningen omfatte andre tjenester, jf. uttalelsen fra finanskomiteens flertall, men disse ble av ulike grunner holdt utenfor. En grunn var at ordningen må avgrenses til tjenester som er avgiftspliktige. Vakttjenester ble derfor holdt utenfor, siden dette ikke var en avgiftspliktig tjeneste på dette tidspunktet. Renovasjon og avfallsbehandling ble heller ikke inkludert. Dette er avgiftspliktige tjenester som kommunene omsetter til andre. Ved kommunenes eget bruk av slike tjenester, vil det også måtte beregnes merverdiavgift. Trykkeri- og kantinevirksomhet ble holdt utenfor siden det ble vurdert ikke å eksistere vesentlige konkurransevridningsproblemer. Ved behandlingen av forslag til kompensasjonslov ble renhold holdt utenfor, jf. Ot.prp. nr. 18 (1994-95) og Innst. O. nr. 25 (1994-95). Renhold ble senere tatt inn med virkning fra 1. januar 2002, jf. Innst. O. nr. 3 (2001-2002). Dette illustrerer at det i prosessen med innføringen av gjeldende kompensasjonsordning var langt fra opplagt hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger og hvilke tjenester som dermed burde omfattes av ordningen.
Merverdiavgiftsreformen 2001 innebar at det ble innført generell merverdiavgiftsplikt på tjenester. Før reformen var det kun avgiftsplikt på de tjenester som var listet opp i merverdiavgiftsloven. Med en generell avgiftsplikt er det kun unntakene som spesifiseres i merverdiavgiftsloven. Ved en generell avgiftsplikt er det ikke lenger mulig å ha en samlet oversikt over hvilke tjenester som er avgiftspliktige. På denne bakgrunn er det vanskeligere enn tidligere å liste opp tjenester hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger.
Utvalget har vært i kontakt med NHO for å få en oversikt over hvilke tjenester hvor en fra næringslivets side anser at det kan eksistere konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften. NHO har gjennomført en spørreundersøkelse blant sine medlemsbedrifter om de opplever at merverdiavgiften påvirker konkurranseforholdet mellom bedriften og offentlige etater. Spørreundersøkelsen, og NHOs løpende kontakt med medlemsbedriftene, viser at bedrifter innenfor følgende bransjer rapporterer om problemer i forhold til offentlig sektor grunnet merverdiavgiften:
utleie av arbeidskraft (vikar/bemanningstjenester)
vakt-, sikkerhet- og alarmtjenester
kantinetjenester (herunder kjøkken/catering innen helse- og omsorg)
vaktmestertjenester
bro- og tunneltjenester (billettsalg og tilhørende tjenester)
verksteder for vedlikehold/reparasjon av driftsmidler/motorkjøretøyer
forskningstjenester
datatjenester
ingeniørtjenester
konsulenttjenester (herunder også byggeteknisk konsulentvirksomhet, annen teknisk konsulentvirksomhet, bedriftsrådgivning, regnskap, revisjon og advokattjenester mv.)
laboratorietjenester
undervisning
gjenvinningstjenester
pukk- og grusleverandører/utvinning fra sand og grustak
godstransport på vei
asfalttjenester (idretts- og gårdsplasser)
elektrisk installasjonsarbeid
engroshandel
Det understrekes fra NHO at en grundigere undersøkelse kan føre til at det kan vise seg at det er flere tjenester som er aktuelle.
I SNF-rapporten, som er vedlagt utredningen (Vedlegg 3), vises det til at det lenge har vært en del tjenesteområder hvor private konkurrerer med kommunal egenregi om oppdrag, men som likevel ikke er omfattet av kompensasjonsordningen. Blant de avgiftspliktige tjenestene som per i dag holdes utenfor ordningen peker SNF på følgende tjenester:
konsulenttjenester utenfor byggsektoren (blant annet juridisk - og økonomisk rådgivning)
vekter- og sikringstjenester
vikartjenester
vaktmestertjenester
service og reparasjonsavtaler
kantinedrift
flyttetjenester
post- og telefonitjenester
drift av egne transportmidler
annonsering, reklame og informasjon
De to listene er ikke basert på samme klassifisering av tjenester. SNF-listen er basert på inndelingen i kommuneregnskapet (KOSTRA), mens listen fra NHO er basert på, eller kan i hovedsak tilbakeføres til, standard for næringsgrupperinger. Til tross for ulike klassifiseringer synes de to listene med enkelte unntak å være sammenfallende.
Ut fra listene ovenfor synes en sentral gruppe tjenester å være konsulenttjenester. Når en skal vurdere en utvidelse av dagens begrensede kompensasjonsordning til å omfatte flere tjenester, er det nærliggende å inkludere slike tjenester i ordningen. Betegnelsen konsulenttjenester omfatter imidlertid mange typer tjenester og kjennetegnes i utgangspunktet ved at de inneholder elementer av rådgivning eller bistand av juridisk, teknisk, økonomisk, administrativ eller organisatorisk art. Advokattjenester, regnskaps- og revisjonstjenester, IKT-tjenester, informasjonsrådgivning, og rådgivende ingeniør vil for eksempelvis omfattes av begrepet.
Når en begrenset kompensasjonsordning skal omfatte en liste med tjenester, må de tjenestene som er aktuelle kunne avgrenses i forhold til tjenester som ikke skal omfattes. På mange områder kan dette være vanskelig. Særlig kan det bli vanskelig å avgrense tjenester som går inn under begrepet konsulenttjenester. Det vil for eksempelvis være vanskelig å trekke et skille mellom ulike typer konsulenttjenester dersom det er ønskelig å la noen av disse tjenestene omfattes av en slik begrenset kompensasjonsordning. Dette taler for at alle konsulenttjenester i så fall bør omfattes. En slik avgrensning kan imidlertid også vise seg å ha et for upresist innhold siden begrepet konsulenttjenester ikke er entydig.
Listene omfatter også andre tjenester som ikke nødvendigvis kommer inn under betegnelsen konsulenttjenester. Et spørsmål ved utforming av en begrenset kompensasjonsordning, er hvilke andre tjenester som bør omfattes. I utgangspunktet bør ordningen begrenses til tjenester som det er aktuelt for kommunene å utføre med egne ansatte. I den grad det er uaktuelt å utføre enkelte tjenester med egne ansatte i kommunen, vil det ikke oppstå konkurransevridninger i praksis. SNF stiller derfor spørsmål ved om det er nødvendig å inkludere alle tjenestene på listen i ordningen ut fra at hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger. Det vises blant annet til at en rekke serviceavtaler knyttet til installering av utstyr i praksis må utføres av leverandøren eller annen spesialist, og er således ikke gjenstand for reell konkurranse fra kommunal egenregi. Slike innvendinger vil ifølge SNF også reises i forhold til en rekke andre tjenester som for eksempel post- og telefonitjenester. Om dette uttaler SNF følgende:
”På den annen side er det åpenbart at kommunal egenregi er et reelt alternativ for visse typer drift av datasystemer, i deler av postdistribusjonen samt i utvikling og fremstilling av informasjonsmateriell. Ved en utvidelse av kompensasjonsordningen kan det da lett oppstå problemer med grensedragningene hvis man ønsker å være konservativ med hensyn til hva som inkluderes. ”
En begrenset kompensasjonsordning som skal være egnet til å motvirke konkurransevridninger, kan dermed i praksis omfatte mange tjenester. Når i tillegg tjenester nå generelt er merverdiavgiftspliktige, noe som i praksis innebærer at det ikke er mulig å liste opp alle tjenester som er avgiftspliktige, gir dette et vanskelig utgangspunkt for å velge ut tjenester hvor merverdiavgiften kan innebære konkurransevridninger. Utvalget anser det som svært vanskelig å finne fram til et antall avgrensede tjenester som skal omfattes av en begrenset kompensasjonsordning.
12.1.2 Nye konkurransevridninger på tjenesteområder som ikke er avgiftspliktige
Utvidelsen av dagens begrensede kompensasjonsordning kan gi nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter når private driver tjenesteyting innen tjenesteområder som ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette kan eksempelvis gjelde tjenesteproduksjon innenfor helse- og undervisningssektoren. Dette skyldes at private produsenter, i motsetning til kommunale produsenter, ikke får kompensert merverdiavgiften på anskaffelsene, se omtalen av dette i kapittel 11.1.2.1.
En begrenset ordning vil, i likhet med en generell ordning, også kunne medføre at det oppstår nye vridninger når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen. Det vil i prinsippet ikke være forskjell på disse ordningene i forhold til at det oppstår nye konkurransevridninger. For en begrenset ordning vil virkningene av konkurransevridningene imidlertid begrenses, ved at kommunene kun får kompensert for tjenesteelementet i leveransen. I tillegg vil omfanget av nye konkurransevridninger begrenses ved at kommunene kun får kompensert for merverdiavgift på enkelte tjenester. Ved at den begrensede ordningen er mer målrettet mot konkurransevridningene mellom egenproduksjon og kjøp fra andre, vil omfanget av nye konkurransevridninger blir mer begrenset enn ved en helt generell ordning.
Som beskrevet i kapittel 11.1.2.2, finnes det flere alternative løsninger for å motvirke slike nye konkurransevridninger. Løsningene som er skissert for en generell kompensasjonsordning, vil også kunne anvendes på en begrenset utvidelse av dagens ordning. Dette betyr for det første at det kan være aktuelt med en løsning med kompensasjon for skjult merverdiavgift ved kommunenes kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester fra private. En slik løsning er gjennomført både i Sverige og Danmark. Alternativt kan en begrenset kompensasjonsordning omfatte alle produsenter av oppgaver som kommuner ved lov er pålagt ansvaret for. Et tredje alternativ er å la produsenter av lovpålagte oppgaver med utgangspunkt i dagens begrensninger omfattes av ordningen, men slik at private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte omfattes. Det vises til den nærmere beskrivelsen av disse alternative løsningene i kapittel 11.1.2.2.
12.1.3 Nye konkurransevridninger på området for fast eiendom
På samme måte som en generell kompensasjonsordning, kan en begrenset kompensasjonsordning gi nye konkurransevridninger ved salg og utleie av fast eiendom. Konkurransevridningene oppstår som følge av at kommunene ved en begrenset kompensasjonsordning vil få kompensert for merverdiavgiften på bygge- og anleggsarbeidene mv. (tjenesteelementet) knyttet til fast eiendom.
Et tiltak for å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal og privat virksomhet, er å utvide dagens frivillige registreringsordning etter forskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven slik at den også gjelder ved utleie til kommunale virksomheter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. På denne måten vil merverdiavgiften ikke gi kommunene noe økonomiske motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i eide fremfor leide lokaler. En slik løsning er gjennomført i Sverige og kan gjennomføres også i Norge.
For å motvirke konkurransevridningene i disfavør av private utleiere når kommunene leier ut fast eiendom til private næringsdrivende som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet, mener utvalget at det i tillegg bør vurderes å avgrense kompensasjonsordningen mot utleievirksomhet hvor leietaker er private ikke-avgiftspliktige virksomheter. En slik begrensning bør eventuelt også omfatte tilfeller hvor kommunene selger fast eiendom. Utvalget anser at en kompensasjonsordning i utgangspunktet bør være enkel og ha færrest mulig unntak. Hensynet til nøytralitet kan imidlertid på dette område tilsi at det foretas en slik avgrensning. I tillegg bør det vurderes om kompensert merverdiavgift knyttet til bygg og anlegg skal kunne tilbakeføres dersom bygget før fullføringen eller etter et bestemt antall år etter fullføringen, selges eller leies ut.
Det vises for øvrig til omtalen i kapittel 11.1.3.
12.1.4 Innretting av en kompensasjonsordning
12.1.4.1 Generelt
Utvalgets beskrivelse tar utgangspunkt i hvordan dagens begrensede kompensasjonsordning er innrettet i praksis og beskriver en forbedret innretning i forhold til dette. Omtalen bygger på teksten i kapittel 7 om svakheter ved dagens ordning.
Utvalget har stilt spørsmål ved om gjeldende kompensasjonsordning i praksis fungerer etter hensikten. Hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger mellom kommuners og fylkeskommuners egenproduksjon av tjenester i forhold til å kjøpe dem fra andre. Ordningen bør da faktisk fungere slik i praksis at de enhetene i kommunen som gjør beslutninger om innkjøp faktisk ser bort ifra merverdiavgiften.
12.1.4.2 Innsendelses- og utbetalingsrutiner
Utvalget har vist til at det svekker virkningen av ordningen at kompensasjonen ikke utbetales før to kalenderår etter at anskaffelsen er foretatt. Ved å endre rutinene ved innsendelse av kompensasjonsoppgavene og utbetalingsrutinene slik at utbetalingene av refusjoner skjer hver måned eller hver annen måned, kan virkningen av ordningen bedres. Dette er i tråd med betalingsrutinene i kompensasjonsordningene i våre naboland. Ved å velge innsending av kompensasjonskravene hver annen måned i stedet for årlig slik som i dag, vil en imidlertid pålegge de kommunale virksomheter noe mer administrasjon knyttet til innsending av oppgaver. Dette kan imidlertid motvirkes ved å stille mindre strenge krav til dokumentasjon ved innsendelse av kompensasjonsoppgavene enn i dag. Ved å velge terminer over en periode på to måneder, blir imidlertid de administrative kostnadene mindre enn om en skulle velge månedlig innrapportering. Hensynet til administrative kostnader både for kommuner og skatteetaten taler for innsending av kompensasjonskrav hver annen måned og med fortløpende utbetaling av kompensasjon, for eksempel innen to måneder etter avslutningen av hver termin. Innrapportering hver annen måned tilsvarer terminene for innsending av merverdiavgiftsoppgaver innenfor det ordinære merverdiavgiftssystemet.
12.1.4.3 Beslutningstakerne i kommunen må se bort ifra merverdiavgiften
Problemer med dagens ordning
Kommunene kan i ulik grad og med ulike organisasjonsformer ha delegert myndigheten til å foreta produksjon og innkjøp til underliggende enheter i kommuneorganisasjonen. Det sentrale for at ordningen skal fungere etter hensikten, er at de enkelte beslutningstakerne ikke betrakter merverdiavgiften som en kostnad. Dagens kompensasjonsordning innebærer at kommunen sentralt sender inn kompensasjonskrav til det lokale fylkesskattekontoret. Det er også kommunen sentralt som får utbetalt kompensasjonsbeløpet. I første omgang er det imidlertid den enkelte enhet som tar beslutning om innkjøp, som i dagens ordning tar initiativ til å få refundert merverdiavgiften ved å fylle ut nødvendige dokumenter. Kravene samordnes deretter i kommunen sentralt, som innrapporterer krav til skatteetaten. Utbetalingene går til kommunene sentralt. Kommunen avgjør selv hvordan kompensasjonsbeløpet fordeles på de enhetene i kommunens som tar beslutningene om innkjøp. Det pålegger ingen plikt for kommunen sentralt å tilbakeføre kompensasjonen til den eller de besluttende enheter som har generert kompensasjonskravet. I den grad de besluttende enheter ikke får tilbakeført korrekt beløp fra kommunen sentralt, vil dette kunne svekke virkningene av ordningen. Hvis de enkelte kommunale beslutningstakere ikke opplever at merverdiavgiften blir kompensert, vil avgiften oppleves som en kostnad og ordningen virker dermed ikke etter hensikten.
Bør de enkelte besluttende enheter i kommunen administrere ordningen?
Utvalget har i utgangspunktet vurdert det slik at en kompensasjonsordning kunne vært mer effektiv ved å legge plikten til å sende inn kompensasjonskrav til besluttende enheter som er berettiget kompensasjon. Utbetalingen kunne på tilsvarende måte utbetales direkte til den besluttende enhet. Utvalget har vurdert en slik utforming nærmere. Det vises til den juridiske utredningen fra KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sandvik. I den juridiske utredningen vurderes det slik at siden det er tale om en kompensasjonsordning og ikke avgiftsberegning, burde det ikke være problematisk å legge plikten til å sende kompensasjonskrav til den enkelte besluttende enhet i kommunen, og la denne ta inn kompensasjonsbeløpet i sitt regnskap. Den enkelte etat vil eller kan ha eget regnskap i den forstand at det innenfor kommuneregnskapet vises hva etaten har av inntekter og utgifter. I den juridiske utredningen vurderes det slik at det regnskapsteknisk ikke skulle være problemer med en løsning der de enkelte etater og bedrifter i kommunen administrerer kompensasjonsordningen.
Utvalget har vurdert om de enkelte besluttende enheter i kommunene kan sende krav direkte til fylkesskattekontoret i stedet for til kommunen sentralt. Beregninger fra Skattedirektoratet viser til at en slik løsning, i kombinasjon med for eksempel månedlig innrapportering av oppgaver, kan medføre at antall oppgaver kommer opp i 134 000, noe som med manuelt mottak og registrering kan kreve administrative ressurser tilsvarende nærmere 90 årsverk hos skatteetaten. Maskinelt mottak og registrering vil redusere behovet for antall årsverk, men vil være tid- og ressurskrevende å utvikle. En løsning hvor de enkelte besluttende enheter administrerer ordningen vil dermed medføre betydelige administrative kostnader. I tillegg er det store variasjon i organiseringen mellom ulike kommuner i forhold til hvordan de besluttende enheter i kommunen er organisert. En slik løsning er ikke nødvendigvis egnet i alle kommuner. En løsning hvor hver enhet i kommunen sender inn og får utbetalt kompensasjonskravene anses derfor som uaktuell.
Endrede regnskapsrutiner
En alternativ løsning for at de enkelte besluttende enheter i kommunen ikke skal anse merverdiavgiften som en kostnad, kan være å endre regnskapsrutinene. Kommuner har i dag regnskapsrutiner både for den merverdiavgiftspliktige del av sin virksomhet, og for sin virksomhet utenfor avgiftsområdet. For den avgiftspliktige virksomheten nyttes nettoprinsipp i årsregnskapet. Ved kontering av faktura påføres koden for inngående merverdiavgift på kontostrengen, dersom faktura gjelder avgiftspliktig virksomhet. I kommunens årsregnskap registreres i så fall fakturabeløp eksklusive avgift. Dersom faktura gjelder ikke-avgiftspliktig virksomhet, påføres faktura koden for slik leveranse, og anskaffelsen registreres inklusive avgift. Begge håndteringer er del av ordinære regnskapsprosedyrer i kommunene i dag.
For å bedre effektiviteten av kompensasjonsordningen i forhold til målsetningen, kan det være nødvendig i større grad å øremerke kompensasjonen i kommunene. Dette kan oppnås ved å håndtere kompensasjonsordningen regnskapsmessig som en fradragsordning. Det innebærer at en i kommuneregnskapet regnskapsfører alle fakturaer eksklusive avgift, slik det i dag gjøres for leveranser til avgiftspliktig virksomhet. Faktura kan påføres særskilt koden for generell kompensasjon for merverdiavgift, som automatisk genererer nettoføring i drifts- og investeringsregnskapet. Samlet inngående avgift for ikke avgiftspliktig virksomhet og refusjonskrav, kan framgå av egen rubrikk på merverdiavgiftsoppgaven.
De samme insentivvirkninger som ved nettoføring, som er beskrevet i foregående avsnitt, kan oppnås dersom kompensasjonen utformes som et ordinært øremerket tilskudd, som framstilles i kommunens drifts- og investeringsbudsjetter. Årsbudsjettet utgjør den bindende plan for kommunens virksomheter i året, hvor de økonomiske rammer for virksomhetenes drift (og investeringer) er fastsatt. Det er dermed budsjettet som i kommunene er bestemmende for de anskaffelser som foretas gjennom året. Årsregnskapet utgjør en ren oppstilling over inntekter og utgifter i henhold til vedtatt budsjett.
Kommuneloven § 46 nr. 1 angir at årsbudsjettet kan fastsettes netto. Det innebærer at de fastsatte økonomiske rammene for virksomhetene vil være eksklusive de inntekter som virksomhetene genererer. Slike inntekter vil være salgsinntekter, øremerkede tilskudd og refusjoner. I praksis innebærer dette at virksomhetene kan stilles fritt til å disponere egne inntekter. Gjeldende kompensasjonsordning, hvor kommunen sentralt sender inn kompensasjonskrav året etter anskaffelsen og mottar kompensasjon to år etter anskaffelsen, gjør det umulig å gjennomføre en ordning hvor virksomhetsleder ser bort fra merverdiavgiften. Ved innsending av krav, og utbetaling samme år, faller hindringene fra praktisering av nettoprinsippet ved budsjettering og regnskapsføring bort.
Hva med private virksomheter?
Endringene omtalt ovenfor som skal medføre at de besluttende enheter i kommunen ikke skal anse merverdiavgiften som en kostnad, vil kun omfatte kommunale virksomheter som følger kommunale regnskapsrutiner mv. Hvis en i utgangspunktet utformer ordningen slik som i dag ved at enkelte private virksomheter også omfattes av ordningen, vil dette dermed ikke være noen egnet løsning for dem. I dagens kompensasjonsordning er reglene utformet slik at disse enhetene skal sende inn sine krav til den kommune eller fylkeskommune hvor de er hjemmehørende. Kommunen får utbetalt kompensasjonsbeløpene på vegne av de private og ideelle virksomheter, men er ikke pliktig til å betale tilbake det kompenserte beløpet. Uten klare regler på at kommunen skal utbetale kompensasjonen til de private virksomhetene, vil ordningen i liten grad fungere etter hensikten for private virksomheter. En mulighet kan være at de private virksomhetene sender inn kompensasjonoppgaver direkte til fylkesskattekontoret og får utbetalt kompensasjonen direkte. Det finnes imidlertid ingen oversikt over antall private og ideelle virksomheter som vil omfattes av en slik ordning. Selv om antallet oppgaver vil øke noe, og dermed øke de administrative kostnadene for skatteetaten, anser utvalget at en slik mulighet bør vurderes for å sikre at ordningen skal fungere etter hensikten også for de private som omfattes av ordningen.
Dokumentasjonskrav
Utvalget har også vist til at det kan være grunnlag for å se nærmere på kravene til dokumentasjon som gjelder ved innsendelse av kompensasjonsoppgaver etter dagens ordning. Dagens ordning kan oppfattes som komplisert og detaljert med krav til spesifikasjon av hver faktura som legges til grunn for refusjonskravene som kommunen skal sende til fylkesskattekontoret. Det vises til forskrift nr. 105 § 5 hvor det blant annet er oppstilt som krav at det skal utarbeides en egen oppstilling over alle fakturaer med tilhørende spesifikasjon, fakturadato samt navn og organisasjonsnummer til den som har levert tjenesten.
Ved en generell kompensasjonsordning som gjelder alle varer og tjenester, vil kompensasjonsoppgavene kunne forenkles ved at man ikke har behov for å operere med kompensasjonskategorier slik som i dagens ordning. Når ordningen blir generell i stedet for å begrenses til enkelte tjenester, kan det også være naturlig å vurdere forenklinger av kravene til dokumentasjon ved innsendelse av kompensasjonsoppgavene. Dette kan for eksempel gjøres ved at det ikke lenger kreves en oppstilling av alle fakturaer med tilsvarende detaljerte spesifikasjoner av blant annet fakturadato og organisasjonsnummer til den som har levert tjenesten, som omtalt ovenfor. En attestasjon fra revisor som vedlegges kompensasjonsoppgaven vil sannsynligvis langt på vei være tilstrekkelig. Lignende forenklinger bør også vurderes ved en begrenset kompensasjonsordning selv om det ved en slik ordning er behov for å operere med egne kompensasjonskategorier.
Det kan for øvrig stilles spørsmål ved om de krav til opplysninger som er satt ved innsendelse av kompensasjonsoppgaver etter dagens ordning, er hensiktsmessig i kontrollsammenheng. Skatteetaten kontrollvirksomhet må uansett i stor grad bygge på stikkprøvekontroller mv. av underlagsdokumentene.
12.2 Beskrivelse av modellen i forhold til kriteriene
12.2.1 Motvirker konkurransevridninger mellom kommunal produksjon og kjøp fra andre
En begrenset utvidelse til enkelte tjenester innenfor dagens kompensasjonsordning kan motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. En forutsetning for at en slik modell skal være egnet til å motvirke konkurransevridninger, er at den omfatter alle tjenester hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. En begrenset ordning behøver ikke å omfatte tjenester hvor det er uaktuelt med kommunal produksjon, og hvor det ikke kan oppstå konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. Som utvalget har pekt på, kan det være vanskelig å komme fram til en slik liste over disse tjenestene. Det kan dessuten oppstå betydelig avgrensningsproblemer knyttet til en slik modell som kan innebære at den i praksis er lite egnet som et generelt virkemiddel for å motvirke konkurransevridninger.
I tillegg baseres en slik modell seg på at de sjablonmessig beregnede kompensasjonssatser skal gjenspeile tjenesteelementet i de enkelte leveransene. Siden disse satsene er basert på gjennomsnittsberegninger, vil de i praksis ikke treffe presist for mange leveranser.
Kommunal virksomhet utskilt som eget rettssubjekt, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap, vil ikke omfattes av en kompensasjonsordning. Dersom kommunen velger å utøve næringsvirksomhet på ikke-avgiftspliktige tjenesteområder i et kommunalt foretak, vil man derimot være omfattet av kompensasjonsordningen. Kompensasjonsordningen kan dermed påvirke hvordan kommunal tjenesteproduksjon organiseres. Dette henger imidlertid sammen med at kommunal virksomhet som er utskilt i et eget selskap etter aksjelovene eller selskapsloven, bør likestilles med tilsvarende private virksomheter. Merverdiavgiftsplikten bør være nøytralt utformet i forhold til eierskap når selskapsformene er like.
En begrenset ordning vil være mer målrettet mot konkurransevridningene enn en helt generell ordning som gjelder alle varer og tjenester. Dette skyldes både at det kun kompenseres for enkelte tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger, og at det kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransen og ikke for vareelementet. Basert på beregninger fra SNF, kan det anslås at samlede kompensasjonskrav i en begrenset ordning kan utgjøre om lag 2,3 mrd. kroner når ordningen både omfatter kommuner og fylkeskommuner. Sammenliknet med en generell kompensasjonsordning for både varer og tjenester, utgjør kompensasjonsbeløpene knapt ¼.
Omfanget og fordeling av finansieringen av ordningen mellom kommunene vil by på mindre problemer ved en slik begrenset ordningen enn med en generell ordning, siden beløpet som skal finansieres er betydelig mindre.
12.2.2 Medfører nye konkurransevridninger
En begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning vil i mindre grad skape nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter enn ved en generell kompensasjon for alle varer og tjenester. Dette skyldes blant annet at omfanget av ordningen er begrenset både ved at den kun gjelder tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger, og at det kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransene.
I tillegg har dagens ordning en subjektavgrensning som går utover kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Den omfatter også private og ideelle virksomheter som er omtalt i offentlige planer som en integrert del av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbud. Dette bidrar også til å begrense omfanget av de nye konkurransevridningene som kan oppstå ved utvidelse av ordningen til å gjelde flere tjenester.
Det kan imidlertid oppstå enkelte nye konkurransevridninger. For en generell kompensasjonsordning er det skissert alternative løsninger for å motvirke nye konkurransevridninger som kan oppstå i forhold til private på ikke-avgiftspliktige tjenesteområder. Et alternativ kan være, slik som en har valgt i Sverige og Danmark, å kompensere for den skjulte merverdiavgiften som inngår i vederlaget ved kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester fra private. For å motvirke vridningene, må en slik ordning omfatte alle ikke-avgiftspliktige tjenester som det er aktuelt for kommunen å kjøpe fra private i stedet for å produsere selv.
En slik kompensasjon for skjult merverdiavgift vil imidlertid ikke motvirke de nye vridningene som vil oppstå når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes fra private virksomheter til andre enn kommunen. Ved omsetning av ikke-avgiftspliktige tjenester til andre som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil det fremdeles være vridninger. Det vil gjelde generelt for omsetning av slike tjenester til andre enn kommunen at kompensasjonsordningen kan gi nye vridninger i disfavør av private tjenesteprodusenter. En slik løsning vil heller ikke motvirke vridningene mellom kommunale aksjeselskap og tjenesteproduksjon innen kommunen som rettssubjekt.
Alternativ kan en velge en videre avgrensning av ordningen slik at private virksomheter som produserer tjenester som kommuner og fylkeskommuner har et lovpålagt ansvar for også omfattes. Ved en slik løsning vil konkurransevridninger i disfavør av private i stor grad motvirkes på dette området. Merverdiavgiften vil dermed ikke påvirke om produksjonen av lovpålagte tjenester utføres i kommunal eller privat regi. Med en avgrensning av ordningen til å gjelde virksomheter som produserer lovpålagte oppgaver, vil det være typen tjeneste som utføres som er avgjørende for om en omfattes av ordningen og ikke produksjonens eier- eller organisasjonsform.
Som nevnt i kapittel 11, kan en slik løsning reise visse avgrensningsspørsmål i forhold til hva som er en lovpålagt oppgave. Kommunene vil også kunne oppnå en fordel i forhold til private på tjenesteområder som ikke er lovpålagt.
En tredje løsning kan være i utgangspunktet å beholde dagens avgrensning i forhold til subjektkretsen for private og ideelle virksomheter ved gjennomføringen av en mer begrenset kompensasjonsordning, men slik at den omfatter private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. En slik mer begrenset avgrensning av subjektkretsen vil likevel medføre at private produsenter av sentrale velferdstjenester i store trekk vil være omfattet av ordningen, se også her nærmere omtale i kapittel 11.
I likhet med en generell kompensasjonsordning, kan en mer begrenset ordning også medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter på området for fast eiendom. En mulighet kan også her være å utvide den frivillige registreringsordningen etter forskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven, slik at den også omfatter utleievirksomhet i tilfeller hvor leietakeren er en kommunal virksomhet som ikke har avgiftspliktig omsetning. Dette kan kombineres med at den begrensede kompensasjonsordningen ikke skal omfatte kommunale virksomheter som driver med utleie av fast eiendom til ikke-avgiftspliktige private virksomheter. I tillegg bør det vurderes om kompensert merverdiavgift skal kunne tilbakeføres dersom bygget før fullføringen, eller et bestemt antall år etter fullføringen, selges eller leies ut. Konkurransevridningene på området for fast eiendom kan på denne måten i stor grad kunne motvirkes ved gjennomføringen av en begrenset kompensasjonsordning.
12.2.3 Kommunale samarbeidsformer
Merverdiavgiften påvirker i dag organiseringen av kommunalt samarbeid for tjenester som er avgiftspliktige og som ikke omfattes av dagens begrensede kompensasjonsordning. På tjenesteområder som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil merverdiavgiften ikke påvirke organisering av kommunalt samarbeid, se kapittel 4.4.
En utvidelse av dagens begrensede kompensasjonsordning til å omfatte enkelte flere tjenester, kan i større grad motvirke konkurransevridninger mellom ulike kommunale samarbeidsformer enn hva som er tilfelle i dag. Bakgrunnen for dette er at merverdiavgiften i utgangspunktet ikke påvirker organiseringen av kommunalt samarbeid for avgiftspliktige tjenester som omfattes av en slik begrenset kompensasjonsordning. I slike tilfeller vil de enkelte kommuner ved kjøp fra vertskommuner få kompensert merverdiavgiften av tjenesteelementet i leveransen.
Ved produksjon av avgiftspliktige tjenester som ikke omfattes av en slik begrenset kompensasjonsordning, vil kommuner som på kontraktsbasis utfører tjenester for andre kommuner (vertskommune) være avgiftspliktig for sin omsetning av slike tjenester til andre kommuner og dermed også ha fradragsrett for inngående merverdiavgift etter de alminnelige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven § 21. Kommunen som kjøper den avgiftspliktige tjenesten fra vertskommunen, vil imidlertid ikke få kompensert merverdiavgiften når den aktuelle tjenesten ikke er omfattet av ordningen. Ved kommunalt samarbeid, for eksempel i form av et interkommunalt selskap, vil det derimot ikke oppstå noe avgiftsbelastning ved deltakende kommuners kjøp av tilsvarende tjenester. På denne måten vil merverdiavgiften med en begrenset utvidelse av kompensasjonsordningen til flere tjenester kunne påvirke organisering av kommunalt samarbeid for avgiftspliktige tjenester som ikke er omfattet av ordningen. Omfanget av denne konkurransevridningen vil imidlertid avhenge av hvilke tjenester som ikke vil være omfattet av en begrenset kompensasjonsordning og om det er aktuelt for kommunene å samarbeide om disse tjenestene.
I tillegg kommer at en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning i utgangspunktet ikke vil omfatte kommunal tjenesteproduksjon som er utskilt i eget rettssubjekt, for eksempel et kommunalt aksjeselskap. Ved en begrenset kompensasjonsordning hvor det kompenseres for den skjulte merverdiavgiften som inngår i kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester, vil et kommunalt aksjeselskap, i motsetning til eksempelvis et kommunalt foretak, ikke få kompensert den skjulte merverdiavgiften. Dette kan også påvirke valg organisasjonsformer for kommunalt samarbeide. En alternativ løsning som innebærer at den begrensede kompensasjonsordningen omfatter alle produsenter av lovpålagte oppgaver, vil på den annen side ikke påvirke hvordan kommunene organiserer sitt samarbeide. En forutsetning for dette er imidlertid at det er tale om samarbeid om produksjon av avgiftspliktige tjenester som er omfattet av kompensasjonsordningen. Alternativet som innebærer at dagens begrensning i forhold til subjektkretsen i utgangspunktet videreføres, kan også kunne motvirke slike vridninger.
12.2.4 Sikrer prinsippet om merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk
En begrenset utvidelse til enkelte tjenester innenfor dagens kompensasjonsordning vil ikke medføre særordninger som kompliserer merverdiavgiftsregelverket. Det vises for øvrig til omtalen under tilsvarende kriterie i kapittel 11.
12.2.5 Robust over tid
En begrenset utvidelse av kompensasjonsordningen til å gjelde enkelte avgrensede tjenester, vil gi en lite robust ordning i forhold til en utvikling hvor konkurranse etableres på stadig flere markeder hvor offentlig produksjon av vært enerådende. Det skjer en utvikling med deregulering av markeder hvor det tradisjonelt har vært offentlig monopol slik at private produsenter kommer til. En ordning som begrenses til tjenester hvor en i dag vurderer det slik at merverdiavgiften skaper konkurransevridninger, kan vise seg i fremtiden å ikke omfatte tjenester hvor det her oppstått konkurranse mellom private og kommunale produsenter. Eksempelvis har Kommunal- og regionaldepartementet nylig lagt fram forslag om å åpne opp for private på markedet for kommunal revisjon.
En ordning som er begrenset til enkelte tjenester vil skape en avgrensning som kan bli utsatt for press om at tjenester som faller utenfor skal omfattes. Dagens begrensede kompensasjonsordning har, siden den ble innført i 1995, vært utsatt for press om at flere tjenester må komme inn i ordningen. Dette har medført at renhold har kommet inn senere.
Som nevnt, vil også utvidelse av en begrenset kompensasjonsordning kunne gi nye konkurransevridninger i disfavør av private produsenter som ikke omfattes av ordningen. En mulig løsning som er skissert er å innføre kompensasjon for skjult merverdiavgift innenfor ordningen. Kompensasjon for skjult merverdiavgift for enkelte tjenester med tilhørende sjablonbaserte kompensasjonssatser vil også kunne endre seg over tid. Siden kompensasjonen for skjult merverdiavgift kun gjelder for kommunenes kjøp og ikke ved omsetning til andre som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil en slik løsning vise seg å være mindre egnet over tid.
I en utvikling hvor sentrale velferdstjenester i økende grad tilbys fra private produsenter på markedsbetingelser i konkurranse med offentlige skattefinansiert tilbud, vil konkurransevridninger i favør av kommunal produksjon kunne få økt betydning. Med endringer i finansieringsformer i retning av resultatbaserte finansieringsordninger hvor pengene følger brukeren og brukerbetaling, vil tjenestene i større grad omsettes til brukerne i markedet og ikke til kommunen. En ordning hvor kommunen får kompensert for skjult merverdiavgift vil ikke være egnet til å motvirke konkurransevridninger på slike områder.
For at dagens kompensasjonsording i mindre grad skulle gi nye konkurransevridninger i disfavør av private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester, ble ordningen utvidet til å gjelde private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbud. En slik utvidelse gjorde ordningen noe mer robust i forhold til endringer i eierskap og organisasjonsform for produsenter av slike tjenester. Ordningen er således til en viss grad utformet slik at den kan møte en utvikling i som går i retning av endrede organisasjonsformer og eierskap for produksjon av slike tjenester. Avgrensningen skaper imidlertid enkelte problemer i forhold til at både enkelte kommunale og private produsenter faller utenfor. Det vil dermed uansett avgrensning kunne oppstå et press for å utvide ordningen. En mulighet kan være å utvide subjektskretsen til også å omfatte private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, men slik at vilkårene i dagens ordning for øvrig beholdes.
Med en mer utvidet ordning, som omfatter alle produsenter av kommunens lovpålagte oppgaver, vil ordningen gjøres uavhengig av eierskap og organisasjonsformer for produksjon av tjenester som kommunen er pålagt ansvaret for. En slik ordning kan dermed være noe mer robust i forhold til endringer i eierskap og organisasjonsformer. Avgrensningen vil imidlertid avhenge av hvilke lovpålagte oppgaver kommunene pålegges. Begrepet lovpålagte oppgaver og innholdet i dette kan også endres over tid. En slik avgrensning vil kunne skape press mot at kommunen pålegges flere oppgaver og dermed øke kommunenes ansvarsområde. I tillegg kan det bli avgrensningsproblemer knyttet til hva som skal komme innenfor begrepet lovpålagt tjeneste.
Uansett hvilken løsning som velges for at ordningen skal motvirke nye konkurransevridninger, vil det kunne oppstå press mot å omfattes av ordningen. Som nevnt kan det oppstå press i retning av at det skal kompenseres for flere tjenester. Siden ordningen kun omfatter et begrenset antall tjenester, vil det imidlertid bli mindre gunstig å omfattes av ordningen enn ved generell kompensasjon, og presset mot å komme innenfor en slik ordning må antas å bli mindre enn ved en generell ordning.
12.2.6 Administrative kostnader
En begrenset utvidelse til enkelte tjenester innenfor dagens kompensasjonsordning, vil medføre administrative kostnader både ved regelutforming og kontroll for myndighetene. Med opprettholdelse av ordningen med sjablonmessige fastsatte kompensasjonskategorier som gjenspeiler tjenesteelementet i leveransene, vil antallet sjablonsatser øke. Dette medfører økte administrative kostnader for myndighetene med revisjon og utbygging av eksisterende søknadsskjema. En utvidelse til enkelte tjenester innenfor dagens ordning vil også medføre kostnader for kommunene ved at de må gjøre seg kjent med et revidert regelverk, og ved arbeid med innsending av refusjonsoppgaver. For øvrig vil de administrative kostnader ved endringer i innrettingen av ordningen blir tilsvarende som for en generell kompensasjonsordning som omtalt i kapittel 11.2.
For at ordningen skal fungere slik at de enkelte besluttende enheter i kommunen ser bort ifra merverdiavgiften ved innkjøp, har utvalget vurdert en løsning som innebærer at de enkelte enheter i kommunen sender inn refusjonskrav og får utbetalinger direkte tilbake fra skattemyndighetene. Utvalget har fått anslått de administrative kostnader for skatteetaten ved å legge plikten til å sende inn krav direkte til fylkesskattekontoret i stedet for til kommunen sentralt. Beregninger fra Skattedirektoratet viser at en slik løsning i kombinasjon med eksempelvis månedlig innsending av oppgaver kan medføre at antall oppgaver kommer opp i 134 000, noe som med manuelt mottak og registrering kan kreve administrative ressurser tilsvarende nærmere 90 årsverk hos skatteetaten. Maskinelt mottak og registrering vil redusere behovet for antall årsverk, men vil være tid- og ressurskrevende å utvikle.
Som et alternativ til at de enkelte enheter sender inn oppgaver direkte til skatteetaten, har utvalget skissert en løsning hvor kommunale regnskapsrutiner endres slik at de enkelte kommunale virksomheter regnskapsfører utgifter netto eksklusive merverdiavgift. Avgjørende for kommuners administrative kostnader er om ordningen kan innordnes i kommunenes ordinære regnskapsrutiner eller ikke. Med et slikt system kan en fremdeles sende inn kompensasjonsoppgaver sentralt fra de enkelte kommuner.
Utvalget har skissert en overgang til kortere utbetalingsterminer enn i dag. En overgang til kortere terminer vil medføre flere oppgaver og mer administrative kostnader både for kommunen og skattemyndighetene. Innrapportering annen hver måned vil gi om lag 2 880 oppgaver per år. Dette medfører administrasjonskostnader i skatteetaten på om lag 2 årsverk for manuelt mottak, registrering og kontroll. I tillegg kommer administrative kostnader ved attestering, anvisning og utbetaling på til sammen 2,5 månedsverk. Innrapportering hver måned vil gi dobbelt så høye administrative kostnader for skattemyndighetene. Kortere innrapporteringsterminer enn i dag kan også påvirke administrative kostnader for kommunene. Dersom rutinene kan automatiseres, vil antallet oppgaver i seg selv ikke være av vesentlig betydning for kommunene.
De administrative kostnadene ved en kompensasjonsordning kan til en viss grad påvirkes av hvilken løsning man velger for å motvirke de nye konkurransevridningene som oppstår når en generell kompensasjonsordning innføres. Hvis en velger en løsning slik som i Sverige og Danmark, hvor kommunene gis kompensasjon for skjult merverdiavgift ved kjøp fra produsenter som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, må det antas at de administrative kostnadene øker noe. Generelt vil omfanget av unntak og avgrensninger øke de administrative kostnader og muligheter for feil, som igjen utløser kontrollbehov.
En alternativ løsning, hvor flere subjekter omfattes av ordningen ved at man enten tar utgangspunkt i dagens ordning eller ved at alle produsenter av kommunalt lovpålagte oppgaver tas med, vil gi flere enheter som omfattes av ordningen. I den grad disse sender inn oppgaver til den kommunen hvor tjenesten utføres, må de administrative kostnadene antas å bli om lag uendret. Utvalget anbefaler imidlertid at en vurderer mulighetene for at private sender inn oppgaver direkte til det lokale fylkesskattekontor. Dette vil øke de administrative kostnader for skatteetaten.
12.2.7 Kommunelovgivningen
Med basis i den juridiske utredningen fra KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sandvik konkluderer utvalget med at en utvidelse av dagens kompensasjonsordning ikke vil kreve endringer i kommuneloven.
I den juridiske utredningen er det reist spørsmål om det er mulig å innføre en ordning der de enkelte etater og bedrifter direkte sender inn og mottar krav på kompensasjon. Utvalget forstår den juridiske utredningen slik at dersom en slik ordning ikke setter krav til organiseringen av kommunens virksomheter, kreves ingen endringer i gjeldende kommunelov. Ordningen vil i så fall heller ikke bryte med et grunnprinsipp bak kommuneloven om kommuners frihet ved valg av organisering. Det bør derfor etter utredningen ikke eksistere formelle hindringer for å legge plikten til å sende kompensasjonskrav til den enkelte enhet i kommunen. Innenfor kommunens årsregnskap vil inntekter og utgifter for kommunens virksomheter være spesifisert, og kompenasjonsbeløp vil eventuelt framstå blant virksomhetens egne inntekter. Det konkluderes i utredningen med at det ikke foreligger regnskapstekniske problemer med en løsning der de enkelte virksomhetene i kommunen sender kompensasjonskrav direkte og mottar kompensasjonsbeløp.
12.2.8 EØS-avtalen og forholdet til statsstøtteregelverket
Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtalen innebærer at all offentlig støtte til næringslivet, som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. En begrenset kompensasjonsordning vil i mindre grad enn en generell kompensasjonsordning medføre at kommunen som tilbyder kan oppnå fordeler i konkurranse med tilsvarende private virksomheter. Dette skyldes blant annet at omfanget av ordningen er begrenset både ved at den kun gjelder tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger, og at det kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransen. For de fordelene som likevel kan oppstå, vil vurderingene i forhold til statsstøtteregelverket være de samme som ved en generell kompensasjonsordning, se nærmere kapittel 11.2.8.
12.2.9 EUs merverdiavgiftsregelverk
Som nevnt i kapittel 8, foreligger det i EU ikke harmoniserte regler om kompensasjon for merverdiavgift for den offentlige virksomhet utenfor merverdiavgiftssystemet. Kompensasjonsordningene som anvendes i et flertall av EU-landene er systemer som juridisk sett er utenfor det generelle merverdiavgiftssystemet. Slike systemer må antas å være forenlig med EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet.
12.3 Utvalgets vurderinger
12.3.1 Utvalgets vurdering av modellen i forhold til kriteriene
En kompensasjonsordning kan være begrenset ved at en utvider dagens ordning til å gjelde flere tjenester. I forbindelse med utformingen av en begrenset utvidelse av dagens ordning må det vurderes hvilke tjenester som er aktuelle for kommunal egenproduksjon, og der merverdiavgiften kan føre til at private tilbydere får en konkurranseulempe. Utvalget har blant annet presentert lister over tjenester hvor er aktuelt med konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften. Ut fra dette synes konsulenttjenester å være en sentral gruppe tjenester hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger. Dette er imidlertid et upresist begrep som er vanskelig å avgrense nærmere.
Listene omfatter også andre tjenester som ikke nødvendigvis faller inn under betegnelsen konsulenttjenester. Det kan reises spørsmål ved om det er nødvendig å inkludere alle tjenestene på listen ut fra at hensikten med kompensasjonsordningen er å motvirke konkurransevridninger. Det er imidlertid klart at kommunal egenproduksjon er et reelt alternativ for mange tjenester. En begrenset ordning som skal være egnet til å motvirke konkurransevridninger kan dermed i praksis omfatte mange tjenester. Når i tillegg tjenester generelt er merverdiavgiftspliktige, noe som i praksis innebærer at det ikke er mulig å liste opp alle tjenester som er avgiftspliktige, gir dette et vanskelig utgangspunkt for å velge ut tjenester hvor merverdiavgiften kan innebære konkurransevridninger. Utvalget anser det som svært vanskelig å finne fram til et utvalg av avgrensede tjenester som skal omfattes av en begrenset kompensasjonsordning.
I utgangspunktet kan det være fordelaktig med en begrenset kompensasjonsordning rettet inn mot de tjenester hvor det i praksis er konkurransevridninger. Siden det slik som etter dagens ordning i utgangspunktet kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransene, vil dette gi en målrettet ordning som begrenses i omfang. En begrenset ordning vil også få et mindre beløpsmessig omfang enn en generell ordning. Sammenliknet med en generell ordning er det anslått at kompensasjonsbeløpene kan utgjøre om lag ¼.
En begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning kan motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra private. Tilsvarende kan en begrenset ordning være egnet til å motvirke konkurransevridninger mellom ulike former for kommunalt samarbeid. En forutsetning for at en slik modell skal være egnet til å motvirke konkurransevridninger, er at den omfatter alle tjenester hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. En begrenset ordning behøver ikke å omfatte tjenester hvor det er uaktuelt med kommunal produksjon, og hvor det ikke kan oppstå konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. Som utvalget har pekt på, er det vanskelig å komme fram til en slik liste over slike tjenester. Det er derfor betydelig avgrensningsproblemer knyttet til en slik modell, som gjør en slik modell i praksis lite egnet som et generelt virkemiddel for å motvirke konkurransevridninger.
Med en begrenset ordning kan konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre i stor grad motvirkes uten at det i betydelig omfang blir skapt nye konkurransevridninger i disfavør av private på tjenesteområder som ikke er avgiftspliktige. Dette skyldes blant annet at omfanget av ordningen er begrenset både ved at den kun gjelder tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger, og at det kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransene.
I tillegg har dagens ordning en subjektavgrensning som går utover kommuner og fylkeskommunal virksomhet, ved at den også omfatter private og ideelle virksomheter som er omtalt i offentlige planer som en integrert del av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbud. Dette bidrar også til å begrense omfanget av de nye konkurransevridningene som kan oppstå ved utvidelse av ordningen til å gjelde flere tjenester. En begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning vil dermed i liten grad skape nye konkurransevridninger i forhold til private. Private som i liten grad er offentlig finansiert kan i stor grad falle utenfor ordningen. Dermed kan det til en viss grad oppstå nye konkurransevridninger. I hovedsak vil imidlertid konkurransevridningene mellom ulike eiere og ulike organisasjonsformer motvirkes. Det kan imidlertid være behov for å vurdere en klargjøring av dagens avgrensning i forhold til de kriterier som er satt opp for at private og ideelle virksomheter skal omfattes av ordningen. Ved en utvidelse av dagens ordning kan en, for å motvirke nye konkurransevridninger, beholde en avgrensning hvor private og ideelle virksomheter omfattes på visse vilkår, men slik at private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte omfattes. Dette tilsvarer utvalgets konklusjon på å motvirke nye konkurransevridninger i kapittel 11.3.2.2.
På tilsvarende måte som en generell kompensasjonsordning, bør det også ved gjennomføring av en begrenset ordning vurderes tiltak for å motvirke konkurransevridninger på området for fast eiendom. Det vises til utvalgets vurderinger i kapittel 11.3.2.3.
En begrenset kompensasjonsordning vil være lite robust overfor en utvikling hvor det på stadig flere tjenesteområdet kommer private konkurrenter inn på markeder hvor offentlige tradisjonelt har vært enerådende. Med en avgrensning som i dag hvor det som avgjør om private og ideelle virksomheter omfattes av ordningen, blant annet avhenger av i hvilken grad de er offentlig finansiert, kan være lite robust i forhold til en utvikling mot endrede finansieringsformer i retning av mindre offentlig finansiering og større grad av resultatbasert finansiering ved for eksempel brukerbetaling.
Det vil kunne oppstå press i retning av at flere tjenester og subjekter skal omfattes av ordningen. Siden ordningen gjelder et begrenset antall tjenester, kan det oppstå press i retning av at det skal kompenseres for flere tjenester. Siden ordningen kun omfatter et begrenset antall tjenester og det kun gis kompensasjon for tjenesteelementet i leveransene, vil ordningen bli begrenset om omfang.
En begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning til å gjelde flere tjenester vil innebære en komplisert ordning med relativt store administrative kostnader. Dette skyldes at det må opereres med mange kompensasjonssatser. Økt antall sjablonsatser for hver tjeneste vil øke de administrative kostnadene ved ordningen.
12.3.2 Utvalgets forslag til endringer i innretning av en kompensasjonsordning
Utvalget har påpekt en del svakheter ved dagens ordning, se omtalen i kapittel 7. Utvalget har blant annet stilt spørsmål ved om ordningen virker etter hensikten. Hensikten må være at beslutningstakerne i kommunen ser bort ifra merverdiavgiften i vurderingen av om en skal produsere tjenester selv eller kjøpe de av andre. Utvalget foreslår enkelte endringer i den praktiske innrettingen av ordningen. Disse endringene vil gjelde både for en generell og en begrenset kompensasjonsordning.
Utvalget mener at innrapporterings- og utbetalingsrutinene bør endres ved at innrapportering av krav og utbetalingene må gjennomføres oftere enn i dag. Det er imidlertid administrative kostnader knyttet til innrapportering og utbetaling av kompensasjonsbeløp som en bør ta hensyn til ved valg av innrapporterings- og utbetalingsrutiner. Det kan innebære administrative forenklinger å forholde seg til innrapportering annen hver måned samtidig som dette tilsvarer de ordinære regler for innbetaling i merverdiavgiftssystemet. Utvalget foreslår derfor at innrapporteringen bør skje annen hver måned slik hovedregelen er for innberetting av merverdiavgiften. Utbetalingene av kompensasjoner bør også følge innrapporteringsterminer og bør skje så raskt som praktisk mulig etter at fristen for innsending av kravene forfaller.
I utgangspunktet kunne ordningen virke mer effektivt ved å legge plikten til å sende inn kompensasjonskrav til den enkelte besluttende enhet i kommunen. Utbetalingen kunne på tilsvarende måte utbetales direkte til den kompensasjonsberettigede virksomheten. En slik ordning kan imidlertid gi betydelige økte administrative kostnader for skattemyndighetene På grunn av store variasjon i organiseringen mellom ulike kommuner i forhold til hvordan de besluttende enheter i kommunen er organisert. En slik løsning er derfor ikke nødvendigvis egnet i alle kommuner. En løsning hvor hver enhet i kommunen sender inn og får utbetalt kompensasjonskravene anses derfor som uaktuell.
Utvalget mener imidlertid at den samme virkning kan oppnås ved at en endrer regnskapsrutinene slik at kompensasjonen regnskapsmessig håndteres som en fradragsordning som innebærer at fakturaer regnskapsføres eksklusive avgift (nettoføring av merverdiavgiften). Merverdiavgiften fremstår dermed ikke som en kostnad i regnskapene. Et alternativ til nettoføring kan være en ordning hvor kompensasjonen gis som et øremerket tilskudd som fremstilles i kommunens drifts- og investeringsbudsjetter. Med endringer i ordning slik at krav og utbetaling gjøres samme år, blir det mulig for kommunene å praktisere nettoprinsippet ved budsjettering og regnskapsføring innenfor kommuneloven. Utvalget betrakter virkningene av disse som identiske, men anser en ordning hvor kompensasjonsordningen regnskapsmessig håndteres som en fradragsordning som den mest åpenbare løsningen og kan foretrekke denne varianten.
I den grad ordningen også omfatter private og ideelle virksomheter, vil ikke de endringer i regnskapsrutiner som foreslås være egnet for dem. Private og ideelle virksomheter sender etter dagens ordning inn kompensasjonskrav til kommunen hvor de er hjemmehørende. Utvalget anser at det må være en forutsetning for at ordningen skal fungere etter hensikten for disse virksomhetene, at de får utbetalt kompensasjonsbeløpene fra kommunen som har sendt inn krav til skatteetaten og at det utformes regler deretter. Utvalget anbefaler at det vurderes å la de private og ideelle virksomhetene som omfattes av ordningen sende oppgaver direkte til det lokale fylkesskattekontoret og ikke som i dag via kommunen. Med en slik endring vil ordningen kunne fungere mer etter hensikten for de private og ideelle virksomhetene.
Utvalget har også vist til at det kan være grunnlag for å se nærmere på krav til dokumentasjon som gjelder for ordningen. Dagens ordning kan oppfattes som komplisert og detaljert med krav til spesifikasjon av hver faktura som legges til grunn for refusjonskravene som kommunen skal sende til fylkesskattekontoret. Utvalget anbefaler forenklinger i dokumentasjonskravene ved innsending ved at enkelte dokumentasjonskrav erstattes av en attestasjon av revisor.
12.3.3 Utvalgets konklusjon om modellen
I utgangspunktet kan det være fordelaktig med en begrenset ordning rettet inn mot de tjenester hvor det i praksis er konkurransevridninger. En begrenset ordning vil begrenses beløpsmessig og vil i liten grad skape nye konkurransevridninger. En forutsetning for at en slik begrenset ording skal være egnet til å motvirke konkurransevridninger, er at den omfatter alle tjenester med unntak av tjenester hvor det er uaktuelt med kommunal produksjon, og hvor det ikke kan oppstå konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. Utvalget anser det som svært vanskelig å komme fram til en slik liste over avgrensede tjenester som skal omfattes av en begrenset ordning. Det kan derfor være betydelig avgrensningsproblemer knyttet til en slik modell som kan innebære at den i praksis er lite egnet som et generelt virkemiddel for å motvirke konkurransevridninger.
Utvalget har pekt på en del endringer i den praktiske innrettingen av en kompensasjonsordning. Utvalget mener at disse forslagene kan føre til at en kompensasjonsordning fungerer mer etter hensikten. Forslagene vil også gjelde for en generell kompensasjonsordning som utvalget har vurdert i kapittel 11.