3 Merverdiavgiftsløsninger for kommunesektoren – Økonomiske anslag

av Tom Eldegard

3.1 Mandatet og problemstillingen

3.1.1 Formålet med prosjektet

Prosjektet er initiert av Merverdiavgiftsutvalget 2 for å understøtte utvalgets arbeid med økonomiske anslag og tallunderlag. Utvalget har fått i oppgave å vurdere forslag til løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger. Idealet er et opplegg hvor merverdiavgiften i seg selv ikke påvirker kommunenes valg mellom egenproduksjon og eksternkjøp av varer og tjenester. Dette har vist seg vanskelig å gjennomføre i praksis, og når nøytralitetshensynet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, kan vridninger oppstå slik at kommunene velger vekk de rimeligste løsningene til fordel for mindre effektive alternativer.

I sin delrapport av 22. mars 2002 diskuterer utvalget flere ulike former for vridninger i kommunal sektor som avgiftsreglementet kan være kilde til. Her er en også inne på at de tiltak en eventuelt iverksetter for å eliminere en kilde til vridning, ofte kan skape nye vridninger på andre områder. En rekke ulike ordninger blir vurdert, hvorav utvalget velger å samle seg om tre av alternativene for det videre arbeidet. Disse løsningsalternativene, som også er dem som blir fokusert i denne rapporten, er:

• fradragsrett for inngående merverdiavgift for kommunal virksomhet (dvs. kompensasjon innenfor merverdiavgiftssystemet)

• kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet

• utvidet avgiftsplikt for kommunale virksomheter.

Formålet med dette prosjektet er å belyse og så langt mulig tallfeste konsekvensene av aktuelle problemstillinger knyttet til dagens ordning og de ulike alternativene. En sentral oppgave er å kartlegge omfanget av konkurranseulemper ved ulike utforminger av merverdiavgiftssystemet. Det er i ly av slike ulemper at avgiftsopplegget i seg selv kan medvirke til konkurransevridning i kommunenes valg mellom utførelse i egenregi og eksternkjøp av tjenester. Disse vridningene er uønsket fordi de kan gjøre det lønnsomt å velge løsninger som innebærer at oppgaver ikke blir utført så effektivt som mulig. Dette innebærer i så fall et samfunnsøkonomisk tap.

For vurderingen av om det er hensiktsmessig å iverksette avhjelpende tiltak, kan omfanget av eventuelle konkurranseulemper både totalt og i forhold til den enkelte beslutning være nyttige indikatorer. Disse ulempene gir imidlertid ingen direkte informasjon om størrelsen på eventuelle avledede samfunnsøkonomiske tap. Ulempene markerer kun en potensiell øvre grense for slike tap. Anslag for de reelle samfunnsøkonomiske konsekvensene av uønsket konkurransevridning, må nødvendigvis bli svært spekulative og sjablonmessige. Dette skyldes dels at det er lite tilgjengelig dokumentasjon av systematiske effektivitetsforskjeller mellom kommunal egenutførelse og konkurrerende virksomheter i Norge. Dels er det også vanskelig, med utgangspunkt i tilgjengelige data, å skille ut og rendyrke kostnadsstrukturen til de deler av kommunale funksjoner som er aktuelt å konkurranseutsette. Rapporten gjør likevel et forsøk på en slik sjablonmessig vurdering av samfunnsøkonomiske tap.

Med de økonomiske og tidsmessige rammene som både utvalget og dette prosjektet er underlagt, er det utelukkende lett tilgjengelige sekundærdata som har kunnet benyttes som grunnlag for beregningene i denne rapporten. Utvalget nevner selv i sin delrapport, flere kilder som kunne være aktuelle som underlagsmateriale for studier av konkurransevridninger. Etter nærmere undersøkelser viser det seg at KOSTRA, som administreres av Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med SSB, står i en særstilling, både med hensyn til dekningsgrad og tilgjengelige detaljer. Anslag og vurderinger i dette prosjektet er derfor i all hovedsak basert på data fra KOSTRA.

3.1.2 Nærmere om vridningsproblematikken

I motsetning til for eksempel miljøavgifter, som benyttes bevisst for å redusere omfanget av adferd med skadevirkninger, er merverdiavgiften en ren provenyskatt. Hensikten er utelukkende å trekke inn midler til finansiering av offentlig virksomhet. Av hensyn til ressursutnyttingen i samfunnet er det derfor viktig at avgiften utformes så den i minst mulig grad endrer folks adferd. Nå er det likevel slik at all beskatning påvirker aktørene i det økonomiske systemet. Om ikke annet så vil en hver skatt medføre inndragning av kjøpekraft. Når vi slik får mindre å rutte med, så påvirker det våre valg. Kanskje må vi kjøpe en mindre bolig enn vi først hadde tenkt, eller i verste fall leie i stedet fordi vi ikke lengre ser oss råd til egen bolig. Kanskje er det bilkjøpet som må utstå, eller vi må kjøpe en som er mindre og rimeligere enn vi ville gjort om avgiften ikke fantes.

Når det er tale om nøytralitet i skattesammenheng innebærer det derfor ikke en ambisjon om å unngå enhver påvirkning. Det er umulig. Poenget blir å begrense mulighetene for at avgiften i seg selv bidrar til å begunstige noen kjøpsalternativer på bekostning av andre. For merverdiavgiften vil en typisk si at den virker nøytralt hvis aktørene, om de fikk full kompensasjon for kjøpekraften som avgiften inndrar, ville velge nøyaktig den samme vare- og tjenestekombinasjonen etter innføring av avgiften som før. Dette kan en i prinsippet oppnå ved å underlegge alle kjøpsalternativene det samme prosentvise avgiftspåslaget. I forhold til dette utgangspunktet oppstår da vridningsproblemene først i det øyeblikket man innfører unntak og særordninger i avgiftsreglementet.

Fra virkelighetens verden vet vi at det kan finnes mange gode grunner for å bake inn særordninger i skattelovgivningen. I noen tilfeller har dette utspring i ønsker om å fremme spesielle målsetninger, for eksempel i distriktspolitikken hvor differensiert arbeidsgiveravgift brukes aktivt som virkemiddel. Andre ganger kan unntakene ha kontroll- og beregningstekniske begrunnelser. For merverdiavgiften er dette siste svært relevant. Prinsippet for denne avgiften er at den skal ”.. innkreves av omsetning i alle ledd ... for levering av varer og tjenester mot vederlag..”.Nettopp vederlaget er her et sentralt element siden det er det som danner grunnlaget for å bestemme avgiftens størrelse. Merverdiavgiften er derfor i første rekke tilpasset transaksjonsbasert omsetning mellom uavhengige, private aktører. Ved denne type handel blir det vanligvis foretatt en fortløpende avregning av den enkelte transaksjon, med markedsprisen som referansegrunnlag. At avgiften påløper i alle ledd, samtidig som den enkelte avgiftspliktige selv må dokumentere grunnlaget for fradrag av inngående avgift, gir både gode kontrollmuligheter og sterke insentiv for den enkelte til å innrapportere de riktige pristallene.

Av de tjenestene som offentlig sektor produserer, er det en rekke som ikke omsettes i tråd med det prinsippet som merverdiavgiften bygger på. Ta for eksempel mye av den politiske og administrative aktiviteten som ofte har en vid og noe uklart avgrenset målgruppe. Selv når denne aktiviteten retter seg mot en velidentifisert ”kjøper”, slik som ved byggesaksbehandling, så ligger det et vesentlig skille i at myndigheten har monopol, slik at det ikke automatisk fremkommer noen markedspris å basere avgiften på. For dette siste tilfellet kan man likevel tilnærme seg den transaksjonsbaserte omsetningen ved å fastsette et gebyr som beregningsgrunnlag for avgiften. Dette er imidlertid langt vanskeligere å gjennomføre i forhold til den mer generelle myndighetsutøvelsen.

Også på andre tunge offentlige ansvarsområder - innen helse, undervisning og kultur - er ”transaksjonene” ofte av en slik art at det ikke så lett fremtrer et veldefinert vederlag, som kan rettes mot identifiserbare ”kjøpere”. På noen områder kan utvidet bruk av egenandeler og stykkprising være en måte å tilnærme seg problemstillingen, men heller ikke disse virkemidlene er uten lyter 3 og de kan vanskelig løse alle utfordringer i forhold til innføring av en generell merverdiavgift på disse områdene.

Det er blant annet med utgangspunkt i slike vurderinger at Merverdiavgiftsloven inneholder en rekke unntaksbestemmelser for merverdiavgift på tjenester. Unntakene omfatter blant annet tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse, herunder kommunal virksomhet, men også mer spesifikke aktivitetsområder, slik som helse- og sosialtjenester, undervisning, finansielle tjenester (inkludert forsikring), personbefordring samt omsetning og utleie av fast eiendom m.v. Virksomheter som i henhold til noen av disse bestemmelsene faller utenfor merverdiavgiftsområdet, skal ikke innkreve merverdiavgift på egen omsetning. Samtidig har de heller ikke anledning til å kreve fradrag for inngående avgift.

Loven har også en del mer spesielle bestemmelser om fritak for avgift i siste ledd, for omsetning som i utgangspunktet faller innenfor loven. Dette gjelder særlig i forhold til utenrikshandel, skip i utenriksfart og luftfart. Fritaket inkluderer imidlertid også aviser og bøker og dessuten alle tjenester knyttet til planlegging, bygging og vedlikehold av offentlig veg og baneanlegg for kollektivtransport på skinner. Det spesielle med denne bestemmelsen i forhold til unntakene ovenfor, er at aktørene i tillegg til at de ikke skal beregne utgående avgift likevel er fritatt for inngående avgift.

Det er spesielt i skjæringsfeltet mellom det å ha og det å ikke ha fradragsrett for inngående avgift, at regelverket skaper grobunn for økonomisk motiverte vridninger mellom egenproduksjon og eksternkjøp av tjenester. Dette problemet knytter seg ikke bare til selve lovutformingen, men legger også snubletråder i forhold til kompensasjonsordninger som skal ”reparere” utilsiktede virkninger av loven. Forholdet blir diskutert i utvalgets delrapport av 22.03 2002. Vi skal likevel kort gjøre rede for to prinsipielt ulike hovedtyper av vridninger som kan oppstå.

3.1.2.1 Vridning type I – Støttefunksjoner

En viktig type vridninger oppstår når virksomheter som opererer utenfor merverdiavgiftsområdet skal ha utført tjenester som ligger innenfor området. I dette tilfellet har man ikke krav på refusjon for inngående avgift. Derved oppstår en utilsiktet avgiftsmessig begunstigelse av egenproduksjon i forhold til eksternkjøp av tjenesten. Et typisk eksempel er når en kommunal enhet - eller for den saks skyld en hvilken som helst annen virksomhet (t. eks. bank eller forsikringsselskap) som opererer utenfor merverdiavgiftsområdet skal avgjøre om t. eks. regnskapstjenester skal kjøpes eksternt eller utføres i egen regi. Det vil da ikke være merverdiavgift på lønnsdelen av regnskapsarbeid som utføres av egne ansatte, mens det påløper 24% på hele tjenesten hvis den kjøpes fra andre. For fortsatt å være konkurransedyktige må eksterne leverandører derfor kunne utføre tjenesten til en vesentlig lavere kostnad. Det er i dette tilfellet en åpenbar mulighet for at den ulike avgiftsmessige behandlingen gjør det lønnsomt for oppdragsgiver å velge en intern løsning også i tilfeller hvor dette i utgangspunktet er et klart dyrere alternativ. Heri ligger en kilde til effektivitetstap. Tabell 3.1 illustrerer hvordan merverdiavgiften i dette tilfellet påvirker den økonomiske avveiningen mellom intern utførelse og eksternkjøp av kostnadsmessig identiske tjenester. Tabellen inkluderer to eksempler hvor arbeidsinnsats utgjør henholdsvis 50 og 100 prosent av totalproduktet.

Utvalgets delrapport nevner også en annen type vridning som kan oppstå når offentlige institusjoner - enten hver for seg eller i et organisert fellesskap - driver virksomhet som hovedsakelig tilgodeser egne behov. I henhold til merverdiavgiftslovens §11 annet ledd, skal institusjonene i dette tilfellet kun betale avgift på eventuell omsetning til utenforstående. Det påløper således ingen uttaksavgift på vertskommunen(e)s kjøp fra virksomheten. ”Hovedsakelighetskravet” er i henhold til praksis tilfredsstilt så sant mindre enn 20 prosent av omsetningen går til andre. Kommunene kan følgelig organisere egen aktivitet - som ut fra sin art er avgiftspliktig i selveide virksomheter, uten at det derved påløper avgift. Avgiftsfritaket gjelder tilsvarende for alle deltakende kommuner når virksomheten organiseres i et interkommunalt selskap. Utenforstående kommuner behandles imidlertid på lik linje med andre ikke-deltagere og ilegges merverdiavgift på vanlig måte.

Vridningen som oppstår i dette tilfellet er prinsipielt sett den samme som vi har beskrevet over (type I), og lovgivers hensikt med §11, annet ledd, har nok først og fremst vært å gi kommunene fleksibilitet til å organisere virksomheten på en mest mulig hensiktsmessig måte. Aktivitetene som legges ut i en slik egen institusjon kan i utgangspunktet utføres avgiftsfritt i egen regi. Den organisatoriske justeringen medfører således ingen endring i den avgiftsmessige behandlingen. Gitt at utførelse i egenregi er alternativet, må motivet for en atskilt organisasjonsløsning ventelig søkes i rasjonaliseringsgevinster og eventuelle samordnings- og stordriftsfordeler i interkommunale foretak.

Lovbestemmelsen kan imidlertid medføre selvstendige vridninger i tilfeller hvor ordinær egenregiutførelse ikke er konkurransedyktig med eksternkjøp, til tross for avgiftsfritaket. En effektiviseringsgevinst ved utskillelse i egen enhet eller overføring til interkommunalt foretak, kan da være tilstrekkelig til at avgiftsfritaket blir utslagsgivende for foretakets konkurranseevne. I slike situasjoner kan denne lovbestemmelsen i prinsippet initiere etablering av kommunale virksomheter som er mindre effektive enn sine private konkurrenter, og som kun kan overleve i ly av den beskyttelse som den avgiftsmessige forskjellsbehandlingen gir.

Eksempler på områder hvor denne problemstillingen kan være aktuell er i forbindelse med organisering av regnskapsvirksomhet og vaktmestertjenester. I forhold til vaskeri-, renhold og byggtjenester er temaet per i dag mindre relevant siden det for disse tjenestene finnes egne kompensasjonsordninger for inngående avgift. Problemstillingen er heller ikke aktuell på områder hvor kommunale eller interkommunale institusjoner driver hovedsakelig utadrettet virksomhet innenfor avgiftsområdet til eksempel innen renovasjon, vannverk og elektrisitetsforsyning.

3.1.2.2 Vridning type II – Erstatningstjenester

En annen form for vridning kan oppstå hvis kommunale og private leverandører av samme tjeneste blir underlagt ulike avgiftsregler. Dette er en svært aktuell problemstilling i forbindelse med kompensasjonsordninger som innføres for å dempe vridningseffekter av loven. Delrapporten fra utvalget diskuterer flere alternative kompensasjonsløsninger. Et av alternativene er den gjeldende norske ordningen4 (lov av 17.2. 1995, nr 9) som for et avgrenset utvalg av tjenester, gir kompensasjon for anslått kostnadsulempe av inngående merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner. Løsningen skal i prinsippet nøytralisere den avgiftsbetingede vridningen mellom egenproduksjon og eksternkjøp av støttefunksjoner. Men selv om ordningen lykkes på dette planet kan den lett skape nye vridninger. Særlig utsatt i så måte er konkurranseforholdet til næringsdrivende virksomheter som også opererer utenfor merverdiavgiftsområdet, til eksempel innen helse- og sosialsektoren, undervisning osv. I den grad disse virksomhetene ikke får tilsvarende refusjon for inngående avgift på egne eksternkjøp, innebærer dette en desavuering. En eksklusiv kompensasjonsordning for kommunesektoren påfører dem derved en ny kostnadsulempe i forhold til konkurrerende kommunal virksomhet.

Tabell 3.2 illustrerer problemstillingen med to stiliserte regneeksempler, for en tjeneste som er hhv. 100% og 50% arbeidsintensiv. I illustrasjonen konkurrerer en kommunal med en ekstern aktør om utførelsen av en primærtjeneste, som ligger utenfor mva-loven. Begge ser seg i utgangspunktet best tjent med å kjøpe støttefunksjoner tilsvarende halvparten av arbeidsbehovet eksternt, og utføre resten selv. Innkjøpte støttefunksjoner ligger innenfor loven og pådrar derfor merverdiavgift. Ingen av de to har fradragsrett for inngående merverdiavgift, men den kommunale enheten får refundert merverdiavgiften på støttefunksjonen via en refusjonsordning utenfor merverdiavgiftsloven 5. En ser da at kommunen og den private tilbyderen får forskjellige bruttokostnader på grunn av den ulike avgiftsbehandlingen. Ulempen for den private aktøren blir naturligvis størst i eksempelet med høyest arbeidsintensitet.

Nå kan det sies at tabelleksempelet har begrenset relevans etter den tilføyelsen som ble foretatt i Kompensasjonsloven i desember 1999. Ved denne endringen ble kompensasjonsordningen utvidet til også å omfatte private og ideelle virksomheter som opererer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet. I prinsippet skal vridning av type II etter dette kun finne sted i forhold til konkurrerende virksomhet som faller utenfor definisjonen som her trekkes opp. Hvordan den utvidede ordningen fungerer i praksis gjenstår imidlertid å se da den først trådte i kraft fra 2000 og det foreløpig ikke foreligger noen oversikt over utbetalinger til private og ideelle virksomheter.

3.1.3 Informasjonsønskene og datagrunnlaget

3.1.3.1 Informasjonsbehovet

Formålet med prosjektet stiller spesielle krav til datagrunnlaget. Tallmaterialet må for det første gi et grunnlag for å anslå størrelsen på de samlede kostnadene i kommunesektoren som berøres av vridninger ved ulike utforminger av merverdiavgiftsopplegget. For det andre ønsker en å kunne beregne ” skjermingsverdien” av ulike avgiftsbetingede kilder til vridning. Sammenholdt med totalkostnaden vil denne verdien gi en indikasjon om hvor mye rimeligere en ekstern leverandør må være for å kunne konkurrere med egenproduksjon.

For å tilfredsstille alle ønskene bør datamaterialet ideelt sett gi mulighet for å:

• Splitte kommunale kostnader etter funksjonsområde

• Identifisere kostnader ved kommunal virksomhet som er aktuelt å konkurranseutsette

• Separat identifikasjon av kostnader som er eksponert for inngående merverdiavgift etter avgiftssats.

• Detaljert oppsplitting av internkostnader etter aktivitet (dvs. om det gjelder renhold, regnskapstjenester, konsulent osv.)

Dessverre er det ingen aktuelle datakilder som er utformet med disse ønskene for øyet. Behovet for kompromisser melder seg derfor relativt raskt, og en vil se at det er et betydelig behov for skjønnsmessige vurderinger både i tilretteleggelsen av data og i forhold til måten data anvendes på.

3.1.3.2 Potensielle datakilder

Delrapporten fra utvalget viser til tidligere beregninger av vridninger skapt av merverdiavgiften og angir også noen aktuelle datakilder for videre studier. De fleste av disse er utført i perioden forut for innføringen av Lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner m.v.i 1995 (LOV 1995-02-17 nr. 9)

Av utførte undersøkelser og beregninger nevnes spesielt:

• St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift og offentlig sektor, anslo på svært usikkert grunnlag et maksimalt effektivitetstap på 300-500 millioner kroner innen sektorene bygg og anlegg, trykkeri, renhold og vask og rens.

• En interdepartemental arbeidsgruppe konkluderte i sin rapport datert 30/9 1994, med et maksimumsanslag for effektivitetstapet i sektorene bygg og anlegg, renhold og vask og rens på 990 millioner kroner. Tallet bygde på anslag fra ECON på bearbeidelsesverdien innen kommunalt renhold. Det ble lagt til grunn bransjetall for vask or rens, mens omfanget av kommunal egenproduksjon innen bygg- og anlegg ble avledet fra Statistisk Sentralbyrås bygge- og anleggsstatistikk.

• En spørreundersøkelse gjennomført av Konkurransetilsynet i 1993 viste at mange kommuner utførte arbeid i egen regi innen sektorene bygg- og anlegg (58.3%), vaskeritjenester (43.2%) og vann og avløp (74.5%). Tilsvarende tall ble også referert for gartnervirksomhet (34.9%), samferdsel (27.5%) og energiforsyning (7.3%). Det ble også spurt om bruken av kommunale forvaltningsbedrifter. Her lå de største innslagene innen energiforsyning (17.9%), avfall- og søppelhåndtering (17.4%), vann- og avløpstjenester (10.6%) og innen bygg- og anlegg (7.6%). Det er verdt å understreke at disse tallene kun forteller hvor stor andel av kommunene som utførte produksjon i egen regi eller i forvaltningsbedrifter. De gir ingen indikasjon om hvor mye av kommunenes virksomhet som ble utført på den ene eller andre måten.

• NHO foretok i 1994 en spørreundersøkelse blant medlemsbedriftene om erfaringer ved deltagelse i konkurranse om oppdrag i offentlig sektor. Langt over halvparten av bedriftene mente at mulighetene for å spare merverdiavgift ofte var utslagsgivende for at offentlige tilbydere og interne løsninger ble foretrukket. Blant dem som oppga å ha tapt i konkurranse med offentlig leverandør var det 68% som mente at merverdiavgiftsulempen hadde vært utslagsgivende.

• I revidert nasjonalbudsjett 2001 presenterte Finansdepartementet på grunnlag av tall fra Statistisk sentralbyrå en oversikt over tjenester som ble omfattet av merverdiavgiftsreformen i 2001. Tallene har utgangspunkt i nasjonalregnskapet for 1997 og er beheftet med betydelig usikkerhet. I følge disse anslagene var det en liten del av offentlig sektors kjøp av tjenester som ble avgiftspliktige ved denne reformen. Beregningene er gjengitt i tabell 3.3.

Av aktuelle datakilder for studier av avgiftsskapte vridninger, nevner utvalget spesielt to: Kommunal og regionaldepartementets (KRD) organisasjonsdatabaseog den relativt nyetablerte Kommune-Stat rapporteringen (KOSTRA). Disse er utviklet for ulike formål og skiller seg vesentlig fra hverandre.

KRDs organisasjonsdatabase blir vedlikeholdt av Norsk Institutt for by og regionsforskning (NIBR) og baserer seg på spørreundersøkelser til kommuner og fylkeskommuner. Siste undersøkelse ble gjennomført i 2000. Basen er primært fokusert på hva som er hovedprinsippet for organisering av de ulike funksjonene innen den enkelte kommune. Materialet gir derfor ingen informasjon regnskapstall og heller ikke om eventuelle andre organisasjonsmåter i de tilfeller at deler av en kommunal funksjon er organisert på annen måte. I ekstremtilfeller innebærer dette at mer enn halvparten av aktiviteten knyttet til en funksjon, i prinsippet kan være organisert på annen måte enn det som fremkommer av statistikken 6. En oversiktstabell fra 2000-rapporten er gjengitt i Tabell 3.4.

KOSTRA er det mest detaljerte og oppdaterte informasjonsmaterialet om kommunale regnskaper som er tilgjengelig. Det er derfor dette materialet som er det eneste aktuelle å ta utgangspunkt i for de analysene som ønskes utført i denne studien. I KOSTRA blir en rekke økonomiske nøkkeltall innhentet direkte fra de enkelte kommunenes regnskaper til Statistisk Sentralbyrå (SSB). Det er utarbeidet en egen rapporteringsforskrift av 15.12 2000, som skal sikre standardisering av de regnskapsopplysningene som leveres. Ved utarbeidelse av standarden er det lagt vekt på at de etterspurte dataene i all hovedsak skal være tilgjengelige, enten direkte eller som aggregat, av kommunenes egne regnskapstall. Opplegget er utviklet i løpet av de senere årene, og første relativt komplette datasett gjelder regnskapsåret 2001.

Tallene er ikke direkte sammenlignbare fra år til år. Prosentandeler (absolutte tall i parentes). 1995: N

[209,318], 1996: N

[266,357], 2000: N

[314,359]. Gjengitt fra NIBR-notat 2000:128, side 80.

3.2 KOSTRA – oppbygging, rammer og hovedtall

Kapittelet gir først en kortfattet oversikt over hvordan KOSTRA er oppbygd samt en del viktige begrensninger i materialet i forhold til målet for denne studien. Videre blir det redegjort for grupperinger som er foretatt av presentasjonsmessige hensyn og dernest presentert en del hovedtall fra databasen.

3.2.1 Hovedelement og begrensninger

KOSTRA er organisert som et typisk regnskap hvor det fokuseres på funksjoner, det vil si hvilke behov i befolkningen som skal dekkes. I henhold til rapporteringsforskriften skal alle utgifter (inklusiv avskrivninger) og inntekter henføres til den relevante funksjonen. I kommunerapporteringen skilles det mellom ca. 60 funksjoner, samt at det er etablert en serie egne funksjoner for eksterne og interne finanstransaksjoner.

I tillegg til plasseringen på funksjon, skal alle påløpte kostnader og inntekter også splittes etter art. Typiske arter er lønn, energi, forsikringer, billettinntekter osv. KOSTRA opererer med rundt 40 ordinære kostnadsarter, som er knyttet til kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunens egen produksjon. Videre er det definert to separate arter for henholdsvis kjøp og salg av tjenester internt mellom de enkelte funksjonene. Det finnes 5 arter for kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon. Disse skiller mellom kjøp fra henholdsvis staten, fylket, andre kommuner, egne særbedrifter og andre, dvs. private aktører. Videre er det en hel rekke arter som ikke er relevante for denne studien og som vedrører overføringsutgifter, finansutgifter, salgsinntekter, refusjoner, overføringsinntekter, samt finansinntekter og finansieringstransaksjoner.

Selv om KOSTRA representerer et enestående omfattende og detaljert datasett over norske kommuner, kan materialet likevel ikke imøtekomme alle datautfordringene i forhold til den problemstillingen som her ønskes belyst. Dette er en naturlig konsekvens av at basen ikke er utviklet for dette formålet og det er derfor en rekke begrensinger i muligheten for å detaljere arter og funksjoner langs de ønskede dimensjonene. Spesielt problematisk er det at en rekke av kostnadsartene ikke er detaljert ned til et nivå som rendyrker innholdet i forhold til merverdiavgiftsbehandlingen. Et typisk eksempel er art 185, forsikringer og utgifter til vakthold og sikring. Her inkluderes forsikringer - som er fritatt inngående avgift - sammen med avgiftsbelagte kjøp av alarmsystemer, vakthold og vektertjenester i samme art. For analysene er det nødvendig å holde disse to kategoriene atskilt. Eneste måte å oppnå det på er ved å foreta en skjønnsmessig oppsplitting i avgiftspliktig og fritt for de artene dette angår.

En annen begrensning i dataene knytter seg til mulighetene for å beregne omfanget av kompenasjon for merverdiavgift på tjenester. Her er det spesielt fire kostnadsarter som er involvert, men detaljeringen er ikke slik at alt som er henført til den enkelte art skal underlegges sammen behandling. Til eksempel inkluderer art 260, renhold, vaskeri og vaktmestertjenester, både tjenester som er kompensasjonsberettiget og tjenester som ikke er det, etter dagens lovgivning. For byggetjenester er det dessuten slik at kompensasjonen gis på 3 ulike prosentnivå avhengig av andel vareinnhold i leveransen. På art 230, vedlikehold og byggetjenester, kan flere av disse satsnivåene være aktuelle, slik at en også her må bruke skjønn for å bestemme en ”gjennomsnittlig” kompensasjonssats.

En tredje datautfordring gjelder håndteringen av veirelaterte kostnader. Her berører vi et ” null-avgifts”-område i mva-loven. For de relevante funksjonene (primært 3 ) er det derfor en rekke av de kommunale innkjøpene som er fritatt for inngående avgift. KOSTRA gir imidlertid ingen mulighet for å bestemme hvor stor andel av de samlede innkjøpene til disse funksjonene som dette berører. Igjen må vi basere oss på skjønn.

En ytterligere problemstilling knytter an til forholdet mellom egenproduksjon og eksternkjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon. I dette tilfellet gir KOSTRA en oppsplitting av kostnadene etter art for egenproduksjonen, mens eksternkjøpene kun er splittet etter hvem som er selger. For denne type eksternkjøp - av hele tjenester - foreligger følgelig ingen artsfordeling av kostnadene. Hvor vi ønsker/ trenger en slik fordeling kan vi selvfølgelig, som en tilnærming, anta at eksternleverandøren står overfor samme kostnadsstruktur som en møter ved egenproduksjon. En kan imidlertid stille spørsmål ved denne tilnærmingen, dels fordi eksterne leverandører kan organisere driften på en annen måte, men spesielt fordi egenproduksjonen normalt alltid inkluderer aktiviteter / oppgaver som ikke er aktuelt å overlate til eksterne. Som en konsekvens av dette vil forskjellene i kostnadsstrukturen sannsynligvis være størst når en stor andel av aktiviteten innen en funksjon er overlatt til eksterne.

Det relativt omfattende behovet for skjønnsanvendelse i omgangen med data representerer naturlig nok en betydelig kilde til mulige feil i anslagene. De enkelte skjønn er nærmere beskrevet i tilknytting til de aktuelle beregningene.

3.2.2 Gruppering av funksjoner og arter

På grunn av det store antallet funksjoner og arter har det vært nødvendig å foreta grupperinger langs begge dimensjonene for å kunne presentere resultatene på en hensiktsmessig måte. Ved inndelingen er det forsøkt å samle naturlig beslektede funksjoner og arter. Samtidig er det lagt vekt på at aggregeringen i minst mulig grad skal være til hinder for en rendyrking av særtrekk som er viktige i forhold til beregning av inngående merverdiavgift, kompensasjonsytelser osv. Det er likevel ikke til å unngå at en i noen tilfeller må knytte de skjønnsmessige forutsetningene for beregningene til et lavere nivå enn det som fremkommer i resultatoppstillingene.

Grupperingene som benyttes er vist i Tabell 3.5 Hvilke underarter og funksjoner som inngår i hver kategori er nærmere forklart i vedlegg, kapittel 5.

3.2.3 Dataenes kvalitet

At dataene er direkte avledet av kommunenes regnskapstall bør være en indikasjon om pålitelighet. Feil kan selvsagt likevel snike seg inn i tilpasningen og overføringen av data til den standardiserte formen som er spesifisert for KOSTRA. Dessuten vil det fortsatt være åpning for visse variasjoner i kommunenes føringspraksis i forhold til rapporteringen, til tross for at det er utarbeidet en rimelig detaljert veileder for dette arbeidet. Vi ser imidlertid ingen grunn til å mistenke at dataene skal være vesentlig svekket av systematiske feilføringer. Også tatt i betraktning den store innsatsen som er nedlagt i utviklingen av KOSTRA og den omfattende oppfølgingen fra Statistisk Sentralbyrås side, er det grunn til å anta at dataene i basen holder et høyt kvalitetsnivå.

KOSTRA er imidlertid fortsatt ikke helt ”fulltallig”. Som det fremgår av Tabell 3.6 er det fortsatt 29 av i alt 435 kommuner, kommuner som ikke har rapportert inn KOSTRA-tall for 2001. Disse kommunene fordeler seg på i alt 11 fylker, men med en klar overvekt av relativt små utkantkommuner. Hele 17 av kommunene i gruppen (58,6%) fremstår i SSBs befolkningsfremskriving til 2010 (middels vekst), som netto fraflyttingskommuner. I snitt bor 45.5 % i tettsted mot 75.9% i landet som helhet 7. Som det fremgår av tabellen ligger den gjennomsnittlige bruttoinntekten per innbygger over 16 år vesentlig under landsgjennomsnittet. En ser også at både kommunal driftsutgift og spesielt rammetilskudd per innbygger ligger klart høyere enn landsgjennomsnittet.

Sett i forhold til KOSTRA-dataenes representativitet er det verd å notere at de utelatte kommunene kun står for 2,3% av det samlede folketallet i Norge. Gruppens andeler av samlede kommunale driftskostnader og rammetilskudd på landsbasis utgjør anslagsvis 2,5% og 3,7%. På denne bakgrunn er det lite sannsynlig at utelatelsen av de 29 kommunene har noen vesentlig innflytelse på resultatene i denne analysen.

3.2.4 Øvrige presiseringer i forhold til analysene

3.2.4.1 Investerings- og driftsregnskap

Kommuneloven med tilhørende forskrifter stiller en rekke krav til hvordan kommunene skal føre sine regnskaper. Blant annet krever loven at ” Årsbudsjettet skal være inndelt i en driftsdel og en investeringsdel”(§46, pkt. 5). Denne oppsplittingen er også gjennomført i KOSTRA. For analysen i etterfølgende kapitler gir dette mulighet for å anvende ulike forutsetninger/ skjønn i beregninger som baseres på henholdsvis drifts- og investeringsrelaterte kostnader.

Anslagene som presenteres i denne rapporten inkludere som hovedregel både drifts- og investeringsbaserte tall. I hoveddokumentet er det normalt kun summen av disse som fremgår.

(Utvalgets merknad: I SNF-rapporten er også tabeller hvor utgiftene er splittet på investering og drift tatt med i et vedlegg. Av forenklingshensyn har en valgt å utelate tabellvedlegget her. Det vises til rapporten, som er publisert i sin helhet på SNFs hjemmeside (www.snf.no)).

3.2.4.2 Internhandel mellom kommunale enheter

Innenfor det som er karakterisert som egenproduksjon er det gitt åpning for å regnskapsføre internhandel mellom kommunale funksjoner. En måte dette kan foregå på er ved at en ordinær kommunal funksjon selger tjenester til andre ordinære funksjoner. Et eksempel kan være at sentraladministrasjonen selger regnskaps- eller juridiske tjenester til andre enheter. I dette tilfellet får administrasjonen inntektsført salget på en egen inntektsart internsalg (790) mens de kjøpende enhetene blir belastet på art 290, internkjøp8. Kostnaden vil i dette tilfellet være artsfordelt på den selgende enheten, mens den er uspesifisert på de kjøpende funksjonene. Siden vi er avhengig av artsfordelingen i merverdiavgiftsanalysene, er det naturlig å legge til grunn tallene uten internhandel i beregningene. Totalkostnaden for egenproduksjon i de enkelte funksjonene kan derfor avvike noe fra de totaltall kommunene har rapportert som beste estimat. Grunnlagstallene vi benytter blir samtidig noe mindre sårbare for varierende føringspraksis kommunene i mellom.

KOSTRA gir også en annen mulighet for internhandel med varer og tjenester. Det er innført en egen funksjon interne serviceenheter (190)som kan nyttes til samlet føring av utgifter og inntekter til avdelinger som betjener flere KOSTRA-funksjoner, samt materiallager og felles maskinpark. I dette tilfellet skal alle utgiftene for serviceenheten fordeles fullt ut på de funksjonene som betjenes fra enheten. Det gjennomføres med andre ord en full artsfordeling på de kjøpende funksjonene i det øyeblikk disse belastes. For analyseformål innebærer dette at det er naturlig å utelate 190-funksjonen fra datagrunnlaget. Eneste konsekvens av dette er at det eventuelt kan oppstå en tidsforskyvning ved at utgiften ikke nødvendigvis belastes funksjonene samtidig som den påløper kommunen via den interne serviceenheten.

Omfanget av internhandel rapportert i KOSTRA fremgår av Tabell 3.7. Hvis vi ser bort fra funksjonen UTENFOR, som typisk omfatter drift av flyktningmottak o.l., er det VAR & FEIER funksjonen som er netto kjøper av den største andelen av egne tjenester, mens STYRE & ADMINog BRANNVERN er selgere av store nettoandeler. Nå er det viktig å være klar over at KOSTRA ikke gir informasjon om hvilke funksjoner som er kjøper ved et internsalg eller hvilke som er selger ved internkjøp. Når da tallene i tabellen er aggregert opp fra et høyere detaljeringsnivå og til funksjonsgrupper, er det derfor sannsynlig at en stor del av de kjøp og salg som fremkommer innen hver gruppe gjelder internhandel mellom medlemmene i gruppen. Eksempelvis vil en typisk forvente at det innenfor VAR & FEIER-gruppen foregår en rekke transaksjoner mellom funksjonene produksjon av vannog distribusjon av vann.

3.2.4.3 Egenproduksjon og tjenester som erstatter egenproduksjon

KOSTRA trekker et klart skille mellom aktivitetene som utføres i egen regi og innkjøp av komplette tjenester fra eksterne leverandører. For førstnevnte er regnskapstallene splittet i henhold til arter. Dette gjelder naturlig nok ikke for eksternkjøpene, hvor det kun skilles mellom hvilken hovedkategori leverandøren tilhører. Det er 5 slike leverandørkategorier som rapporteres separat: staten, fylkeskommuner, kommuner, privateog egne særbedrifter.

Vi ser her at heller ikke aktivitetene som utføres av egne særbedrifter blir artsfordelt i kommuneregnskapene. Det samme gjelder kjøp fra interkommunale foretak, som blir ført som kjøp fra ( andre) kommuner, selv i de tilfellene at kommunen er medeier i foretaket. Dette siste skaper også visse vansker i forhold til avgiftsanslagene siden eierforholdet kan påvirke avgiftsplikten 9. Generelt er det grunn til å tro at det meste som rapporteres som kjøp fra ( andre) kommuner på områder som er innenfor mva-loven (eks. VAR & FEIER), gjelder kjøp fra interkommunale foretak hvor kommunen er medeier og hvor det følgelig ikke påløper inngående merverdiavgift.

3.2.4.4 Merverdiavgiftsreformens ikrafttreden 1. juli 2001

Merverdiavgiftsreformen 2001 trådte i kraft fra 1. juli dette året. Reformen innebar at en del tjenester som tidligere hadde vært avgiftsfrie, nå ble underlagt ordinær merverdiavgift. Samtidig ble merverdiavgift på matvarer satt ned til 12 prosent. Dette innebærer at KOSTRA-tallene for 2001 som er de vi benytter i analysene refererer seg til to noe ulike avgiftsregimer. Datamaterialet gir ingen mulighet for å skille fra hverandre tall for første og andre halvår.

I de etterfølgende analysene har vi valgt å se bort fra de datamessige problemene som reformen medfører. Alle tall er behandlet som om de referer seg til avgiftsreglene som gjelder for perioden etter at reformen ble iverksatt. Intuitivt skal dette føre til en viss overvurdering av omfanget av inngående merverdiavgift. Imidlertid er de skjønn som må legges til grunn for analysene så vidt grovkornede at vi ser liten hensikt i å forsøke noen ytterligere finjusteringer på dette punktet.

3.2.5 Hovedtall fra KOSTRA

Dette delkapitlet gir en oversikt over en del av totaltallene fra KOSTRA som ligger til grunn for beregningene i de etterfølgende kapitlene. Alle tall referer til regnskapsåret 2001. Kronebeløp er oppgitt i millioner.

Tabell 3.8 viser samlede rapporterte kostnader til KOSTRA og hvordan disse fordeler seg mellom de ulike funksjonsgruppene. For hver funksjonsgruppe er tallene fordelt mellom egenproduksjon og de 5 ulike kategoriene for eksternkjøp av tjenester. Øverste tabell-del viser beløp, mens det i den nederste er foretatt en prosentuering av kostnadstallene for hver av funksjonene.

Av beløpstabellen ser en at det er HELSE & SOSIAL og UNDERVISNING (begge områder unntatt fra mva-loven), som ikke overraskende er de tunge funksjonene. De to står til sammen for mer enn 72 % av de samlede kostnadene, mens utgiftene knyttet til VAR & FEIER, hvor hovedtyngden av kommunenes mva-pliktige virksomhet ligger, utgjør i underkant av 5 % av totalkostnaden. Veisektoren, som er spesiell ved at store deler av leveransene til kommunen er innenfor ”nullavgifts”-området, står for under 3 prosent av totalkostnaden.

Den prosentuerte deltabellen viser at det er betydelige variasjoner mellom de ulike funksjonene i hvor stor andel av tjenestene som kjøpes eksternt 10. Det er også store forskjeller i hvilke leverandørkategorier som er mest fremtredende innen hver funksjon. Kjøp fra private utgjør de største andelene innenfor HELSE & SOSIAL, BOLIG(-forvaltning) og SAMFERDSEL, mens kjøp fra ” annen kommune” les interkommunale foretak står sentralt for BRANNVERN og VAR & FEIER. For fem av funksjonsgruppene er mer enn 95 prosent av kostnadene relatert til aktiviteter utført i egen regi.

Tabell 3.9 gir en nærmere oversikt over hvordan egenregien innen hver av funksjonsgruppene fordeler seg mellom de definerte gruppene av kostnadsarter. Også her gis først en oversikt over beløp og dernest en deltabell med prosentuering for hver av funksjonene.

3.3 Inngående merverdiavgift og kompensasjonsordninger

For å kunne anslå det økonomiske omfanget av ulike kompensasjonsordninger for merverdiavgiften, må en først skaffe seg et bilde av inngående merverdiavgift betalt av kommunene. Dette er ikke tall som fremgår av KOSTRA. I dette kapitlet vil vi derfor først foreta en skjønnsmessig beregning av den inngående avgiften for dernest å gå videre med anslag for den gjeldende samt en utvidet kompensasjonsløsning. Skjønnene som legges til grunn for beregningene forklares fortløpende, men med en del utdypninger i vedlegg.

3.3.1 Beregning av inngående merverdiavgift

Regnskapstallene i KOSTRA viser kommunenes bruttotransaksjoner splittet mellom de enkelte funksjoner og arter. I de tilfeller kommunene har betalt inngående avgift, vil dette være innbakt i beløpene. Vi tar derfor utgangspunkt i at tallene for alle funksjoner som driver virksomhet utenfor merverdiavgiftsloven inkluderer inngående avgift på alle avgiftspliktige varer og tjenester. Derimot vil inngående merverdiavgift ikke være med i kostnadstallene til de funksjonene som selv er avgiftspliktige, da disse har fradragsrett for den inngående avgiften.

For de delene av kostnadene som antas å inkludere inngående avgift, beregnes avgiften av bruttobeløpet, på følgende måte:

Inng. avgift = Avgiftsbelagt beløp * MVA-sats / ( 1 + MVA-sats)

Ved normalsats og halv sats gir dette følgende anslag for den inngående avgiften:

Normalsats = Avgiftsbelagt beløp * 0.24 / ( 1 + 0.24) = Avgiftsbelagt beløp * 0.194

Halv sats = Avgiftsbelagt beløp * 0.12 / ( 1 + 0.12) = Avgiftsbelagt beløp * 0.107

Den beregningstekniske utfordringen består i å bestemme hvilke av KOSTRA-tallene som inkluderer inngående avgift. For de av postene som inneholder en blanding av avgiftsfrie og avgiftsbelagte kjøp må det i tillegg foretas en skjønnsmessig fordeling av beløpene mellom de to kategoriene. Ved bestemmelsen av avgiftsregimet kan både funksjonstilhørighet og kostnadsart være utslagsgivende. Til eksempel er det en rekke funksjoner som faller helt eller i hovedsak utenfor mva-lovens virkeområde, som følge av aktivitetstypen. Dette gjelder de politiske og forvaltningsmessige funksjonene, så vel som funksjoner knyttet til helse, sosial- og undervisning. Tjenester fra disse funksjonene er i alminnelighet ikke avgiftsbelagt og følgelig har kommunen heller ikke rett til fritak for inngående avgift.

På den annen side leverer kommunen også en rekke tjenester som er avgiftspliktige. Dette gjelder Var-tjenester (vann, avløp og renovasjon) samt feiervesen. Funksjoner knyttet til disse tjenestene finansieres normalt av kostnadsbaserte gebyrer til brukerne, og disse gebyrene er merverdiavgiftspliktige. De respektive funksjonene har derfor også rett til fritak for inngående avgift på innkjøp av varer og tjenester til egen virksomhet. For våre anslag medfører dette at det for disse funksjonene ikke skal beregnes inngående merverdiavgift.

Går en så til den andre regnskapsdimensjonen er det artsfordelingen som brer ut egenproduksjonen etter kostnadstype. Noen arter er relatert til lønnskost til egne ansatte, og vil ikke under noen omstendighet være gjenstand for inngående merverdiavgift. Andre arter gjelder tjenester som er utenfor merverdiavgiftsområdet eller som er underlagt null-avgift. Finans- og forsikringstjenester, undervisning og persontransport er eksempler på førstnevnte, mens null-avgift knytter seg til tjenester i veisektoren. For innkjøpene av disse typene tjenestene inngår ikke inngående avgift i KOSTRA-tallene og de skal derfor holdes utenfor avgiftsanslaget uavhengig av om den aktuelle kommunale funksjonen opererer innenfor eller utenfor merverdiavgiftsområdet. Det er kun de innkjøpskostnadene som ut fra sin egen art er avgiftspliktige, som kan pådra regnskapstallene inngående merverdiavgift. Forutsetningen for at det skal skje er at den aktuelle funksjonen ikke selv er avgiftspliktig og slik sett har rett til fritak for inngående avgift.

Hovedutfordringen med kostnadsartene er det antallet arter som inneholder en blanding av avgiftspliktige og avgiftsfrie varer og tjenester. Et typisk eksempel på en slik blandet kostnadsart er 185, Forsikringer og utgifter til vakthold og sikring. Her er forsikringene utenfor mva-området og følgelig ikke underlagt inngående avgift, mens vakthold og vektertjenestene derimot er avgiftspliktige. Her gir KOSTRA lite hjelp til å avgjøre hvor mye som tilhører den enkelte kategorien. Følgelig må vi basere oss på en skjønnsmessig fordeling. Hvor vi ikke har andre indikasjoner til hjelp, har vi for disse tilfellene lagt til grunn en 50:50 fordeling mellom avgiftsbelagte og avgiftsfrie innkjøp. Detaljene i den artsbestemte avgiftsbehandlingen er vist i eget vedlegg, kapittel 6.

Tabell 3.10 viser beregnet anslag for inngående merverdiavgift. Øverste tabelldel viser beregnet avgiftsbeløp i millioner kroner, mens den nedre tabellen viser hvor store andeler anslått avgift utgjør av det enkelte regnskapsførte beløp. Som en ser utgjør anslaget for samlet inngående merverdiavgift kun 3.9 % av totale kostnader. Grunnen til at andelen blir så vidt lav ligger primært i de store avgiftsfrie artsgruppene - i særdeleshet lønn til egne ansatte, som utgjør nær 2/3-deler av totalkostnaden - samt i at både veisektor og VAR/FEIER-tjenestene i hovedsak utgår fra beregningsgrunnlaget.

Det en videre ser er at en stor andel av beregnet avgift (41.8%) knytter seg til vedlikehold og byggearbeider, mens nest største artsgruppe er A24 (30.3%), hvor vi blant annet finner mye av materialene og utstyret som medgår til bygging og vedlikehold. For øvrig bidrar de tre artene service & reparasjoner, rens vask & vaktmester,samt konsulent, med 13.2% av samlet avgift. Dette er noe mer enn MIX-gruppen (11.9%).

I tillegg til den avgift som pådras gjennom kommunenes aktiviteter i egenregi, påløper også inngående avgift på aktiviteter i særbedrifter og interkommunale foretak. For disse virksomhetene gir ikke KOSTRA noe artsfordelt underlag til hjelp for beregningen av inngående avgift. Et anslag av størrelsesorden kan vi likevel lage ved å ta utgangspunkt i at kostnadsbildet for de enkelte funksjonene er identisk med det vi kjenner fra egenregi. Hvis vi i tillegg forutsetter at alle kjøp fra annen kommune representerer kjøp fra interkommunalt foretak hvor kommunen er medeier, finner vi følgende:

• Inkludering av særbedrifter øker samlet mva-anslag med ca. 0.4%

• Inkludering av både særbedrifter og kommunale/interkommunale foretak øker samlet mva-anslag med ca. 1.26%

En viktig grunn til at særbedrifter og interkommunale foretak influerer lite på totalanslaget er at denne type organisering særlig benyttes i tilknytting til den avgiftspliktige virksomheten innen VAR & FEIER-funksjonene. I og med fradragsretten for inngående avgift, inngår disse funksjonene i liten grad i beregningsgrunnlaget.

3.3.2 Modellanslag for gjeldende kompensasjonsordning

Norge praktiserer i dag en kompensasjonsordning for kommunesektoren, som ligger utenfor merverdiavgiftssystemet, og som er hjemlet i en egen lov (Lov 17.02 1995 nr. 9). Etter denne ordningen kan kommuner og fylkeskommuner, etter dokumentert søknad, få utbetalt en kompensasjon for inngående merverdiavgift ved eksternt kjøp av visse typer tjenester. Den løpende driften av ordningen finansieres av kommunesektoren selv, men likevel slik at endringer i de samlede årlige utbetalingene blir utjevnet ved justeringer i de statlige overføringene til sektoren. Kompensasjonen utbetales etter prosentsatser som er satt kalkulatorisk for hver tjenestetype. Satsen skal representere den typiske andelen eget lønnsarbeid i den enkelte tjenestekategorien, d.v.s. den delen av leveransen som vurderes å være konkurranseutsatt i forhold til kommunal egenproduksjon.

Nedenstående tjenester er omfattet av dagens ordning, med satsene vist i tabell 3.11.

I forhold til inndelingen i KOSTRA, vil vaskeri- og renseri- samt renholdstjenester i all hovedsak være konsentrert til kostnadsarten vi har kalt RVV ( renhold, vaskeri og vaktmester).Men, som en ser, vil de her være blandet med andre tjenester, bl.a. vaktmester, flyttetjenester ol.. De to kompensasjonsberettigede tjenestekategoriene lar seg naturlig nok heller ikke skille fra hverandre, noe som ville vært en stor fordel siden de er undergitt ulike satser. Et ytterligere kompliserende element er at vaktmestertjenestene som føres her, både kan være kjøpt eksternt og følgelig tillagt inngående avgift, og dels kan være avgiftsfrie tjenester utført av egen vaktmestersentral.

Ved modellberegningen av kompensasjon til renhold samt vaskeri & rens, har vi gjort følgende forutsetninger:

• Kun kostnader ført på RVV-arten inngår i beregningsgrunnlaget

• Vaktmestertjenester tilsvarende 10% av totalkostnad på RVV er utført av egen vaktmestersentral og er følgelig ikke belastet inngående avgift og utgår derfor fra beregningsgrunnlaget for kompensasjon (jevnfør for mva-beregningene i foregående delkapittel).

• Beregningsgrunnlaget antas fordelt 40/30/30 mellom hhv. rens & vaskeri, renhold og de ikke kompensasjonsberettigede tjenestene, hovedsakelig vaktmester

• Det beregnes 85% kompensasjon av anslått inngående avgift for den andelen som representerer de kompensasjonsberettigede tjenestene. Satsen settes lik den høyeste av de kalkulatoriske satsene på hhv. 75% og 85%. Dette fordi kommunene, i følge kommunerevisjonen, har varierende føringspraksis og det derfor er grunn til å anta at deler av den tilhørende råvarekostnaden er fordelt til andre kostnadsarter.

For de tre byggrelaterte tjenestetypene det gis kompensasjon for, er det naturlig å anta en konsentrasjon om de to kostnadsartene vedlikehold og byggetjenester (VBY)samt service og reparasjoner (S & R)for de to første, og utelukkende plassering under konsulenttjenester (KON)for den siste. For de to førstnevnte kan det vanskelig gjøres noen nærmere grensedragning med utgangspunkt i KOSTRA. Også i forhold til disse tjenestetypene bekrefter kommunerevisjonen at føringspraksis varierer med hensyn til om tilhørende materialkostnader føres sammen med tjenesten eller fordeles til andre kostnadsarter. Spesielt for kategorien byggtjenester hvor det også leveres varer er det grunn til å anta at en betydelig del av tilhørende materialkostnader blir ført på andre arter.

Ved modellberegningen av kompensasjon til byggtjenester, har vi gjort følgende forutsetninger:

• Rene konsulenttjenester antas utelukkende ført på konsulent-arten (KON) og det antas at de byggrelaterte tjenestene står for 75% av samlede konsulentkostnader i driftsbudsjettet og 90% i investeringsbudsjettet.

• Byggkonsulenttjenestene kompenseres med 80% basert på beregnet anslag for inngående merverdiavgift for disse tjenestene.

• Byggtjenester med og uten vareleveranse føres i blanding på de to kostnadsartene bygg- og vedlikehold samt service og reparasjoner. På førstnevnte art antas de utgjøre 100%, mens de for sistnevnte art er stipulert til 40% av totalkostnad.

• Byggetjenester med og uten vareleveranse antas kompensert med 50% av beregningsgrunnlaget i driftsregnskapet og med 45% i investeringsregnskapet. Begrunnelsen for denne forskjellsbehandlingen av drift og investeringer er en antagelse om at investeringer i større grad enn driftstjenester baseres på totalentrepriser hvor det er mindre naturlig med utsplitting av materialkostnader til andre arter.

Beregningsresultatet er vist i Tabell 3.12. En ser her at tre fjerdedeler av anslått kompensasjon gjelder byggearbeider med og uten levering av materialer. Av dette igjen er overveiende andel knyttet til arbeider innen skole- og helse- og sosialsektorene. Konsulenttjenestene står for knappe 19 prosent av totalanslaget. Også her trekker skole og helse en stor del av totalen, men samtidig ser en som naturlig er at administrasjonen veier tungt.

3.3.3 Modellanslag for en utvidet kompensasjonsordning

Et av alternativene som Merverdiutgiftsutvalget vurderer, er en utvidelse av dagens kompensasjonsordning. Det har lenge vært en del tjenesteområder hvor private konkurrerer med kommunal egenregi om oppdrag, men som likevel ikke er omfattet av ordningen. Ved innføringen av merverdiavgiftsreformen i 2001, er antallet tjenester i denne kategorien økt. Blant de avgiftspliktige tjenestene som per i dagholdes utenfor ordningen finner vi: vaktmester- og vektertjenester, avgiftspliktige konsulenttjenester utenfor byggsektor, post- og varetransport mm. Vaktmestertjenestene og de aktuelle konsulenttjenestene lar seg relativt enkelt identifisere i KOSTRA. Dette er noe vanskeligere for de øvrige tjenestene. Her har det vært nødvendig med relativt grove skjønn. For øvrig er sannsynligvis disse tjenestene av noe mindre økonomisk betydning.

Ved modellberegningen av en utvidet kompensasjonsordning, har vi forutsatt følgende:

• Alle service- og reparasjonsavtaler inkluderes (art S & R). Kompensasjonssatsen økes til 60%. Satsøkningen har sammenheng med at serviceavtaler utenom bygg- og anlegg antas å ha et høyere tjenesteinnhold, i hvert fall med hensyn til det som føres på denne arten (Ved reparasjoner som krever kostbare delekjøp blir dette i mange tilfeller fakturert direkte og da mer sannsynlig fordelt til annen art)

• Vaktmestertjenestene inkluderes ved at hele beregningsgrunnlag for RVV-arten legges inn med 85% kompensasjonssats (samme som benyttes for gjeldende ordning).

• Alle konsulenttjenester under konsulent-arten (KON) inkluderes med 80% (samme som for byggkonsulent)

• Vekter- og sikringstjenester inkluderes skjønnsmessig ved at anslått inngående avgift på art 185 forsikring, vakthold og sikringlegges til grunn og kompenseres 80%. I merverdiavgiftsanslaget er det lagt til grunn at de avgiftspliktige tjenestene utgjør 20% av det som er kostnadsført på arten.

• En noe mer uoversiktlig diversekategori inkluderes ved at det beregnes 70% kompensasjon av 20% av anslått merverdiavgift på følgende to kostnadsarter i MIX-kategorien;

• 130 Post, banktjeneste, telefon

• 170 Transport og drift av egne transportmidler

• samt 70% av 10% av anslått merverdiavgift på en kostnadsart i A24-kategorien:

• 140 Annonse, reklame, informasjon

Beregningsresultatet er vist i Tabell 3.13. En ser her at anslaget for den utvidede ordningen representerer en økning på om lag 240 millioner kroner, tilsvarende en 15.6 prosent økning i forhold til anslaget for gjeldende ordning. Av dette står de mest spekulative anslagene, knyttet til MIX- og A24-kategorien samt kostnadsarten service og reparasjoner,for ca. 118 millioner kroner, eller nær 50 prosent. For MIX- og A24-gruppene, er grunnlaget for anslaget svært usikkert og sjablonmessig. For service- og reparasjoner kan det stilles spørsmål ved om en 100% inkludering i ordningen er nødvendig ut fra hensikten med kompensasjonene. En rekke service-avtaler knyttet til installert utstyr vil i praksis måtte utføres av leverandøren eller annen spesialist og er således ikke gjenstand for reell konkurranse fra kommunal egenregi. Slike innvendinger vil og kunne reises i forhold til en rekke av tjenestene i A24- og MIX-kategorien (bl.a. for post- og telefonitjenester). På den annen side er det åpenbart at kommunal egenregi er et reelt alternativ for visse typer drift av datasystemer, i deler av postdistribusjonen samt i utvikling og fremstilling av informasjonsmateriell. Ved en eventuell utvidelse av kompensasjonsordningen kan det da lett oppstå problemer med grensedragningen hvis man ønsker å være svært konservativ med hensyn til hva som inkluderes. Hvorvidt dette gjør det hensiktsmessig å inkludere hele S & R-arten, slik anslaget legger til grunn, er noe som må vurderes nærmere.

Av de øvrige bidragene til kompensasjonsøkningen, står konsulent-kategorien for om lag 24 prosent og RVV for 17.5%. Til den førstnevnte gruppen sokner juridisk- og økonomisk rådgivning, samt vikartjenester og kontrolloppgaver. Den siste gruppen gjelder vaktmester-, kantine- og flyttetjenester. De siste 8.6% av økningen skriver seg fra AFRI-kategorien, og da utelukkende fra anslaget for tjenester knyttet til drift av alarmsystemer, vakthold og vektertjenester.

Tabell 3.14 gir en oversikt over kompensasjonsanslagene for hver artskategori sammenstilt med det kostnadsmessige underlaget som anslagene bygger på. Underlagene er gitt både ved samlet omsetningsverdi og som avledet tjenesteinnhold ut fra de kalkulatoriske andelene tjenesteinnhold som er lagt til grunn i beregningene. Disse andelene er avledet av de satsene som kompensasjonsloven foreskriver, men er av forskjellige grunner ikke nødvendigvis identiske med disse. Dette er det nærmere redegjort for i beregningsforutsetningene foran.

Ved en utvidelse av kompensasjonsordningen er det naturlig å vente en økning av eksternkjøpene av de berørte tjenestene. Dette vil så fall i hovedsak komme som erstatning for lønn til egne ansatte. Omfanget av en slik endring er imidlertid vanskelig å anslå fra KOSTRA, da det her ikke sies noe om hvordan egne lønnsmidler fordeler seg mellom kostnadsartene. Virkningene av en utvidelse blir dessuten sterkt moderert av at merverdiavgiftsreformen ble gjennomført midt i det inntektsåret datagrunnlaget er hentet fra. Mange av de berørte tjenestene var avgiftsfrie før denne omleggingen. Dette gjelder blant annet en rekke av konsulenttjenestene samt post- og vikartjenester. For disse tjenestekategoriene er det ikke naturlig å vente noen økning i eksternkjøpene ved utvidelse av ordningen. Her vil en snarere anta at eksternkjøpene vil falle i forhold til datagrunnlaget, dersom dagens ordning opprettholdes. Samtidig vet vi at det blant de tjenestene som også tidligere har vært avgiftsbelagt uten å komme inn under kompensasjonsordningen, er en relativt stor andel som er forholdsvis robuste i forhold til konkurranse fra egenregi. Den totale veksten i eksternkjøp, som følge av en slik utvidelse i kompensasjonsordningen som er lagt til grunn for anslagene, må derfor antas å bli svært moderat.

En annen interessant endring i Kompensasjonsloven, er åpningen for at også private og ideelle virksomheter kan få kompensasjon for merverdiavgift på egne tjenestekjøp når de selv leverer tjenester som direkte erstatter kommunalt utførte oppgaver. På dette området kan imidlertid ikke KOSTRA gi noe dekkende bilde av situasjonen. For det første er det mye av denne virksomheten som ikke inngår i kommunale regnskap og som følgelig ikke er tatt med i KOSTRA. Dernest, er heller ikke det som rapporteres som eksternkjøp av erstatningstjenester, fordelt etter kostnadsarter. Mulighetene for en tilsvarende utledning av anslag for inngående avgift og mva-kompensasjon som vi har foretatt for egenregi, er derfor ikke til stede. For erstatningstjenestene kan vi imidlertid lage en tilnærming ved å forutsette at de eksterne virksomhetene har nøyaktig samme kostnadsstruktur som de kommunale funksjonene de leverer erstatningstjenester til. Denne fremgangsmåten har klare svakheter, først og fremst ved at de kommunale funksjonene ofte dekker et bredere spekter av oppgaver enn det som er aktuelt å overlate til eksterne aktører. For illustrasjonens skyld har vi likevel inkludert en oversikt i Tabell 3.15 med denne type anslag for kompensasjon til ulike kategorier eksterne tjenesteleverandører.

Vi gjør oppmerksom på at det kun er tjenesteleveransene fra private som omfattes av utvidelsen i loven (de øvrige kategoriene er i det alt vesentlige allerede inkludert i ordningen). Tallet som fremkommer for private tjenesteleveranser er imidlertid på ingen måte dekkende for de antatte totalkostnadene ved utvidelsen av kompensasjonsloven. Årsaken til det er at oversikten kun bygger på leveranser som inngår direkte i de kommunale regnskapene. I tillegg til dette finnes en lang rekke private tjenesteytende virksomheter innen barnehagesektor, eldreomsorg, undervisning mm., som drives både med og uten kommunal støtte, og som er aktuelle mottakere av merverdiavgiftskompensasjon.

3.3.4 Fullt fritak for inngående avgift

Et av alternativene som utvalget vurderer, er et fullt fritak for inngående merverdiavgift ved innkjøp til kommunal sektor. En slik ordning kan enten organiseres som en del av det ordinære avgiftsopplegget, eller i form av en kompensasjonsløsning på siden av loven. I det første tilfellet må det gjøres unntak i loven, slik at refusjon kan kreves også for avgift på innkjøp til virksomhet hvor det ikke foretas transaksjonsbasert videresalg. Et slikt unntak er enkelt å gjennomføre, men strider mot et av grunnprinsippene for denne avgiftsformen.

Alternativet er en utvidet kompensasjonsordning hvor kompensasjonen ikke begrenses til en kalkulatorisk bestemt tjenesteandel, men gis fullt ut for all dokumentert inngående avgift. Denne siste løsningen praktiseres blant annet i våre naboland Sverige, Danmark og Finland, hvor kommunene får etterbetalt kompensasjon for merverdiavgift på alt kjøp av varer og tjenester til ikke-avgiftspliktig virksomhet, med noen spesifiserte unntak 11. EU-regelverkets krav til utformingen av merverdiavgiftssystemet er trolig en medvirkende årsak til at alle disse landene har valgt en kompensasjonsløsning utenfor merverdiavgiftsloven. For sin endelige rapport, varsler utvalget en nærmere vurdering av Norges forpliktelser i forhold til EU-retten på dette området.

I sammenligning med den norske ordningen, ligger den prinsipielle fordelen ved en full refusjons- eller kompensasjonsløsning i at man i første hånd unngår det kalkulatoriske elementet rundt tjenesteandelen (jevnfør diskusjonen i kap. 4.2). Spesielt om ordningen også legges innefor merverdiavgiftsloven, vil man i tillegg kunne oppnå en vesentlig raskere utbetaling, enn hva som er vanlig for kompensasjonsløsninger på siden av loven. Videre vil både dette forholdet og den standardiserte praksisen for føring av merverdiavgiftsregnskap øke sjansene for at refusjonen godskrives stedet hvor den er oppstått, slik at risikoen for avdelingsvis suboptimalisering trolig blir noe redusert.

Men selv om en full refusjons- eller kompensasjonsløsning har noe bedre funksjonalitet enn gjeldende norske ordning i håndteringen av avgiftspliktige støttetjenester ( type I vridning), så møter en også her problemer i konkurranseforholdet til ekstern virksomhet utenfor merverdiavgiftsloven ( type II vridning). Uten mottiltak blir denne vridningen vesentlig mer fremtredende enn ved den norske ordningen, fordi refusjonsbeløpet økes betydelig. I Tabell 3.10 har vi anslått samlet inngående merverdiavgift til ikke-avgiftspliktig kommunal egenregivirksomhet til ca. 5.87 milliarder kroner. For kompensasjonsutbetalinger etter dagens norske ordning har vi beregnet et totaltall på 1.54 milliarder kroner (jevnfør Tabell 3.12). I snitt innebærer det at skjermingsvirkningen overfor eksterne leverandører av erstatningstjenester, blir om lag 3.8 ganger høyere ved full refusjon i sammenligning med den begrensede norske varianten. Behovet for mottiltak øker derved tilsvarende.

I våre naboland har man stort sett valgt å møte type II vridninger ved også å utbetale en kompensasjon til kommunene for såkalt ”skjult merverdiavgift”. Denne er her kalkulatorisk bestemt for ulike typer av tjenestekjøp og beregnes direkte av innkjøpsprisen. Også Norge har relativt nylig innført tiltak mot type II vridning, uten at vi foreløpig har noen særlig erfaring med hvordan dette vil fungere. Hos oss skal kompensasjonen betales direkte til den eksterne tjenesteleverandøren i henhold til den dokumentasjonen som kan fremlegges for avgift på egeninnkjøp av relevante støttetjenester.

Totalt sett kan det synes som om de modellene som benyttes i de øvrige nordiske landene er noe bedre i håndteringen av type I vridninger, og at den generelle likebehandlingen av inngående avgift på varer og tjenester representerer en forenkling. Ordningene har samtidig innsending månedsvis. Dette innebærer merarbeid, men gjør samtidig at det går kortere tid fra refusjonskravet oppstår til det godskrives. Denne tidsbesparelsen har trolig en viss positiv effekt overfor tendenser til avdelingsvis suboptimalisering ved at den reduserer sjansene for at refusjonsbeløp skal trekkes ut fra den kommunale avdelingen hvor kravet er oppstått.

På den annen side medfører inkluderingen av alle varer og tjenester at refusjonsbeløpene blir langt høyere enn i den norske løsningen. Dette utvider grunnlaget for type II vridning,slik at behovet for tiltak mot såkalt skjultavgift blir vesentlig større i våre naboland enn i Norge.

3.3.5 Utvidet avgiftsplikt

I prinsippet vil en fulldekkende avgiftsplikt ta bort vridningsproblemene. Avgiftsutvalget har signalisert at man vil vurdere en utvikling i denne retningen, men har ikke nærmere konkretisert hvordan en slik ordning skal se ut i praksis. Beregningsteknisk kunne en her i prinsippet ta utgangspunkt i en ideell ordning hvor absolutt alle tjenester er inkludert. Det er imidlertid uklart hvordan dette kan gjennomføres i praksis. Hovedutfordringen ved en slik ordning knytter seg imidlertid til hvordan man skal fastsette et tilfredsstillende beregningsgrunnlag for utgående avgift. Alternative beregningsgrunnlag kan være egenandeler og stykkpriser, men å sikre en rimelig konsistens mellom denne type grunnlagsfastsettelse og tjenestenes reelle verdi, blir temmelig vrient for en rekke av de aktuelle tjenestene. En begrenset utvidelse av avgiftsplikten kan derfor synes som en langt mer aktuell tilnærming enn en altomfattende ordning. I og med at utvalget foreløpig ikke har lagt klarere føringer på dette punktet, er det vanskelig å gjøre meningsfylte beregninger.

3.4 Merverdiavgift og effektiviseringsgevinst

I kapittel 1 illustrerer vi at svakheter i merverdiavgiftssystemet kan forårsake to typer uønskede vridninger i kommunenes tilpasning mellom egenproduksjon og eksternkjøp av tjenester. Slik vridning oppstår primært ved at lønnskostnaden til kommunens egne ansatte underlegges en gunstigere avgiftsbehandling - enten direkte i merverdiavgiftssystemet eller via kompensasjonsordninger - enn om det samme lønnsarbeidet utføres for kommunen av andre aktører. Dette innebærer en utilsiktet økonomisk skjerming av interne kommunale tjenesteenheter. I ly av avgiftsreglementet kan det da fortsatt være mulig for disse enhetene å tilby kommunen den rimeligste totalløsningen, selv i tilfeller hvor de er klart mindre effektive i utførelsen av arbeidet enn eksterne aktører.

I forhold til det enkelte valg av tjenesteleverandør setter skjermingseffekten et tak på det effektivitetstapet som merverdiavgiftsopplegget alene kan gi opphav til. Først når den kommunale effektivitetsulempen eventuelt overskrider denne grensen, vil det lønne seg for kommunen å kjøpe tjenestene eksternt. Skjermingen påvirker derfor kun avgjørelsene når effektivitetsforskjellen ligger i intervallet fra null og opp til taket. Men dette innebærer samtidig at skjermingstaket ikke er noen god indikator for omfanget av det effektivitetstapet som kommunene lider. Dette taket sier for det første ikke noe om hvilke tjenester som er gjenstand for avgiftsskapte vridninger og det viser heller ikke hvor i intervallet man eventuelt måtte befinne seg i det enkelte tilfellet. Med skjermingstaket som utgangspunkt for beregningene, vil vi derfor alltid overvurdere det samfunnsøkonomiske tapet ved avgiftsskapte vridninger i kommunal sektor. Samtidig kan det være vanskelig å si noe fornuftig om størrelsen på de overvurderingene vi gjør. En alternativ tilnærming er å anslå effektivitetstap med utgangspunkt i erfaringstall for besparelser oppnådd ved utkontrahering av kommunale tjenester. Kapittel 4.1 nedenfor gir en oversikt over en del slike erfaringstall.

Men selv om vi kan skaffe gode tall for det gjennomsnittlige effektivitetstapet i de tilfeller skjermingen binder, så gjenstår det fortsatt å avgjøre hvor ofte den binder. Skal det være tale om avgiftsskapte vridninger må begge disse vilkår være tilfredsstilt samtidig. I kapittel 4.2 skal vi derfor tar utgangspunkt i gjeldende merverdiavgiftsopplegg og se nærmere på hvilke situasjoner som eventuelt kan gi opphav til slike vridninger.

3.4.1 Effektivisering ved utkontrahering av kommunale tjenester

For å kunne beregne effektivitetsforskjeller mellom kommunal egenregi og alternativ tjenesteutførelse, må en ha tilgang til sammenlignbar informasjon om kostnadene ved begge løsningene. Den kanskje beste kilden i så måte er erfaringer med konkurranseutsetting gjennom anbudsrunder. I dette tilfellet må både kommunale enheter og private interessenter kalkulere egne antatte kostnader og presentere sine tilbud. Nå er det imidlertid først i det siste 10-året at denne type konkurranseutsetting av kommunale tjenester har fått et visst omfang, og da mer i en del andre land enn i Norge. Fortsatt er derfor erfaringsgrunnlaget relativt beskjedent, spesielt hos oss. Svakhetene ved datatilfanget går spesielt på at man mangler et større, systematisk grunnlagsmateriale. Mange studier har derfor hatt et relativt beskjedent og eksempelpreget underlag. Videre er det et åpenbart problem at den vesentligste erfaringsperioden er så vidt kort. Dette gjør det noe vanskelig å avgjøre i hvilken grad privatiseringsgevinster varer ved eller om systematisk underkalkulering kan forekomme. Slike feil kan ha utspring i manglende erfaring hos tilbyderne, men kan og være bevisste strategiske ”introduksjonstilbud”.

Samtidig er det en rekke forhold som kompliserer vurderingen av om en tilsynelatende besparelse ved privatisering av kommunale tjenester, representerer reelle samfunnsøkonomiske gevinster. Dette går blant annet på kvalitet, for om innsparingene oppnås ved å skjære i kostnadskrevende tilbud som er viktige for brukerne, så er dette ikke en samfunnsøkonomisk vinning, selv om det blir billigere for kommunen. Det er heller ingen slik vinning hvis besparelsene primært skyldes dårligere lønnsforhold for de ansatte som utfører tjenestene. Da er det snarere tale om fordelingsvirkninger gjennom overføring av inntekt. For at en skal kunne fastslå en entydig samfunnsøkonomisk forbedring så må innsparingene være oppnådd ved smartere organisering og mer effektiv drift.

Askildsen m.flere (1999) foretar en gjennomgang av tilgjengelig litteratur om konkurranseutsetting med spesielt fokus på Norge. I mangel av relevante hjemlige studier refereres også en del studier fra utlandet. Samtidig understreker forfatterne at det er usikkert i hvilken grad konklusjonene fra utenlandske studier - og da spesielt fra andre enn våre nærmeste naboland - lar seg direkte overføre på norske forhold. Med henvisning til gjennomganger av internasjonale empiriske studier foretatt av Domberger og Rimmer (1994) og Domberger og Jensen (1997), refereres en konklusjon om at man ved konkurranseutsetting kan forvente besparelser i størrelsesorden 20%. Disse besparelsene oppnås imidlertid uavhengig av hvem som vinner anbudskonkurransen, men med en tendens til noe lavere besparelser når offentlig virksomhet vinner.

Fra Norge og Sverige refererer Askildsen m.flere (1999) studier av konkurranseutsetting innen renovasjon, pleie- og omsorgstjenester og busstransport. På det første området vises til to norske breddestudier. Sørensen (1996) som sammenholdt avfallsgebyr 12 med organisasjonsform, fant et noe lavere gebyrnivå (ikke signifikant) for kommuner som benytter private renovasjonsselskap. Derimot påviste han en signifikant forskjell på 6-7% mellom utførelse i egenregi og utførelse i separat enhet, enten i privat eller i kommunalt/interkommunalt foretak. Som innvendinger mot studien påpekes det at gebyret ikke nødvendigvis er et tilfredsstillende kostnadsmål da det har en videre ramme enn den innsamlingsbiten av renovasjonen som er den som mest typisk settes ut på anbud. Det ligger også en usikkerhet i at det ikke er kontrollert for mulige systematiske sammenhenger mellom organisering i kommunalt/ interkommunalt selskap og kostnadsforskjeller langs by-land dimensjonen.

I en liknende studie utført av Konkurransetilsynet (1998) med utgangspunkt i enhetskostnad per abonnement, ble det funnet en noe lavere kostnad (3.5%, men ikke signifikant) i kommuner som svarer at konkurranseutsetting er gjennomført. For de tilfeller det ble rapportert bruk av åpen anbudskonkurranse var forskjellen 4.7%. Undersøkelsen beregnet en forskjell på hele 27.3% mellom utførelse i kommunal etat og interkommunalt selskap, og en tilsvarende forskjell på 8.1% mellom kommunal etat og privat selskap. Konkurransetilsynet påpeker imidlertid at det ikke er kontrollert for omfang av kildesortering eller gjennomsnittlig antall km kjørt. Dette er forhold som helt klart påvirker kostnadene ved renovasjon.

For helsesektoren refereres kun breddestudier fra Sverige, som er det landet i Norden som har gått lengst på dette området. I år 2000 ble om lag 10% av sykehjemsplassene i Sverige drevet av private kommersielle aktører (Eikås, 2001). Högberg (1996) undersøkte kostnadseffektene av konkurranseutsetting av kommunal virksomhet i 15 av Stockholms 17 sosialdistrikt i 1993/94. Det var i særlig grad eldreomsorgstilbud som ble konkurranseutsatt. Undersøkelsen viste besparelser på 48 millioner svenske kroner per år, tilsvarende 11.8% i snitt. Også kommunale enheter deltok i konkurransen, men kom i de fleste tilfeller dyrere ut (9.4% høyere i snitt), selv om det var store variasjoner. En intervjuundersøkelse gjennomført av Almqvist (1996) blant en rekke administrasjonssjefer i den kommunale eldreomsorgen i Stockholm antyder dessuten at trusselen om konkurranseutsetting i seg selv kan ha gitt insentiv til effektivisering av driften. Ved avdelinger hvor administrasjonssjefer svarte at de opplevde en konkurransetrussel, ble kostnadene redusert 9 til 10%. Hvor sjefene ikke opplevde slik trussel var de tilsvarende kostnadsreduksjonene 5 til 6%.

På rutebilsektoren refererer Askildsen m.flere (1999) både en svensk og en norsk studie. I Sverige har de lokale myndighetene helt siden 1989 kunnet benytte anbudskonkurranser til å fordele busskonsesjoner innen sitt fylke (län), og i 1995 var hele 70% av ruteproduksjonen fordelt på denne måten. Den svenske studien (Alexandersson m.flere, 1998) undersøkte virkningen av den svenske reformen på kostnader, etterspørsel og effektivitet. En kombinert tidsserie- og tversnittsregresjon med data fra samtlige fylker for årene 1987-93, indikerte en kostnadsreduksjon på 13.4%. Et problem med studien er imidlertid at den faller sammen med en nedgang på hele 14% i antall reisende i perioden 1987-93. I undersøkelsen tilskrives denne etterspørselsnedgangen andre årsaker enn reformen, blant annet store takstøkninger og dyp nedgangskonjunktur. Gaasland (1998) har undersøkt effektivitetsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske bussektoren. Studien som kombinerer statistisk metode med kvalifisert skjønn, konkluderer med besparelser på minst 10% i den norske bussektoren.

Litteraturgjennomgangen til Askildsen m.flere (1999) dokumenterer vesentlige besparelser ved konkurranseutsetting av offentlig sektor, men illustrerer samtidig at det er betydelige problemer ved å måle denne type effektiviseringspotensialer på en tilfredsstillende måte. En erfaring som imidlertid går igjen i mange av studiene, er at det er konkurranseeksponeringen langt mer enn om anbudsvinneren er privat eller offentlig som avgjør størrelsen på besparelsene. Derfor kan det være grunn til å tro, at med den betydelige oppmerksomhet som har vært omkring effektivisering i offentlig sektor de senere årene, og den tiltagende åpenheten for bruk anbudskonkurranser, så er sparemulighetene ved konkurranseutsetting lavere i dag enn for 10 år siden. Spesielt om vi og skal ha et samfunnsøkonomisk perspektiv for øye 13, er det naturlig å gjette på at gjennomsnittlig effektiviseringspotensiale ved konkurranseutsetting av kommunale tjenester i Norge i dag, sannsynligvis ikke overskrider 10%.

3.4.2 Merverdiavgiftens skjerming av utførelse i egenregi

I NHOs spørreundersøkelse blant medlemsbedriftene i 1994, ble merverdiavgiftsulempen fremhevet som en sentral konkurransefaktor. Av de 38% av respondentene som svarte at de hadde deltatt i konkurranse om oppdrag for offentlig sektor og tapt for offentlig leverandør, var det 67% som svarte at de hadde inntrykk av at de tapte fordi de i motsetning til den offentlige leverandøren måtte beregne merverdiavgift. Blant bedriftene som rapporterte å ha tapt oppdrag til offentlig institusjon, svarte hele 90% at de mente det offentlige heller ansetter egne folk eller kjøper tjenester fra annen offentlig etat for å spare merverdiavgift. Tilsvarende andel blant dem som ikke rapporterte å ha tapt oppdrag var 56%. Av virksomhetene som svarte på undersøkelsen, ble kommunene fremholdt som den viktigste offentlige oppdragsgiveren.

Det er flere grunner til at denne undersøkelsen ikke gir noe godt utgangspunkt for å vurdere skjermingseffekten av dagens merverdiavgiftsordning. Den viktigste grunnen er selvsagt innføringen av Lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuneri 1995. Denne loven rettet seg i første rekke mot leveranser av støttefunksjoner og vridninger av type I (jevnfør kap. 1.2.1). Her var avgiftens skjermingseffekt spesielt sterk for de arbeidsintensive tjenestene. Det er liten tvil om at denne loven i hovedsak har virket etter hensikten for de tjenestene som er inkludert, selv om det fortsatt gjenstår noen svake punkt. Det ene består i at det kan gå relativt lang tid fra et kjøp finner sted, til avgiftsrefusjonen mottas. Et annet punkt gjelder muligheten for avvik mellom stedet hvor et refusjonskrav oppstår og stedet hvor refusjonen inntektsføres. I situasjoner hvor kommunen totalt sett kommer best ut med eksternkjøp, kan derfor avdelinger med beslutningsmyndighet likevel tjene på å velge dyrere løsninger i egenregi hvis avdelingen ikke får tilbakeført avgiftskompensasjonen. Sentraladministrasjonen i kommunene er nok oppmerksom på denne muligheten for suboptimalisering og gjør ganske sikkert sitt beste for å fjerne muligheter og insentiv til slik atferd. En tredje innvending som også kan reises mot ordningen, er at den benytter standardiserte tjenesteandeler ved beregning av kompensasjonen. Disse standardsatsene vil i mange tilfeller kunne avvike en del fra den reelle avgiftsskjermingen av tjenestedelen i egenregiutførelse. Virkningene kan her slå i begge retninger, både til gunst og ugunst for eksterne konkurrenter. Men innvendingene til tross, det er vår oppfatning at kompensasjonsordningen -på de områdene den omfatter har tatt bort det meste av avgiftens skjermingseffe kt i forhold til type Ivridninger.

Derimot har merverdiavgiftsreformen i 2001 lagt grunnlaget for en del nye type I vridninger gjennom utvidelsen av avgiftsgrunnlaget på tjenestesiden. I kapittel 3.3 har vi anslått den samlede veksten i utbetalingene til vel 241 millioner kroner ved en bred utvidelse av kompensasjonsloven til også å omfatte de nye avgiftspliktige tjenestene etter reformen, samt en del tjenester som også tidligere var avgiftspliktige, men som ikke var inkludert. Så lenge en slik utvidelse ikke blir gjennomført, ligger det et klart potensial for at egenregiutførelsen på disse områdene vil øke i ly av skjermingen. Hvis kompensasjonen i gjennomsnitt er beregnet med utgangspunkt i en tjenesteandel på 75 prosent, svarer de 241 millionene til en netto omsetningsverdi på knapt 1340 millioner kroner, hvorav tjenestedelen utgjør ca. 1 milliard kroner. Hvis vi i et luftig regnestykke antar at halvparten av dette over tid vil skifte over til egenregiutførelse, så representerer det tjenester for 500 millioner kroner. Skjermingstaket for effektivitetstap i den forbindelse er 121 millioner kroner. Det reelle tapet vil imidlertid være vesentlig lavere. Hvis vi for eksempel antar at kommunal egenregiutførelse av tjenestene i snitt er 10% mindre effektiv enn alternativet, blir effektivitetstapet 50 millioner kroner.

Som det er vist i kap. 1.2.2 kan kompensasjonsordningen skape nye vridninger av type II, i forhold til eksterne leverandører av tjenester til erstatning for kommunal kjernevirksomhet på områder som ligger utenfor merverdiavgiftsloven. Ved lovendring i 1999 (lov 3 des. 1999 nr. 80) er kompensasjonsordningen utvidet med sikte på å imøtegå dette problemet. Heretter vil også private og ideelle virksomheter som yter tjenester som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet og som finansieres på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter, omfattes av kompensasjonsloven. Endringen er fortsatt av så ny dato at vi mangler erfaring med hvordan den vil fungere. Intensjonen er at den skal gjøre eksterne leverandører av kjernevirksomhet innen blant annet undervisning og helse- og sosialsektoren blir avgiftsmessig likestilt med utførelse i egenregi.

KOSTRA gir ikke noe tilfredsstillende utgangspunkt for å beregne skjermingsvirkning (vridning) av type II. For å anslå denne trenger en kjennskap til kostnadsstrukturen til den enkelte tjenesteleverandør. Det vi som tilnærming kan beregne, er hvor stor andel henholdsvis merverdiavgift og anslått kompensasjon utgjør av totalleveransene til kommunale funksjoner som opererer utenfor merverdiavgiftsloven. Tabell 3.16 illustrerer dette for fire utvalgte funksjoner. Tabellen gir en pekepinn om potensialet for forskjellsbehandling mellom egenregi og eksternkjøp av erstatningstjeneste ved ulike kompensasjonsregimer. Forskjellene blir naturlig nok størst for ordninger hvor det gis full kompensasjon (jevnfør nordiske naboland) og vesentlig mindre ved begrenset kompensasjonen, slik som i den norske løsningen.

Som en ser av tabellen utgjør både den beregnede avgiften og spesielt kompensasjonen en beskjeden andel av totalkostnadene. Hovedgrunnen er at det her er tale om svært arbeidsintensive virksomhetsområder. For de fire funksjonene varierer lønnsandelen av totalkostnaden (lønn, arbeidsgiveravgift ol.) fra 72 prosent for grunnskolen til nærmere 92 prosent i hjemmehjelpen. Residualen er den begrensende rammen for de eksternkjøp av støttetjenester som kan danne grunnlag for kompensasjoner (og derved gi opphav til type II vridning). For skolens del ligger det et rom for slike kjøp i nybygg og vedlikehold av lokaler, i renhold, vaktmester, vikartjenester mm. For hjemmehjelpsfunksjonen er potensialet for slike kompensasjonsbetingende eksternkjøp naturlig nok minimalt.

Tallene i tabellen gir en indikasjon om at avgiftens potensielle skjermingseffekt i forhold til vridning av type II er relativt beskjeden. Selv ved den type ordninger som praktiseres i våre naboland - hvor det gis full kompensasjon for inngående merverdiavgift både på varer og tjenester så utgjør den beregnede kompensasjonen fortsatt ikke over 5 prosent for den mest sårbare funksjonen. Tilsvarende forholdstall for den norske løsningen er 1.5 prosent. Spesielt i det siste tilfellet kreves det ikke særlig store effektivitetsfortrinn for å overvinne kostnadsulempen ved en eksklusiv kompensasjonsordning for kommunesektoren. For øvrig vil eksterne leverandører i dette tilfellet også ha mulighet til å undra seg deler av ulempen ved egenregiutførelse av kompensasjonsbetingende tjenester (eks. renhold og vaktmester), slik at det ikke påløper inngående avgift på disse. I tillegg kommer, at de private og veldedige virksomhetene som omfattes av utvidelsene i kompensasjonsordningen (jevnfør Kompensasjonsloven § 1, annet ledd) i prinsippet skal være fullt forskånet fra vridningsulemper av type II.

Nå skal en selvsagt være noe forsiktig med å forutsette at Tabell 3.16 gjenspeiler kostnadsbildet til konkurrerende leverandører i kommunal tjenesteyting. Avvik kan oppstå ved at eksterne aktører organiserer virksomheten på en annen måte, og slik kanskje blir mer sårbare for vridning av type II. Videre må en huske at de kommunale funksjonene også inkluderer aktiviteter av administrativ og kontrollmessig art som det ikke er aktuelt å utkontrahere. Gjennomsnittstallene i tabellen kan derfor gi et noe fordreid bilde av de delene som er aktuelt å konkurranseutsette. Likevel, under dagens avgiftsregime - hvor vi også tar i betraktning utvidelsen av kompensasjonsordningen - så er det vanskelig å se at vridninger av type II kan ha noen særlig betydning for kommunenes valg mellom egenregi og eksternkjøp av erstatningstjenester. I den grad kommunene foretrekker egen utførelse av primærtjenester fremfor potensielt rimeligere alternativer, må nok forklaringen i all hovedsak søkes andre steder enn i merverdiavgiftssystemet. Det er mange forhold som kan spille inn. Politiske holdninger, tradisjon og relasjoner til egne ansatte og deres organisasjoner er viktige faktorer. I tillegg må en anta at det fortsatt er mye usikkerhet i kommunene i forhold til håndteringen både av anbudsrunder og den etterfølgende oppfølgingen av eksterne leverandører. På steder med få eksterne tilbydere er det nok og en del kommuner som frykter for innlåsing i faste avtaleforhold ved avvikling av egen virksomhet.

3.5 Gruppering av funksjoner og kostnadsarter

For å forenkle resultatpresentasjonen er det foretatt en rekke grupperinger av både kommunale funksjoner og kostnadsarter. Ved inndelingen av funksjonsgruppene er det forsøkt å samle naturlig beslektede funksjoner. Samtidig er det lagt vekt på at aggregeringen i minst mulig grad skal være til hinder for en rendyrking av funksjonsrelaterte særtrekk i forhold til merverdiavgiften. Ved grupperingen av kostnadsartene er fire arter skilt ut for seg, fordi de anses å stå sentralt i forhold til avgiftsmotiverte vridninger i valget mellom egenutføring og eksternkjøp av støttefunksjoner. I tillegg er interne lønnsrelaterte kostnader samlet i en egen gruppe, mens kostnadsartene for øvrig er fordelt skjønnsmessig til tre samlegrupper avhengig av antatt dominerende behandling under det gjeldende merverdiavgiftsregimet.

3.5.1 Funksjonsgrupper

Listen nedenfor viser detaljene i aggregeringen av kommunale funksjoner til totalt 11 funksjonsgrupper. Numrene refererer til kontonumre i KOSTRA. Kortformer brukt i tabeller er gjengitt i parentes):

Styring og administrasjon (STYRE & ADMIN):

Skole og annen undervisning (UNDERVISNING):

Helsetjenster og sosialhjelp (HELSE & SOSIAL):

Kultur, kirke og idrett mm (KULTUR +).

Veisektor og rekreasjon i tettsted (VEI M.M.):

Samferdsel (SAMFERDSEL):

Vann, avløp, renovasjon og feiervesen (VAR & FEIER):

Beredskap mot branner og andre ulykker (BRANNVERN):

Boligforvaltning (BOLIG):

Næringsrettet virksomhet (NÆRING):

Utenfor ordinært kommunalt ansvarsområde (UTENFOR):

3.5.2 Gruppering av kostnadsarter

Listen nedenfor viser detaljene i aggregeringen av kostnadsarter til totalt 11 kostnadsgrupper. Numrene refererer til kontonumre i KOSTRA. Kortformer brukt i tabeller er gjengitt i parentes):

Lønn og lønnsrelaterte utgifter (Hovedsakelig avgiftsfritt) - (LØNN)

Øvrige innkjøp som hovedsakelig er avgiftsfrie - (AFRI)

Mva-pliktig med normalavgift – (A24)

Vedlikehold og byggetjenester (VBY):

Vedlikehold og byggetjenester

Serviceavtaler og reparasjoner (S & R):

Serviceavtaler og reparasjoner (brannvarsling, heiser, teknisk infrastruktur, driftsavtaler data, kontormaskiner)

Renhold, vaskeri og vaktmetertjenester (RVV):

Konsulenttjenester (KON):

Redusert avgift for matvarer (M12).

Blanding av avgiftsfritt og avgiftspliktig (MIX).

3.6 Anslag for inngående avgift, forutsetninger

Tabell 3.17 viser hvilke forutsetninger som er lagt til grunn for de enkelte kostnadsartene ved beregning av anslag for inngående merverdiavgift. Artene er ordnet etter den hovedgruppen de er plassert i. For hver enkelt art er det angitt hvor stor andel av kostnadsført beløp som skal inkluderes og hvilken avgiftssats som skal legges til grunn for denne andelen. Avvik fra normen for den enkelte hovedgruppe er kommentert. Det er også kommentert hvor det gjøres forskjell på behandlingen av drifts- og investeringstallene.

Vi gjør oppmerksom på at den artsrelaterte behandlingen som beskrives i tabellen er hovedregelen. Det gjøres unntak fra denne for enkelte funksjoner. Unntakene gjelder funksjoner knyttet til veisektor og funksjoner som selv er avgiftsplikte og som følgelig er fritatt for inngående avgift.

Veisektoren er spesiell ved at tjenesteleveranser i siste ledd angående bl.a. planlegging, prosjektering, anlegg, reparasjon og vedlikehold av offentlig veg, er fritatt for merverdiavgift (Den såkalte ” null-paragrafen”i Merverdiavgiftsloven). For de tre kommunale funksjonene dette berører har vi derfor forutsatt at det for deler av de kostnadsførte beløpene ikke skal beregnes inngående avgift på de tre artene hvor dette er relevant. At ikke beløpene unntas i sin helhet, skyldes at deler av tjenestene antas knyttet til annet enn bygging og vedlikehold av vei. Restbeløpene behandles i henhold til den hovedregelen som gjelder for de respektive artene. Følgende unntak er lagt til grunn i beregningene, se tabell 3.18.

For de 8 funksjonene som er avgiftspliktige (VAR & FEIER), har vi for 7 lagt til grunn at de er avgiftspliktige for 100% av regnskapsført beløp. For feierfunksjonen som også har en utvidet ulykkesforebyggende funksjon, har vi lagt til grunn at 80% er avgiftspliktig. Dette innebærer at det for denne siste funksjonen blir beregnet inngående avgift for de resterende 20%.

3.7 Referanseliste

• Almqvist, R (1996) Effekter av konkurrenshotet - en studie av egen regis resultatenheter inom äldreomsorgen i Stockholms stad,Institutet för kommunal economi, Stockholm.

• Alexandersson G., S. Fölster og S. Hultén (1998) The effects og competition in Swedish local bus services, Journal of Transport Economics and Policy, 32, 2: 203-219.

• Askildsen, J.E., K.R. Brekke, F.R. Førsund og K.O. Kalhagen (1999) Effektivitet, ressursbruk og konkurranseutsetting i kommunesektoren - En gjennomgang av empiriske studier, SNF-rapport 4/99, Bergen

• Domberger, S og P. Jensen (1997) Contracting out by the Public Sector: Theory, Evidence, Prospects, Oxford Review of Economic Policy, Vol. 13, No 4: 67-78.

• Domberger, S. og S. Rimmer (1994) Competitive Tendering and Contracting in the Public Sector: A Survey, International Journal of the Economics of Business, 1,3: 39-44.

• Eikås, M (2001) Kommunal tenesteproduksjon på kontrakt? Om bruk av private aktørar i helse- og sosialsektoren i norske kommunar, LOS-senteret, Rapport 0116 - Bergen 2001

• Forskrift 15.12. 2000 nr. 1425, Forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner. (Hjemlet i Kommuneloven – lov av 25/9 1992, nr. 107 §49)

• Gaasland, I (1998) Effektivitetsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske rutebilsektoren, SNF-rapport 1/98, Bergen

• Högberg, O (1996) Kostnadseffekter av konkurrensutsättning : en studie av Stockholms stads äldreomsorg,Institutet för kommunal economi, Stockholm.

• Innst. O. nr. 24 (2000-2001) Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsreformen 2000)

• Innst. O. nr. 3 (2001-2002) Innstilling fra finanskomiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2002 - lovendringer

• Interdepartemental arbeidsgruppe (1994) Konkurransevridning mellom privat og kommunal sektor som følge av merverdiavgiftsloven kartlegging av omfanget.(rapport av 30/9 1994)

• Konkurransetilsynet (1998) Konkurranseutsetting av renovasjonstjenesten 1998, Oslo

• Konkurransetilsynet (1998) Konkurranseutsetting av kommunal virksomhet, Rapport fra de nordiske konkurransemyndigheter, nr 1/1998, Oslo

• KOSTRA.dep.no, Hjemmeside med løpende oppdatert veileder for kommunenes og fylkeskommunenes rapportering til KOSTRA

• Lov 19.06 1969 nr. 66, Lov om merverdiavgift.

• Lov 17.02 1995 nr. 9, Lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner m.v.

• Merverdiavgiftsutvalget (2002) Delrapport av 22. mars 2002.

• NHO (1994) Spørreundersøkelse blant medlemsbedriftene om erfaringer med konkurransevridning som følge av merverdiavgiftsbestemmelsene. Undersøkelsen er referert i rapporten fra den interdepartemenetale arbeidsgruppen.

• Norsk Institutt for by og regionsforskning (2000) Om kommunal organisering 2000. NIBR-notat 2000:128.

• Ot.prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende

• Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov om endringer i lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift(Merverdiavgiftsreformen 2001)

• St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift og offentlig sektor. Konkurransevridning mellom offentlig og privat virksomhet.

• St.meld. nr. 2 (2000-2001) Revidert nasjonalbudsjett 2001

• St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) Om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002