6 Konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet

6.1 Innledning

Samfunnsøkonomisk effektivitet og konkurransevridninger er sentrale begreper i denne utredningen. I dette kapittelet vil utvalget derfor redegjøre nærmere for disse begrepene. Innledningsvis gjøres det rede for begrepene samfunnsøkonomisk effektivitet og konkurransevridninger og disse knyttes til merverdiavgiftssystemet. Det gis også en kort begrunnelse for at det offentlige tar ansvaret for produksjon av enkelte tjenester. Det gjøres i denne sammenheng kort rede for kommunenes rolle. Deretter beskrives konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften. Det gis en forenklet fremstilling av konsekvensene i forhold til konkurransevridninger for de ulike løsningene som utvalget har vurdert. Utvalget gir avslutningsvis en beskrivelse av omfanget av konkurransevridninger i dagens merverdiavgiftssystem i forhold til kommunesektoren. I denne beskrivelsen har utvalget tatt utgangspunkt i en rapport utarbeidet av SNF på oppdrag fra utvalget. I tillegg har utvalget referert til en spørreundersøkelse som NHO har gjennomført blant sine medlemsbedrifter.

6.2 Samfunnsøkonomisk effektivitet og konkurransevridninger

6.2.1 Skatter og samfunnsøkonomisk effektivitet

Samfunnsøkonomisk effektivitet kan oppnås ved at produsenter og konsumenter står overfor priser som reflekterer samfunnsøkonomiske kostnader. Teoretisk sett vil en markedsøkonomi under visse forutsetninger styre ressursbruken på en måte som skaper effektivitet. Dette skyldes at konkurranse i markedet fører til at markedsprisene justerer seg slik at både produsenter og konsumenter står overfor like priser som reflekterer de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene.

Skatter og avgifter innføres først og fremst for å finansiere offentlig konsum, offentlige investeringer og offentlige overføringer. Skatter kan gi vridninger i relative prisforhold slik at prisene ikke reflekterer de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene. Således kan skatter gi effektivitetstap hvis de medfører at beslutninger ikke baseres på samfunnsøkonomiske kostnader. De fleste former for skatter som benyttes i dag er skatter som har negative effektivitetsvirkninger. Slike skatter omtales ofte som vridende skatter. Innføring av slike skatter medfører dermed kostnader for samfunnet. Enkelte avgifter, for eksempel miljøavgifter, kan imidlertid være effektivitetsfremmende. Dette er avgifter som skal korrigere for eksterne kostnader ved markedssvikt, og kan dermed bidra til mer effektiv ressursbruk i samfunnet.

En generell merverdiavgift virker nøytralt på sammensetningen av forbruket. Det er i dag en rekke unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten som innebærer at den likevel påvirker forbrukssammensetningen. Selv om merverdiavgiftsgrunnlaget ble utvidet fra 1. juli 2001, er fremdeles mange tjenester unntatt fra den generelle avgiftsplikten. Merverdiavgiftsmessig forskjellsbehandling bidrar til å endre forbrukssammensetningen i favør av ikke-avgiftspliktige varer og tjenester. Merverdiavgiftsmessig forskjellsbehandling vil også påvirke sammensetningen av produksjonen av varer og tjenester. Dette gjelder også sammensetningen av offentlig forbruk og produksjon. Merverdiavgiften kan dermed medføre konkurransevridninger som bidrar til samfunnsøkonomisk effektivitetstap. Merverdiavgiftssystemet gir opphav til konkurransevridninger i den grad det fører til kostnadsforskjeller for aktører innenfor samme relevante marked. Et relevant marked er definert ut fra hvilke produkter og tjenester som etterspørrerne anser for å være substituerbare. Konkurransevridningen kan føre til at produksjonen ikke skjer hos den mest effektive produsenten.

Generelt bør skatter utformes slik at de medfører minst mulig vridninger i økonomien. Merverdiavgiften bør derfor være mest mulig generell slik at den i minst mulig grad bidrar til å påvirke forholdet mellom faktorpriser og sammensetningen av produksjonen.

6.2.2 Effektivitet når det offentlige tar ansvaret for tjenesteproduksjonen

Det kan være flere grunner til at det offentlige tar ansvar for produksjon av tjenester. I mange tilfeller kan det være fordelingshensyn som begrunner at det offentlige har ansvaret for å tilby tjenester til befolkningen uten vederlag eller til subsidierte priser. Eksempler på dette kan være undervisning, helsetjenester og sosiale tjenester.

Det offentlige kan også av andre grunner ta ansvar for at enkelte tjenester produseres. I enkelte tilfeller fungerer ikke markedet slik at en oppnår et samfunnsøkonomisk lønnsomt nivå på produksjonen av varer og tjenester. Det kan da være aktuelt for det offentlige å sørge for at tjenestene produseres i et ønsket omfang. Dette gjelder for eksempel i markeder for kollektive goder. Kollektive goder kan benyttes av mange på samme tid, og en persons bruk forringer ikke andres nytte av godet. Siden brukeren i de fleste tilfeller ikke betaler for tilgang til slike goder, kan ikke produksjonen av dem bestemmes på vanlig måte av tilbud og etterspørsel i et marked. Dette taler for at det offentlige tar ansvar for at slike tjenester produseres. Dette er imidlertid ikke til hinder for at private virksomheter produserer tjenesten. Effektivitetsgrunner taler for at det offentlige velger den private eller offentlige produsenten som produserer tjenesten til lavest kostnad. Eksempler på kollektive goder kan være veier, brannvesen og forsvar.

En annen type markedssvikt kan være naturlig monopol. Naturlig monopol er kjennetegnet ved høye faste kostnader og fallende enhetskostnader fram til et produksjonsnivå som dekker etterspørselen i markedet. I enkelte tilfeller vil situasjonen være slik at det ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomt å produsere godet, selv om det vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Eksempler på naturlige monopoler kan være vannforsyning og kraftverk.

I de fleste tilfellene nevnt ovenfor er det i utgangspunktet ikke konkurranse fra private tjenesteprodusenter. Det er ikke opplagt hva som er samfunnsøkonomisk riktig nivå på produksjonen av goder ved slik markedssvikt. Det kan imidlertid antas at befolkningens preferanser for ulike goder gjennom valg er reflektert i de folkevalgte offentlige organer, slik at beslutningene til offentlige organer reflekterer befolkningens preferanser. På denne bakgrunn velger det offentlige en tjenestesammensetning og en faktorinnsats som gir høyest mulig velferd. Merverdiavgiften vil, som andre skatter, gi effektivitetstap hvis de medfører konkurransevridninger som gjør at offentlige beslutninger baseres på kostnader som avviker fra reelle samfunnsøkonomiske kostnader.

6.2.3 Konkurransevridninger og kommunenes rolle

Kommunen skal ivareta sentrale velferdstilbud for befolkningen. Kommunen kan fremskaffe tjenester ved produksjon i egen regi, tjenestene kan dekkes i samarbeid med andre kommuner eller kjøpes fra private produsenter. Kommunens politiske ledelse fungerer som bestiller av tjenester som kan utføres av kommunale eller private virksomheter. I de fleste land tilstrebes et klart skille mellom den politiske prioriteringen og dermed etterspørselen (bestilleren) på den ene siden og produksjonen av tjenesten (utførelsen) på den andre siden. Dette fordi det klargjør politiske og økonomiske ansvarsforhold.

Det er i mandatet særlig fokusert på at merverdiavgiften skaper konkurransevridninger mellom kommunal produksjon og kommunenes kjøp fra andre, som for eksempel avgiftspliktige private virksomheter. Dette skyldes at kommunale virksomheter ofte ikke er merverdiavgiftspliktige og dermed ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Merverdiavgiften kan således gjøre det lønnsomt med kommunal produksjon av tjenester fremfor å kjøpe dem fra private som må beregne merverdiavgift av sin omsetning.

Når merverdiavgift på innsatsfaktorer gir ulike faktorpriser for kommunal og privat produksjon, kan dette påvirke kommunens valg mellom tjenesteproduksjon i kommunal eller privat regi. Dette kan påvirke ressursallokeringen og hindre en effektiv fordeling mellom privat og kommunal tjenesteproduksjon. Konkurransevridningen kan dermed innebære at merverdiavgiften gir kommunen økonomisk motiv til å velge løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk effektive.

De økonomiske betingelsene for kommunene bør utformes slik at kommunenes beslutninger best mulig ivaretar befolkningens preferanser. Prioritering mellom tjenester bør avspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å produsere tjenestene, og tjenestene bør produseres til lavest mulig kostnad. Spesielt bør merverdiavgiftssystemet utformes slik at det ikke skaper konkurransevridninger mellom alternative løsninger. Det gjelder både i sammensetningen av tjenestetilbudet, i valget mellom alternative produsenter av tjenestene og i valg av innsatsfaktorer for produksjon av den enkelte tjeneste. Utgangspunktet bør derfor være at merverdiavgiftssystemet skal virke nøytralt uavhengig av om produksjon av tjenester skjer i kommunal eller privat regi.

Tradisjonelt har det i liten grad eksistert private produsenter av mange tjenester som kommunene har ansvaret for. Styrings- og virksomhetsformene i kommunene synes imidlertid å ha vært i endring i de senere år. I mange tilfeller synes det å ha vært en utvikling mot markedsliknende forhold innenfor tjenesteområder hvor det tidligere ikke har forekommet markeder. Målsetningen med en slik utvikling kan være å legge til rette for kostnadsbevissthet og effektivitet. I denne sammenheng vil et merverdiavgiftssystem som favoriserer kommunal produksjon kunne være et etableringshinder for potensielle private aktører.

Når det etableres konkurransemarkeder for denne typen virksomheter, for eksempel ved at det på markeder hvor det i tillegg til offentlige produsenter kommer inn private, vil det eksistere både offentlige og private tilbydere som i ulik grad kan hevdes å være substituerbare for etterspørrerne. På slike markeder vil konkurransevridningene som følge av ulike merverdiavgiftsregimer synliggjøres.

6.2.4 Konkurransevridninger mellom egenproduksjon og kjøp fra andre

Et kjennetegn ved merverdiavgiften er retten til fradrag for inngående merverdiavgift. Fradragsretten innebærer at registrerte næringsdrivende ikke blir belastet merverdiavgift ved anskaffelse av varer og tjenester til virksomheten. Endelig avgiftsbelastning vil først fremkomme ved salg til den som anses som forbruker i systemet. I tillegg til private forbrukere omfatter dette alle som ikke er avgiftspliktige, og som derfor ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. For virksomheter som ikke er avgiftspliktige, vil produksjon med egne ansatte gi lavere avgiftsbelastning enn kjøp av de samme varer eller tjenester fra andre. Dette vil gjelde for virksomheter som tilbyr finansielle tjenester, helsetjenester, sosiale tjenester og undervisning mv. Det vil også gjelde store deler av offentlig forvaltning.

Et eksempel på konkurransevridning som oppstår når kommunen skal velge mellom egenproduksjon og kjøp fra andre, er presentert i boks 6.1.

For offentlige virksomheter som driver utadrettet virksomhet, det vil si salg til andre, vil det på den annen side ikke eksistere noen konkurransevridning mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Disse vil være avgiftspliktige tilsvarende private virksomheter. Ved innkjøp vil disse virksomhetene få fjernet avgiftskostnaden gjennom fradragsretten. Eksempler på slike utadrettede virksomheter som er merverdiavgiftspliktige er renovasjon, vannverk og elektrisitetsverk.

6.2.5 Konkurransevridninger mellom kommunal og privat produsent ved salg i et marked

Merverdiavgiften gir ikke bare konkurransevridninger knyttet til kommunal tjenesteproduksjon når kommunen skal velge mellom kjøp fra andre og produksjon i egen regi. Ulike merverdiavgiftsregler som gjør at kommunale og private produsenter av samme varer og tjenester i samme marked står overfor ulike kostnader, kan også medføre konkurransevridninger når tjenestene omsettes til andre enn kommunen.

Utvalget viser senere i dette kapittelet at innføring av tiltak som skal motvirke konkurransevridningen mellom kommunens egenproduksjon og kjøp fra andre, kan medføre nye konkurransevridninger. I denne sammenheng vil dette være tilfelle der private og kommunale produsenter konkurrerer om å levere samme ikke-avgiftspliktige tjeneste i samme marked. Innføring av særordninger for kommunale virksomheter, som for eksempel kompensasjonsordninger eller fradragsrett for inngående merverdiavgift, vil kunne skape nye konkurransevridninger i disfavør av for eksempel private virksomheter i den grad de ikke omfattes av særordningen. I motsetning til en kommunal produsent, vil en privat produsent dermed bli belastet med merverdiavgift på sine innkjøp av avgiftspliktige varer og tjenester i den grad vedkommende ikke er merverdiavgiftspliktig. Dette kan for eksempel være aktuelt for private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester som helse- og sosiale tjenester og undervisning.

Ved omsetning til kommunene, vil kostnadene som skyldes den ikke-fradragsberettigede merverdiavgiften inngå i prisen som den private produsenten krever av kommunen. Når en innfører kompensasjon eller fradragsrett for kommunen, vil dette isolert sett medføre høyere kostnader ved privat produksjon enn ved kommunal produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. Når en kommune skal vurdere om en tjeneste skal kjøpes fra private eller produseres i egen regi, kan dermed innføring av særordninger for kommunen, som en kompensasjonsordning eller fradragsrett, gi motiv til at kommunen velger å produsere ikke-avgiftspliktige tjenesten selv fremfor å kjøpe dem fra andre.

Særordninger for kommunal virksomhet kan også gi konkurransevridninger når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen, ved at for eksempel kompensasjon eller fradragsrett for kommunal virksomhet isolert sett gir lavere kostnader for kommunal produksjon enn for privat produksjon. For eksempel ved finansiering gjennom brukerbetaling, vil en kompensasjonsordning eller fradragsrett for kommunen medføre at prisen som brukerne betaler vil kunne bli lavere ved kommunal produksjon enn ved privat. Disse virkningene er presentert i kapittel 6.3.

Det kan vises til en svensk utredning (SOU 1993:75) hvor det ble påpekt at den daværende ordningen i Sverige med utvidet fradragsrett for kommunale virksomheter, som skulle motvirke konkurransevridninger mellom kommunenes egenproduksjon og kjøp fra andre, medførte nye konkurransevridninger. Innholdet i utredningen er referert i St.meld. nr. 21 (1993-94) hvor det står følgende:

”Utredningen har konstatert at den utvidede fradragsretten for inngående merverdiavgift som ble innført for primærkommuner og landsting (kommuner og fylkeskommuner) den 1. januar 1991 har medført nye konkurransevridende effekter. Problemene oppstår først og fremst når ikke-avgiftspliktige virksomheter forekommer innen privat og offentlig sektor, for eksempel innen helse-, sosial- og utdanningssektorene. For den offentlige sektor utgjør den inngående avgift som belastes anskaffelsene ingen kostnad på grunn av den utvidede fradragsretten. For de private ikke-avgiftspliktige virksomheter utgjør imidlertid den inngående avgiften en reell kostnad fordi det ikke foreligger fradragsrett. Den offentlige sektor vil følgelig ha et konkurransefortrinn overfor private tilbud av samme tjeneste.”

I St.meld. nr. 21 (1993-94) gikk Finansdepartementet, under henvisning til den svenske utredningen, imot Zimmerutvalgets flertallsforslag om innføring av en generell fradragsrett for inngående merverdiavgift for kommunale virksomheter. Begrunnelsen var at de nye konkurransevridningsproblemene som ble påpekt i utredningen, også var aktuelle ved innføring av en lignende fradragsrett for kommunene her i landet.

6.3 Konkurransevridninger og de alternative løsningene

I vurderingen av de ulike løsningene har utvalget blant annet satt som kriterium at løsningene kan bidra til å motvirke konkurransevridningene mellom kommunenes produksjon med egne ansatte og kjøp fra andre. Utvalget har også lagt vekt på at løsningene ikke skal medføre nye konkurransevridninger mellom kommunale og private tjenesteprodusenter, se nærmere omtale i kapittel 9. De ulike modellene som vurderes er:

• utvidet merverdiavgiftsplikt

• generell kompensasjonsordning

• begrenset kompensasjonsordning

• utvidet fradragsrett

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter kan gjennomføres i ulike grader. For det første kan flere kommunale virksomheter innrette seg slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Flere kommunale virksomheter vil da bli avgiftspliktige etter dagens merverdiavgiftsregelverk. For det andre kan en mer omfattende utvidelse av merverdiavgiftsplikten for kommunale virksomheter gjennomføres ved å utvide dagens avgiftsgrunnlag til også å omfatte for eksempel helsetjenester, sosiale tjenester, undervisningstjenester og offentlig myndighetsutøvelse. En modell med utvidet merverdiavgiftsplikt er nærmere omtalt i kapittel 10. Fremstillingene av konkurransevridningene nedenfor bygger på en modell med utvidet merverdiavgiftsplikt hvor flere kommunale virksomheter innretter seg slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Det er ikke tatt med en utvidelse av avgiftsgrunnlaget til å gjelde tjenester som i dag er generelt unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

En generell kompensasjonsordning for inngående merverdiavgift, der kommunal virksomhet får refundert merverdiavgift på anskaffelse av både varer og tjenester, vil i prinsippet ha samme virkning på kommunens kostnader som en modell med utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift. Disse alternativene blir derfor fremstillingsmessig behandlet likt. En generell kompensasjonsordning og utvidet fradragsrett er nærmere omtalt i henholdsvis kapittel 11 og 13.

En begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet kan baseres på en ordning som dagens, men utvidet til å gjelde flere tjenester. En begrenset kompensasjonsordning innebærer at det kan kompenseres for enkelte tjenester hvor det er konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. Ordningen er også begrenset ved at det kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransene av de enkelte tjenestene. En slik begrenset ordning er nærmere beskrevet i kapittel 12.

Løsningen som foreslås skal være provenynøytral for staten. Tre av modellene som vurderes innebærer fradragsrett eller kompensasjon for merverdiavgiften for kommunale virksomheter. Dermed må merverdiavgiften som fradragsføres eller kompenseres, trekkes inn igjen fra kommunesektoren på andre måter. Dette medfører at kommunesektoren selv må finansiere de ulike løsningene.

For at en løsning skal motvirke konkurransevridninger mellom egenproduksjon og kjøp fra andre, må finansieringen av systemet utformes slik at det ikke er noen direkte sammenheng mellom hva den enkelte kommunale virksomhet får i refusjon og den enkelte virksomhetens bidrag til finansieringen. Hvis det er en slik sammenheng, vil den kommunale virksomheten ved valg mellom å produsere selv eller å kjøpe fra andre, ta hensyn til at virksomheten selv må finansiere refusjonen. Merverdiavgiften blir da betraktet som en kostnad, og ordningen vil dermed ikke fungere etter hensikten.

En måte å sikre at det ikke er noen direkte sammenheng, kan være at ordningen finansieres ved en generell reduksjon i kommunenes frie inntekter. Fordelingen av finansieringen mellom de enkelte kommuner må være uavhengig av hvor mye merverdiavgift den enkelte kommune får kompensert eller fradragsført. I talleksemplene nedenfor er det ikke tatt hensyn til at fradragsrett eller kompensasjon finansieres av kommunesektoren selv. Dette kan forsvares ved at de kommunale virksomheter står overfor gitte budsjettrammer og dermed har økonomisk motiv til å oppnå lavest mulig kostnader på sine innkjøp. Dette vil gjelde uavhengig av nivået på budsjettrammene. Den enkelte kommunale virksomhets beslutning vil derfor være uavhengig av om ordningene finansieres ved å redusere kommunesektorens frie inntekter eller ikke.

Nedenfor er det gitt en forenklet fremstilling av konkurransevridningene som følger av dagens merverdiavgiftssystem. Det er også fremstilt hvordan de alternative løsningene kan skape nye konkurransevridninger. Virkningene av de enkelte alternativene er illustrert ved hjelp av talleksempler. Fremstillingen er gjennomført i markeder for både avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige tjenester. For å gjøre fremstillingen enklere, ser vi på tjenester som ikke omfattes av dagens begrensede kompensasjonsordning. I fremstillingen av dagens merverdiavgiftssystem har en sett bort fra dagens begrensede kompensasjonsordning. Virkningene av en begrenset kompensasjonsordning er illustrert separat.

Det kan gjøres tilpasninger i alle de alternative løsningene som gjør at nye konkurransevridninger som oppstår i stor grad kan motvirkes. Utvalget har i kapittel 11 skissert flere alternative måter å gjøre dette på, blant annet at kommunene kompenseres for skjult merverdiavgift ved kjøp fra private produsenter av enkelte tjenester, eller at løsningene i større eller mindre grad omfatter private produsenter av oppgaver som kommunen er pålagt ansvaret for. Hensikten med talleksemplene nedenfor er på en enkel måte å vise de viktigste vridningene som kan oppstå ved de ulike alternative løsningene. I talleksemplene nedenfor har en derfor basert seg på de alternative hovedløsningene uten tilpasninger for å motvirke eventuelle nye vridninger.

For å forenkle fremstillingen, er det antatt at den kommunale og private produsenten har samme teknologi. Eksemplene viser dermed bare hvordan merverdiavgiftssystemet kan påvirke valget om tjenester skal produseres i privat eller kommunal regi, og viser ikke eventuelt samfunnsøkonomisk tap som følge av konkurransevridninger. Et eventuelt samfunnsøkonomisk tap vil oppstå i de tilfeller der den kommunale produsenten er mindre effektiv enn den private produsenten, men likevel så effektiv at sluttprisen for kommunen blir billigst ved kommunal produksjon, slik at denne løsningen velges. Det vises til at dette er illustrert i boks 6.1. Det vil også være et generelt samfunnsøkonomisk tap forbundet med offentlig finansiering av tjenester, i den grad offentlige utgifter må finansieres gjennom vridende skatter. I de tilfellene hvor kommunen uansett finansierer hele tjenesten, er dette i denne fremstillingen imidlertid ikke et selvstendig argument for å velge privat fremfor kommunal produksjon.

Det antas at kostnadene ved både kommunal og privat produksjon kun består av innsatsfaktorene vareinnsats og arbeidsinnsats. Vareinnsatsen antas fullt ut avgiftspliktig. Begrepet vareinnsats antas også å inkludere kjøp av avgiftspliktige tjenester som er nødvendig i produksjonsprosessen, men som ikke kan utføres ved hjelp av egne ansatte. Arbeidsinnsatsen er verdien av de egne ansattes produksjon og vil ikke være merverdiavgiftspliktig som innsatsfaktor. Det antas at det ikke er avanse i de produserende virksomhetene. Det forutsettes videre at kvaliteten på tjenesten er uavhengig av hvor den blir produsert, og at sluttprisen dermed er det avgjørende for om tjenesten produseres i privat eller kommunal virksomhet. Det er gitt en mer formell beskrivelse av modellen i Vedlegg 1.

I kapittel 6.3.1 fremstilles kommunens valg mellom kommunal produksjon og kjøp fra private. Således kan dette betraktes som markeder for tjenester hvor kommunen betaler for produksjonen av tjenestene fullt ut og stiller dem til rådighet for brukerne uten vederlag. Her fokuseres det på konkurransevridninger i forhold til kommunen som bestiller. For en del kommunale tjenester er det imidlertid ikke bare kommunen som betaler for tjenestene direkte. For flere tjenester betales det for tjenester fra andre enn kommunen, for eksempel ved at det er innslag av egenbetalinger fra brukerne. Med egenbetaling vil eventuelle kostnadsforskjeller mellom offentlig og privat produksjon som følge av merverdiavgiften, også kunne medføre konkurransevridninger i forhold til brukerne i form av ulike egenandeler. Et typisk eksempel på dette kan være barnehager. Dette presenteres i kapittel 6.3.2, siden enkelte av de foreslåtte løsningene vil gi konkurransevridninger for slike tjenester.

6.3.1 Konkurransevridninger i markeder uten brukerfinansiering

Det tas utgangspunkt i at kommunens politiske ledelse står overfor valget mellom å kjøpe en tjeneste fra en privat virksomhet, eller å produsere tjenesten i kommunal regi. Kommunens ledelse får dermed en rolle som bestiller av tjenesten fra enten en privat eller kommunal produsent. Det vises til nærmere omtale av bestiller- og utførerrollen i kapittel 4. I eksemplene nedenfor illustreres gjennom talleksempler både kostnaden ved kjøp av innsatsfaktorer til produksjonen av den aktuelle tjenesten i de to alternativene og prisen som kommunen må betale ved de to alternativene. Siden kommunen i enkelte av eksemplene nedenfor kan fradragsføre, eller får kompensert, merverdiavgiften, vil ikke alltid prisen som faktureres kommunen tilsvare det som faktisk blir reell kostnad etter fradrag eller kompensasjon. Den reelle kostnaden, altså det kommunen betaler etter fradrag eller kompensasjon, betegnes som sluttpris for kommunen. I de tilfellene hvor kommunen som bestiller har fradragsrett eller kompensasjon, slik at sluttprisen ikke er det samme som det som faktureres til kommunen, er begge prisene illustrert.

6.3.1.1 Markedet for en merverdiavgiftspliktig tjeneste (for eksempel advokattjeneste)

Dagens merverdiavgiftssystem

I dagens merverdiavgiftssystem er det avgiftsplikt på omsetning av advokattjenester. Det er imidlertid ikke omsetning i merverdiavgiftslovens forstand når en ansatt advokat i kommunen yter en advokattjeneste innad i kommunen. Det antas at produksjon av en advokattjeneste krever 50 i vareinnsats i både kommunal og privat produksjon. Det kreves i tillegg 100 i arbeidsinnsats. Hvis kommunen skal produsere i kommunal regi, må den kommunale produsenten betale merverdiavgift på 24 prosent på vareinnsatsen, mens arbeidsinnsatsen ikke er avgiftspliktig. Ved egenproduksjon vil prisen som kommunen i rollen som bestiller må betale tilsvare kostnaden ved kommunal produksjon.

En privat produsent som omsetter en avgiftspliktig tjeneste vil ha fradragsrett for inngående merverdiavgift på vareinnsatsen. Ved omsetning til kommunen påløper det merverdiavgift på hele produksjonskostnaden.

Dette er også illustrert grafisk i figur 6.1.

Kommunen står overfor høyere produksjonskostnader ved kommunal enn ved privat produksjon, fordi den kommunale produsenten ikke kan trekke fra merverdiavgift på vareinnsatsen. Når kommunen som bestiller skal velge mellom kommunal og privat produksjon, vil imidlertid prisen som kommunen står overfor være høyere ved kjøp fra private enn ved kommunal produksjon, siden alt kjøp fra den private er merverdiavgiftspliktig. For kommunen i rollen som bestiller vil det på grunn av ulik merverdiavgiftsbelastning lønne seg å velge kommunal produksjon selv om produksjonskostnadene i dette tilfellet er høyere enn ved privat produksjon.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter

Kommunen er i dag merverdiavgiftspliktig for sin omsetning av varer og tjenester til andre. Når kommunen hovedsakelig produserer til eget bruk, er ikke eget forbruk avgiftspliktig. En løsning med utvidet merverdiavgiftsplikt kan innebære at kommunal tjenesteproduksjon til eget bruk blir avgiftspliktig på samme måte som produksjon i private virksomheter. Denne fremstillingen forutsetter innføring av en slik modell.

En modell med utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunal virksomhet vil innebære at de tjenesteproduserende enhetene i kommunene innrettes slik at de utgjør egne avgiftssubjekt. I et marked for en avgiftspliktig tjeneste vil den kommunale produsenten dermed bli merverdiavgiftspliktig på tilsvarende måte som en privat produsent. Når kommunal produksjon etter denne modellen er merverdiavgiftspliktig, kan merverdiavgiften på anskaffelsene fradragsføres. Ved omsetning til kommunen som bestiller må det beregnes merverdiavgift.

En privat produsent som omsetter en avgiftspliktig tjeneste vil ha fradragsrett for merverdiavgiften på anskaffelsene, slik at kostnaden blir den samme som for den kommunale produsenten. Ved omsetning til kommunen som bestiller, påløper det merverdiavgift på hele beløpet.

I dette tilfellet blir kostnadene like i de to alternative produksjonsmåtene. Kommunen som bestiller må betale merverdiavgift ved kjøp fra begge virksomhetene.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunal virksomhet motvirker altså konkurransevridningene mellom kommunal og privat produksjon for de virksomhetene som blir avgiftspliktige. Så lenge kommuneadministrasjonen som bestiller ikke er avgiftspliktig, og dermed ikke har fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelsene, vil imidlertid fortsatt merverdiavgiften gi økonomiske motiv til at administrasjonen produserer tjenester med egne ansatte, se omtalen i kapittel 10.

Kompensasjon/fradrag for inngående merverdiavgift for kommunale virksomheter

En løsning med kompensasjon eller fradragsrett for kommunal virksomhet som gjelder generelt for både varer og tjenester, vil innebære at kommunal virksomhet ikke betaler merverdiavgift på noen anskaffelser. Fradragsretten ved kommunal produksjon vil gjelde på samme måte som ved privat produksjon av tilsvarende tjeneste.

En ordning med generell fradragsrett for kommunens anskaffelser vil gjelde anskaffelser av alle varer og tjenester til kommunale virksomheter. Dette gjelder både for kommunen i rollen som utfører og som bestiller av tjenester. En generell kompensasjonsordning for kommunale virksomheter kan i prinsippet fungere på samme måte som at kommunen får generell fradragsrett for inngående merverdiavgift. For enkelthets skyld kan disse betraktes som like.

Når kommunen som produsent enten ved fradragsrett eller kompensasjon får refundert merverdiavgiften på vareinnsatsen, vil kostnadene utgjøre 150. En privat produsent som omsetter en avgiftspliktig tjeneste vil ha fradragsrett for merverdiavgiften på anskaffelsene, slik at produksjonskostnadene blir de samme som ved kommunal produksjon. Ved omsetning til kommunen, påløper det merverdiavgift av hele beløpet. Siden kommunen får kompensert eller fradragsført merverdiavgiften, vil sluttprisen for kommunen tilsvare produksjonskostnadene.

I markedet for en avgiftspliktig tjeneste vil kompensasjon eller fradragsrett for kommunen gi like kostnader for kommunal og privat produksjon. Konkurransevridningen i favør av kommunal produksjon blir dermed motvirket.

Begrenset kompensasjonsordning

En begrenset kompensasjonsordning gjelder kun enkelte tjenester. Med en begrenset kompensasjonsordning som baseres på dagens ordning, kompenseres det i tillegg kun for tjenesteelementet i enkelte leveranser gjennom en sjablonmessig fastsatt andel. I denne modellfremstillingen er det antatt at begrepet vareinnsats omfatter anskaffelser av avgiftspliktige varer og tjenester som er nødvendige i produksjonen. I talleksemplene må det derfor skilles mellom avgiftspliktige vare- og tjenesteanskaffelser. Det antas at halvparten av begrepet vareinnsats består av kjøp av avgiftspliktige tjenester som er omfattet av den begrensede kompensasjonsordningen. Den kommunale produsenten vil da bli kompensert med en andel som utgjør tjenesteelementet av disse avgiftspliktige leveransene som den kjøper fra andre. I eksemplene i denne modellen antas det at dette tjenesteelementet utgjør 2/3 av verdien av leveransene. Den private produsenten får fradrag for all inngående merverdiavgift, men må fakturere kommunen med merverdiavgift. Dette blir nøytralisert ved at kommunen som bestiller får kompensert for den sjablonmessig fastsatte andelen av merverdiavgiften av leveranser av tjenester som omfattes av en begrenset kompensasjonsordning.

En begrenset kompensasjonsordning vil i dette eksemplet ikke gi like kostnader ved kommunal og privat produksjon, siden den kommunale produsenten, som ikke er avgiftspliktig, kun får kompensert for tjenesteandelen i leveransene til virksomheten av de tjenester som omfattes av en begrenset kompensasjonsordning. Det kompenseres ikke for vareelementet, siden det uansett ikke er aktuelt for kommunen å produsere varer selv. Den private produsenten får full fradragsrett, men må beregne merverdiavgift ved omsetning til kommunen. Kommunen som bestiller får kompensert for en andel av tjenesteleveransen fra den private. Eksemplet er konstruert slik at sluttpriser for kommuner er den samme i begge tilfellene.

Det er teoretisk mulig å konstruere korrekte sjablonmessig fastsatte tjenesteandeler som fjerner konkurransevridning mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. I praksis kan dette være problematisk. For å beregne riktig tjenesteandel, forutsettes det kunnskap om den private produsentens produktfunksjon, både hos myndighetene som skal beregne tjenesteandelen, og hos kommunene som skal sende inn kompensasjonskrav. I praksis må det opereres med gjennomsnittlige anslag på tjenesteandeler for hver tjeneste. Tjenesteandelene kan variere fra produsent til produsent og en gjennomsnittsberegning vil dermed ikke være presis for alle leveranser.

6.3.1.2 Markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste (for eksempel omsorgstjenester på sykehjem)

Dagens merverdiavgiftssystem

For en produsent av en type tjeneste som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, som for eksempel omsorgstjenester på sykehjem, vil det ikke være fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelsene til virksomhetene. Dette gjelder uavhengig av om produksjonen skjer i privat eller kommunal regi. Det antas at produksjon av denne tjenesten krever 50 i vareinnsats og 100 i arbeidsinnsats. Dette antas å gjelde både ved kommunal og privat produksjon.

Både den private og kommunale produsenten må betale merverdiavgift på 24 prosent på vareinnsatsen, mens arbeidsinnsatsen ikke er avgiftspliktig. Produsenten får ikke trukket fra inngående merverdiavgift.

I markeder for produksjon og omsetning av ikke-avgiftspliktige tjenester er det i dag ikke konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter

En løsning med utvidet merverdiavgiftsplikt innebærer at kommunale virksomheter innrettes slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. For en tjeneste som ifølge merverdiavgiftsloven er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil en utvidet avgiftsplikt for kommunal produksjon ikke få noen betydning. Situasjonen blir dermed som i dagens merverdiavgiftssystem, se omtale ovenfor.

Kompensasjon/fradrag for inngående merverdiavgift for kommunale virksomheter

En løsning med kompensasjon eller fradragsrett for kommunal virksomhet som gjelder generelt for både varer og tjenester, vil innebære at kommunal virksomhet ikke betaler merverdiavgift på noen anskaffelser. Ved kommunal produksjon får kommunen fradragsført merverdiavgiften på vareinnsatsen. Siden tjenesten ikke er avgiftspliktig, vil ikke prisen til kommunen som bestiller ilegges merverdiavgift.

Når den private produsenten er utenfor merverdiavgiftsområdet og ikke omfattes av den generelle kompensasjonen eller fradragsretten som gjelder for kommunal virksomhet, vil den ikke få kompensasjon eller fradragsrett for merverdiavgiften på anskaffelsene, slik at kostnadene blir høyere enn ved kommunal produksjon.

Kostnadene som skyldes den ikke-fradragsberettigede merverdiavgiften vil inngå i den private produsentens pris til kommunen som en skjult avgift. For kommunen i rollen som bestiller, vil merverdiavgiften innebære at det blir lønnsomt å velge kommunal produksjon fremfor å kjøpe ikke-avgiftspliktige tjenester fra private.

En generell kompensasjon eller fradragsrett vil gi en konkurransevridning til fordel for kommunal produksjon i markedet for ikke-avgiftspliktige tjenester. Det finnes i dag flere tjenester som er unntatt fra merverdiavgiften, hvor kommunal produksjon kan forekomme i konkurranse med private. Dette kan for eksempel være på markeder for helse- og sosiale tjenester og undervisning. I tillegg kan problemstillingen som skjult merverdiavgift reiser være aktuelt for utleie av fast eiendom. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11, hvor det også er skissert en løsning som kan nøytralisere problemet med skjult avgift ved utleie av fast eiendom. Konkurransevridningen er illustrert grafisk i figur 6.2.

Begrenset kompensasjonsordning

En begrenset kompensasjonsordning som er basert på dagens ordning, vil medføre at kommunen blir kompensert for tjenesteelementet i de leveranser av tjenester som omfattes av ordningen. Det antas at den kommunale produsenten får kompensasjon for tjenestedelen av vareinnsatsen. Begrepet vareinnsats i denne modellen omfatter avgiftspliktige vare- og tjenesteanskaffelser som er nødvendige i produksjonen. Som tidligere antas det at tjenesteanskaffelser som omfattes av en begrenset kompensasjonsordning utgjør halvparten av dette. Det antas at tjenesteelementet i tjenesteanskaffelsen utgjør 2/3. Siden den private produsenten ikke får fradrag for inngående merverdiavgift på tjenesteanskaffelsene, vil denne få høyere kostnader enn den kommunale produsenten. Dette gir seg utslag i høyere sluttpris til kommunen.

På samme måte som en generell kompensasjon eller fradragsrett, gir en begrenset kompensasjonsordning en ny konkurransevridning mellom kommunal produksjon og kjøp fra private som ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Dette skyldes at kommunen som produsent får kompensasjon for merverdiavgift på tjenesteelementet i anskaffelser av tjenester som omfattes av en begrenset kompensasjonsordning også til ikke-avgiftspliktige virksomheter.

6.3.2 Konkurransevridninger i markeder med delvis brukerfinansiering

I fremstillingen ovenfor er det vist at kompensasjonsordninger eller fradragsrett for kommunesektoren kan gi nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter når private virksomheter driver tjenesteyting innen tjenesteområder som ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette kan eksempelvis gjelde tjenesteproduksjon innenfor helse og undervisning.

En slik konkurransevridning kan oppstå når kommunen skal velge om velferdstjenester som er unntatt fra merverdiavgift, skal produseres av kommunale eller private produsenter. En kommune som eksempelvis driver et sykehjem i egen regi vil få kompensert eller fradragsført merverdiavgiften på innkjøp til denne virksomheten, noe det private sykehjemmet ikke får. Kostnadene som skyldes den ikke-fradragsberettigede merverdiavgiften vil inngå i prisen den private virksomheten fakturerer kommunen (skjult avgift). For kommunen i rollen som bestiller av tjenesten, kan merverdiavgiften derfor gi et økonomisk motiv til å drive sykehjemmet selv, i stedet for å overlate driften til private.

Kompensasjonsordninger eller fradragsrett kan imidlertid også gi konkurransevridninger når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen. Kommunal produksjon vil bli kompensert for inngående merverdiavgift gjennom kompensasjonsordningen eller fradragsretten. En privat produsent av tilsvarende ikke-avgiftspliktige tjenester må derimot betale inngående merverdiavgift, noe som isolert sett gir høyere kostnader enn ved kommunal produksjon. Dermed kan kompensasjonsordningen også medføre at private produsenter må ta en høyere pris i markedet enn en kommunal produsent av tilsvarende tjeneste. Ved innslag av brukerbetaling, noe som for eksempel er aktuelt i barnehager og skolefritidsordninger, vil prisen som brukerne betaler på denne bakgrunn kunne bli høyere ved privat enn ved kommunal produksjon.

Nedenfor er det gitt et eksempel hvor brukerne betaler direkte for tjenesten gjennom egenandeler. Med brukerbetaling introduseres et beregningsgrunnlag for merverdiavgift. Brukerbetaling medfører i tillegg at det ytes en tjeneste mot vederlag, noe som innebærer omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. I dette tilfellet gis det tilskudd fra det offentlige som dekker en del av kostnadene. Slike tilskudd anses ofte ikke som omsetning til andre i merverdiavgiftslovens forstand. Tilskuddet fra kommunen er antatt å være det samme for privat og kommunal produksjon.

Fremstillingen baseres for øvrig på samme modell og forutsetninger som beskrevet i kapittel 6.3.1, bortsett fra at det her er pris til bruker, og ikke sluttpris til kommunen, som er sammenligningsgrunnlaget. I vedlegg 1 er det gitt en mer formell fremstilling.

6.3.2.1 Markedet for en merverdiavgiftspliktig tjeneste

Dagens merverdiavgiftssystem

I dagens merverdiavgiftssystem vil det, som vist ovenfor, eksistere konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon i markeder for avgiftspliktige tjenester. I eksemplet nedenfor vil vi se at dette kan endre seg når en går over fra full offentlig finansiering til delvis brukerbetaling. Årsaken er at brukerbetalingen vil innebære omsetning av en tjeneste i merverdiavgiftslovens forstand, noe som i dette tilfellet endrer den kommunale produsentens avgiftsmessige status.

La oss anta at det gis et offentlig tilskudd på 50 til både den kommunale og den private produsenten. Brukeren betaler resten av prisen som egenandel. Prisen for brukeren utgjør dermed prisen med fradrag av tilskuddet. I markedet for en avgiftspliktig tjeneste vil innføring av brukerbetaling medføre at tjenesten fra den kommunale produsenten til brukeren ytes mot vederlag. Det vil da foreligge omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. I et slikt tilfelle vil det være merverdiavgiftsplikt ved kommunens omsetning til andre. Det vil også bli avgiftsplikt ved kommunens dekning av egne behov hvis produksjonen ikke hovedsakelig er til eget bruk, det vil si at omsetning av tjenesten til andre overstiger 20 prosent. Da oppnår den kommunale produsenten full fradragsrett for inngående merverdiavgift på samme måte som en privat produsent, og det vil ikke eksistere konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften.

For avgiftspliktige tjenester vil heller ikke de aktuelle løsningene, som utvidet merverdiavgiftsplikt, kompensasjon eller fradragsrett for kommunen eller begrenset kompensasjonsordning gi konkurransevridninger. Disse er derfor ikke presentert nærmere.

6.3.2.2 Markedet for en ikke-avgiftspliktig tjeneste (for eksempel barnehage)

Dagens merverdiavgiftssystem

Med dagens merverdiavgiftssystem og brukerbetaling vil det ikke være konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften mellom kommunal og privat produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. Dette skiller seg ikke fra situasjonen uten brukerbetaling, se ovenfor. I dette tilfellet vil innføring av egenbetaling medføre at tjenesten fra den kommunale produsenten til brukeren vil anses som ytelse mot vederlag, noe som innebærer omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Siden tjenesten som ytes er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, vil imidlertid verken den kommunale eller den private produsenten bli avgiftspliktige .

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter

Alternativet med utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunal virksomhet vil ikke endre den kommunale produsentens avgiftsmessige stilling siden den omsetter en tjeneste som er unntatt fra merverdiavgift. Det vil dermed ikke eksistere konkurransevridninger i dette alternativet. Dette er derfor ikke presentert nærmere.

Kompensasjon/fradrag for inngående merverdiavgift for kommunale virksomheter

Med innføring av en kompensasjon eller fradragsrett for kommunal virksomhet som gjelder generelt for både varer og tjenester, vil kommunal virksomhet få kompensert eller fradragsført merverdiavgiften på alle anskaffelsene. Det offentlige tilskuddet utgjør 50 både for den private og den kommunale produsenten. Det offentlige tilskuddet vil ikke anses som ytelse mot vederlag og vil da ikke være omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Siden den kommunale produsenten i dette tilfellet får kompensert eller fradragsført merverdiavgiften på alle anskaffelsene, vil merverdiavgiften på anskaffelsene ikke utgjøre noen kostnad. Egenandelen blir dermed lik kostnadene til vare- og tjenesteinnsatsen fratrukket tilskuddet.

Når den private produsenten ikke omfattes av den generelle kompensasjonen eller fradragsretten som gjelder for kommunal virksomhet, vil det påløpe merverdiavgift på vareinnsatsen. Merverdiavgiften blir dermed en kostnad som overveltes i prisen. Siden tilskuddet er fast, må brukeren betale en høyere egenandel enn i alternativet med kommunal produksjon.

Innføring av generell kompensasjon eller fradragsrett for kommunal virksomhet, vil medføre at brukerne må betale mer ved kjøp fra en privat enn fra en kommunal produsent. Dette skyldes at den private produsenten ikke får refundert merverdiavgiften og må overføre avgiftskostnaden som en skjult avgift i brukerbetalingen. Denne konkurransevridningen er illustrert i figur 6.3.

Konkurransevridningene som følge av merverdiavgiften vil i dette eksemplet overveltes i prisen til brukeren. I dette eksemplet gis det et fast kronemessig offentlig tilskudd. En ville fått kvalitativt samme resultat hvis det offentlige hadde dekket en andel av kostnadene. En bruker som er indifferent mellom kommunal og privat barnehage vil i dette tilfellet velge den kommunale barnehagen, som opererer med lavest egenandel under ellers like vilkår.

Begrenset kompensasjonsordning

En begrenset kompensasjonsordning basert på dagens ordning, vil medføre at en kommunal produsent blir kompensert for merverdiavgiften på tjenesteelementet i leveranser av tjenester som omfattes av en begrenset ordning. En privat produsent som ikke omfattes av kompensasjonsordningen vil ikke få tilsvarende kompensasjon.

En begrenset kompensasjonsordning vil dermed gi nye konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. En slik vridning vil ikke bare gjelde i forhold til kommunens valg mellom kommunal og privat produksjon, som vist tidligere, men også i prisen til bruker når tjenester omsettes til andre enn kommunen. Det er lagt tilsvarende forutsetninger om tallstørrelse til grunn her som i tilsvarende eksempler for en begrenset ordning tidligere.

I denne gjennomgangen er det, som nevnt innledningsvis, kun vist eksempler på hvordan merverdiavgiften teoretisk kan påvirke valget mellom kommunal og privat produksjon. Siden teknologien er antatt å være den samme både ved kommunal og privat produksjon, viser ikke modellen samfunnsøkonomisk tap ved at produksjonen ikke skjer der det er lavest kostnader. Et slikt tap vil oppstå hvis merverdiavgiftssystemet gjør at kommunal produksjon velges, selv om den private aktøren er mer effektiv. En har ikke tatt stilling til kostnadsforhold og teknologi i kommunal produksjon i forhold til privat produksjon.

Nedenfor vil utvalget se nærmere på omfanget av konkurransevridninger, og effektivitetstapet som følge av disse vridningene.

6.4 Omfanget av konkurransevridninger

6.4.1 Innledning

Det vises til at utvalget i mandatet er bedt om å gi en nærmere redegjørelse for hvilke tjenester som kan være aktuelle for kommunal egenproduksjon, og der konkurransevridninger i forhold til private tilbydere kan være et problem. Det foreligger lite informasjon om omfanget av konkurransevridninger som følge av dagens merverdiavgiftssystem og for hvilke tjenesteområder det kan forekomme konkurransevridninger. Utvalget har derfor innhentet bakgrunnsmateriale som kan belyse dette.

Utvalget har fått tilgang til en spørreundersøkelse som NHO har gjennomført høsten 2002 blant sine medlemsbedrifter. Hensikten var blant annet å kartlegge hvordan de private bedriftene opplever å konkurrere med offentlige leverandører om leveranser til offentlig sektor. Resultatene fra denne undersøkelsen er presentert i kapittel 6.4.2.

Utvalget har gitt SNF i oppdrag å utarbeide en rapport som skal anslå det økonomiske omfanget av kommunal virksomhet hvor avveiningen mellom kommunal egenproduksjon og eksternkjøp er mest aktuell. Det er med utgangspunkt i dette gjort vurderinger av potensialet for konkurransevridninger ved de ulike løsninger som er skissert. I kapittel 6.4.3 presenteres hovedpunktene fra denne rapporten. Rapporten 1 er vedlagt denne utredningen som Vedlegg 3.

6.4.2 Spørreundersøkelse fra NHO

Utvalget har fått tilgang til en spørreundersøkelse som NHO har gjennomført høsten 2002 blant sine medlemsbedrifter. Hensikten var blant annet å kartlegge hvordan de private bedriftene opplever å konkurrere med offentlige leverandører om leveranser til offentlig sektor. Svarene fra undersøkelsen omfatter over 800 bedrifter som yter tjenester innenfor ulike sektorer.

I overkant av 30 prosent av de tjenesteytende bedriftene som var med i undersøkelsen oppgir at de har deltatt i konkurranse om oppdrag for en statlig, fylkeskommunal eller kommunal etat eller institusjon, der oppdraget har gått til en offentlig leverandør. Av disse oppgir nesten 70 prosent at de tapte i konkurranse med en kommunal eller fylkeskommunal leverandør. Knapt 60 prosent av dem som har tapt, har inntrykk av at de tapte konkurransen med offentlige leverandører fordi den offentlige leverandøren ikke beregner merverdiavgift. Videre fremgår det av spørreundersøkelsen at over 55 prosent av de tjenesteytende bedriftene ser det offentlige som et mulig marked, men registrerer at det offentlige heller ansetter egne folk eller kjøper tjenester fra en annen offentlig etat for å spare merverdiavgift. Av disse oppgir knapt 80 prosent at det mest aktuelle markedet består av ytelser overfor kommunale eller fylkeskommunale etater eller institusjoner. Fordelt på enkelte tjenestegrupper fremstår andelene som registrerer at det offentlige på grunn av merverdiavgiften heller ansetter egne folk enn å kjøpe tjenester fra private, som relativt høye blant annet for vaskeri og renseri (100 prosent) og bemanning og rekruttering (knapt 90 prosent).

Spørreundersøkelsen, og NHOs løpende kontakt med medlemsbedriftene, viser at bedrifter innenfor følgende bransjer, som i dag ikke omfattes av dagens kompensasjonsordning, rapporterer om problemer i forhold til offentlig sektor grunnet merverdiavgiften:

• utleie av arbeidskraft (vikar/bemanningstjenester)

• vakt-, sikkerhet- og alarmtjenester

• kantinetjenester (herunder kjøkken/catering innen helse- og omsorg)

• vaktmestertjenester

• bro og tunneltjenester (billettsalg og tilhørende tjenester)

• verksteder for vedlikehold/reparasjon av driftsmidler/motorkjøretøyer

• forskningstjenester

• datatjenester

• ingeniørtjenester

• konsulenttjenester (herunder også byggeteknisk konsulentvirksomhet, annen teknisk konsulentvirksomhet, bedriftsrådgivning, regnskap, revisjon og advokattjenester mv.)

• laboratorietjenester

• undervisning

• gjenvinningstjenester

• pukk- og grusleverandører/utvinning fra sand og grustak

• godstransport på vei

• asfalttjenester (idretts- og gårdsplasser)

• elektrisk installasjonsarbeid

• engroshandel

Det understrekes fra NHO at en grundigere undersøkelse kan føre til at flere tjenester viser seg som aktuelle. Listen fra NHO er basert på, eller kan i hovedsak tilbakeføres til, standard for næringsgrupperinger.

NHO har også spurt bedrifter som produserer tjenester som i dag omfattes av den begrensede kompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner. Alle de spurte bransjene rapporterer om problemer knyttet til merverdiavgiften. Disse er:

• bygg- og anleggstjenester

• anleggsgartnere

• bygg- og tømrermestre/oppføring av bygg

• entreprenører

• malermestre

• murmestre

• renhold/rengjøringsvirksomhet

• vaskeri- og renserivirksomhet

Undersøkelsen kan også være interessant i forhold til spørsmålet om dagens begrensede kompensasjonsordning virker etter sin hensikt. Til tross for at vask og renseri omfattes av dagens kompensasjonsordning, oppgir alle bedrifter i undersøkelsen innen vaskeri- og renseribransjen at de registrerer at offentlige etater på grunn av merverdiavgiften heller ansetter egne folk enn å kjøpe tjenester fra private. Av disse anser over halvparten at kommuner og fylkeskommuner er potensielle kunder. Nesten 40 prosent av alle bedriftene som inngår i undersøkelsen tror at kommuner og fylkeskommuner tar hensyn til dagens kompensasjonsordning når de vurderer om de skal kjøpe tjenester eller utføre dem selv. Knapt 25 prosent tror ikke at de tar hensyn til ordningen og 35 prosent vet ikke. Fordelt på enkeltbransjer synes det særlig å være innen vaskeri og renseri at bedriftene ikke tror kommuner og fylkeskommuner tar hensyn til kompensasjonsordningen (over 50 prosent)

Svarene fra NHOs spørreundersøkelse indikerer at dagens begrensede kompensasjonsordning ikke virker tilfredsstillende. Dette underbygges av underlagstallene, som viser at også bedrifter som leverer tjenester som omfattes av dagens kompensasjonsordning tror at kommuner og fylkeskommuner ikke tar hensyn til kompensasjonsordningen.

Det må påpekes at undersøkelsen er basert på et utvalg av bedrifter fra hele landet i perioden 13. - 22. november 2002. Om lag 2 700 bedrifter mottok spørreskjema per elektronisk post. Av disse sendte om lag 1 080 bedrifter svar. Dette gir en svarprosent på under 40. NHO har ved gjennomgang av svarene trukket ut de vareproduserende bedriftene og har etter dette analysert resultatene fra drøyt 800 tjenesteytende bedrifter. Bedriftene er ikke spurt om hvor mange ganger og i hvilke tidsrom de har opplevd det som er lagt til grunn i svarene. Det skilles altså ikke mellom bedrifter som opplever at de jevnlig taper i konkurranse med offentlige leverandører, og bedrifter som en gang har opplevd å tape i en slik konkurranse.

6.4.3 SNF-rapporten

6.4.3.1 Datagrunnlag

Datamaterialet i rapporten fra SNF er i all hovedsak hentet fra KOSTRA (Kommune-Stat rapporteringen). Dette er en database med økonomiske nøkkeltall innhentet direkte fra de enkelte kommunenes regnskaper til Statistisk sentralbyrå. Dette er tilnærmet en fulltelling. Kommunene som ikke er dekket representerer om lag 2,3 prosent av det samlede folketallet i Norge. År 2001 er det første året med relativt komplett datasett. Tallene for 2001 danner grunnlaget for rapporten fra SNF. Det presiseres at det kun er brukt tall for primærkommunene, selv om KOSTRA også omfatter fylkeskommuner.

KOSTRA er organisert som et regnskap. Det fokuseres på de ulike funksjonene som kommunen skal dekke. Eksempler på slike funksjoner er ”kulturminnevern”, ”grunnskole”, ”kino” og ”produksjon av vann”. I tillegg til at utgifter skal føres på riktig funksjon, skal kommunen også føre opp hvilken type kostnad det gjelder. Eksempler på slike kostnadsarter er ”fastlønn”, ”leie av lokaler og grunn”, ”matvarer” og ”post, banktjenester og telefon”.

Til tross for at KOSTRA gir et omfattende og detaljert datasett, kan det ikke uten videre brukes direkte til å belyse den aktuelle problemstillingen. Dette skyldes blant annet at ikke alle kostnadsarter er så detaljerte at merverdiavgiftsbelastningen kan anslås direkte. Et eksempel er ”forsikringer og utgifter til vakthold og sikring”, der forsikringstjenestene er ikke-avgiftspliktige, mens de øvrige tjenestene er avgiftspliktige. Enkelte av kostnadsartene inneholder også både tjenester som omfattes av dagens kompensasjonsordning og tjenester som ikke omfattes. For å kunne benytte dette datamaterialet i beregninger av merverdiavgiften, er det i SNF-rapporten brukt skjønn. For å lette fremstillingen er også de ulike funksjonene og artene aggregert. SNF har da lagt vekt på å samle naturlig beslektede funksjoner og arter, samtidig som det i størst mulig grad er forsøkt å unngå å samle funksjoner og arter som i ulik grad belastes merverdiavgift. De enkelte skjønnsmessige vurderingene er nærmere gjort rede for i rapporten.

Merverdiavgiftsreformen trådte i kraft 1. juli 2001. Tallene fra SNF for 2001 refererer seg derfor til to ulike merverdiavgiftsregimer. Siden datamaterialet ikke gir mulighet til å skille tall fra første og andre halvår, har SNF sett bort fra de dataproblemene som reformen medfører for 2001. I beregningene er alle tall behandlet som om de refererer seg til avgiftsregimet etter reformen.

6.4.3.2 Hovedtall fra KOSTRA

Tabell 6.1 gir et inntrykk av kommunenes aktivitetsnivå. Tabellen fremstiller utgifter til både drift og investering som er påløpt innenfor de ulike funksjonene. Tabellen viser samtidig hva kommunen selv har utført og hva som er innkjøpt fra andre. De samlede utgiftene er på om lag 159 mrd. kroner, hvorav egenproduksjonen utgjør nesten 149 mrd. kroner, eller over 93 prosent av kostnadene. Kommunenes innkjøp fra andre foretas særlig fra private, hvor innkjøpene utgjør nærmere 6,5 mrd. kroner. Andelen innkjøp fra private er størst innen helse- og sosialtjenester, boligforvaltning og samferdsel. For øvrig viser tallene at helse- og sosialtjenester og undervisning utgjør mer enn 72 prosent av de samlede kostnadene, eller om lag 115 mrd. kroner.

KOSTRA har tall som viser hvordan egenproduksjonen fordeler seg på de ulike kostnadsartene. Dette er fremstilt i tabell 6.2. Ifølge tabellen utgjør betaling for arbeidskraft den største kostnaden ved kommunal egenproduksjon. Lønn utgjør om lag 98 mrd. kroner, som tilsvarer 66 prosent av kostnadene. Kostnader som i all hovedsak gjelder innkjøp av avgiftspliktige varer og tjenester er i tabellen fordelt på fem ulike kategorier. Her er det vedlikehold og byggetjenester som dominerer, med nesten 18 mrd. kroner, mens samlede kostnader for de øvrige fire kategoriene utgjør om lag 15 mrd. kroner.

6.4.3.3 Beregninger av økonomiske konsekvenser av ulike løsninger

Inngående merverdiavgift og kompensasjonsordninger

Basert på tallene i tabell 6.2 har SNF gjort beregninger av hvor mye av kommunenes kostnader ved egenproduksjon som består av merverdiavgift. Merverdiavgift vil være inkludert i kostnadstallene i de tilfellene den aktuelle funksjonen er utenfor merverdiavgiftsområdet. Merverdiavgiften vil derimot ikke være inkludert i kostnadstallene for de funksjonene som er innenfor merverdiavgiftsområdet hvor det gjøres fradrag for inngående avgift. Merverdiavgiften slår også ulikt ut for ulike kostnadsarter ved egenproduksjon hvor det ikke beregnes avgift av lønn, mens for eksempel varekjøp er avgiftspliktig. Det er også noen kostnadsarter der merverdiavgiftsbelastningen ikke er entydig. Her har SNF gjort skjønnsmessige vurderinger av fordelingen, og disse vurderingene er nærmere presentert i rapporten. Tabell 6.3 gir en oversikt over hvordan den beregnede merverdiavgiften fordeler seg på ulike funksjoner og kostnadsarter. Lønn, som er den største kostnadsarten, er ikke tatt med her siden det ikke påløper merverdiavgift på lønn til egne ansatte.

Styring og administrasjon, undervisning, og helsetjenester og sosialhjelp har de største merverdiavgiftskostnadene, med til sammen over 80 prosent av totalen. Siden disse funksjonene er utenfor merverdiavgiftsområdet, kan det ikke gjøres fradrag for inngående merverdiavgift. Merverdiavgiften utgjør likevel en relativt liten andel av de totale kostnadene for disse funksjonene, noe som har sammenheng med den høye andelen lønnskostnader. Størst andel av totalkostnaden utgjør merverdiavgiften i samferdselssektoren.

I tabell 6.4 er det gjort en beregning av omfanget av dagens begrensede kompensasjonsordning. Det er ikke en entydig sammenheng mellom tjenester som kommer inn under denne ordningen og kostnadsartene i KOSTRA. SNF har også her anvendt skjønn, og vurderingene er nærmere gjort rede for i rapporten. Beregningen er gjort kun for kommunens egenproduksjon. I tillegg vil enkelte private og ideelle virksomheter under visse vilkår omfattes av ordningen, se omtalen i kapittel 7. Kommunen kan også være kompensasjonsberettiget for sine kjøp fra særbedrifter, andre kommuner, stat eller fylkeskommuner. Det er imidlertid ikke tilgjengelig tallmateriale som kan gi informasjon om omfanget av dette, verken for dagens kompensasjonsordning, en begrenset utvidelse av dagens ordning eller en generell ordning som gjelder alle varer og tjenester.

Det beregnede omfanget av dagens begrensede kompensasjonsordning utgjør i overkant av 1,5 mrd. kroner i 2001. Hoveddelen av det som blir kompensert er kjøp av tjenester innen bygg og anlegg. Over halvparten av den totale kompensasjonen gjelder kjøp av slike tjenester til bruk i undervisning, helsetjenester og sosialhjelp.

Private produsenter konkurrerer i dag med kommunal egenproduksjon på flere områder for avgiftspliktige tjenester som ikke omfattes av dagens kompensasjonsordning. Antallet avgiftspliktige tjenester har økt i forbindelse med Merverdiavgiftsreformen i 2001. Blant de tjenestene som i dag er utenfor kompensasjonsordningen nevnes følgende i SNF-rapporten: 2

• konsulenttjenester utenfor byggsektoren (blant annet juridisk og økonomisk rådgivning)

• vekter- og sikringstjenester

• vikartjenester

• vaktmestertjenester

• service- og reparasjonsavtaler

• kantinedrift

• flyttetjenester

• post- og telefonitjenester

• drift av egne transportmidler

• annonsering, reklame og informasjon

En av løsningene som utvalget skal vurdere er en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning. I rapporten er det gjort beregninger av hvor omfattende kompensasjonsordningen vil bli dersom disse tjenestene ble inkludert, jf. tabell 6.5. I tillegg til tjenestene som ble avgiftspliktige i forbindelse med merverdiavgiftsreformen, er det beregnet og brukt andeler som gjenspeiler tjenesteelementet i leveransen, slik som i dagens ordning. Andre skjønnsmessige vurderinger er også gjort. Disse er nærmere presentert i rapporten.

En utvidelse av kompensasjonsordningen slik som SNF forutsetter, vil øke omfanget av kompensasjon med om lag 240 mill. kroner. Det understrekes at disse tallene er basert på en forutsetning om at en utvidet kompensasjonsordning ikke endrer kommunens atferd når det gjelder valget mellom egenproduksjon og kjøp fra andre.

En kompensasjonsordning kan også gjøres generell ved at det gis kompensasjon for både varer og tjenester. Dette innebærer at det kompenseres for all inngående merverdiavgift. Dette er også en modell som utvalget vurderer. Tabell 6.3 viser beregnet inngående merverdiavgift i kommunesektoren, som dermed også gir et anslag på omfanget av en generell kompensasjonsordning. En generell kompensasjonsordning vil dermed ha et omfang på nesten 6 mrd. kroner før eventuelle tilpasninger. Her er imidlertid ikke fylkeskommunene inkludert i tallene.

Fradrag for inngående merverdiavgift

Utvalget skal også utrede en modell med fradrag for inngående merverdiavgift ved innkjøp til kommunal sektor. En slik løsning vil økonomisk sett tilsvare en generell kompensasjonsordning, hvor kommunenes merverdiavgift på innkjøp kan utgjøre om lag 6 mrd. kroner før tilpasninger.

Utvidet merverdiavgiftsplikt

En utvidet merverdiavgiftsplikt vil innebære at kommunale virksomheter innrettes som egne avgiftssubjekter og oppnår dermed fradrag for inngående merverdiavgift, samtidig som de skal beregne utgående merverdiavgift. Utfordringen med denne løsningen vil være å finne et grunnlag for beregning av utgående merverdiavgift. Dette vil for mange kommunale tjenester være svært vanskelig og administrativt kostbart. SNF har ikke gjort beregninger av konsekvensene av en slik utvidelse.

6.4.3.4 Merverdiavgift og effektiviseringsgevinst

I kapittel 6.3 ble det vist hvordan merverdiavgiften i noen tilfeller kan påvirke kommunenes valg mellom å produsere tjenester i kommunal eller privat regi. Siden det var antatt lik teknologi og effektivitet i kommunal og privat produksjon i den enkle modellfremstillingen, fikk en ikke fram et eventuelt samfunnsøkonomisk tap ved at avgiften medførte at tjenesten ikke ble produsert til laveste kostnad. Siden kommunen ikke må betale merverdiavgift ved produksjon med egne ansatte, kan kommunal produksjon være mindre effektiv enn privat og likevel være billigst for kommunen. Denne skjermingseffekten er begrenset til merverdiavgiften på tjenestedelen. Hvis forskjellen på kostnader mellom privat og kommunal produksjon er større, vil det for kommunen uansett lønne seg å velge privat produksjon. Merverdiavgiften på tjenestedelen utgjør dermed skjermingstaket eller det maksimale samfunnsøkonomiske tapet ved produksjon av tjenesten. Dette er imidlertid ikke en god indikator på det faktiske effektivitetstapet, som også kan være null hvis kommunal og privat produksjon er like effektive. For å beregne effektivitetstapet, må man vite hvilke tjenester som innebærer konkurransevridninger som kan gi samfunnsøkonomisk tap. I tillegg må en vite noe om hvor i intervallet fra null til skjermingstaket man befinner seg. I rapporten fra SNF er det siste forsøkt belyst ved en gjennomgang av ulike studier av effektivitetsgevinster ved konkurranseutsetting. Konklusjonen på denne gjennomgangen er:

”En erfaring som imidlertid går igjen i mange av studiene, er at det er konkurranseeksponeringen langt mer enn om anbudsvinneren er privat eller offentlig som avgjør størrelsen på besparelsene. Derfor kan det være grunn til å tro, at med den betydelige oppmerksomhet som har vært omkring effektivisering i offentlig sektor de senere årene, og den tiltagende åpenheten for bruk av anbudskonkurranser, så er sparemulighetene ved konkurranseutsetting lavere i dag enn for 10 år siden. Spesielt om vi og skal ha et samfunnsøkonomisk perspektiv for øye, er det naturlig å gjette på at gjennomsnittlig effektiviseringspotensiale ved konkurranseutsetting av kommunale tjenester i Norge i dag, sannsynligvis ikke overskrider 10 %.”

SNF vurderer også spørsmålet om hvilke tjenester som er gjenstand for slike vridninger. De sier blant annet:

”Det er liten tvil om at denne loven i hovedsak har virket etter hensikten for de tjenestene som er inkludert, selv om det fortsatt gjenstår noen svake punkt.”

De svake punktene som er nevnt tilsvarer stort sett de som utvalget har pekt på i kapittel 7. Til tross for dette konkluderes det i SNF-rapporten med at dagens kompensasjonsordning har fjernet mesteparten av konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre.

Ifølge SNF kan det i dagens merverdiavgiftssystem være konkurransevridninger i markedet for de tjenestene som ble merverdiavgiftspliktige etter Merverdiavgiftsreformen i 2001. I kapittel 6.4.3.3 er den samlede veksten i kompensasjon ved en utvidelse av kompensasjonsordningen til også å omfatte disse tjenestene, samt en del tjenester som også tidligere var avgiftspliktige, beregnet til om lag 240 mill. kroner. Basert på dette er det i rapporten gjort et anslag på effektivitetstapet i dagens merverdiavgiftssystem.

SNF har beregnet kompensasjonen til 241 mill. kroner gitt nivået i 2001 på kjøp av disse tjenestene fra private. Selv om disse tjenestene ble merverdiavgiftspliktige fra 1. juli 2001, forutsetter SNF at kommunene ikke har tilpasset seg til dette. Så lenge kommunene ikke kompenseres for kjøp av disse tjenestene, er det en mulighet for at egenproduksjonen av disse tjenestene vil øke som følge av denne skjermingen. Gitt en tjenesteandel på 75 prosent, vil en kompensasjon på 241 mill. kroner tilsvare kjøp av tjenester fra private på knapt 1 340 mill. kroner. Tjenesteandelen av dette utgjør om lag 1 mrd. kroner. Videre antar SNF at konkurransevridningen til fordel for kommunal egenproduksjon over tid vil føre til at kommunen, i stedet for å kjøpe alle tjenestene fra private, produserer halvparten av disse tjenestene selv. Tjenestedelen av denne egenproduksjonen utgjør da om lag 500 mill. kroner. Det SNF kaller skjermingstaket, eller det maksimale samfunnsøkonomiske tapet ved egenproduksjon, blir da merverdiavgiften av dette, som utgjør om lag 120 mill. kroner. SNF antar at kommunene produserer tjenestene 10 prosent mindre effektivt enn private aktører, og det samfunnsøkonomiske tapet utgjør da om lag 50 mill. kroner. 3

SNF har ikke beregnet hvor store vridninger en generell kompensasjonsordning vil gi i forhold til private som leverer ikke-avgiftspliktige tjenester i konkurranse med kommunal virksomhet. Her antas det at dagens ordning i all hovedsak løser dette problemet siden den til en viss grad omfatter private virksomheter. Ordningen innebærer at private og ideelle virksomheter som yter tjenester som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet, og som finansieres av offentlige midler og egenbetalinger på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter, omfattes av kompensasjonsordningen. Heller ikke skjermingseffekten av dagens kompensasjonsordning er beregnet. SNF antar imidlertid at skjermingseffekten av denne typen konkurransevridning er relativt begrenset.

6.4.3.5 Utvalgets konklusjoner om merverdiavgiften og konkurransevridninger

SNF-rapporten gir etter utvalgets mening en god oversikt over omfanget av kommunal sektors egenproduksjon av ulike tjenester. Når det gjelder omfanget av konkurransevridninger antas det i rapporten at dagens kompensasjonsordning fungerer tilfredsstillende, til tross for at kompensasjonen beregnes ut fra en skjønnsbestemt tjenesteandel og derfor ikke gir korrekte refusjoner i det enkelte tilfellet. SNF har ikke sett noen mulighet for å beregne hvilke utilsiktede virkninger dette elementet av skjønn eventuelt måtte ha for konkurranseforholdet mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra private, men vurderer den praktiske betydningen til å være relativt begrenset. Utvalget har i kapittel 7 pekt på svakheter ved dagens ordning og har stilt spørsmål ved om dagens kompensasjonsordning fungerer etter hensikten. Utvalget har derfor foreslått en del forbedringer av dagens ordning, se forslag til endringer i kapittel 12.

I tallmaterialet fra SNF er ikke tall for fylkeskommunenes kjøp inkludert. På denne bakgrunn mener utvalget at det estimerte tallet for samfunnsøkonomisk effektivitetstap som skyldes at en del tjenester er utenfor kompensasjonsordningen, kan være noe lavt. I følge data som utvalget har innhentet fra det fylkeskommunale KOSTRA, utgjorde fylkeskommunenes samlede kostnader om lag 92,8 mrd. kroner i 2001. Om lag 56 prosent av dette var knyttet til de somatiske og psykiatriske spesialisthelsetjenestene, som ikke lenger er fylkeskommunalt ansvarsområde. Av de gjenstående 40,7 mrd. står videregående opplæring for om lag halvparten. Utvalget har anslått at inngående merverdiavgift utgjør om lag 2,4 mrd. kroner av dette. 4 Anslaget for omfanget av en generell kompensasjonsordning eller fradragsrett for kommunene kan derfor økes fra 6,0 mrd. kroner til 8,4 mrd. kroner når fylkeskommunene tas med. På tilsvarende måte kan anslaget for en begrenset kompensasjonsordning økes fra om lag 1,5 mrd. kroner til om lag 2,3 mrd. kroner. Anslaget for økningen av omfanget ved en utvidelse av dagens ordning kan økes fra om lag 240 mill. kroner til om lag 310 mill. kroner. Som tidligere omtalt, omfatter ikke disse tallene kompensasjon til private og ideelle virksomheter, siden det ikke er tilgjengelig tallmateriale som kan si noe om omfanget av slike virksomheter som omfattes av ordningen. Tallene omfatter heller ikke kompensasjon for kommuners kjøp fra staten, særbedrifter, andre kommuner eller fylkeskommuner. Anslagene er derfor noe lave.

Datamaterialet har ikke gitt noe godt grunnlag for å beregne omfanget av konkurransevridninger som skyldes at merverdiavgiftsbelastningen blir ulik for kommunale og private tjenesteleverandører som leverer samme type tjeneste. Denne type konkurransevridning eksisterer allerede i dag for ikke-avgiftspliktige tjenester som er innenfor kompensasjonsordningen. Som tidligere nevnt, er dette forsøkt løst ved at også private og ideelle virksomheter kan komme inn under kompensasjonsordningen. Som en tilnærming har SNF beregnet hvor stor andel henholdsvis merverdiavgift og anslått kompensasjon utgjør av totalleveransene til kommunale virksomheter som opererer utenfor merverdiavgiftsloven. Dette er gjengitt i tabell 6.6.

På bakgrunn av merverdiavgiftens og kompensasjonens lave andel i forhold til samlet verdi, konkluderer SNF med at det er vanskelig å se at denne type vridning kan ha noen særlig betydning for kommunenes valg mellom egenproduksjon og eksterne kjøp av støttetjenester.

6.5 Oppsummering

Kommunen skal ivareta sentrale velferdstilbud for befolkningen. Kommunens politiske ledelse kan fungere som bestiller av tjenester som kan utføres av enten kommunale eller private produsenter. De økonomiske rammebetingelser bør utformes slik at kommunens beslutninger best mulig ivaretar befolkningens preferanser. Prioriteringer mellom tjenester bør avspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene for tjenestene, og tjenestene bør produseres til lavest mulige kostnader. Merverdiavgiftssystemet bør derfor utformes slik at det ikke skaper konkurransevridninger mellom alternative løsninger. Konkurransevridninger innebærer at merverdiavgiften kan gi kommunens ledelse motiv til å velge løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk effektive.

Ved hjelp av en enkel modell er det vist hvilke konkurransevridninger dagens merverdiavgiftssystem gir, og hvilke konkurransevridninger de alternative løsningene vil kunne medføre. Det er i fremstillingen sett på konkurransevridninger både på markeder for avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige tjenester. Fremstillingen viser at dagens merverdiavgiftssystem medfører en konkurransevridning til fordel for egenproduksjon av avgiftspliktige tjenester i kommunal virksomhet som ikke omfattes av merverdiavgiften. Det er også vist at alle de vurderte alternativene er egnet til å motvirke konkurransevridningen mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre, men enkelte av løsningene kan medføre nye konkurransevridninger.

Løsningene som innebærer at kommunale virksomheter får utvidet fradragsrett eller generell eller begrenset kompensasjon for inngående merverdiavgift, kan gi nye konkurransevridninger i favør av kommunal virksomhet på markeder for tjenester som er unntatt fra merverdiavgift. Dette skyldes merverdiavgiften på vareinnsatsen som inngår i produksjonen og som den ikke-avgiftspliktige virksomheten ikke har fradragsrett for. Kommunal virksomhet vil få kompensasjon eller fradrag for denne merverdiavgiften, som den private virksomheten ikke får. I prisen vil den private aktøren derfor måtte ta hensyn til denne merverdiavgiften som ikke kan fradragsføres, noe som gir en høyere pris.

Innføring av utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter, slik at kommunal tjenesteproduksjon innrettes slik at de utgjør egne avgiftssubjekter og dermed i større grad anses som omsetning i merverdiavgiftslovens forstand, vil fjerne konkurransevridningen mellom egenproduksjon og kjøp fra andre uten å skape nye konkurransevridninger.

I fremstillingen av modellene er det forutsatt at kommunal og privat produsent har samme teknologi, og det er vist eksempler på hvordan merverdiavgiften teoretisk kan påvirke valget mellom kommunal og privat produksjon. Siden teknologien er antatt å være den samme i begge tilfellene, viser ikke modellen samfunnsøkonomisk tap. Et slikt tap vil oppstå hvis merverdiavgiftssystemet gjør at kommunal produksjon velges, selv om privat produksjon er mer kostnadseffektiv.

Utvalget har videre forsøkt å gi en fremstilling av omfanget av konkurransevridninger og for hvilke tjenester merverdiavgiften kan gi en ulempe for private. Her er det blant annet vist til en rapport fra SNF. I denne rapporten er det gitt anslag på omfanget av kommunal sektors kjøp av tjenester, egenproduksjon av tjenester, og merverdiavgiftsinnbetalinger. SNF har også vurdert for hvilke tjenester merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger. Omfanget av ulike alternative løsninger er også beregnet. Det er også gjort forsøk på å beregne omfanget av konkurransevridningene og samfunnsøkonomisk effektivitetstap, men disse beregningene er svært usikre og mangelfulle.

Utvalget har i tillegg til SNF-rapporten beskrevet resultater fra en spørreundersøkelse fra NHO. Utvalget anser at denne kan være et nyttig supplement i vurderingene av omfanget av konkurransevridninger av merverdiavgiften, ved at en får inntrykk av hvordan de private bedriftene som konkurrerer med kommunal egenproduksjon oppfatter virkningen av merverdiavgiften. Undersøkelsen gir inntrykk av at merverdiavgiften i praksis gir konkurransevridninger mellom offentlige etaters og institusjoners valg mellom å produsere avgiftspliktige tjenester med offentlig ansatte framfor å kjøpe dem fra andre. Undersøkelsen gir også informasjon om hvilke tjenester som er aktuelle for offentlig egenproduksjon, herunder i kommunale virksomheter, og der merverdiavgiften kan føre til at private tilbydere kan få en konkurranseulempe. Sammen med listen over tjenester fra SNF, har utvalget benyttet listen over tjenester fra NHO i vurderingen av hvilke tjenester hvor det kan være konkurransevridninger og som dermed bør inkluderes i en eventuell begrenset kompensasjonsordning. Dette er nærmere diskutert i kapittel 12.1.