5 Tidligere vurderinger av konkurransevridningsproblemet
5.1 Innledning
Spørsmålet om konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet i forholdet mellom offentlig og privat virksomhet har vært drøftet i flere sammenhenger siden merverdiavgiften ble innført i 1970. I dette kapitlet gjennomgås ulike utredninger og stortingsdokumenter hvor dette spørsmålet er blitt nærmere vurdert. Når det gjelder utvalgets oversikt over gjeldende rett på dette området vises det til omtalen i kapittel 3.5.
5.2 Utvalgsinnstillingen fra 1970 og oppfølgningen av denne
I mai 1970 ble det nedsatt et utvalg som fikk i oppdrag å utrede spørsmålet om konkurransevridninger mellom offentlig og privat virksomhet samt visse andre vridningsspørsmål som var oppstått i forbindelse med gjennomføringen av merverdiavgiftsloven. Dette utvalget ble oppnevnt blant annet fordi ulike bransjer innen næringslivet hadde reist kritikk mot merverdiavgiftsreglene for offentlige institusjoner. Utvalget la fram sin innstilling i september 1970.
Utvalget vurderte flere alternativer som kunne bidra til å motvirke konkurransevridningene mellom offentlig og privat virksomhet. Blant alternativene som ble drøftet var:
lovbestemmelser om avgiftsfritak for en del ytelser til det offentlige
reduseringsregler til bruk ved fastsettelse av avgiftsgrunnlaget for ytelser til offentlige institusjoner
kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet
pålegg om avgiftsplikt for de deler av offentlige institusjoners virksomhet som tilgodeser egne behov
Utvalget ble stående ved at tiltak mot konkurransevridningene burde gjennomføres ved at Finansdepartementet bemyndiges til å gi pålegg om merverdiavgiftsplikt for de deler av offentlig virksomhet som tilgodeser egne behov. Utvalget foreslo videre at departementet skulle treffe sine beslutninger etter innstilling fra et eget utvalg.
Utvalgsinnstillingen fra 1970 ble behandlet i Ot.prp. nr. 26 (1970-71) Om lov om endringer i lov om merverdiavgift og i lov om avgift på investeringer m.v. Finansdepartementet sluttet seg til at konkurransevridninger mellom offentlig og privat virksomhet ikke burde løses gjennom avgiftsfritak for visse ytelser eller ved at det innføres regler om redusert beregningsgrunnlag. Videre var departementet enig i at det knyttet seg betenkeligheter til en ordning hvor kommunene ble gitt kompensasjon krone for krone. I likhet med utvalget ble departementet stående ved forslaget om avgiftspålegg, slik at konkurransevridningene ble motvirket gjennom en adgang til å pålegge statlige og kommunale institusjoner å beregne merverdiavgift av egen varefremstilling eller tjenester som ytes til eget bruk. Det ble imidlertid understreket at avgiftspålegg bare burde benyttes i tilfeller hvor det ikke var mulig å motvirke konkurransevridningene på andre måter, eksempelvis ved administrative tiltak som bruk av instruks. Det ble videre fremhevet at spørsmålet om å gi pålegg ikke måtte avgjøres utelukkende ut fra næringslivets interesser, og at en mulighet for vridning bare var ett av de momenter som måtte vektlegges ved vurderingen. Departementet var enig med utvalget i at det for behandling av denne type saker burde opprettes et rådgivende utvalg. Departementet mente for øvrig at dette spørsmålet var av en slik interesse og betydning at avgjørelsen burde treffes av Kongen og ikke av departementet slik utvalget foreslo.
Finanskomiteen sluttet seg til forslaget om å ta inn et nytt tredje ledd i merverdiavgiftsloven § 11, hvor Kongen får fullmakt til, etter innhentet uttalelse fra et rådgivende utvalg, å bestemme at stat, kommune og institusjoner som eies eller drives av stat og kommune, skal beregne og betale merverdiavgift av varer og tjenester til eget bruk, jf. Innst. O. nr. 40 (1970-71) Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i lov om merverdiavgift og i lov om avgift på investeringer m.v. Komiteen forutsatte at fullmakten ble brukt på en slik måte at den ikke rammer kommuner hvor det ikke foreligger konkurransevridninger. Ved kgl. res. 6. august 1971 ble det i medhold av denne bestemmelsen oppnevnt et rådgivende utvalg for saker om konkurransevridninger etter merverdiavgiftsloven.
I utvalgsinnstillingen fra 1970 ble det også gitt en særskilt behandling av spørsmålet om konkurransevridninger i veisektoren. Fra utvalgets side ble det anbefalt at konkurransevridningene i denne sektoren ble motvirket på en annen måte enn for den øvrige delen av offentlig virksomhet. I stedet for et avgiftspålegg for det offentlige på egne arbeider, ble det antatt at vridningsproblemene best kunne motvirkes ved et avgiftsfritak for veiarbeider. I Ot.prp. nr. 26 (1970-71) Om lov om endringer i lov om merverdiavgift og i lov om avgift på investeringer m.v. tok Finansdepartementet ikke endelig stilling til hvordan konkurransevridningene mellom offentlig og privat drift skulle motvirkes i veisektoren. Etter departementets mening burde dette spørsmålet utredes nærmere. I Innst. O. nr. 40 (1970-71) ga finanskomiteen imidlertid uttrykk for at spørsmålet om konkurransevridninger i veisektoren kunne løses relativt raskt, og ba derfor om at Finansdepartementet fremmet en egen proposisjon om dette. I Ot.prp. nr. 13 (1971-72) Om lov om endringer i lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift foreslo departementet at det ble tatt inn en egen bestemmelse i merverdiavgiftsloven om avgiftsfritak for veiarbeider. Finanskomiteen sluttet seg til dette forslaget, se Innst. O. VII (1971-72) Innstilling fra finanskomiteen om lov om endringer i lov av 19. juni 1969 om merverdiavgift. På denne bakgrunn ble det i Stortinget fattet vedtak om å ta inn en slik fritaksbestemmelse i merverdiavgiftsloven § 16. Fritaksordningen ble innført med virkning fra 1. januar 1973. Ordningen var opprinnelig midlertidig, men ble senere gitt forlenget gyldighet uten tidsbegrensning.
5.3 St.meld. nr. 54 (1984-85) Om merverdiavgiftssystemet og NOU 1991:30 Forbedret merverdiavgiftslov
I St.meld. nr. 54 (1984-85) Om merverdiavgiftssystemet ble det blant annet gitt en nærmere redegjørelse av konkurransevridningene som merverdiavgiften skaper i forholdet mellom offentlig og privat drift. Konklusjon om dette i meldingen var følgende:
”I enkelte bransjer utgjør nok konkurranseforvridning mellom offentlig og privat drift på grunn av merverdiavgiften et problem for næringsdrivende. Som tidligere nevnt mener en at departementet fortsatt bør stille klare krav til iverksetting av avgiftspålegg. En er likevel innstilt på å i konkrete tilfelle å bruke avgiftspålegg overfor offentlige institusjoner og dessuten overfor ikke avgiftspliktige næringsdrivende dersom avgiftspålegg på en rimelig måte kan løse konkurranseforvridningsproblemet. Hensynet til best mulig utnyttelse av offentlige budsjetter og av de samfunnsøkonomiske ressurser tilsier at spørsmålet om konkurranseforvridning holdes under oppsikt. Departementet vil derfor fortsatt generelt vurdere dette spørsmålet, bl.a. på bakgrunn av den nye danske ordningen med refusjon. Arbeidet videre fremover vil skje i samråd med Forbruker – og administrasjonsdepartementet. Samtidig vil instruksen til statsinstitusjonene bli innskjerpet. Departementet vil dessuten be det utvalg som skal gjennomgå merverdiavgiftsloven vurdere nærmere problemene vedrørende konkurranseforvridning.”
Under behandlingen av meldingen i Stortinget sa finanskomiteens flertall (alle unntatt Fremskrittspartiet) seg enig i at konkurransevridningsproblemene ble nærmere behandlet av det utvalg som skulle gjennomgå merverdiavgiftsloven, jf. Innst. S. nr. 186 (1984-1985) Innstilling fra finanskomiteen om merverdiavgiftssystemet.
Ved kgl. res. 6. desember 1985 ble det utnevnt et utvalg til å vurdere forbedringer i merverdiavgiftsloven (Merverdiavgiftsutvalget av 1985). Som leder for utvalget ble oppnevnt daværende visesentralbanksjef Kjell Storvik. Utvalget avga to delutredninger. NOU 1990:11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester og NOU 1991:30 Forbedret merverdiavgiftslov. Ved avgivelsen av den andre delutredningen hvor blant annet spørsmålet om konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet ble behandlet, var utvalget ledet av professor dr. juris Frederik Zimmer, Universitetet i Oslo. Nedenfor omtales denne delutredningen under betegnelsen Zimmerutvalget.
I ovennevnte resolusjon ble utvalgets mandat i forhold til konkurransevridningsproblemene beskrevet slik:
”Utvalget skal vurdere konkurranseforvridningsproblemet i forhold til merverdiavgiften og forutsettes herunder særlig å ha for øye forholdet mellom offentlig og privat drift. Utvalget bør også se på muligheten av konkurranseforvridning mellom næringsdrivende innbyrdes. Utvalget skal i tilfelle vurdere nærmere om de tiltak mot slik forvridning som merverdiavgiften nå gir anvisning på er tilstrekkelige og hensiktsmessige. Utvalget skal skissere eventuelt nye tiltak som kan være aktuelle og i tilfelle fremlegge utkast til nye lovbestemmelser. Utvalget bør herunder undersøke hvordan andre som har innført merverdiavgift, søker å løse tilsvarende problemer.”
I tråd med mandatet vurderte Zimmerutvalget merverdiavgiftens betydning for valget mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Vurderingen ble i hovedsak konsentrert om forholdet til kommunal egenproduksjon, men utvalget behandlet også konkurransevridninger i forhold til statlig virksomhet og mellom private næringsdrivende. Nedenfor gis det kun en gjennomgang av utvalgets vurderinger i forhold til kommunal sektor.
Zimmerutvalget la til grunn for sin vurdering at merverdiavgiftsbestemmelsene er egnet til å skape konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Etter Zimmerutvalgets vurderinger var det imidlertid vanskelig å peke på helt andre løsninger som kan motvirke konkurransevridninger, enn hva som ble fremlagt i 1970. Zimmerutvalget mente derfor at disse løsningene igjen var aktuelle. Zimmerutvalget mente at konkurransevridningene kunne motvirkes etter følgende hovedprinsipper (virkemidler):
Offentlige institusjoner pålegges å beregne avgift av varer og tjenester som produseres for å tilgodese egne behov og som etter sin art er avgiftspliktige.
Det gis fritak for beregning av avgift ved omsetning av varer og tjenester til offentlige institusjoner.
Det gis regler om redusert grunnlag for beregning av avgift ved omsetning til offentlige institusjoner.
Offentlige institusjoner instrueres om å se bort fra avgiften ved valg mellom utførelse i egenregi og anskaffelse.
Offentlige institusjoner gis kompensasjon for den avgift som belastes ved anskaffelse av avgiftspliktige varer og tjenester.
I spørsmålet om konkurransevridninger i forhold til kommunal egenproduksjon avga Zimmerutvalget delt innstilling. Flertallet gikk inn for en løsning innenfor merverdiavgiftssystemet for kommunale og fylkeskommunale virksomheter ved at disse blir gitt en utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester. Det ene mindretallet gikk inn for en kompensasjonsordning som begrenses til bransjer med et vesentlig innslag av tjenesteinnsats. Ordningen ble foreslått lagt utenfor merverdiavgiftssystemet ved at kompensasjonen avkortes mot de statlige overføringene til kommunen. Det andre mindretallet gikk inn for at avgiftsfritaket begrenset til nærmere angitte bransjer hvor det er påvist å foreligge konkurransevridninger.
Om den nærmere vurderingen av de ulike virkemidlene som ble gjort av utvalget, vises det til delutredningens kapittel 2 hvor det er gitt følgende sammendrag:
”Flere av de virkemidlene som er nevnt ovenfor vil føre til endringer i avgiftsprovenyet. Utvalget har imidlertid lagt til grunn at statens avgiftsinntekter ikke skal reduseres, og det er derfor foreslått at dette tapet kompenseres, eksempelvis ved at rammetilskuddet til kommunene blir redusert tilsvarende.
Det knytter seg også avgiftstekniske problemstillinger til bruk av de ulike virkemidlene. Således er det påpekt at virkemidlene kan gis generell eller begrenset virkning og det kan være nødvendig å foreta en avgrensning av de offentlige institusjonene som skal omfattes.
Kapittelet inneholder videre en nærmere beskrivelse av de enkelte virkemidlene, og i denne forbindelse er det særlig redegjort for gjeldende regler om avgiftspålegg og behandlingen i Det rådgivende utvalg for saker om konkurransevridning. Utvalget konstaterer at det ikke i noe tilfelle er anbefalt eller benyttet avgiftspålegg i de sakene som har vært til behandling. Etter at det er foretatt en vurdering av alle de virkemidlene som er ansett å stå til rådighet, har utvalget kommet til at det særlig er to virkemidler som kan være aktuelle for å motvirke konkurransevridning mellom kommunal egenregivirksomhet og anskaffelse fra andre.
De to virkemidlene som er ansett aktuelle, er avgiftsfritak og avgiftskompensasjon. Disse virkemidlene er vurdert nærmere i kapittel 14. Med avgiftsfritak menes at registrerte næringsdrivende på nærmere bestemte vilkår kan unnlate å beregne avgift ved omsetning til kommunale institusjoner. En kompensasjonsordning innebærer at det skal beregnes avgift på vanlig måte, med at de kommunale institusjonene skal få avgiften kompensert enten gjennom en særskilt utligningsordning eller gjennom rett til fradrag for inngående avgift. Effektene av de to virkemidlene vil bli den samme, og det er forutsatt at det til bruken av vedkommende virkemiddel etableres en tilbakebetalingsordning fra kommunene.
Utvalget har i dette spørsmålet delt seg i et flertall og i de mindretall. Flertallet, bestående av utvalgets formann Zimmer og medlemmene Dypsjord, von der Fehr, Fyhn, Norstein, Refsland, Skjønsberg og Østrem går inn for bruk av avgiftskompensasjon for å motvirke konkurransevridning.
Et mindretall, bestående av medlemmet Østby går også inn for avgiftskompensasjon som hovedmodell, men mener at dette virkemiddelet bør innrettes på en annen måte enn det som er foreslått av flertallet.
Et annet mindretall, bestående av medlemmene Kristensen, Mengshoel og Nordstrøm har gått inn for at konkurransevridningen motvirkes ved bruk av avgiftsfritak.
Etter flertallets syn taler hensynet til de næringsdrivende for en kompensasjonsordning. En slik ordning vil, i motsetning til en fritaksordning, ikke føre til endringer i avgiftsberegningen eller skape nye avgrensningsproblemer med hensyn til hvilke ytelser som skal avgiftsberegnes. Begge modellene kan føre til ulike avgrensningsproblemer for de kommunale institusjonene, men også i forhold til institusjonene antar flertallet at en kompensasjonsordning er å foretrekke. Flertallet har også lagt vekt på at en ordning med avgiftskompensasjon ikke synes å føre til det samme kontrollbehovet som en fritaksordning. Videre vil bruk av en slik ordning heller ikke reise spørsmål av prinsipiell karakter i forhold til merverdiavgiftssystemet som et generelt system. Flertallet har derfor kommet til at en kompensasjonsordning fremstår som en bedre ordning enn et avgiftsfritak.
En ordning med avgiftskompensasjon kan gis en helt generell virkning, eller den begrenses på ulike måter. Etter flertallets vurdering vil en begrenset kompensasjonsordning skape en rekke avgrensningsproblemer, samtidig som ordningen da kan vise seg å være utilstrekkelig. Flertallet er derfor av den mening at en generell ordning er den beste, selv om den også vil omfatte områder hvor det i praksis ikke har vist seg å foreligge noe vridningsproblem. Det er imidlertid flertallets oppfatning at konkurransevridning mellom kommunal egenregivirksomhet og anskaffelse fra private næringsdrivende er et generelt problem innen avgiftssystemet, og at dette best kan løses gjennom en generell ordning.
Administrativt kan avgiftskompensasjonen gjennomføres på to ulike måter. Ordningen kan enten legges utenfor avgiftsforvaltningen ved at det etableres en egen administrasjon som gir direkte tilskudd på grunnlag av faktiske kostnader, eller kommunene kan gis en særskilt rett til fradrag for inngående avgift av sine anskaffelser. Etter flertallets syn er en kompensasjon innenfor avgiftssystemet den beste løsningen. Utbetalingen til kommunene kan da baseres på et system som allerede er i bruk og ordningen kan videre underlegges av et forvaltningsorgan som har kompetanse på området.
For det tilfellet at en kompensasjonsordning blir gjennomført, er det ene mindretallet, bestående av medlemmene Kristensen, Mengshoel og Nordstrøm av den samme oppfatning som flertallet på dette punkt.
Det ene mindretallet, medlemmet Østby, mener at kompensasjonsordningen bør begrenses til de virksomhetsområdene hvor tjenesteinnsatsen er vesentlig. Disse områdene bør etter dette medlemmets oppfatning oppregnes konkret. Dette medlemmet mener videre at en ordning med avgiftskompensasjon bør legges utenfor avgiftsforvaltningen, bl.a. fordi skatteetaten i dag ikke råder over tilstrekkelige ressurser til å ta hånd om en slik ordning på forsvarlig måte.
Det andre mindretallet, bestående av medlemmene Kristensen, Mengshoel og Nordstrøm er av den oppfatning at konkurransevridningen bør motvirkes ved et kvalifisert avgiftsfritak. Disse medlemmene legger bl.a. vekt på at et avgiftsfritak vil gi kommunene en umiddelbar avlastning, og at det ikke er nødvendig å fremsette et senere refusjonskrav. Videre vil antall avgiftstransaksjoner og statens risiko for tap i avgiftssystemet bli redusert. Det legges også til grunn at en fritaksmodell ikke fremstår som spesielt kontrollteknisk komplisert. Disse medlemmene mener videre at fritaksordningen bør gis en begrenset virkning, og at fritakene avgrenses etter en konkret vurdering av hvilke områder som må anses som særskilt utsatt for konkurransevridning. Det forutsettes også at det settes særskilte vilkår og legitimasjonskrav til et slikt fritak.”
5.4 St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift og offentlig sektor. Konkurransevridning mellom offentlig og privat virksomhet og Innst. S. nr. 94 (1993-94)
I forbindelse med behandlingen av innstillingen fra finanskomiteen om forslag fra stortingsrepresentantene Harald Ellefsen og Erna Solberg om endring av merverdiavgiftsreglene for å motvirke konkurransevridninger mellom offentlig egenproduksjon og anskaffelse fra private næringsdrivende (Innst. S. nr. 238 (1992-93), jf. Dokument nr. 8:31 (1992-93)) traff Stortinget 17. juni 1993 følgende anmodningsvedtak:
”Stortinget ber Regjeringen i løpet av høsten 1993 med bakgrunn i bl.a. Zimmer-utvalget (NOU 1991:30) om å legge fram en bredere vurdering av merverdiavgift for offentlig sektor og eventuelt fremme forslag til endringer av merverdiavgiftssystemet.”
På denne bakgrunn foretok Regjeringen Brundtland en vurdering av spørsmålet om merverdiavgift og offentlig sektor, jf. St.meld. nr. 21 (1993-94) Merverdiavgift og offentlig sektor. Konkurransevridning mellom offentlig og privat virksomhet. I meldingen ble spesielt omhandlet konkurransevridninger mellom kommunal og privat virksomhet. Det ble vurdert og drøftet ulike alternative modeller for å motvirke konkurransevridningene som merverdiavgiften gir opphav til ved kommunenes valg mellom egenproduksjon eller kjøp fra andre.
Enkelte av modellene som var gjenstand for vurdering i meldingen, ble ansett for å være uaktuelle for å motvirke konkurransevridningene. Dette gjaldt blant annet i forhold til en ordning hvor kommunene får kompensasjon for betalt merverdiavgift innenfor merverdiavgiftssystemet gjennom en utvidet adgang til å fradragsføre inngående merverdiavgift. Mens flertallet i Zimmerutvalget gikk inn for en slik utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift for kommunene, ble det i meldingen pekt på at en slik løsning ville føre til nye konkurransevridninger. I den forbindelse ble det vist til en svensk utredning (SOU 1993:75 Vissa mervärdesskattefrågor II - Offentlig verksamhet m.m.) hvor det ble konstatert at ordningen som var innført i Sverige i 1991 med utvidet fradragsrett for kommunene, hadde medført nye konkurransevridninger. Disse problemene oppstår når virksomheter som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift (eksempelvis innen helsetjenester og undervisning), forekommer både innenfor offentlig og privat virksomhet. Ved en slik ordning vil de kommunale virksomhetene oppnå fradragsrett, mens tilsvarende private virksomheter ikke har slik fradragsrett. I SOU 1993:75 gikk man inn for å fjerne ordningen med utvidet fradragsrett for kommunene. I St.meld. nr. 21 (1993-1994) ble det videre vist til at en slik ordning også ville representere et betenkelig brudd med merverdiavgiftssystemet ved at virksomheter som ikke har avgiftspliktig omsetning, får fradragsrett for inngående merverdiavgift innenfor systemet. Dessuten ble det fremhevet at en slik ordning ville være i strid med EFs sekundærlovgivning på merverdiavgiftsområdet. På denne bakgrunn ble denne modellen forkastet i meldingen.
Daværende regjering mente at de to mest aktuelle modellene for å løse konkurransevridningsproblemene var:
En begrenset kompensasjonsordning utenfor avgiftssystemet hvor kommunene gis kompensasjon for avgift som betales ved anskaffelser fra visse bransjer.
En begrenset avgiftsplikt eller avgiftspålegg i deler av kommunal tjenesteproduksjon.
I meldingen ble det fremhevet at en løsning med begrenset merverdiavgiftsplikt trolig vil gi det sterkeste motiv til å velge de samfunnsøkonomisk mest lønnsomme løsningene. Dette alternativet innebærer at man skiller ut deler av den kommunale produksjonen i egne avgiftssubjekter og at all omsetning fra disse enhetene blir gjort avgiftspliktig. Dersom slike enheter får status som egne avgiftssubjekter, vil de få ordinær avgiftspliktig omsetning også til andre offentlige institusjoner. Uten en slik status vil avgiftsplikt for enhetene kunne oppnås ved avgiftspålegg som begrenses til de aktuelle kommunale virksomhetene. I meldingen ble det påpekt at en ordning med avgiftsplikt eller avgiftspålegg synes å kreve en nærmere utredning og må settes i en bredere sammenheng. Det ble i meldingen pekt på at en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet, syntes å kreve minst utredning og at denne fremsto som mest aktuell. Det ble imidlertid understreket at det for begge alternativene var nødvendig med ytterligere forberedelser før et forslag til vedtak kunne legges fram i form av en proposisjon. Det ble lagt til grunn for begge alternativene at en eventuell endring skulle skje innenfor en provenynøytral ramme for staten.
I Innst. S. nr. 94 (1993-94) Innstilling fra finanskomiteen om merverdiavgift og offentlig sektor fant finanskomiteens flertall (bestående av Arbeiderpartiet og Senterpartiet) det sannsynliggjort at eksisterende konkurransevridninger var et problem og at disse var av et så stort omfang at det tilsa en omlegging av merverdiavgiftsreglene. Det samme flertallet mente også det kunne være en del ulemper og kostnader forbundet med en endring av regelverket. Hvorvidt det burde gjennomføres tiltak for å redusere problemene, ble derfor blant annet knyttet opp mot omfanget av konkurransevridningene. Dersom det skulle besluttes å innføre tiltak for å motvirke konkurransevridningene, gikk det samme flertallet inn for en begrenset kompensasjonsordning for kommunal sektor. Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre ønsket tiltak mot problemene uavhengig av en videre vurdering av et mulig omfang av konkurransevridningene. Disse medlemmene gikk prinsipalt inn for en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Disse medlemmene anbefalte subsidiært, som et første skritt, en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Disse forutsatte at ordningen i så fall måtte omfatte de tjenesteområder hvor konkurransevridningen har skapt særlig store problemer, nemlig trykkeri, vakttjenester, renhold, rens og vask, renovasjon og avfallsbehandling, kjøkken og kantinedrift, bygg og anlegg samt vedlikehold.
5.5 Innføring av en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet
På bakgrunn av finanskomiteens merknader i Innst. S. nr. 94 (1993-94) nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som blant annet fikk i oppgave å kartlegge omfanget av egenproduksjon i kommunal sektor. Med utgangspunkt i bearbeidelsesverdien ble omfanget anslått til om lag 4,5 mrd. kroner innenfor sektorene renhold, vaskeri og renseri, samt bygg og anlegg. I St.prp. nr. 1 (1994-95) Skatter og avgifter til statskassen gikk Regjeringen Brundtland inn for en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Blant annet på bakgrunn av innspill fra berørte bransjer mente daværende regjering det var tilstrekkelig at ordningen ble begrenset til leveranser fra sektorene renhold, vaskeri og renseri, samt bygg og anlegg. Det ble videre varslet at man ville komme tilbake til den konkrete utformingen av ordningen med sikte på eventuell iverksettelse fra 1. januar 1995. I Budsjett-innst. S. nr. I (1994-95) støttet finanskomiteens flertall dette standpunktet. Flertallet ville ta endelig stilling til hvilke bransjer som burde omfattes av ordningen når endelig forslag ble fremmet.
I forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1995 la Regjeringen Brundtland fram forslag om en begrenset kompensasjonsordning for merverdiavgift for kommunal sektor. Det ble foreslått at kompensasjonsordningen skulle være utenfor merverdiavgiftssystemet og at den skulle være forankret i en egen lov. Ordningen ble videre foreslått begrenset til betalt merverdiavgift for kommunal sektors anskaffelse av avgiftspliktige tjenester innen sektorene renhold, vask og rens av tekstiler og arbeid på bygg, anlegg og annen fast eiendom, herunder oppføring, ombygging, reparasjon, vedlikehold og teknisk bistand i forbindelse med slikt arbeid. Av hensyn til avgrensningsproblemer som måtte oppstå ved kombinerte vare- og tjenesteanskaffelser, ble det foreslått å fastsette sjablonsatser for å gjenspeile tjenestedelene i de enkelte sektorene. Den nærmere avgrensning av tjenestene og nivået på sjablonsatsene ble varslet at ville bli nærmere regulert i en egen forskrift. Det ble lagt til grunn at ordningen i sin helhet skulle være finansiert av kommunesektoren. Forslaget ble fremmet i Ot.prp. nr. 18 (1994-95) Om lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende, jf. også omtalen i St.prp. nr. 1. Tillegg nr. 9 (1994-95) Saldering av statsbudsjettet medregnet folketrygden 1995.
I Innst. O. nr. 25 (1994-95) Innstilling fra finanskomiteen om lov om kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende sluttet finanskomiteens flertall (bestående av Arbeiderpartiet og Senterpartiet) seg til forslaget om å innføre en kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet for kommunal sektor. Flertallet sluttet seg videre til at ordningen skulle begrenses til å omfatte visse tjenester. På tross av at daværende regjering gikk inn for at kompensasjonsordningen skulle omfatte sektorene renhold, vaskeri og renseri, samt bygg og anlegg, mente flertallet at renhold ikke skulle omfattes av ordningen. Flertallet viste til at renhold var en integrert del av den kommunale virksomhet. Komiteens mindretall (bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen) mente at ordningen burde gjøres generell.
På denne bakgrunn vedtok Stortinget innføring av en begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet ved lov 17. februar 1995 nr. 9. Ordningen trådte i kraft med virkning fra 1. mai 1995. Det er gitt en nærmere omtale av dagens begrensede kompensasjonsordning i kapittel 7.
5.6 Senere vurderinger og endringer av gjeldende kompensasjonsordning
Etter innføringen av den begrensede kompensasjonsordningen i 1995 har Stortinget flere ganger vurdert ordningen nærmere. Nedenfor omtales enkelte av de vurderinger som er gjort av Stortinget i denne sammenheng.
Et forslag om endring av kompensasjonsordningen ble fremmet i Dokument 8:99 (1995-96) av stortingsrepresentantene Meltveit Kleppa, Solberg, Sponheim og Steensnæs. På bakgrunn av forslaget traff Stortinget 18. oktober 1996 følgende anmodningsvedtak:
”Stortinget ber Regjeringen om å endre forskrifter til lov av 17. februar 1995 nr. 9 om kompensasjon for merverdiavgift til også å omfatte private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale/fylkeskommunale tjenestetilbudet. Ordningen skal omfatte virksomheter der driften finansieres fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter.”
I merknadene fra finanskomiteens medlemmer fra Senterpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Stephen Bråthen, se Innst. S. nr. 3 (1996-97), ble blant annet følgende uttalt:
”Det er urimelig at institusjoner som drives av private og ideelle organisasjoner og som fullt ut får sine driftsutgifter dekket over offentlige budsjetter skal unntas fra ordningen med merverdiavgiftskompensasjon. Disse medlemmer mener at kommunene og fylkeskommunene må kunne stå fritt til å velge slike samarbeidsløsninger uten at dette skal innebære en økonomisk mindre gunstig løsning for kommunen i forhold til egen drift.
Disse medlemmer mener at det bør trekkes et skille mellom private og ideelle organisasjoner som får 100 % dekning av driftsutgiftene fra kommune eller fylkeskommune gjennom egen samarbeidsavtale og de øvrige institusjonene som eventuelt drives med et større eller mindre offentlig tilskudd. De førstnevnte institusjonene representerer en integrert del av den offentlige planleggingen av ulike tjenestetilbud, og kommunene og fylkeskommunene bør på fritt grunnlag kunne avgjøre hva som er den mest hensiktsmessige løsningen når det gjelder driftsform uten at dette skulle innebære forskjeller mht. økonomiske konsekvenser. Slike institusjoner bør derfor inkluderes i kompensasjonsordningen.”
På denne bakgrunn ble den begrensede kompensasjonsordningen med virkning fra 1. januar 2000 utvidet. Utvidelsene medførte at ordningen også skulle omfatte private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet og som finansieres fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. Det vises til Innst. O. nr. 1 (1999-2000) og Ot.prp. nr. 86 (1998-99) Endringer i skatte- og avgiftslovgjevinga.
I Dokument 8:74 (1997-98) fremsatte stortingsrepresentantene Lars Arne Ryssdal, Kjellhaug Nakkim og Børge Brende forslag om at kompensasjonen skal skje direkte til den institusjon eller budsjettenhet som har anskaffet tjenesten. Representantene mente at ordningen ikke fungerte etter sin hensikt som følge av at kompensasjonen ikke blir utbetalt direkte til den enkelte enhet innen kommunen, men til kommunen sentralt. Dette forslaget oppnådde imidlertid ikke flertall i finanskomiteen, jf. Innst. S. nr. 177 (1997-98). Flertallet (alle unntatt Fremskrittspartiet, Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte) viste til daværende finansministers vurdering om at kompensasjonsordningen gir kommunene en reell mulighet til å velge mellom egenproduksjon og kjøp fra private.
Regjeringen Stoltenberg foreslo ingen utvidelse av den begrensede kompensasjonsordningen i forbindelse med Merverdiavgiftsreformen 2001, jf. Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) Om lov om endringer i lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsreformen 2001). Begrunnelsen for dette var man ikke kunne se at det forelå noen sterkere økonomisk motivasjon for kommunene til egenproduksjon av de tjenestene som ble avgiftspliktige som følge av reformen, enn for tjenester som var avgiftspliktige før reformen og som ikke var omfattet av eksisterende kompensasjonsordning. Finanskomiteen flertall (alle unntatt Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen) tok dette til orientering. Finanskomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre ba regjeringen om å komme tilbake i Revidert nasjonalbudsjett 2001 med en nærmere vurdering av merverdiavgiftsreformens virkning på forholdet mellom tjenester utført med egne ansatte og kjøp av tjenester. Det vises til Budsjett-innst. S. nr. I (2000-2001).
I St. meld. nr. 2 (2000-2001) Revidert najonalbudsjett 2001 uttalte Regjeringen Stoltenberg blant annet om dette:
”Generell merverdiavgift på flere tjenester bidrar til økt likebehandling av varer og tjenester. Et bredere avgiftsgrunnlag fører til at flere virksomheter får fradrag for merverdiavgift. For disse virksomhetene vil egenproduksjon av tjenester framstå som mindre lønnsomt enn tidligere. For sektorer som fortsatt står utenfor merverdiavgiften, kan merverdiavgiftsreformen gjøre egenproduksjon av enkelte tjenester mer lønnsomt enn tidligere. Overgang til egenproduksjon som utelukkende skyldes merverdiavgift, vil normalt lede til dårligere bruk av samfunnets ressurser.
Av de tjenester som blir omfattet av merverdiavgiftsplikten fra 1. juli 2001, utgjør økonomiske og juridisk rådgivning og posttjenester de klart største anskaffelsene til sektorer som står utenfor merverdiavgiften. Enkelte former for økonomisk og juridisk rådgivning kan være egnet for egenproduksjon innen større virksomheter, mens det er liten grunn til å tro at posttjenester vil bli utført utenom det etablerte postsystemet.
Departementet har ikke funnet grunnlag for å endre konklusjonene i Ot.prp. nr. 2 (2000-2001). Det legges derfor ikke opp til å innføre særskilte ordninger for å motvirke eventuelle vridninger til egenproduksjon for sektorer som fortsatt står utenfor merverdiavgiftssystemet.”
I Budsjett-innst. S. II (2000-2001) viste finanskomiteens flertall (alle unntatt Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti) til at det i dag er konkurransevridninger mellom private næringsdrivende og kommunesektorens egen virksomhet. Flertallet mente at Merverdiavgiftsreformen 2001 ville forsterke dette. For å sikre like konkurransevilkår, foreslo flertallet at kompensasjonsordningen ble utvidet til å omfatte alle tjenester. Forslaget falt imidlertid under avstemningen i Stortinget som følge av at dette flertallet i finanskomiteen ikke avspeilet flertallet i Stortinget.
Under behandlingen av statsbudsjettet for 2002, ble det flertall i Stortinget for å utvide kompensasjonsordningen til også å omfatte renhold, jf. Innst. O. nr. 3 (2001-2002). Kompensasjonsloven ble på denne bakgrunn endret ved lov 21. desember 2001 nr. 107. Utvidelsen skjedde med virkning fra 1. januar 2002.
5.7 Utvalgets egen delrapport
Det vises til kapitlene 1.1 og 2.1 om den nærmere bakgrunnen for oppnevningen av dette utvalget og de vurderinger som ble foretatt i den forbindelse.
Utvalget avleverte 22. mars 2002 en delrapport, hvor utvalget skisserte tre løsninger som syntes mest aktuelle, og som utvalget varslet ville bli vurdert og konkretisert nærmere i sin endelige utredning. Nedenfor gis det en kort omtale av de vurderinger som utvalget gjorde i denne forbindelse. Utvalgets delrapport er tilgjengelig i elektronisk form på Finansdepartementets hjemmeside (http://odin.dep.no/fin), eller ved å kontakte Finansdepartementet.
Den ene løsningen som utvalget varslet en ville se nærmere på innebærer at kommunene gis utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift.Dette er en løsning innenfor merverdiavgiftssystemet. Utvalget viser til at løsningen kan gi nye konkurransevridninger og vil bryte med prinsippene i merverdiavgiftssystemet. På den annen side vil en slik løsning basere seg på et etablert system og må samlet antas å medføre mindre administrative kostnader enn en fritaksordning, særlig for leverandører til kommunene og avgiftsmyndighetene. Utvalget har på denne bakgrunn valgt å se nærmere på denne løsningen i det videre arbeidet.
Det ble også varslet at utvalget ville vurdere nærmere om det kan utformes egnede kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. Utvalget peker på at både Sverige, Finland og Danmark har generelle kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. Det vil også bli vurdert om eksisterende ordning kan utvides og forbedres, eller om dagens ordning skal erstattes av en annen ordning av mer generell karakter. Utvalget viser til at det synes å være betydelig rom for forbedringer av gjeldende kompensasjonsordning for kommunene. Også en forbedret eller generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet kan gi nye konkurransevridninger.
Som en tredje løsning ble det varslet at utvalget vil vurdere om hele eller deler av kommunenes virksomhet bør komme innenfor merverdiavgiftssystemet og dermed få fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette kan etter utvalgets oppfatning gjennomføres gjennom fristilling av enkelte kommunale virksomheter ved å skille dem ut som egne avgiftssubjekter som omsetter med merverdiavgift. Utvalget mener at en løsning med utvidet merverdiavgiftsplikt kan være aktuell og varslet at en vil se nærmere på denne i den endelige utredningen. En løsning hvor man vurderer avgiftsplikt for flere kommunale virksomheter krever nærmere utredning på flere områder.
I mandatet er utvalget også bedt om å vurdere regelverket for offentlig virksomhet som drives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene. Utvalget anser at dagens merverdiavgiftsregelverk kan påvirke organiseringen av kommunalt samarbeid. Utvalget har i delrapporten vurdert de aktuelle løsningene i forhold til dette, og viser til at særskilte lempinger i regelverket for virksomheter som driver kommunalt samarbeid, kan medføre nye konkurransevridninger i disfavør av private tilbydere. Det ble varslet at utvalget vil foreta en bredere gjennomgang av denne problemstillingen i sin endelige utredning. Utgangspunktet vil være at merverdiavgiften ikke bør ha noen betydning for om tjenester utføres med kommunenes egne ansatte, i et interkommunalt selskap, eller av private næringsdrivende.
Utvalget er i mandatet også bedt om å vurdere hvordan de løsningene som foreslås for kommunene, kan være egnet til å fjerne konkurransevridninger innenfor statsforvaltningen. Utvalget uttalte i delrapporten at det anser at den systemmessig beste løsningen er at større deler av statsforvaltningen blir avgiftspliktige. En løsning der statsforvaltningen budsjetterer og avregner sine utgifter eksklusive merverdiavgift (nettobudsjettering av merverdiavgiften), er også vurdert som en mulig løsning. Utvalget har ikke vurdert løsninger for staten nærmere.