1 Utvalgets mandat og sammensetning
1.1 Utvalgets mandat
Ved kongelig resolusjon 11. januar 2002 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere forslag til løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger. I resolusjonen er mandatet fastsatt slik:
”Spørsmålet om konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet er tidligere blitt vurdert av bl.a. Merverdiavgiftsutvalget (NOU 1991: 30 Forbedret merverdiavgiftslov).
Problemstillingen er knyttet til at virksomheter som er utenfor merverdiavgiftssystemet ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. For slike virksomheter vil merverdiavgiften gi økonomisk motiv til å produsere tjenesten med egne ansatte. Merverdiavgiftsreformen fra 1. juli 2001 har aktualisert problemstillingen. Ved at avgiftsgrunnlaget er blitt bredere, vil flere virksomheter bli avgiftspliktige og oppnå fradragsrett for inngående merverdiavgift. Færre virksomheter vil dermed få motiv til egenproduksjon som følge av merverdiavgiften. De virksomheter som fremdeles er utenfor merverdiavgiftssystemet, slik som offentlig sektor, vil imidlertid få større økonomisk motiv til egenproduksjon av flere tjenester.
I det politiske grunnlaget for Samarbeidsregjeringen heter det bl.a. at en vil ”... sørge for at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger”. Med dette utgangspunkt skal utvalget på prinsipielt grunnlag vurdere løsninger som likestiller kommunal egenproduksjon og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften. Aktuelle løsninger kan enten finnes innenfor eller utenfor merverdiavgiftssystemet. Utvalget bes vurdere om hele eller deler av kommunenes virksomhet bør komme innenfor merverdiavgiftssystemet, og dermed få fradragsrett for inngående merverdiavgift. Utvalget bes også vurdere om det kan utformes egnede kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. Løsningene bør dessuten kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet blir endret.
Også regelverket om offentlig virksomhet som drives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene bør vurderes i denne sammenheng. Utvalget bes også vurdere hvilke tjenester som er aktuelle for kommunal egenproduksjon, og der merverdiavgiften kan føre til at private tilbydere får en konkurranseulempe.
Utvalget bes om å redegjøre for tilsvarende tiltak i enkelte andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med, for eksempel enkelte andre nordiske land. Det bes i tillegg om at en gjør rede for regelverket i land som har et svært bredt merverdiavgiftssystem hvor også kommunal forvaltning er inkludert.
Utvalgets innstilling skal deles i to ved at det avgis en delinnstilling hvor det skisseres enkelte løsninger som synes mest aktuelle for å likebehandle kjøp fra private og andre kommuner med kommunal egenproduksjon. Det vil være en fordel om de løsningene som utvalget skisserer i delinnstillingen også vil egne seg for statsforvaltningen. Utvalgets delinnstilling skal senest foreligge innen utgangen av mars 2002.
I utvalgets endelige innstilling skal en eller flere av løsningene utredes nærmere med sikte på forslag som kan gjennomføres i praksis. De økonomiske og administrative konsekvenser av disse løsningene skal vurderes nærmere. Utvalget skal levere sin endelige innstilling innen utgangen av 2002. ”
I foredraget til resolusjonen har Finansdepartementet gitt følgende kommentar:
”Merverdiavgiftssystemet gir offentlig virksomhet økonomisk motivasjon til egenproduksjon av en del tjenester fremfor å kjøpe tjenestene fra private aktører. Dette skyldes at store deler av offentlig sektor er utenfor merverdiavgiftssystemet og dermed ikke får trekke fra inngående merverdiavgift på sine innkjøp. Offentlige virksomheter vil dermed kunne ”spare” merverdiavgiften ved å produsere tjenestene selv.
Merverdiavgiftsreformen 2001 innebar en generell avgiftsplikt ved omsetning av tjenester. Et bredere avgiftsgrunnlag innebærer også at flere virksomheter er avgiftspliktige, og dermed får fradragsrett for inngående merverdiavgift. Færre virksomheter vil dermed ha et avgiftsmotiv for å produsere tjenestene selv. For de virksomheter som fortsatt er utenfor merverdiavgiftssystemet, slik som offentlig sektor, er imidlertid flere tjenester som anskaffes blitt omfattet av merverdiavgiften.
I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2002 er det vedtatt at renholdstjenester inkluderes i den eksisterende kompensasjonsordningen fra 1. januar 2002. Det er imidlertid flere svakheter knyttet til den eksisterende ordningen. Det anbefales derfor at det gjøres en ny vurdering av ulike løsninger i tråd med vedlagte mandat.
Det vises også til at Regjeringen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) Om endring av St.prp. nr. 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 2002 varslet at en vil sette ned et hurtigarbeidende utvalg som skal legge fram en innstilling i løpet av 2002.”
1.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Professor Jørn Rattsø, Trondheim, NTNU, leder
Forskningsleder Brita Bye, Bærum, Statistisk sentralbyrå
Underdirektør Trond Christensen, Ski, Kommunal- og regionaldepartementet
Spesialrådgiver Trine Beate Groven, Asker, Bærum kommune
Rådgiver Liv Kristine Hammer, Oslo, Konkurransetilsynet
Statsautorisert revisor Tor S. Kildal, Oslo, Handelshøyskolen BI
Avdelingsdirektør Tor Lande, Oslo, Finansdepartementet
Statsautorisert revisor Gerd Leira, Ålesund, KPMG
Prosjektleder Torill Lønningdal, Re, Stokke kommune
Ekspedisjonssjef Tom Rådahl, Oslo, Sosialdepartementet
Spesialrådgiver Ole Jørgen Wilberg, Asker, NKK (Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnkreving)
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Finansdepartementet. Underdirektør Erik Vassnes (sekretariatsleder), lovrådgiver Erik Mæhlen Larsen, seniorrådgiver Elisabeth Berge, rådgiver Lars Einar Legernes, rådgiver Åsne Hana Torgersen (alle Finansdepartementet) og rådgiver Jan Erik Mardal (Kommunal- og regionaldepartementet) har vært utvalgets sekretærer. Seniorrådgiver Elisabeth Berge ble erstattet av rådgiver Åsne Hana Torgersen i august 2002.
1.3 Utvalgets tolkning av mandatet
Utvalget oppfatter mandatet slik at det er bedt om en vurdering av løsninger som gjør at merverdiavgiftsregelverket virker nøytralt for kommunenes beslutninger. I tilknytning til begrepet nøytralitet er det i mandatet vist til at merverdiavgiften gir opphav til konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Dette skyldes at de fleste kommunale virksomheter ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift.
I forhold til ønsket om at merverdiavgiften skal virke nøytralt, anser utvalget at unntak og særordninger i merverdiavgiftssystemet gir opphav til konkurransevridninger også på andre måter enn i forholdet mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Utvalget viser særlig til at det kan oppstå konkurransevridninger som følge av ulike merverdiavgiftsregler for omsetning av samme tjeneste avhengig av om den ytes fra kommunal eller privat virksomhet. I utvalgets vurderinger er det lagt vekt på at nøytralitet ikke oppnås så lenge merverdiavgiften gir opphav til konkurransevridninger. I utvalgets valg av anbefalinger har det derfor vært lagt vekt på at løsningene som foreslås ikke skal gi nye konkurransevridninger, for eksempel mellom kommunal virksomhet og private som omsetter samme tjeneste til brukerne.
I mandatet er det presisert at løsningene bør kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet blir endret. Utvalget tolker dette slik at alle løsninger som vil innebære provenytap for staten, skal dekkes inn slik at det ikke endrer statsbudsjettets balanse. Utvalget legger derfor til grunn at eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen for kommunene må motvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak overfor kommunene.
Utvalget ble bedt om å dele sin utredning i to ved at det innen utgangen av mars 2002 avgis en delutredning hvor det skisseres enkelte løsninger som synes mest aktuelle for å likebehandle kommunal egenproduksjon med kjøp fra private og fra andre kommuner. Utvalget har avlevert en delrapport med foreløpige konklusjoner på hvilke aktuelle løsninger en ville vurdere nærmere. I utvalgets endelige utredning har en vurdert de tre skisserte løsningene nærmere og kommet med sin anbefaling på bakgrunn av dette. Utvalget delrapport er tilgjengelig i elektronisk form på Finansdepartementets hjemmesider (http://odin.dep.no/fin/), eller ved å kontakte Finansdepartementet.
Mandatet uttrykker videre at det vil være en fordel om løsningene som skisseres i delrapporten, også vil egne seg for statsforvaltningen. På denne bakgrunn har utvalget i sin delrapport drøftet i hvilken grad de ulike løsningene som utvalget mener er aktuelle alternativer for kommunale virksomheter, også er egnet for statsforvaltningen. Utvalget har ikke tolket det som sitt mandat å vurdere løsninger for staten nærmere.
I henhold til mandatet skal utvalget i sin endelige utredning utrede nærmere en eller flere av de løsningene som skisseres med sikte på forslag som kan gjennomføres i praksis. De økonomiske og administrative konsekvensene av disse løsningene skal vurderes nærmere. Utvalget har i utredningen vurdert flere modeller. Administrative kostnader er satt opp som et av kriteriene som utvalget har vurdert de ulike modellene etter. Utvalget har i kapittel 15 begrenset vurderingene av økonomiske og administrative konsekvenser til å gjelde den løsning som utvalget foreslår.
1.4 Utvalgets arbeid
Fra utvalget startet sitt arbeid har det hatt 9 møter. Etter tre møter i utvalget ble det avlevert en delrapport 22. mars 2002, hvor utvalget skisserte tre mulige løsninger som en ville vurdere nærmere i den endelige utredningen.
I forbindelse med vurderingene av de tre alternative løsningene har utvalget fått utført to utredninger. Disse følger vedlagt utvalgets utredning. Den ene utredningen er gjennomført av KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sandvik. Her er de løsningene som utvalget har skissert i delrapporten vurdert i forhold til kommunelovgivningen. Den andre utredningen er gjennomført av forsker Tom Eldegard ved Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF-Bergen) og gir på empirisk grunnlag en beskrivelse av omfanget av konkurransevridninger i dag. Det er også gitt en beskrivelse av hvilke konkurransevridninger en eventuelt kan få ved ulike løsninger og en vurdering av omfanget av disse. Resultatene fra utredningene er gjenspeilet blant annet i utvalgets vurderinger i kapitlene 10-13.
Utvalget har vurdert de alternative løsningene i forhold til administrative kostnader for blant annet skatteetaten. I forbindelse med dette har utvalget innhentet vurderinger og beregninger av administrative kostnader fra Skattedirektoratet. Utvalget har også vurdert om de alternative løsningene kan være i strid med EØS-avtalen. Denne vurderingen er basert på innspill fra Nærings- og handelsdepartementet.
Utvalget er informert om at Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har engasjert ECON Senter for økonomisk analyse (ECON) og førsteamanuensis dr. juris. Olav Kolstad ved Institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo for å gjennomføre utredninger som er relevante for utvalgets arbeide. Utvalgets sekretariat har i denne sammenheng hatt møter med NHO, ECON og førsteamanuensis dr. juris. Olav Kolstad for å diskutere utredninger som eventuelt kunne være av interesse i forbindelse med utvalgets arbeid. Utredningene fra ECON og førsteamanuensis dr. juris. Olav Kolstad er gjort tilgjengelige for utvalget. NHO har også gjennomført en spørreundersøkelse blant sine medlemsbedrifter om konkurransevridninger som følge av merverdiavgift i forhold til offentlige virksomheter. Resultater fra undersøkelsen er oppsummert i kapittel 6. Utvalgslederen har, sammen med representanter fra sekretariatet, deltatt på et seminar i NHO for å redegjøre for utvalgets arbeid og diskutere problemstillingene.
Utvalget har videre hatt møte med representanter fra det svenske Finansdepartementet. I møtet ble utvalget orientert om den svenske kompensasjonsordningen og de erfaringer en har hatt med ordningen.
1.5 Leserveiledning
I kapittel 2gis det et sammendrag av utredningen.
Kapittel 3 inneholder en kort beskrivelse av merverdiavgiftssystemet i Norge. Her beskrives grunnprinsippene bak systemet og Merverdiavgiftsreformen 2001. Det gis en redegjørelse for enkelte av de viktigste begrepene i merverdiavgiftssystemet. Det gis deretter en beskrivelse av reglene for offentlige virksomheters merverdiavgiftsplikt.
Kapittel 4 omhandler kommunal tjenesteproduksjon. Det gis en beskrivelse av organiserings- og finansieringsformer for kommunal tjenesteproduksjon. Det gis også en oversikt over organisasjonsformer for kommunalt samarbeid. Det gis en redegjørelse for hvordan merverdiavgiften kan påvirke ulike samarbeidsformer.
I kapittel 5 gis en oversikt over tidligere vurderinger av alternative løsninger for å motvirke konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet. Det gis også et kort sammendrag av utvalgets delrapport.
I kapittel 6 gis en beskrivelse av konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet. Innledningsvis gjøres det rede for begrepene samfunnsøkonomisk effektivitet og konkurransevridninger, og forholdet til merverdiavgiftssystemet. Det gis også en kort begrunnelse for at det offentlige tar ansvaret for produksjon av en del typer tjenester. I denne sammenheng gjøres det kort rede for kommunenes rolle. Deretter gjøres det rede for konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften. Det gis en forenklet fremstilling av konsekvensene i forhold til konkurransevridninger for de ulike løsningene som utvalget har vurdert. Her gjennomgås konkurransevridninger for de ulike løsningene både på markeder for avgiftspliktige og ikke-avgiftspliktige tjenester. I denne sammenheng fremstilles både vridninger når tjenestene bestilles av kommunen og når tjenestene omsettes direkte til brukerne. Utvalget gir avslutningsvis en beskrivelse av omfanget av konkurransevridninger i dagens merverdiavgiftssystem. I denne forbindelse presenteres også rapporten fra SNF som er vedlagt utvalgets utredning.
I kapittel 7 gis en beskrivelse av den eksisterende kompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner. Det gjøres rede for hvilke subjekter ordningen omfatter, omfanget av tjenester det kompenseres for samt finansieringen av ordningen. Utvalget beskriver også en del svakheter ved dagens ordning. På bakgrunn av de svakhetene som her beskrives, har utvalget vurdert endringer i kompensasjonsordningen i kapittel 12.
I kapittel 8 er merverdiavgiftsreglene for offentlig virksomheter og de kompensasjonsordningene som gjelder i Sverige og Danmark beskrevet nærmere. Det er også gitt en beskrivelse av merverdiavgiftssystemet i New-Zealand, hvor offentlig forvaltning er innenfor merverdiavgiftssystemet.
I kapittel 9 har utvalget satt opp enkelte kriterier som gir uttrykk for hvilke hensyn utvalget har ansett som viktige ved vurdering av de alternative løsningene.
I kapittel 10 vurderer utvalget en utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunene.
I kapittel 11 vurderer utvalget en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Det gis også her en vurdering av alternative løsninger på nye konkurransevridninger som kan oppstå ved innføring av en generell kompensasjonsordning. Det gis dessuten en vurdering av løsninger som kan motvirke konkurransevridninger som oppstår ved utleie av fast eiendom i forbindelse med innføring av en generell kompensasjonsordning.
I kapittel 12 vurderer utvalget en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning til å gjelde flere tjenester. Utvalget presenterer her vurderinger av hvilke tjenester hvor det kan være konkurransevridninger mellom kommune og privat produksjon, og som det kan være aktuelt å inkludere i en begrenset kompensasjonsordning. Utvalget vurderer hvilke forbedringer som kan gjøres i innrettingen av en kompensasjonsordning. Utvalget fremmer forslag om enkelte endringer som kan gjennomføres i forbindelse med innføring av en kompensasjonsordning.
I kapittel 13 vurderer utvalget en utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift for kommunene.
I kapittel 14 presenteres utvalgets konklusjoner.
I kapittel 15 gjøres det rede for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag.