2 Juridiske konsekvenser i forhold til kommunelovgivningen

av KLUGE Advokatfirma ans v/høyesterettsadvokat Per Sandvik

2.1 Mandat for oppdraget – oversikt

Mitt oppdrag knytter seg til den delrapport som Merverdiavgiftsutvalget avga 22. mars 2001, der utvalget skisserte de mest aktuelle løsninger for å nøytralisere merverdiavgiften i forhold til kommunal sektor.

I mandatet er det redegjort for de tre aktuelle løsninger som Utvalget har festet seg ved. Disse behandles nedenfor under punktene 5-7.

Utvalget har lagt til grunn at det vil oppstå en del felles problemstillinger i forhold til kommunelovgivningen. Min gjennomgang av forskjellige rettskilder bekrefter dette. Jeg vil nedenfor under pkt. 2 se på tre overordnede og generelle spørsmål. Det første knytter seg til prinsippene bak kommuneloven og kommunenes frihet til å innrette sin administrasjon på den måte som finnes hensiktsmessig.

Den annen problemstilling knytter seg til stikkordet ”kommunen som en enhet”. Denne problemstilling behandles nedenfor i pkt. 3.

Den tredje problemstilling relaterer seg til kommunens regnskapsrutiner og behandles i pkt. 4. Også ellers kan det være problemer som i noen grad er felles. Ett slikt knytter seg til adgangen til og muligheten for kontroll.Dette tema er i mandatet særlig fremhevet i tilknytning til alternativet med kompensasjon. Det er drøftet i pkt 6.2 nedenfor - i tilknytning til kompensasjonsalternativet, men har langt på vei gyldighet også for det andre alternativene.

Min gjennomgang av kommunelovgivningen og rettskilder i den forbindelse har som hovedkonklusjon at kommunelovgivningen ikke skaper noen problemer for de løsninger som er mest aktuelle. I den utstrekning det er behov for lovendringer foreligger det lovhjemmel. Andre regelsett kan tenkes å få betydning. Det gjelder særlig konkurranselovgivningen og EØS-reglene. Forholdet til disse reglene faller utenfor mandatet, men de berøres likevel enkelte steder nedenfor.

2.2 Kommunelovgivningen

2.2.1 Prinsippene bak kommuneloven

De prinsipper kommuneloven bygger på, er nokså vage. Det kommunale selvstyre fremheves i en del sammenhenger, men det er ikke kommet klart fram i lovgivningen. Det har vært diskutert om staten og kommunene bør ses på som utøvere av en felles offentlig myndighet – med staten som overordnet part. Utviklingen har gått i retning av at man ser på statlig og kommunal myndighet som mer sidestilt. I håndboken ”Kommunal virksomhet” (Kommunalforlaget 1987) sies det slik:

”Det har vært vanlig å fremstille dette slik at Stortinget gjennom lovgivningen har gitt kommunene i oppdrag å utøve en del av den makten staten har, og at kommunenes ”makt” derfor kan sies å være avledet statsmakt. Dette kan være riktig nok formelt sett. Men utviklingen vi har hatt i de 150 årene som er gått etter formannskapsloven ble vedtatt, har gjort at det er urimelig å tenke seg at Stortinget ved lov skulle gripe sterkt inn i den kommunale selvråderetten.”

Det har også utviklet seg et syn som går ut på at kommunens myndighetsutøving er beskyttet ved legalitetsprinsippet mot inngrep fra statens side – på samme måte som private rettssubjekter er det.

Kommuneloven av 25.09.1992 har i § 1 en formålsbestemmelse som lyder slik:

”Formålet med denne lov er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling.”

Det fremgår av forarbeidene at bestemmelsen ikke antas å ha selvstendig rettslig betydning utover det som følger av den etablerte forståelse av det kommunale selvstyrets formål og rammer.

I NOU 1990:13 – Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner – er det på side 15 inntatt enkelte prinsipielle betraktninger om det kommunale selvstyre. Innstillingen peker på at det kommunale selvstyre ikke vil kunne ha samme innhold som tidligere. Med henblikk på ny lov drøftes nedtoning av bestemmelsen om statlig tilsyn og kontroll og større spillerom for lokale variasjoner.

Konklusjonen så langt må være at det ikke i forhold til merverdiavgiftsspørsmålet ligger noen begrensning eller noen føringer i de prinsipper kommuneloven bygger på. De grunnleggende prinsipper vil likevel kunne bli trukket inn som ledd i en argumentasjonsrekke eller som et ledd i en begrunnelse. Se f.eks den avgjørelse som er omhandlet nedenfor under pkt 2.2 der hensynet til det lokale selvstyre begrunnet hvorfor departementet ikke grep inn.

2.2.2 Kommunale oppgaver

I tidligere kommunelover var det inntatt bestemmelser som kunne fremstå som begrensende med hensyn til hva en kommune kunne drive med. I NOU 1990:13 side 345 uttales det i tilknytning til forslaget til kommunelovens § 2:

”I dagens lover heter det at disse gjelder for hhv. ”kommunale anliggender” og ”fylkeskommunale saker”. Disse formuleringene er ikke blitt oppfattet som selvstendige skranker for den kommunale og fylkeskommunale handlefrihet utover det som følger av det alminnelige krav om at forvaltningsavgjørelser skal være saklig begrunnet. Den kommunale og fylkeskommunale kompetanse er blitt ansett som ”negativt avgrenset”, dvs.: kommunen eller fylkeskommunen kan beskjeftige seg med det den finner hensiktsmessig å ta opp, så lenge dette ikke strider mot lov eller ulovfestede rettsprinsipper. ...”

Loven benytter uttrykket ”kommuners virksomhet” – et uttrykk som viser at det i praksis ikke foreligger noen begrensning i hva en kommune kan drive med. Kommunen kan følgelig drive med økonomisk virksomhet av forskjellig slag. I NOU 1990:13 uttales det om dette på side 345:

”På samme måte som etter dagens lov vil norske kommuner og fylkeskommuner kunne engasjere seg for eksempel i næringsvirksomhet. Lovutvalget har ikke funnet det riktig å formulere noe generelt ”selvkostprinsipp” for kommunal og fylkeskommunal inntektsbringende virksomhet.”

Tilsvarende synspunkter finner vi i Ot.prp. nr. 53 (1997/98) s. 48 – i tilknytning til lov om interkommunale selskaper og andre endringer i kommuneloven. Under departementets merknader heter det:

”Det er en sikker oppfatning etter norsk rett at den kommunale kompetanse er ”negativt avgrenset”. Dette innebærer at en kommune kan påta seg enhver oppgave, så langt det ikke strider mot lov eller ulovfestet rettsprinsipper. I dette ligger at kommuner også kan beskjeftige seg med forretningsvirksomhet og regulær næringsvirksomhet i et marked. Tilbudet av organisasjonsform bør etter departementets mening avspeile dette. Kommunen har sedvanerettslig hjemmel til å organisere virksomhet i form av aksjeselskaper – enten alene eller sammen med andre, se kap. 3.1. I likhet med utvalget mener departementet at denne adgangen fortsatt bør stå åpen.”

Sitatene foran viser at det ikke er noen praktisk begrensning i hva en kommune kan drive med. Når en kommune kan drive allslags næringsvirksomhet, blir konsekvensen også at den kommunale administrasjon må være innrettet på en elastisk måte, og lovgivningen må være tilpasset den variasjonsbredde man kan finne i norske kommuner. Utviklingen i kommunelovgivningen har da også gått denne vei, og det vil derfor være overraskende om man i dagens lovgivning skulle finne regler som hindrer eller begrenser noen av de løsninger som kan bli foreslått av utvalget for å nøytralisere merverdiavgiften i kommunal sektor. Denne antagelse bekreftes av det som fremgår nedenfor i denne utredning.

Det som er sagt foran knytter seg til kommunelovgivningen. Når en kommune driver næringsvirksomhet eller en mer begrenset økonomisk virksomhet, kan konkurranseloven sette begrensninger. Jeg viser til Marco Lilli: ”Kommunale velferdstiltak – skadelig for konkurransen?” i Lov og Rett 2001 s. 50. Denne artikkelen tar utgangspunkt i Konkurransetilsynets og departementets behandling av en sak om kommunal drift av et helsestudio. Helsestudioets utgifter ble dels dekket av brukerne og dels av kommunen. Tilsynet og departementet konkluderte med at kommunens driftsstøtte var en konkurranseskadelig adferd som kunne gi grunnlag for inngrep etter konkurranselovens § 3-10. I den konkrete sak unnlot departementet likevel å gripe inn mot støtten med begrunnelse i hensynet til det lokale selvstyre.

EØS-reglene kan også tenkes å virke begrensende. Dette er en problemstilling som knytter seg til begrepet statsstøtte og kan få betydning ved valg av organisasjonsform. Se nærmere om dette under pkt. 2.4 nedenfor.

2.2.3 Forholdet til særlovgivningen

En lang rekke særlover har hatt vesentlig betydning for kommunal virksomhet. Disse særlovene har hjemlet statlig styring eller statlige klageinstanser. Det har også blitt opprettet nemnder på lokalt nivå, som regnes som statlige.

Tidligere kunne det være vanskelig å avgjøre om et organ skulle regnes som statlig eller kommunalt. Dette hadde blant annet den praktiske konsekvens at det var vanskelig å finne ut hvem som skulle saksøkes i en rettssak mot det offentlige, jf Per Sandvik: ”Stat og kommune som part i rettssaker”, Lov og Rett 1983 side 493. Det er nå ryddet kraftig opp i dette. Det er klarlagt hvilke nemnder som er statlige, og antallet er sterkt redusert. I 1993 skjedde det også en kraftig forenkling og opprydding i forholdet mellom særlovgivningen og kommuneloven. Avvikende særlovsbestemmelser fra kommuneloven/forvaltningsloven er bare beholdt der det finnes tungtveiende grunner for det.

2.2.4 Kommunens frihetsgrad til å strukturere den administrative del av sin virksomhet

Kommunens kompetanse etter norsk rett er som behandlet over negativt avgrenset. Kommunen har myndighet til alt som ikke strider mot bestemmelsen i lovgivningen.

Det finnes en rekke lovbestemmelser som regulerer en kommunes virksomhet. Dette skjer dels ved at kommunen er pålagt bestemte oppgaver og at det er stilt krav til hvordan disse oppgaver skal løses. I tillegg kommer forskjellige kontrollordninger. Disse kan være direkte, slik som statens kontroll med låneopptak og garantier, eller mer indirekte som en statlige kontroll med vedtakenes lovlighet etter kommunelovens § 59.

Innenfor det område kommunen har kompetanse, har det skjedd betydelige endringer i lovgivningen. Kommunestyreloven av 1954 var preget av et krav om obligatoriske organer og en regulering av hvilken myndighet som kunne delegeres til det enkelte organ, for eksempel til formannsskapet.

Kommuneloven av 1992 styrket kommunestyrets posisjon som det øverste styrende organ i kommunen. Samtidig ble kommunen gitt en meget stor grad av frihet til å organisere seg på den måte kommunen fant hensiktsmessig.

Det er fortsatt noen begrensninger i loven med hensyn til organisasjon. Kommunen må for eksempel ha et formannsskap, en ordfører og en administrasjonssjef. De fleste nemnder og råd, som nå betegnes som ”faste utvalg”, er bortfalt som obligatoriske.

I forhold til merverdiavgift vil det særlig være av betydning hvordan kommunen organiserer sin økonomiske virksomhet. I tillegg til den frihetsgrad som ble åpnet ved kommuneloven, har det her skjedd en utvikling de senere år. Behovet for ny lovgivning på dette felt ble drøftet i NOU 1995 : 17 – Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Kommunal etat har ikke vært regnet som en egnet organisasjonsform på dette felt. Kommunal bedrift etter kommunelovens § 11 var et mer nærliggende alternativ, men reglene for slike bedrifter ble vurdert som mindre tilfredsstillende.

I Ot.prp. nr. 53 (1997/98), som er forarbeidet til lov om interkommunale selskaper m.v., er det inntatt en drøftelse av hva som kan organiseres i selskaps form og hva som må drives av kommunene selv. I proposisjonen s. 46 er det sitert fra fylkesmennenes fellesuttalelse, der det bl.a. heter:

”Utvalget drøfter hvilken adgang kommunene har til å legge kommunal virksomhet til enheter som rettslig og økonomisk ikke er en del av kommunen. Utvalget foreslår ingen lovregel om dette. Fylkesmennene er enige i at lovregler ikke gis. Generelt bør vel for øvrig statlig myndighet gjennom lovregulering være tilbakeholden med å bestemme hvilken organisasjonsform kommunene bør velge for sin virksomhet på de ulike områder. Selv om en oppgave er lovpålagt, bør en kommune selv i allfall som hovedregel kunne velge om oppgaven bør løses i egen regi, eller legge selve oppgaveutførelsen til andre rettssubjekter.”

Departementet vurderte i proposisjonen om kommunenes adgang til å benytte seg av andre organisasjonsformer enn de som fulgte av kommuneloven burde lovreguleres. Det sies om dette på s. 46:

”Dette kunne for eksempel skje ved å ta inn en bestemmelse i kommuneloven som uttrykkelig hjemler at kommunene kan organisere deler av virksomheten i form av et selskap m.v. Vi er imidlertid blitt stående ved at det ikke er nødvendig å lovregulere dette. Kommunenes hjemmel til å benytte seg av organisasjonsformer som aksjeselskaper, stiftelser m.v. må ansees som sikker rett.”

Aksjeselskap, der aksjene eies av kommunen, har vært sett på som en velegnet organisasjonsform for økonomisk virksomhet. I NOU 1995 : 17 side 126 er kommunale aksjeselskap vurdert. Utvalget kommer til at aksjeselskapsformen fortsatt bør stå åpen, men at kommunen i hovedsak bør reservere aksjeselskapsformen på virksomheter som kan gis en relativt selvstendig stilling i forhold til den sentrale kommunale administrasjon. Det ble valgt ikke å innføre særregler i aksjeloven som tar hensyn til særlige kommunale behov. Utvalget mener at når kommunale hensyn medfører at den alminnelige aksjeloven ikke passer, bør man velge annen organisasjonsform. Utvalget fant at kommunal bedrift var en form med visse svakheter og foreslo derfor den nye organisasjonsformen kommunalt foretak.Kommunalt foretak vil gradvis erstatte kommunal bedrift som organisasjonsform. I ikrafttredelsesbestemmelsen til lovendringen som innførte kommunalt foretak i 1999, er det bestemt at kommunal bedrift med eget styre må omorganiseres til kommunalt foretak innen fire år.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid, fikk vi en egen lov av 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskap.

Kommunalt foretak kan gis omfattende myndighet, men er en del av kommunen og kan derfor ikke ha partsstilling overfor domstol m.v. Et interkommunalt selskap er derimot et eget rettssubjekt.

Det følger av det jeg har sagt foran at kommunelovgivningen og prinsippene med tilknytning til den ikke skaper problemer for kommunens adgang til å organisere seg som den ønsker.

Selv om det faller utenfor mandatet, vil jeg likevel nevne at andre regler kan få betydning i denne sammenheng.

Gjennom tiltredelsen av EØS-avtalen har Norge inkorporert EU-rettens regler om statsstøtte. Etter art. 61 nr. 1 skal det ikke kunne gis støtte som vrir konkurransen. Statsstøttereglene antas ikke å være til hinder for at kommunen organiserer sin virksomhet på den måten den selv ønsker, for eksempel ved utskilling av kommunal virksomhet i en egen enhet. Det har likevel vært reist spørsmål om selve den organisasjonsform som velges når en kommunal enhet skilles ut som et eget selskap eller foretak kan skape problemer i forhold til statsstøttereglene. ESA har i en foreløpig vurdering lagt til grunn at dersom et offentlig foretak pga sin rettslige organisasjonsform ikke kan gå konkurs, vil dette bli å betrakte som en garanti fra det offentliges side. Velger en kommune å organisere en virksomhet som et aksjeselskap, oppstår det ikke problemer i denne forbindelse, siden kommunen bare har et begrenset ansvar for selskapet på linje med en hver aksjonær.

Organiseres virksomheten som kommunalt foretak, kan det tenkes problemer. Et kommunalt foretak er som foran nevnt ikke et eget rettssubjekt, men en del av kommunen. Det er derfor formelt kommunen som er part i foretakets avtaler, og kommunen hefter for foretakets forpliktelser. Etter ESAs retningslinjer kan det derfor tenkes at man ser på det kommunale foretak som en form for garanti fra kommunens side. Om disse problemstillinger viser jeg til Robert Lund: ”Statsforetak og statsstøtte”, IUSEF nr. 38 (Univ.forlaget 2002).

Også ved etableringen av et kommunalt foretak eller et selskap som eies av kommunen vil det kunne oppstå spørsmål om det foreligger statsstøtte. Det praktiske her er at det ved etablering av åpningsbalansen overføres aktiva til selskapet til underpris.

2.3 Kommunen som en enhet

Et viktig punkt for de spørsmål som drøftes i denne utredning, er om kommunen i alle sammenhenger er en enhet eller om man kan tenke seg i forskjellige sammenhenger at man deler opp kommunen i forskjellige enheter. Et annet viktig spørsmål er om en slik oppdeling krever lovhjemmel eller om det kan gjøres ut fra reelle hensyn eller en fortolkning av vedkommende lov eller forskrift.

Det tradisjonelle og sikre utgangspunkt er at kommunen er en enhet. Forvaltningslovkomitéen uttaler i sin innstilling side 435.

”I kommunalforvaltningen må kommunestyret, formannsskapet og rådmannen betraktes som forvaltningsorgan etter utkastet. De forskjellige styrer, nemnder og utvalg som opprettholdes i medhold av kommuneloven, må derimot betraktes som hjelpeorgan for kommunestyre og formannsskap, bortsett fra i særlige saksområder der slike organ var tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det samme må gjelde de underordnede etatsjefer i kommuneadministrasjonen.”

Problemstillingen oppstår i forhold til en lang rekke rettsregler. I arbeidsrettslig sammenheng har problemet særlig vært knyttet til fortrinnsrett til ny stilling. Sivilombudsmannen har i Årsmelding 1986 side 26 uttalt:

”Jeg vil anta at kommunene, i ethvert fall som utgangspunkt, må regnes som samme virksomhet i denne forbindelse.”

I en dom i RG 1981, side 598, var det spørsmål om motregning. Lagmannsretten uttalte i den forbindelse:

”Kemnerens disposisjoner må vurderes på bakgrunn av at han intet hadde med kontraktsinngåelse å gjøre. I en så stor kommune som Trondheim vil det i praksis være umulig at de forskjellige etater blir holdt underrettet om hva de andre foretar seg. Det vil føre for vidt om identifikasjonssynspunktet skal strekkes så langt at kommunen må ses som en enhet.”

Denne dom må ses på som et nokså enkeltstående eksempel på at man ikke har regnet kommunen som en enhet. Den illustrerer på den annen side et praktisk synspunkt. I mange sammenhenger vil det være lite naturlig å se samtlige enheter i for eksempel Oslo kommune som én enhet i forhold til alle rettslige problemer som kan oppstå.

Et viktig område, der problemstillingen blir sentral, er offentlig innkjøp. Dette er drøftet i Innstilling O. nr. 14 (1998-99), side 14, i tilknytning til den nye loven om interkommunalt samarbeid. Det heter her:

”Et særlig spørsmål er om kommunale foretak og interkommunale selskap kan betraktes som intern leverandør til eierkommunen (e) slik at leveransen kan skje utenom anbud - m.a.o. at anskaffelsen anses som leveranse i egen regi. Grensen for hvem som kan regnes som leverandør i egen regi avhenger i stor grad av hva som kan regnes som én og samme oppdragsgiver. Ofte vil dette sammenfalle med hva som regnes som samme juridiske person. En kommune eller fylkeskommune med alle sine underliggende etater og nemnder er ett rettssubjekt. Et kommunalt foretak vil være en del av dette rettssubjektet. Når kommunen tildeler et oppdrag til et kommunalt foretak innen samme kommune eller fylkeskommune, blir derfor oppdraget å regne som arbeid i egen regi og kan tildeles uten å benytte anskaffelsesprosedyrene for offentlige anskaffelser.”

Det tradisjonelle synspunkt legges altså her til grunn. Selv om et kommunalt foretak er gitt stor grad av selvstendighet og har eget styre, regnes det altså likevel som en del av kommunen i forhold til anbudsreglene.

I forhold til merverdiavgiftslovenregnes også kommunen som en enhet, jf Refsland: ”Kommentarutgave” (1984) side 124.

Et særlig interessant område er offentligheti forvaltningen. Offentlighetsloven har hatt som utgangspunkt at kommunen er en enhet. I forhold til unntaket for interne dokumenter har det skapt problemer. Når man ser kommunen som en enhet, blir all korrespondanse og alle innstillinger internt i kommunen unntatt fra offentlighet, hvilket har vært sett på som lite ønskelig. Ved lovendringer i 1982, 1992 og 2000 har lovgiver laget regler som gjør unntak fra prinsippet om kommunen som en enhet. Konkret skjedde dette ved at det ble gjort unntak for innstilling til organer som skulle treffe avgjørelse i saken. Ved lovendringen av 15.12.2000 ble unntaket ytterligere utbygget ved at det ikke lenger er nødvendig at mottagerorganet skal treffe avgjørelse i saken.

Det vesentlige poeng i vår forbindelse er at man her har laget et spesielt regelverk for offentlighet som tar hensyn til de praktiske problemer som hovedregelen om kommunen som ett organ skapte. Dette er en modell som man kan tenke seg brukt på andre områder, for eksempel når det gjelder merverdiavgift.

2.4 Kommunens regnskapsregler

Økonomiområdet i kommunen reguleres av et omfattende regelverk. Kommuneloven har i kap. 8 bestemmelse om økonomiplan, årsbudsjett, kap. 9 om gjeldsforpliktelser m.v. og kap. 10 tilsyn og kontrollbestemmelser.

Det er gitt diverse forskrifter for kommunale budsjetter og regnskaper samt økonomiplaner, revisjon og kontrollutvalg.

Kommunene bruker i dag et budsjett- og regnskapssystem som bygger på andre prinsipper enn de som følger av regnskapsloven og som gjelder for private bedrifter. De kommunale prinsipper avviker også fra de prinsipper statsbudsjettet og statsregnskapet bygger på.

Det grunnleggende prinsipp i kommuneregnskapet er at det føres etter anordningsprinsippet. Det innebærer at alle kjente utgifter/utbetalinger og inntekter/innbetalinger i året skal tas med i bevilgningsregnskapet for vedkommende år, enten det er betalt eller ikke når regnskapet avsluttes. I et kommuneregnskap blir varige driftsmidler utgiftsført i sin helhet i anskaffelsesåret. Dette fører som regel til en ubalanse mellom inntekter og utgifter, som salderes ved at bruk av lånemidler inntektsføres i bevilgningsregnskapet.

Det kommunale regnskapssystem betegnes som et finansielt–orientert økonomisystem. Et slikt system viser alle kjente inntekter (innbetalinger) og utgifter (utbetalinger) i sin helhet. Systemet gir god oversikt over de tilgjengelige ressurser og bruken av disse.

Regnskapsloven, som bedriftene bruker, er resultatorientert og viser inntekter og kostnader og dermed endring i egenkapitalen. Et finansiert-orientert system viser ikke forbruk av ressurser i en periode, og gjør det derfor vanskelig å utlede resultatmål og foreta resultatvurderinger.

Forskjellen i regnskapssystemer gjør at det er vanskelig å foreta pålitelige sammenligninger med private bedrifter i forbindelse med konkurranseutsetting.

Reglene om økonomisk planlegging og forvaltning ble vurdert ved innføringen av kommuneloven i 1992. Eldre lovgivning ble i hovedsak videreført, men departementet forutsatte en vurdering av de grunnleggende budsjett- og regnskapsprinsipper.

En slik vurdering kom i Ot.prp. nr. 43 (1999/2000) og førte til diverse lovendringer i kommuneloven (endringslov nr. 71/2000 - av 07.07.2000). Det ble sendt et utkast på høring som gikk ut på en overgang til et resultatorientert budsjett- og regnskapssystem. Departementet foreslo likevel å beholde dagens finansielle system som en grunnstamme i det fremtidige kommunale budsjett- og regnskapssystem, men det ble gitt uttrykk for tvil da det var fordel og ulempe knyttet til de ulike systemer. Problemet har særlig vært knyttet til avskrivninger, som i det tradisjonelle finansregnskap har sammenheng med kostnadsfordeling over tid og derfor sees i sammenheng med forventningene om fremtidig inntektsevne. For kommunen er ikke avskrivninger nødvendig for kommunens inntektsevne fordi kommunens inntektsside dekkes ved skatter og avgifter.

I proposisjonen drøftes også forhold som har mer direkte tilknytning til vår sak. Det sies i proposisjonen:

”Det er fortsatt slik at kommunen i stor grad utfører tjenesten i egen regi. Historisk har det likevel vært tradisjon for at kommunene gir bidrag til private som utfører tjenester, med eller uten avtale med kommunen. De siste år har i tillegg spørsmål om konkurranseutsetting av kommunal tjeneste blitt aktualisert. Når private leverer anbud, må dette bl.a. reflektere at virksomheten må dekke inn avskrivningskostnader. Når avskrivning og inndekning av denne kostnaden er frivillig for kommunen, eksisterer en mulighet for at denne kostnaden ikke reflekteres i kommunens eget anbud.”

Enkelte høringsuttalelser fremhever at sammenligningen blir enklere hvis både private og kommuner nytter samme regnskapsprinsippet. Departementets vurdering var at de påpekte innvendinger ikke var tilstrekkelig sterke til å innføre en likestilling med private når det gjelder regnskapssystemer. Etter departementets oppfatning kan hensynet til å kunne foreta sammenligninger mellom kommunal og privat tjenesteproduksjon også ivaretas gjennom det finansielle systemet dersom det stilles krav til å synliggjøre avskrivninger uten at det får resultateffekt. Konklusjonen ble at det ikke ble vedtatt å innføre et resultatorientert budsjett og regnskapssystem for kommunene, men at det isteden ble foretatt justeringer.

Når det gjelder de enkelte regnskapsenheteruttales det i proposisjonen s. 53:

”Kommuneregnskapet skal gi et økonomisk bilde av kommunen som økonomisk enhet. Budsjett- og regnskapsforskriftene pålegger ikke kommunene å utarbeide konsernregnskap. Av den grunn inngår ikke enheter som kommunale bedrifter, interkommunale selskaper og kommunale aksjeselskaper i kommunens årsregnskap. Budsjett- og regnskapsforskriftene presiserer at de kommunale bedriftenes årsregnskaper skal fremstilles i bevilgningsregnskapet til kommunekassen. I dette årsregnskapet skal kun direkte tilskudd mellom kommunekasse og kommunal bedrift fremkomme.”

De kommunale regnskapsreglene har altså gjennomgått en nylig og omfattende revisjon. Ved denne revisjonen valgte man ikke å gå over til regnskapslovens system eller noe som er tilsvarende selv om konkurransesituasjonen mellom private og det offentlig kunne tilsi det.

De nye reglene tar ikke direkte standpunkt til om kommunelovgivningen setter krav til gjennomføringen av å skille ut egne enheter fra kommunens øvrige virksomhet, eller om kommunelovgivningen hindrer adgangen for en utskilt regnskapsenhet til å ta seg betalt fra en annen enhet i samme kommune.

2.5 Alternativer med fradragsrett for kommunen for inngående merverdiavgift

2.5.1 Forholdet til kommunelovgivningen

Som det fremgår foran av pkt 4 ble hele økonomiområdet i kommunen gjenstand for en omfattende vurdering i Ot.prp. nr. 43 for 1999-2000. Jeg har ved gjennomgang av kommuneloven generelt og proposisjonen spesielt, ikke funnet noe som skulle tilsi at kommuneloven må endres ved innføring av fradragsrett for kommunen på den måten som foreslått. Det må legges til grunn at kommunen i dag juridisk sett er organisert slik at det ikke er problematisk for systemet å behandle endringer som skyldes nye regler om skatt eller merverdiavgift.

2.5.2 Forholdet til regnskapsreglene

Som påvist foran under pkt 4 ble det i Ot.prp. nr. 43 for 1999-2000 grundig vurdert om man skulle endre regnskapsprinsippene. Departementet fastholdt at det tidligere system basert på anordningsprinsippet skulle følges, og at man ikke gikk over til regnskapsloven og det transaksjonsprinsippet som der er sentralt.

Selv om kommuneregnskapene skal gi et bilde av kommunen som økonomisk enhet, er den ikke pålagt å utarbeide noe konsernregnskap. I proposisjonen uttales på side 55:

”Departementet har i forslag om konsernregnskap lagt til grunn at det er særlig behov for å inkludere virksomheter som er en del av kommunen som rettssubjekt i konsernregnskapet. Dette skyldes at det ikke er noe rettslig skille mellom økonomien til kommunen og slik virksomhet.”

Dette innebærer at regnskapet ikke viser virksomhet til interkommunale selskaper og kommunalt eide aksjeselskaper. Disse er egne rettssubjekter. Derimot inngår - til tross for det som er sagt i proposisjonen side 53 og sitert foran på side 8 - kommunale bedrifter. Denne organisasjonsform er, som tidligere påpekt, på vei ut og erstattes av kommunalt foretak. Men også kommunalt foretak som omhandlet i kommunelovens kap 11 er en del av kommunen, jf lovens § 61.

For det foreliggende spørsmål er regnskapsføringen for kommunale bedrifter og kommunale foretak av særlig interesse, fordi disse driver virksomhet innenfor kommunen og vil være kjøpere av tjenester som er merverdiavgiftsbelagt. Etter kommuneloven § 48 nr 6, er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om årsregnskap og årsberetning. Kommunal- og regionaldepartementet har 15. desember 2000 gitt slike forskrifter. I § 1 annet ledd heter det blant annet:

”Kommunen eller fylkeskommunen kan i tillegg bestemme at en kommunal eller fylkeskommunal bedrift etter kommuneloven § 11, skal stille opp et særregnskap. I så fall gjelder forskrift av 17. desember 1999 om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for kommunale og fylkeskommunale foretak, med unntak av § 7”.

For kommunale foretak gjelder den forskrift det her er vist til - forskrift nr 1569 av 17.12.99. Etter denne forskrift § 7 skal et kommunalt foretak som driver næringsvirksomhet føre årsregnskapet etter regnskapsloven ” så langt ikke annet følger av lov eller forskrift”. Denne forskrift innebærer at det trekkes et skille mellom kommunale foretak som driver næringsvirksomhet og andre.

I forarbeidene til lovendringen som innførte kommunalt foretak - Ot.prp. nr. 53 for 1997-98 side 67 uttales det:

”Kommunal- og arbeidsdepartementet vil fremheve at de regnskapssystemer som skal gjelde for kommunale virksomheter, bør reflektere de målsettinger som er satt for virksomheten. Der virksomheten driver regulær næringsvirksomhet i konkurranse med private, bør også en kommunal virksomhet følge det regnskapssystem som er tilpasset denne type virksomhet.”

Departementet peker samtidig på at det kan være vanskelig å definere begrepet ” næringsvirksomhet” presist. For kommunale virksomheter vil overordnede mål som regel være å oppfylle en bredere samfunnsmessig målsetting.

Forskriftsreglene åpner også for at enheter som hører til kommunen regnskapsmessig kan opptre selvstendig og føre regnskap etter regnskapsloven.

For størstedelen av kommunens virksomhet foreligger det ikke noen slik mulighet etter dagens regler.

I den utstrekning det er ønskelig må departementet kunne gi forskriftsbestemmelser i medhold av kommunelovens § 48 nr 6. Ifølge denne bestemmelse kan departementet ” gi nærmere regler om årsregnskapet, årsberetningen og regnskapsføringen.”Det er en vid fullmaktsbestemmelse, som antas å gi hjemmel for de særregler som måtte finnes nødvendig.

Det er likevel grunn til å vurdere om fradragsrett for merverdiavgift nødvendiggjør at kommunen har formelt sett egne regnskapsenheter. Ser vi på en kommunal etat, vil den være helt ut en del av kommunen, men likevel vil etatens inntekter og utgifter fremgå helt separat i budsjett og regnskap. En etats regnskap fremstår likevel som annerledes enn det som gjelder for et kommunalt foretak. Forskjellen kommer bl.a til syne når det gjelder balansesiden.

Dersom kommunen ønsker det, burde det derfor ikke være problematisk med dagens regelverk å la fradragsretten komme til uttrykk i den del av kommunens regnskap som gjelder den enkelte enhet.

Om for eksempel kommuneadvokaten i Oslo, som er en etat, kjøper tjenester fra et privat advokatfirma, vil det være mulig å la kommuneadvokatens regnskap vise kjøpet av tjenesten med avgift og fradrag.

Et annet spørsmål er om det er hensiktsmessig at en enkelt etat fører eget merverdiregnskap og innleverer de oppgaver som må føres i den forbindelse.

2.6 Alternativet med kompensasjon utenfor merverdisystemet for kommunale virksomheter

2.6.1 Forholdet til kommunelovgivningen

Ordningen som foreslås er kjent i dag og er lovhjemlet i lov av 17. februar 1995 nr 9. En utvidelse av denne ordning vil etter det jeg kan se ikke skape noen problemer i forhold til kommunelovgivningen.

Det som er vanskelig er å få til en ordning der de enkelte etater og bedrifter direkte sender inn og mottar krav på kompensasjon.

Det ønskes utredet om kommunelovgivningen setter noen begrensninger for å foreta en utskillelse av egne regnskapsenheter. Det er spørsmål om hva som i den sammenheng skal regnes som en egen enhet. Som jeg tidligere har behandlet er kommunalt foretak laget for å drive selvstendig virksomhet, og regnskapsmessig har denne organisasjonsform fått egne forskrifter. Kommunalt foretak er likevel ikke en egen juridisk person, og derfor en del av kommunen. Skal en virksomhet bli en helt selvstendig enhet - en egen juridisk person - må den omdannes til aksjeselskap.

Uansett om det tenkes på selvstendige enheter av typen kommunalt foretak, eller helt egne juridiske personer, er det i kommunelovgivningen ingen direkte begrensninger i adgangen til å utskille egne enheter. Man kan likevel vanskelig tenke seg et system der hele kommunen deles opp i frittstående enheter.

Det er på en annen side vanskelig å se behov for at det for dette alternativs vedkommende lages helt frittstående enheter.

Siden det her er tale om en kompensasjonsordning og ikke en avgiftsberegning, burde det ikke være problematisk å legge plikten til å sende kompensasjonskrav til den enkelte enhet i kommunen, og la denne ta inn kompensasjonsbeløpet i sitt regnskap. Også den enkelte etat vil eller kan ha eget regnskap i den forstand at det innenfor kommuneregnskapet viser hva etaten har av inntekter og utgifter. Den manglende selvstendighet viser seg først ved at enheten ikke disponerer over eventuelt overskudd.

Etter det jeg har fått opplyst skulle det ikke regnskapsteknisk være noen problemer med en løsning der de enkelte etater og bedrifter i kommunen administrerte kompensasjonsordningen. Dagens system innebærer at de enkelte enheter godskrives kompensjonsbeløpet, men via en fordeling fra sentralt hold, og ofte lenge etterpå.

2.6.2 Kontrolltiltak

Det er reist spørsmål om skatteetaten kan gjennomføre kontrolltiltak uten hinder av kommunelovgivningen og regnskapsforskriftene. Statlige kontrolltiltak med forskjellige sider av kommunens virksomhet er i dag kjent og utbredt. Dette har sammenheng med at kommunen i stor utstrekning utfører oppgaver som er statlige, eller som er blandet kommunal og statlig. Kommunekasserer/kemner er i stor utstrekning underlagt statlig kontroll for så vidt gjelder innkreving av skatter og statlige avgifter. Slike kontrollordninger har ikke vært ansett i strid med det kommunale selvstyre, eller med prinsippene i kommunelovgivningen.

Ordningen med kompensasjon for merverdiavgift berører regnskapsreglene. I kommentar til forskrift om årsregnskap og årsberetning av 15.12.2000, del II § 7, er det sagt følgende:

”I 1996 ble det gitt unntak for anordningsprinsippet for kompensasjon for merverdiavgift til kommuner og fylkeskommuner ved kjøp av visse tjenester fra registrerte næringsdrivende. Her ble det angitt at kompensasjonskravene skal inntektsføres etter kontantprinsippet. Fra og med årsregnskapet for 2001 skal kompensasjonskravene føres etter anordningsprinsippet, det vil si når refusjonskravet er ”kjent”. Departementet legger til grunn at refusjonskravet ikke er kjent før kommunen eller fylkeskommunen sender oppgave over de beløp som kreves kompensert til fylkesskattekontoret i året etter anskaffelsen ble foretatt. Det vil som et eksempel si at kompensasjonskrav for 2001 først kan inntektsføres i årsregnskapet 2002. ”

De prinsipper som skal gjelde ved den utvidede ordning - i den grad det er behov for andre regler enn i dag - kan passende tas inn i denne bestemmelsen i forskriftene.

Som tidligere påpekt har departementet en utstrakt hjemmel til å gi bestemmelser ved forskrift om årsregnskap.

I den utstrekning det er tale om nye regler om kontroll, antar jeg at det ikke er hensiktsmessig at de tas inn i regnskapsforskriftene. Jeg peker på at vi har en egen lov om kompensasjon for merverdiavgift, og at det i § 6 i denne lov av 17. februar 1995 er gitt hjemmel for Kongen til å gi nærmere forskrifter. § 6, siste punktum, har følgende bestemmelse:

”Kongen kan videre gi nærmere forskrifter om kommuners og fylkeskommuners plikt til selv å kontrollere og revidere ordningen.”

Med hjemmel i denne bestemmelse kan det innføres kontrolltiltak og staten kan overlate kontrollen til kommunerevisjonen eller annet organ som finnes egnet.

I Ot.prp. nr. 18 (1994-95) - som er forarbeid til loven om kompensasjon - heter det side 3:

”Det er kommunen og fylkeskommunene selv som samlet skal finansiere kompensasjonsordningen, se pkt 2.2.5. For kommunesektoren som helhet vil det derfor være i deres egen interesse å presentere korrekte beløp. Nærmere bestemmelser om kontrollen vil bli fastsatt i forskrift.”

På denne bakgrunn er det lite betenkelig å overlate mye av kontrollen til kommunen selv, og det er bakgrunnen for den utforming den siterte bestemmelse er gitt.

2.7 Alternativ avgiftsplikt for kommunale virksomheter

2.7.1 Forholdet til kommunelovgivningen

Det fremgår av utvalgets beskrivelse av forslaget i 9.7.1 at man ikke tenker seg et helt generelt merverdiavgiftssystem som omfatter konsumet av alle varer og tjenester, og som omfatter alle virksomheter. Det alternativ som vurderes bygger på en fristilling av kommunale enheter som egne regnskapsenheter.

Utvalget nevner at en praktisk måte å gjøre det på er å pålegge kommunen å organisere de aktuelle virksomheter som kommunale foretak. Et forslag som dette er svært drastisk. Et hovedpoeng med kommuneloven har vært at kommunen skulle ha stor frihetsgrad til å organisere sin virksomhet som den ønsker. Et pålegg om å organisere visse kommunale virksomheter som kommunalt foretak vil følgelig kreve endring av kommunestyreloven, og det vil være en endring som bryter drastisk med dagens lov.

En mindre drastisk endring er å gjøre tjenester avgiftspliktige på linje med vann- og avløpstjenesten og renovasjonstjenesten.

Utvalget synes å ha som forutsetning at det er nødvendig med en fristilling av de kommunale virksomheter det dreier seg om, og at disse skilles ut som egne regnskapsenheter som omsetter med merverdiavgift. Det er angitt at slik fristilling synes å være i samsvar med nye organisasjonsformer som kommunen prøver ut i dag, og hvor det skilles mellom forvaltning og produksjon.

Denne beskrivelse passer først og fremst for kommunalt foretak.

Dersom både selgende og kjøpende enhet er organisert på denne måten ligger det regnskapsmessig vel til rette for innføring av merverdiavgift.

Salg av tjenester mellom foretak A og foretak B er likevel ikke uproblematisk. Siden begge foretak er en del av kommunen, kan ikke en tvist om ytelsene bringes inn for domstolene. Dette er et betydelig praktisk problem i kommunesektoren, men har ikke vært sett på som hinder for kontrakter og forretningsmessige forbindelse mellom kommunale enheter.

Jeg kan ikke se at kommunelovens regler isolert sett skaper noen begrensning i adgangen til fakturere med avgift. Heller ikke regnskapsloven synes å være noe hinder i denne sammenheng, bestemmelsene her gjelder som hovedregel på vanlig måte for kommunale foretak som driver næringsvirksomhet.

Den sentrale problemstilling kan trolig knyttes til merverdiavgiftsloven § 3. Det er et vilkår for avgiftsplikt etter denne bestemmelse at det foreligger omsetning. Loven definerer omsetning som levering av varer eller ytelse av tjenester mot vederlag. Dersom man innen kommunen lager et system med selvstendige regnskapsenheter, ligger forholdene til rette for fakturering mellom disse enheter. Det vil likevel kunne oppstå et problem i forhold til merverdiavgiftsloven dersom det ikke er noe samsvar mellom det som ytes og det beløp som fakturaen lyder på. I Oslo kommune har man delvis hatt et system som skal vise inntekter for en etat og tilsvarende utgifter for en annen etat, men uten at fakturabeløpet gjenspeiler verdien av den ytelse som er gitt.

Etter ordlyden i merverdiavgiftslovens § 3 er det ikke et vilkår for at det skal foreligge omsetning at det er balanse mellom ytelse og vederlag. Jeg antar likevel at det må ligge visse forutsetninger her. Da disse spørsmål faller utenfor mitt mandat går jeg ikke nærmere inn på problemstillingen. Jeg nøyer meg med å peke på at jeg på dette felt kan tenkes å oppstå behov for en lovendring der spesielle transaksjoner i kommunen trekkes inn under omsetningsbegrepet, som en presisering eller som et unntak fra lovens hovedregel.

Fremstillingen foran har dreiet seg om salg av tjenester mellom kommunale foretak. Dersom selgeren av tjenesten ikke har en slik selvstendighet som det kommunale foretak, for eksempel en etat, blir situasjonen en annen for så vidt gjelder den regnskapsmessige frihetsgrad. Et praktisk tilfelle kan være kommuneadvokaten i Oslo, som er en etat, og som leverer et meget stort antall juridiske tjenester til hele kommunen. Etter dagens system vil det være konkurransevridning mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Et sentralt spørsmål er om den forskjellen som gjelder på regnskapssiden skal være avgjørende for muligheten for å pålegge merverdiavgift for de tjenester som utføres.

Rent praktisk er det i tillegg den forskjell at de kommunale foretak drives etter forretningsmessige prinsipper, og sender regninger for sitt arbeid, mens f.eks kommunens juridiske kontor oftest ikke gjør det. I Oslo er praksis at kommuneadvokaten sender regning til selvstendige enheter, som selv har inntekter.

Utenfor Oslo er kommuneadvokatkontorene svært små. Kommuneadvokaten er ofte en jurist i rådmannens stab, og det sendes, etter de opplysninger jeg har fått, ikke regning for de tjenester som utføres i forhold til etater, foretak eller overfor det politiske system. For andre tjenester, slik som bistand fra kommunens IT-avdeling er situasjonen trolig tilsvarende i de fleste kommuner

Disse forskjeller innebærer at det rent praktisk vil være et langt skritt å gå over til å fakturere tjenestene fullt ut og med avgift.

Den faktiske situasjon kan likevel ikke være til hinder for at merverdiavgiftsloven endres slik at nærmere angitte tjenester, for eksempel juridiske, gjøres avgiftspliktig. En konsekvens av en slik bestemmelse måtte være at kommunen innfører internfakturering for denne type tjenester.

2.7.2 Regnskapsloven

Det reises spørsmål om hvilke bestemmelser i regnskapsloven som eventuelt vil kunne sikre at målsetting med utvidet avgiftsplikt for egen produksjon i kommunene blir ivaretatt.

Regnskapslovens kap 2 har bestemmelser om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Etter lovens § 2-1 skal regnskapspliktige ”registrere opplysninger om transaksjoner og andre disposisjoner som har betydning for størrelsen og sammensetningen av den regnskapspliktiges eiendeler, gjeld, inntekter eller kostnader, i et regnskapssystem som nevnt i § 2-2”.

Det er især bestemmelsene i kap 2, og især side 2-1, som vil kunne være viktig for at et system med avgiftsplikt for egenproduksjon skal bli ivaretatt.

Det antas uproblematisk å innføre slike bestemmelser for de kommunale enheter som kommer inn under systemet for avgiftsplikt.

Jeg har tidligere nevnt kommunelovens § 48 nr 6, som gir departementet hjemmel til ved forskrift å gi regler om årsregnskapet, årsberetningen og regnskapsføringen.

I tillegg har vi kommunelovens § 75, som lyder slik:

”Departementet kan i forskrift pålegge enkeltforetak eller typer av foretak plikt til å føre regnskap etter regnskapsloven, i tillegg til eller i stedet for etter kommunale prinsipper, og herunder gi de bestemmelser som er nødvendig for å tilpasse dette regnskapet til lovens bestemmelser om foretakenes økonomiforvaltning.”

På hjemmelsiden er det derfor ingen problemer.

Jeg har foran ikke drøftet behovet for om det i det hele tatt er nødvendig å la regnskapslovens regler komme til anvendelse. Det kommunale årsregnskapet med tilhørende forskrifter skal registrere inn- og utbetalinger, og skal samlet gi et best mulig korrekt bilde av kommunens faktiske økonomiske situasjon. Det kommunale årsbudsjett og årsregnskap har likevel et noe annet siktepunkt enn regnskapsloven. I Ot.prp. nr. 43 (1999-2000) heter det på side 49:

”Årsbudsjettet og årsregnskapet skal først og fremst være verktøy i styringen av kommunen. Årsbudsjettet har en plan for velferdstilbudet til befolkningen basert på inntekter hvor Stortinget gjennom vedtak øver vesentlig innflytelse. Det gjør at kommunens årsbudsjett og årsregnskap også må tilpasses innbyggernes behov for informasjon om hvordan fellesskapets midler anvendes, og statens behov for innsyn og kontroll med kommunesektoren.”

Kommunenes årsbudsjett og årsregnskap skal etter forskriftene inndeles etter formål.

Departementet kommer i proposisjonen inn på forholdet til statlig tilsyn, og uttaler:

”Det er etter departementets oppfatning ikke gitt at årsbudsjett og årsregnskap i betydningen rene tallmessige oppstillinger, er egnet verktøy for det statlige tilsyn med de enkelte kommunale tjenester. Skal årsbudsjett og årsregnskap likevel fortsatt ha denne funksjonen, krever det at fremstillingen av ressursbruken på de enkelte tjenester er foretatt på en ensartet måte. I motsatt fall vil tilsynet fort kunne bli vilkårlig, fordi det baserer seg på et mangelfullt og sprikende datagrunnlag”.

Disse synspunkter gjør det sannsynlig at det kan være ønskelig å innføre bestemmelser fra regnskapsloven dersom utvalget går inn for alternativet med avgiftsplikt for kommunale virksomheter. Som påpekt foran oppstår det ikke noen juridiske skranker i denne forbindelse.

2.8 Oppsummering

Fremstillingen foran er delt i to hoveddeler. I pkt 2-4 er drøftet forskjellige felles problemstillinger knyttet til kommunelovgivningen til kommunen som en enhet og til regnskapsreglene i kommunen.

Gjennomgangen viser at kommunelovgivningen og prinsippene bak den ikke skaper noen spesielle problemer for valg av ny løsning som er mest aktuell. Kommuneloven er i seg selv relativ ny, og i tillegg har den vært gjenstand for en nyere gjennomgang. Reglene og forarbeidene til disse viser at kommunen har en stor grad av frihet til å organisere seg på den måte som finnes hensiktsmessig. Det forhold at kommunen regnes som en enhet er styrende for valg av løsninger og for behovet for unntak.

Kommunens regnskapsregler avviker fra de som følger av regnskapsloven. Forskjellene kan skape problemer i forbindelse med sammenlikninger ved offentlig innkjøp, men antas ellers ikke å være til hinder for noen av de løsninger som er aktuelle. I utredningens andre hoveddel som består av punktene 5-7 er de tre alternativer Merverdiavgiftsutvalget har samlet seg om behandlet.

Forholdet til kommunelovgivningen er behandlet under alle tre alternativene. De praktiske problemstillingene er litt forskjellig, men felles for de tre alternativene er at kommunelovgivningen ikke skaper spesielle problemer.

Forholdet til regnskapsreglene er drøftet under alternativet med fradragsrett for inngående avgift og under alternativet avgiftsplikt for kommunale virksomheter. Her er også nevnt en del hjemler for endringer i den utstrekning det finnes nødvendig. Det som sies her vil også i noen grad ha betydning for det tredje alternativ –kompensasjonsløsningen.

I pkt 6 om kompensasjon er kontrolltiltak særlig drøftet. Som nevnt innledningsvis er dette et spørsmål som også kan oppstå for de andre alternativene. I tillegg til det kontrollspørsmål som spesielt er nevnt i 6.2 kan det være spørsmål om skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til kontroll av kommunale enheter. På dette felt har vi i lovgivningen omfattende hjemler for kontroll både av næringsdrivende og - ikke næringsdrivende, jf merverdiavgiftsloven § 47 og ligningsloven kap 6.

Som nevnt under pkt 6.2 har kontrollordninger fra statlige myndigheter overfor kommunen ikke vært ansett i strid med det kommunale selvstyre, eller med prinsippene i kommunelovgivningen. Det ligger følgelig ikke problemer av betydning på dette felt.

Utenfor mandatet ligger forholdet til konkurransereglene og EØS-regelverket. Jeg har likevel berørt disse punkter fordi min gjennomgang av et meget stort materiale har vist at det på dette feltet kan være regler som kan skape problemer. Reglene bør derfor vurderes og tas i betraktning ved valg av løsninger.