2 Sammendrag og konklusjoner

2.1 Bakgrunn

Merverdiavgiftssystemet gir offentlig virksomhet økonomisk motiv til egenproduksjon av en del tjenester fremfor å kjøpe tjenestene fra private. Dette skyldes at store deler av offentlig sektor er utenfor merverdiavgiftssystemet og dermed ikke får trekke fra inngående merverdiavgift på sine innkjøp. Offentlige virksomheter kan dermed unngå merverdiavgift ved å produsere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte i stedet for å kjøpe dem med merverdiavgift fra andre. Problemstillingen er blitt mer aktuell i forbindelse med Merverdiavgiftsreformen 2001, hvor det ble innført generell merverdiavgiftsplikt ved omsetning av tjenester.

I henhold til mandatet er utvalget på prinsipielt grunnlag bedt om å vurdere løsninger som likestiller kommunal egenproduksjon og kjøp av tjenester i forhold til merverdiavgiften. Aktuelle løsninger kan finnes enten innenfor eller utenfor merverdiavgiftssystemet.

Utvalget ble i mandatet bedt om å dele sin utredning i to. Utvalget avga 22. mars 2002 en delrapport hvor de mest aktuelle løsningene for å likebehandle kjøp fra private og andre kommuner med kommunal egenproduksjon ble skissert. I delrapporten vurderte utvalget flere alternative modeller. Utvalget forkastet enkelte av disse og skisserte enkelte løsninger som syntes mest aktuelle, og som utvalget har vurdert nærmere.

Utvalget har i den endelige utredningen vurdert følgende modeller nærmere:

• utvidet merverdiavgiftsplikt

• generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet

• begrenset kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet

• utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift

Utvalget har vurdert de ulike modellene opp mot flere kriterier og ut fra dette trukket konklusjoner.

Mandatet uttrykker videre at også merverdiavgiftsregelverket om offentlig virksomhet som drives i fellesskap og tjenesteomsetning mellom kommunene bør vurderes. Utvalget har beskrevet merverdiavgiftsreglene for kommunal virksomhet generelt og spesielt i forhold til kommunalt samarbeid. Utvalget har vurdert i hvilken grad de løsningene som skisseres for kommunale virksomheter også kan motvirke konkurransevridningene i forhold til kommunale samarbeidsformer.

Utvalget er også bedt om å vurdere hvilke tjenester som er aktuelle for kommunal egenproduksjon, og tilfeller der merverdiavgiften kan føre til at private tilbydere får en konkurranseulempe. Utvalget har vurdert for hvilke tjenester merverdiavgiften kan skape konkurransevridninger i forhold til offentlig produksjon.

Utvalget er også bedt om å redegjøre for tilsvarende tiltak i enkelte andre land som det er naturlig å sammenlikne seg med, for eksempel enkelte andre nordiske land. Utvalget har derfor beskrevet merverdiavgiftsregelverket og de kompensasjonsordningene som gjelder i Sverige og Danmark, se omtalen i kapittel 8. Utvalget er i tillegg bedt om at det gjøres rede for regelverket i land som har et svært bredt merverdiavgiftssystem hvor også kommunal forvaltning er inkludert. Utvalget har derfor gjort rede for systemet i New Zealand hvor offentlig forvaltning er innenfor merverdiavgiftssystemet.

2.2 Sammendrag av utredningen

2.2.1 Beskrivende kapitler

Merverdiavgiften er en generell avgift på forbruk av varer og tjenester (kapittel 3). Merverdiavgiftsreformen 2001 utvidet avgiftsgrunnlaget for tjenester, men Norge har fortsatt et snevert avgiftsgrunnlag sammenliknet med andre land. Nøytralitet er et viktig prinsipp i merverdiavgiftssystemet. Kommunale virksomheter er i utgangspunktet pliktige til å betale merverdiavgift ved omsetning av avgiftspliktige varer og tjenester på samme måte som private. Store deler av kommunal virksomhet er likevel utenfor merverdiavgiftssystemet. Dette skyldes blant annet at kommunale virksomheter ofte er finansiert gjennom bevilgninger, de driver virksomhet som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten og det er særskilte unntak som kommer til anvendelse blant annet for kommunale virksomheter ved dekning av eget behov. Virksomheter som ikke er avgiftspliktige, har ikke fradragsrett for merverdiavgiften på anskaffelsene. Dette gir økonomisk motiv til å produsere varer og tjenester med egne ansatte. På denne måten oppstår det konkurransevridninger i disfavør av private virksomheter som er avgiftspliktige.

Særbestemmelser om gunstig merverdiavgiftsmessig behandling ved felles drift mellom kommunale virksomheter, kan påvirke hvordan kommunen organiserer virksomheten. Dette gjelder også for organisering av samarbeid med andre kommuner. Kommunale samarbeidsformer hvor det foreligger felles drift i forhold til merverdiavgiften, vil kunne omsette avgiftspliktige tjenester uten at det skal beregnes merverdiavgift til deltakerne i samarbeidet. Dette gjelder for eksempel ved samarbeid organisert etter lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) § 27 og etter lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper. Andre kommunale samarbeidsformer, for eksempel en vertskommuneløsning, vil ikke ha en slik gunstig merverdiavgiftsmessig behandling.

Kommunen er ansvarlig for sentrale velferdstjenester ( kapittel 4). Politiske organer i kommunene representerer befolkningens etterspørsel etter tjenester. Utviklingen går fra tjenesteproduksjon i kommunale forvaltningsorganer til mer fristilte enheter. Fristilling innebærer et klarere skille mellom kommunens rolle som bestiller og utfører. Tjenestene kan produseres av kommunen selv, i samarbeid med andre eller kjøpes fra andre. Kommunal tjenesteproduksjon utsettes i økende grad for konkurranse. Det foregår økt grad av samarbeid mellom kommuner. Det skjer også endringer i finansieringsformer. Brukerbetalinger og stykkpris er for eksempel innført i større grad ved siden av skattefinansiering. Innenfor en del områder som undervisning, helse og omsorg eksisterer det private tilbud ved siden av de kommunale. Dette kan gi økt konkurranse. For å unngå konkurransevridninger bør ikke merverdiavgiftssystemet medføre diskriminering mellom ulike løsninger. Dagens merverdiavgiftssystem medfører ulik avgiftsmessig behandling mellom kommunene og private, mellom organisasjonsformer og mellom ulike kommunale samarbeidsformer.

Utvalget har redegjort for tidligere vurderinger av løsninger for å motvirke konkurransevridninger i merverdiavgiftssystemet ( kapittel 5).

Merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger når kommunen skal velge mellom å produsere tjenester med egne ansatte eller å kjøpe dem fra andre ( kapittel 6). Dette skyldes at kommunal virksomhet i hovedsak ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Merverdiavgiften kan dermed gi konkurransevridninger som gir kommunene økonomisk motiv til å velge løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk effektive. Ved innføring av tiltak som kan motvirke disse konkurransevridningene, for eksempel gjennom kompensasjon eller fradragsrett for inngående merverdiavgift, vil det kunne oppstå nye konkurransevridninger i favør av kommunen på ikke-avgiftspliktige tjenesteområder. Dette skyldes at private ikke har fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til ikke-avgiftspliktig virksomhet. Kostnader som skyldes den ikke-fradragsførte merverdiavgiften, vil inngå i prisen fra den private produsenten som en skjult avgift. Slike konkurransevridninger vil oppstå både når tjenesten omsettes til kommunen og når den omsettes til andre, for eksempel gjennom brukerbetaling. Utvalget viser til at merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger som medfører et samfunnsøkonomisk effektivitetstap.

Utvalget viser til at en i dag har en kompensasjonsordning som er begrenset til enkelte tjenester ( kapittel 7). Utvalget har pekt på enkelte svakheter ved dagens kompensasjonsordning. Utvalget har vurdert disse nærmere og kommet med forslag til endringer i den praktiske innrettingen av ordningen i kapittel 12.

Utvalget har redegjort for løsninger på konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften i enkelte andre land ( kapittel 8). Sverige har innført en generell kompensasjonsordning for alle varer og tjenester (kommunekontosystemet). Kommunene kompenseres også for den skjulte merverdiavgiften som inngår i prisen ved kjøp av flere ikke-avgiftspliktige tjenester fra private eller ved tilskudd til slik virksomhet. Danmark har også en generell kompensasjonsordning for alle varer og tjenester (utligningsordningen). Også i Danmark gis det kompensasjon for skjult merverdiavgift ved kjøp fra og tilskudd til private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester.

I systemet i New-Zealand med generell forbruksskatt omfattes også offentlig virksomhet av merverdiavgiftsplikten. Offentlige myndigheters aktiviteter er dermed med få unntak avgiftspliktige. Siden offentlige og private virksomheter står overfor de samme merverdiavgiftsreglene, påvirker ikke avgiften det offentliges valg mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Det er derfor ikke behov for en kompensasjonsordning for offentlig sektor.

2.2.2 Utvalgets kriterier for vurdering av løsninger

Utvalget har satt opp enkelte kriterier som gir uttrykk for hvilke hensyn utvalget har ansett som viktige ved vurderingene av de alternative løsningene (kapittel 9). Kriteriene er sentrale i utvalgets vurderinger av de alternative løsningene. Utvalget har særlig lagt vekt på i hvilken grad de ulike alternativene:

• bidrar til å redusere konkurransevridninger mellom kommunenes egenproduksjon og kjøp fra andre

• ikke medfører nye konkurransevridninger mellom kommunale og private produsenter av samme type tjenester

• gir nøytrale regler for ulike kommunale samarbeidsformer

• sikrer prinsippet om merverdiavgiften som en generell skatt på innenlands forbruk av varer og tjenester

• er robust over tid

• ikke medfører økte administrative kostnader

• er i samsvar med prinsippet om lokalt selvstyre og lovgivningen som ivaretar dette

• ikke strider mot forpliktelser i EØS-avtalen

• ikke strider mot EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet

2.2.3 Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter

Utvalget har vurdert en modell med utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter .Et nøytralt merverdiavgiftssystem bør være generelt og omfatte alle varer og tjenester og alle produsenter, både private og offentlige virksomheter. Dette vil sikre merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk. Merverdiavgiftsreformen 2001 var et skritt i retning av et generelt system, men Norge har fortsatt et snevrere avgiftsgrunnlag enn de fleste andre land som praktiserer et merverdiavgiftssystem. Begrunnelsen for å holde sentrale velferdstjenester som helsetjenester, sosiale tjenester og undervisningstjenester utenfor merverdiavgiftssystemet, har blant annet vært at disse tjenestene tradisjonelt sett har vært produsert av det offentlige og vært skattefinansiert. Det har da vært vanskelig å fastsette et beregningsgrunnlag for merverdiavgiften for slike tjenester. Finansieringsformer for offentlige tjenester er imidlertid i endring. Større grad av brukerbetaling og stykkprisfinansiering gjør at forholdene etter hvert kan ligge til rette for innføring av merverdiavgiftsplikt for slike tjenester. Det skjer også endringer i markedet ved at også private produsenter tilbyr slike tjenester i konkurranse med det offentlige tilbudet.

Kommunale virksomheter er i utgangspunktet merverdiavgiftspliktige på samme måte som private virksomheter ved omsetning av varer og tjenester som omfattes av merverdiavgiftsplikten. Finansieringsformer for kommunale virksomhet medfører at det generelle kravet til omsetning ofte ikke er oppfylt, slik at kommunale virksomheter likevel ikke er merverdiavgiftspliktige. Det eksisterer i tillegg særordninger i systemet som gjør at kommunale virksomheter også av denne grunn ikke er merverdiavgiftspliktige.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for kommunale virksomheter kan gjennomføres i ulike grader. For det første kan flere kommunale virksomheter innrette seg slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Flere kommunale virksomheter vil da under visse forutsetninger kunne bli avgiftspliktige etter dagens merverdiavgiftsregelverk. For det andre kan en mer omfattende utvidelse av merverdiavgiftsplikten for kommunale virksomheter gjennomføres ved å utvide dagens avgiftsgrunnlag. Dette vil kreve endringer i merverdiavgiftsloven. En utvidelse av avgiftsgrunnlaget kan innebære at blant annet helsetjenester, sosiale tjenester og undervisningstjenester omfattes av merverdiavgiftsplikten. Det samme kan gjelde for offentlig myndighetsutøvelse.

Utvidet merverdiavgiftsplikt for flere kommunale virksomheter vil bidra til å redusere konkurransevridninger som merverdiavgiften gir opphav til mellom egenproduksjon og kjøp fra andre. Utvalget har diskutert enkelte forutsetninger som kreves for en hensiktmessig modell.

Utvalget har blant annet påpekt at det kan oppstå problemer i forhold til merverdiavgiften hvis beregningsgrunnlaget ikke står i forhold til ytelsens reelle verdi. Slike problemer kan oppstå ved transaksjoner mellom ulike enheter som har samme eier. Innad i kommunen kan det foreligge økonomisk motiv til internprising som kan gi besparelser gjennom lavere avgiftsgrunnlag. For at økonomiske beslutninger i kommunene skal kunne treffes på et riktig grunnlag, er det viktig at prisene reflekterer reelle kostnadsforhold. Av hensyn til statens proveny, er det også viktig at beregningsgrunnlaget gir uttrykk for transaksjonens reelle verdi. Ved omsetning av subsidierte tjenester, vil avgiftsplikt kunne gi et provenytap for staten.

Behovet for å kunne fastsette et beregningsgrunnlag kan tale for en større grad av prising av offentlige tjenester. I mangel av markedsbaserte priser kan det kalkuleres normerte priser. Det må da etableres normer for beregning av kostnader i kommunale avgiftssubjekter. Et slikt system vil være komplisert. Brukerbetaling kan gi et beregningsgrunnlag for merverdiavgiften og innebærer samtidig at det foreligger omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Andre finansieringsformer, som stykkpris og anbud, kan også gi et beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. Ved slike finansieringsformer er det kommunene som er bestiller av tjenesten, mens ved brukerbetaling er det brukeren som betaler for ytelsen. Dersom lovens vilkår til omsetning ikke er oppfylt, forutsetter avgiftsplikten at omsetningsbegrepet i merverdiavgiftsloven endres.

En utvidelse av merverdiavgiftsplikten for kommunale virksomheter innebærer at de må innrette seg slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjekter. Dette krever ikke at kommunen organiserer virksomheten i en bestemt form, men forutsetter at enheten innrettes som et eget avgiftssubjekt med regnskapsplikt. Dersom det ikke foreligger økonomisk motiv til å innrette kommunale enheter i egne avgiftssubjekter, må dette eventuelt pålegges kommunene. Ved å innrette kommunale virksomheter som egne avgiftssubjekter, ligger forholdene til rette for fakturering fra den aktuelle enheten. Slike endringer kan egne seg for flere tjenesteproduserende enheter innen kommunene, for eksempel teknisk etat, kommunens dataavdeling og juridiske enhet. Både kommunens innbyggere og kommunen selv kan være bestillere av slike tjenester. Ved at bestilleren blir fakturert for tjenesten, foreligger det et beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. Andre enheter synes mindre egnet til å utgjøre egne avgiftssubjekter. Dette gjelder spesielt for utviklings-, samordnings- og fellesenheter i kommunen. Slik virksomhet er mindre egnet for prising og fakturering til andre.

Siden flere tjenester er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, vil både kommunale og private virksomheter ved ikke-avgiftspliktig produksjon ha økonomisk motiv til å produsere avgiftspliktige varer og tjenester med egne ansatte. Dersom avgiftsgrunnlaget utvides, vil også konkurransevridningene i forhold til produsenter av tjenester som er unntatt fra merverdiavgiften reduseres.

Det er også enkelte tekniske forutsetninger som må være oppfylt for å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Det bør blant annet foretas en gjennomgang av særordningen for offentlige virksomheter i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd. Siden kommunale virksomheter som hovedsakelig tilgodeser egne behov ikke er pliktige til å avgiftsberegne eget forbruk, og dermed ikke har fradragsrett for denne delen av virksomheten, vil det være avgiftsmessig gunstig å utføre en del tjenester i egen regi. For at en modell med utvidet merverdiavgiftsplikt skal kunne virke etter sin hensikt, kan det videre reises spørsmål om kommunale virksomheter bør kunne fellesregistreres etter merverdiavgiftsloven § 12 tredje ledd.

Utvalget anser at den systemmessig beste løsningen for å motvirke konkurransevridninger er et helt generelt system som omfatter alle varer og tjenester og både private og offentlige virksomheter. En slik modell forutsetter blant annet at det etableres egnet beregningsgrunnlag og kalkulerte priser, generell utvidelse av avgiftsgrunnlaget og merverdiavgiftsmessig behandling av offentlige overføringer. Utvalget mener en slik modell ikke er gjennomførbar som en generell løsning på konkurransevridningene med dagens finansiering og organisering av velferdstjenestene.

Utvalget mener likevel det kan være aktuelt å utvide merverdiavgiftsplikten gradvis. Etter hvert som det skjer endringer i finansiering, regnskapsføring og organisering av kommunal virksomhet, bør derfor flere kommunale virksomheter innrettes slik at de kan utgjøre egne avgiftssubjekter. Videre bør avgiftsgrunnlaget utvides til å omfatte flere tjenester når det oppstår prising som gir egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiften ved omsetning av velferdstjenester som helsetjenester, sosiale tjenester og undervisningstjenester. En endring i finansieringsformer fra skattefinansierte bevilgninger i retning av brukerbetalinger, vil legge til rette for å innføre merverdiavgiftsplikt for slike velferdstjenester.

Etter utvalgets mening kan en slik gradvis utvidelse av merverdiavgiftsplikten for kommunale virksomheter motvirke konkurransevridningene på sikt, men vil ikke være egnet som et generelt virkemiddel for å motvirke de konkurransevridningene som eksisterer i dag.

2.2.4 Generell kompensasjonsordning

Utvalget har vurdert en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. En kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet innebærer at det beregnes og betales merverdiavgift på vanlig måte når en avgiftspliktig vare eller tjeneste omsettes til en kommunal virksomhet. Den kompensasjonsberettigede virksomheten (kommunen) får på grunnlag av innsendte kompensasjonskrav tilbakebetalt merverdiavgiften på anskaffelsen. En generell kompensasjonsordning som gjelder alle varer og tjenester, vil i utgangspunktet innebære at det kompenseres for all merverdiavgift som kommuner og fylkeskommuner betaler. Dermed vil ikke merverdiavgiften gi motiv til å produsere tjenestene med egne ansatte.

Med en generell ordning vil det ikke være aktuelt med sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser som gjenspeiler tjenesteelementet i leveransen, slik som er tilfelle med dagens begrensede kompensasjonsordning.

Økonomisk sett vil en generell kompensasjonsordning tilsvare en løsning innenfor merverdiavgiftssystemet med utvidet fradragsrett, som utformes slik at kommunene får fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle anskaffelser selv om avgiftsbeløpet ikke kan henføres til kommunenes avgiftspliktige omsetningsvirksomhet.

En generell kompensasjonsordning er en løsning utenfor merverdiavgiftssystemet, og vil ikke medføre noen endringer i merverdiavgiftslovgivningen. Kommunale virksomheter som driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet vil ikke være omfattet av en generell kompensasjonsordning. Ved en slik ordning vil kommunale virksomheter til dels få nøytralisert avgiften gjennom merverdiavgiftslovens alminnelige fradragsregler og til dels refundert avgiften gjennom kompensasjonsordningen. For å sikre at fordelingen av inngående merverdiavgift skjer på en korrekt måte, bør det i regelverket gis nærmere anvisning på hvordan fordelingen skal foretas.

En generell kompensasjonsordning vil i mindre grad enn dagens begrensede ordning være rettet inn mot konkurransevridningene. En slik ordning omfatter store beløp, noe som setter krav til finansieringen av ordningen. Utvalget har vurdert finansieringen og anbefaler at ordningen finansieres ved å redusere kommunesektorens frie inntekter slik at det i minst mulig grad skapes omfordeling mellom kommuner. En slik finansiering sikrer uavhengighet mellom den enkelte kommunes bidrag til finansiering av ordningen og kommunens kompensasjon.

Utvalget er oppmerksom på at en generell kompensasjonsordning kan skape nye konkurransevridninger når også private virksomheter driver tjenesteyting innenfor tjenesteområder som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Utvalget har beskrevet tre alternative løsninger som kan motvirke disse nye konkurransevridningene.

En løsning kan være å kompensere for den skjulte merverdiavgiften som inngår i vederlaget ved kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige varer og tjenester fra private og ved tilskudd til slik virksomhet. En løsning med kompensasjon for skjult merverdiavgift må basere seg på sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser som gjenspeiler den skjulte avgiften. En kompensasjon for skjult merverdiavgift vil ikke motvirke nye konkurransevridninger som vil oppstå når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes fra private virksomheter til andre enn kommunen. Ved omsetning av ikke-avgiftspliktige tjenester til andre som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil det fremdeles gjenstå konkurransevridninger. Det vil for eksempel ikke kompenseres for skjult merverdiavgift som inngår i omsetningen til brukere gjennom brukerbetaling.

En alternativ løsning som utvalget har pekt på, kan være å la kompensasjonsordningen omfatte alle produsenter av oppgaver som kommunen ved lov er pålagt ansvaret for. Ved at ordningen også omfatter private virksomheter som produserer tjenester som kommunene er pålagt ansvaret for, vil konkurransevridninger i disfavør av private kunne motvirkes. Med en slik løsning vil det være typen tjeneste som utføres som er avgjørende for om en virksomhet omfattes av ordningen, ikke produksjonens eier- eller organisasjonsform. Ordningen blir dermed nøytral mellom ulike eier- og organisasjonsformer ved produksjon av lovpålagte oppgaver.

Utvalget har også vurdert som et tredje alternativ en noe snevrere avgrensning enn dette, ved at det knyttes enkelte vilkår til at private virksomheter skal omfattes. Dette alternativet er i utgangspunktet basert på dagens begrensede kompensasjonsordning i forhold til subjektkretsen, men slik at en generell kompensasjonsordning også omfatter private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. Dette vil innebære en endring av dagens vilkår om at den private eller ideelle virksomheten skal være fullt ut finansiert med offentlige midler samt eventuelt brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. En noe videre avgrensning av subjektkretsen vil i større grad medføre at private produsenter av sentrale velferdstjenester omfattes av en generell kompensasjonsordning. Omfanget av nye konkurransevridninger vil derfor være begrenset.

Utvalget ser også at det kan reises spørsmål ved om kompensasjonsordningen blir for omfattende med en slik avgrensning. Utvalget ser det likevel som viktigere at ordningen motvirker konkurransevridninger når private og kommunale produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen. Utvalget anbefaler derfor at en generell kompensasjonsordning i tillegg til å omfatte kommunal virksomhet, også omfatter private og ideelle virksomheter som produserer lovpålagte oppgaver med utgangspunkt i dagens avgrensning av subjektkretsen, men slik at den også omfatter private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. En slik videre avgrensning synes i større grad å omfatte private produsenter av sentrale velferdstjenester og vil dermed begrense omfanget av nye konkurransevridninger. Det vises i den forbindelse til utvalgets anbefaling i kapittel 10. Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenester når det oppstår prising som gir egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. I den grad avgiftsgrunnlaget over tid utvides til å gjelde flere tjenester, vil konkurransevridningene som følge av en generell kompensasjonsordning begrenses.

Utvalget er også oppmerksom på at en generell kompensasjonsordning, på samme måte som en begrenset ordning, kan gi nye konkurransevridninger når det gjelder utleie av fast eiendom. For å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal og privat virksomhet, foreslår utvalget å utvide dagens frivillige registreringsordning etter forskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven, slik at den også gjelder ved utleie til kommunale virksomheter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. På denne måten vil kommunene i forhold til merverdiavgiften ikke lenger ha økonomisk motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i eide lokaler fremfor leide lokaler. En slik utvidelse av den frivillige registreringsordningen er imidlertid ikke tilstrekkelig for å motvirke konkurransevridninger i disfavør av private utleiere i tilfeller hvor kommunen leier ut til private ikke-avgiftspliktige virksomheter.

Utvalget skisserer derfor som en nærliggende løsning at en generell kompensasjonsordning avgrenses mot utleievirksomhet hvor leietaker er en privat ikke-avgiftspliktig virksomhet. En slik begrensning bør også omfatte tilfeller hvor kommunen selger fast eiendom. En slik løsning bør kombineres med bestemmelser om tilbakeføring av kompensert merverdiavgift når fast eiendom selges eller leies ut.

En generell kompensasjonsordning som omfatter private og ideelle virksomheter slik som beskrevet ovenfor, synes også å kunne motvirke konkurransevridninger mellom ulike former for kommunalt samarbeid. Kompensasjonsordningen vil innebære at både den enkelte kommune og interkommunale sammenslutninger etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning, vil få nøytralisert merverdiavgiften på innkjøp av avgiftspliktige varer og tjenester. På tilsvarende måte vil en kommune som innenfor en vertskommuneløsning omsetter ikke-avgiftspliktige varer og tjenester til andre kommuner, få nøytralisert merverdiavgiften på sine innkjøp. Et kommunalt eiet aksjeselskap vil i likhet med private i utgangspunktet ikke være omfattet av en kompensasjonsordning. Et kommunalt eiet aksjeselskap vil i likhet med private produsenter imidlertid oppnå kompensasjon ved produksjon av lovpålagte tjenester så fremt de øvrige vilkårene er oppfylt.

En generell kompensasjonsordning representerer for øvrig en tilfredsstillende løsning i forhold til utvalgets øvrige kriterier. En generell ordning som omfatter alle varer og tjenester synes å være relativt robust i forhold til en utvikling med økt konkurranse fra private, siden en unngår å avgrense ordningen til enkelte tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger slik som i dag. Ordningen synes også å gi relativt lave administrative kostnader sammenliknet med dagens ordning. Ordningen synes heller ikke å komme i konflikt med EUs merverdiavgiftsregelverk.

På denne bakgrunn anbefaler utvalget en generell kompensasjonsordning.

2.2.5 Begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning

Utvalget har vurdert en begrenset kompensasjonsordning .En begrenset ordning kan gjennomføres ved å utvide dagens kompensasjonsordning til enkelte tjenester hvor en anser at merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger. En slik løsning vil i praksis bety at en utvider dagens ordning med flere tjenester. Ved en slik utvidelse av dagens ordning, forutsettes det at en beholder et system hvor det gis kompensasjon for sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser som gjenspeiler tjenesteelementet i de ulike leveransene. Dermed kompenseres det i utgangspunktet kun for tjenesteelementet i leveransen. Det er tjenesteelementet som utgjør konkurransevridningen mellom produksjon med egne ansatte og kjøp fra private. Dette innebærer en målrettet ordning som begrenses i omfang.

Et sentralt spørsmål ved utformingen av en begrenset kompensasjonsordning, er hvilke tjenester en slik ordning skal gjelde for. Det vises til mandatet hvor utvalget bes om å vurdere hvilke tjenester som er aktuelle for kommunal egenproduksjon, og der merverdiavgiften kan føre til at private tilbydere får en konkurranseulempe. Utvalget har vurdert hvilke tjenester hvor det er aktuelt med konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften. Utvalget anser konsulenttjenester for å være en gruppe tjenester hvor det særlig kan være konkurransevridninger. Konsulenttjenester er imidlertid et uklart begrep som det er vanskelig å avgrense. Oversiktene over tjenester hvor det kan være konkurransevridninger omfatter også andre tjenester som ikke nødvendigvis kommer inn under betegnelsen konsulenttjenester.

Etter utvalgets oppfatning vil en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning kunne motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra private. En forutsetning for at en begrenset ordning skal være egnet til å motvirke konkurransevridninger, er at den omfatter alle tjenester hvor merverdiavgiften kan gi konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. En begrenset ordning behøver ikke å omfatte tjenester hvor det er uaktuelt med kommunal produksjon, og hvor det ikke kan oppstå konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon. Utvalget anser det som svært vanskelig å komme fram til en liste over avgrensede tjenester som skal omfattes av en begrenset ordning. Det kan derfor være betydelig avgrensningsproblemer knyttet til en slik modell, som i praksis gjør den lite egnet som et generelt virkemiddel for å motvirke konkurransevridninger.

En begrenset kompensasjonsordning kan til en viss grad være egnet til å motvirke konkurransevridninger mellom ulike former for kommunalt samarbeid. I den utstrekning det dreier seg om kjøp av en avgiftspliktig tjeneste som er omfattet av en begrenset kompensasjonsordning, vil vridningene motvirkes. Dersom det kjøpes avgiftspliktige tjenester som ikke er omfattet av ordningen, vil det derimot fremdeles kunne eksistere konkurransevridninger.

En begrenset kompensasjonsordning vil i liten grad skape nye konkurransevridninger i disfavør av private på tjenesteområder som ikke er avgiftspliktige. Dette skyldes blant annet at omfanget av ordningen er begrenset både ved at den gjelder et begrenset antall tjenester, og at det kun kompenseres for tjenesteelementet i leveransene. Dagens begrensede kompensasjonsordning har en subjektavgrensning som går ut over kommunal og fylkeskommunal virksomhet, ved at den også omfatter private og ideelle virksomheter som er omtalt i offentlige planer som en integrert del av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet. Dette bidrar også til å begrense omfanget av de nye konkurransevridningene som kan oppstå ved utvidelse av ordningen til å gjelde flere tjenester. En begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning vil dermed i liten grad skape nye konkurransevridninger i forhold til private.

En kompensasjonsordning som er begrenset til enkelte tjenester hvor det kan være konkurransevridninger mellom kommunale og private produsenter, vil være lite robust overfor en utvikling hvor det på stadig flere tjenesteområdet kommer private konkurrenter inn på markeder hvor offentlige tradisjonelt har vært enerådende. Dagens avgrensning av ordningen i forhold til subjekter som omfattes, har blant annet et krav om at private og ideelle virksomheter skal være offentlig finansiert. En ordning med en slik avgrensning i forhold til subjektene kan dermed være lite robust i forhold til en utvikling mot endrede finansieringsformer i retning av mindre offentlig finansiering og større grad av resultatbasert finansiering ved for eksempel brukerbetaling.

Det vil kunne oppstå press i retning av at flere tjenester og subjekter skal omfattes av ordningen. Siden ordningen gjelder et begrenset antall tjenester, kan det oppstå press i retning av at det skal kompenseres for flere tjenester.

En begrenset utvidelse av dagens ordning til å omfatte flere tjenester, og hvor det kun skal kompenseres for tjenesteelementet i leveransen, vil innebære at det må opereres med sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser. Det gir et system som fremstår som komplisert å administrere.

På tilsvarende måte som en generell kompensasjonsordning, bør det også ved gjennomføring av en begrenset ordning vurderes tiltak for å motvirke konkurransevridninger på området for fast eiendom.

Utvalget har i kapittel 7 påpekt en del svakheter ved dagens kompensasjonsordning. Utvalget har blant annet stilt spørsmål ved om ordningen virker etter hensikten. Utvalget anser at hensikten med ordningen bør være at beslutningstakerne i kommunen ser bort ifra merverdiavgiften i vurderingen av om en skal produsere tjenester selv eller kjøpe de av andre. Utvalget har vurdert endringer i den praktiske innrettingen av ordningen. Disse er nærmere omtalt i kapittel 12.

Utvalget mener at innrapporterings- og utbetalingsrutinene bør endres slik at de gjennomføres oftere enn i dag. Utvalget foreslår derfor at innrapporteringer bør gjøres annen hver måned slik hovedregelen er ved innberetting av merverdiavgiften. Utbetalingene bør skje så raskt som praktisk mulig etter at fristen for innsending av kravene forfaller.

Utvalget har vurdert det slik at ordningen kan virke mer effektivt ved å endre regnskapsrutinene slik at kompensasjonen regnskapsmessig håndteres som en fradragsordning. Dette innebærer at fakturaer regnskapsføres eksklusive merverdiavgift. Dette innebærer nettoføring av merverdiavgiften. Merverdiavgiften fremstår dermed ikke som en kostnad i regnskapene.

Dagens kompensasjonsordning kan oppfattes som komplisert og detaljert. Det vises til at det er oppstilt krav til spesifikasjon av hver faktura som skal legges til grunn for refusjonskravene som kommunen skal sende til fylkesskattekontoret. Utvalget anbefaler at det vurderes forenklinger i dokumentasjonskravene ved at disse erstattes av en attestasjon av revisor.

Utvalget mener at endringer i den praktiske innrettingen av ordningen slik som beskrevet, kan bidra til en mer effektiv ordning enn i dag og foreslår at det ved utvidelse til en generell kompensasjonsordning gjennomføres endringer i tråd med dette.

2.2.6 Utvidet fradragsrett for kommunene

Utvalget har også sett nærmere på en modell med utvidet fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette er en løsning innenfor merverdiavgiftssystemet og kan utformes slik at kommunene i prinsippet gis rett til fradrag for inngående merverdiavgift på alle anskaffelser av varer og tjenester, selv om avgiftsbeløpet ikke kan henføres til kommunenes avgiftspliktige omsetningsvirksomhet. Denne modellen vil ikke innebære utvidet plikt til å beregne utgående merverdiavgift på omsetning fra kommunal virksomhet. En eventuell plikt til å beregne utgående merverdiavgift vil fremdeles avhenge av om kommunene driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet.

Kommunale virksomheter som driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet, vil ikke omfattes av en ordning med utvidet fradragsrett. For disse virksomhetene foreligger det fradragsrett etter de alminnelige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Ved en utvidet fradragsrett vil kommunale virksomheter delvis få nøytralisert merverdiavgiften gjennom merverdiavgiftslovens ordinære fradragsregler og delvis gjennom den utvidede fradragsretten. For i størst mulig grad å sikre en korrekt fordeling mellom inngående merverdiavgift som skal fradragsføres etter de vanlige bestemmelsene og etter den utvidede fradragsretten, understreker utvalget at det i regelverket bør gis nærmere anvisning på hvordan denne fordelingen skal foretas.

Utvalget har vurdert modellen med utvidet fradragsrett nærmere. En utvidet fradragsrett som er generell i sin utforming, vil økonomisk sett ha samme virkninger som en generell kompensasjonsordning. En utvidet fradragsrett motvirker derfor konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Modellen synes også å være egnet til å motvirke konkurransevridninger mellom ulike former for kommunalt samarbeid. En utvidet fradragsrett vil, i likhet med en generell kompensasjonsordning, i mindre grad enn dagens begrensede kompensasjonsordning være målrettet mot konkurransevridningene. En utvidet fradragsrett vil dermed bli betydelig større i beløpsmessig omfang. På samme måte som en generell kompensasjonsordning, reiser dette etter utvalgets mening et mulig problem i forhold til fordeling av reduksjonen i kommunenes frie inntekter mellom de enkelte kommunene.

Utvalget fremhever videre at en utvidet fradragsrett, i likhet med en generell kompensasjonsordning, vil gi nye konkurransevridninger i disfavør av private virksomheter som ikke er avgiftspliktige. Utvalget ser det som viktig at det innføres tiltak for å motvirke nye konkurransevridninger. Ved en utvidet fradragsrett anbefaler utvalget at ordningen, i tillegg til å omfatte kommunal virksomhet, også omfatter private og ideelle virksomheter basert på avgrensningen etter dagens kompensasjonsordning, men slik at den også omfatter private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. Dette tilsvarer samme løsning som foreslås i forhold til en generell kompensasjonsordning. På tilsvarende måte kan de løsninger som er beskrevet for en generell kompensasjonsordning i forhold til fast eiendom, også være aktuell ved en utvidet fradragsrett.

I motsetning til en generell kompensasjonsordning, kan det etter utvalgets mening imidlertid reises flere prinsipielle innvendinger mot en utvidet fradragsrett. Etter utvalgets vurdering vil en utvidet fradragsrett være et uheldig brudd med merverdiavgiftssystemet. Retten til å fradragsføre inngående merverdiavgift står sentralt i merverdiavgiftssystemet ved at fradragsretten nøytraliserer merverdiavgiften for avgiftspliktige næringsdrivende. En utvidet fradragsrett, som betyr at kommunene oppnår fradragsrett på anskaffelser til bruk i ikke-avgiftspliktig virksomhet, representerer derfor et brudd på de prinsipper som merverdiavgiften bygger på.

Utvalget fremhever videre at en utvidet fradragsrett skaper press fra andre grupper om å få særordninger innenfor merverdiavgiftssystemet. Når det også åpnes for at private virksomheter til en viss grad omfattes av ordningen, kan det over tid skape et stort press mot at flere virksomheter skal omfattes av særordningen. Det er etter utvalgets oppfatning uheldig å innføre særordninger innenfor merverdiavgiftssystemet som kan svekke merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk.

En utvidet fradragsrett vil, etter utvalgets vurdering, også fremstå som svært gunstig for den enkelte besluttende enhet innen kommunen. I motsetning til kommunale enheter som driver avgiftspliktig omsetning, vil enhetene som kommer inn under ordningen, slippe å beregne utgående merverdiavgift av sin tjenesteproduksjon. Selv om ordningen er selvfinansierende for kommunesektoren samlet sett, må det påregnes et press fra enkelte kommunale enheter om å omfattes av ordningen. Utvidet fradragsrett kan derfor åpne for uheldige tilpasninger for å komme innenfor ordningen.

Utvalget viser videre til at en utvidet fradragsrett vil være i strid med EUs merverdiavgiftsregelverk. Selv om Norge ikke er bundet av dette regelverket, har utvalget ansett at dette må være et moment som bør tillegges vekt. Utvalget kjenner heller ikke til at noe annet land nå opererer med en slik utvidet fradragsrett innenfor merverdiavgiftssystemet. En slik løsning vil således fremstå som en særnorsk løsning.

Utvalget kan ikke anbefale en modell med utvidet fradragsrett.

2.2.7 Utvalgets konklusjoner

Utvalget har vurdert de ulike modellene opp mot hverandre og deretter trukket konklusjoner. Utvalget anser at den systemmessig beste løsningen vil være et generelt merverdiavgiftssystem som omfatter alle varer og tjenester og både offentlig og privat virksomhet. Systemet forutsetter blant annet at det etableres et egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiften, generell utvidelse av avgiftsgrunnlaget og merverdiavgiftsmessig behandling av offentlige overføringer. Utvalget mener imidlertid at en slik modell ikke er gjennomførbar som en generell løsning på konkurransevridningene med dagens finansiering og organisering av velferdstjenestene. Etter hvert som det skjer endringer slik at det etableres beregningsgrunnlag for merverdiavgiften innenfor dagens merverdiavgiftssystem, bør kommunal virksomhet, etter utvalgets mening, innrettes slik at de utgjør egne avgiftssubjekter. Dette forutsetter endringer i finansiering, regnskapsføring og organisering av kommunal virksomhet.

Markedet for velferdstjenester er i endring ved at stadig større deler av helse-, omsorgs- og undervisningstilbudet dekkes av private produsenter på markedsbetingelser. En utvikling i retning av finansieringsformer som innebærer at det oppstår beregningsgrunnlag for merverdiavgift og omsetning i merverdiavgiftslovens forstand, kan legge til rette for avgiftsplikt for slike velferdstjenester. Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenester når det oppstår prising som gir egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgift.

Utvalget anser en modell med utvidet fradragsrett som et uheldig brudd med merverdiavgiftssystemet. En slik løsning er også i strid med EU-reglene på merverdiavgiftsområdet. Utvalget vil ikke anbefale en slik modell.

Siden utvidet merverdiavgiftsplikt, som beskrevet ovenfor, ikke er gjennomførbar som en generell løsning på konkurransevridningene med dagens finansiering og organisering av velferdstjenestene, anser utvalget en kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet for å være den beste løsningen. Utvalget har i kapittel 12 kommet med forslag til forbedringer av dagens begrensede ordning. Den begrensede ordningen har imidlertid betydelige avgrensningsproblemer i forhold til hvilke tjenester og subjekter som skal tas med, og den vil i praksis bare delvis rette opp konkurransevridningen i favør av kommunal egenproduksjon. Det må foretas en fortløpende vurdering av hvilke tjenester som skal omfattes. Ordningen vil være lite robust overfor endringer i konkurranseforholdet mellom kommunal og privat tjenesteproduksjon. Det må også tas med i vurderingen at ordningen er særnorsk.

Utvalget har merket seg at de fleste land som har forsøkt å løse problemet, har valgt en generell kompensasjonsordning for alle varer og tjenester i kommunene. En generell ordning sikrer konkurransenøytralitet overfor kommunal egenproduksjon, er mer robust i forhold til utviklingen av privat tjenesteproduksjon, og er enklere å administrere.

Utvalget er imidlertid oppmerksom på at en generell kompensasjonsordning vil gi nye konkurransevridninger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør av produsenter som ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Det vises i den forbindelse til utvalgets anbefaling i kapittel 10. Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenester når det oppstår prising som gir et egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. I den grad avgiftsgrunnlaget over tid utvides til å gjelde flere tjenester, vil konkurransevridningene som følge av en kompensasjonsordning begrenses.

Utvalget ser det likevel som viktig at det innføres tiltak for å motvirke nye konkurransevridninger. Utvalget mener at det bør være størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver. For å oppnå størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør ordningen i større omfang enn med dagens subjektavgrensning omfatte private og ideelle virksomheter. Etter utvalgets mening bør ordningen også omfatte private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. Utvalget legger til grunn at for eksempel private barnehager som ikke mottar kommunale tilskudd, bør omfattes.

Utvalget forutsetter som et utgangspunkt at reformen ikke skal gi endringer i de økonomiske rammer for staten, kommunesektoren og de private virksomheter som vil være omfattet. Utvalget erkjenner imidlertid at finansieringen i forhold til private virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, skaper problemer i forhold til dette utgangspunktet.

Ut fra en samlet vurdering vil utvalget anbefale innføring av en generell kompensasjonsordning som beskrevet i kapittel 11.

2.2.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget har vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag .Samlet anser utvalget at den foreslåtte reformen vil gi en ordning som blir enklere og vil fungere bedre i forhold til målsetningen. Forslagene antas å medføre endringer i rammebetingelsene som legger til rette for at private i større grad kan konkurrere på like vilkår som kommunen. Endringene må dermed forventes å bidra til at kommunale beslutninger i større grad baseres på relative priser som avspeiler samfunnsøkonomiske kostnader. Dette kan gi mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren.

Det antas at en utvidelse av dagens begrensede ordning til en generell kompensasjonsordning isolert sett medfører mindre administrative kostnader enn dagens kompensasjonsordning. Utvalget foreslår i tillegg enkelte endringer i den praktiske innrettingen av ordningen for at den skal fungere bedre. Disse forslagene kan gi en viss økning i administrative kostnader. Samlet sett antas forslagene å kunne gi om lag uendrede administrative kostnader for både de kompensasjonsberettigede og for skatteetaten. Innføring av en generell kompensasjonsordning vil ikke gi administrative kostnader for næringsdrivende som yter tjenester til de kompensasjonsberettigede.

Utvalget anbefaler at en generell kompensasjonsordning finansieres gjennom reduksjon i kommunens frie inntekter slik at det i minst mulig grad skapes omfordeling mellom kommuner. På denne måte kan inntektsfordelingen i sektoren i minst mulig grad endres. Dette sikrer uavhengighet mellom den enkelte kommunes bidrag til finansiering av ordningen og kommunens kompensasjon.