4 Kommunal tjenesteproduksjon

4.1 Innledning

Kommunen er ansvarlig for sentrale velferdstjenester for befolkningen. Tradisjonelt har det meste av kommunal og fylkeskommunal tjenesteyting vært organisert som forvaltningsorganer som en del av kommunen eller fylkeskommunen som juridisk enhet. Samtidig har kommunene og fylkeskommunene også kjøpt enkelte tjenester, som for eksempel renovasjon og kollektivtrafikk, fra private leverandører eller offentlig eide selskaper som er organisert i frittstående selskaper.

I de siste 10-15 årene har det i kommunesektoren foregått et utstrakt omstillings- og fornyelsesarbeid, med sikte på økt fristilling av tjenesteproduksjonen, for eksempel innen pleie- og omsorgssektoren. Fristilling innebærer at det opprettes et klart skille mellom bestiller- og utførerfunksjonene, og at det åpnes for å anvende ulike former for motivasjons- og reguleringsmekanismer. Kommunen som ansvarlig for velferdstilbudet, har på denne måten i større grad fått en bestillerrolle når den skal sikre tjenester til befolkningen.

Ved siden av endringene som skjer i kommunal sektor, er markedet for velferdstjenester i endring ved at deler at helse-, omsorgs- og undervisningstilbudet dekkes av private produsenter til markedsbetingelser. Private tilbud som brukeren betaler for eksisterer derfor side om side med skattefinansierte tilbud. Dette bidrar til å utvide konkurranseflaten mellom kommunen og privat sektor.

Dagens merverdiavgiftsregelverk kan påvirke kommunens beslutninger som bestiller av ulike tjenester som kommunen anskaffer. Dette gjelder både i forhold til hvilke tjenesteytere kommunen henvender seg til og i forhold til organisering av ulike typer samarbeid om tjenesteproduksjonen. Kommunen kan utføre tjenesteproduksjonen med egne ansatte, kjøpe dem fra private virksomheter eller andre kommuner, eller kommunen kan inngå ulike former for samarbeid om tjenesteproduksjon. Valg av løsninger for tjenesteproduksjonen bør avspeile de samfunnsøkonomiske kostnadene ved de ulike alternativene.

Mange av de kommunale tjenestene er unntatt fra den generelle merverdiavgiftplikten. Flere tjenesteområder er også inkludert i dagens begrensede kompensasjonsordning. Denne ordningen er nærmere beskrevet i kapittel 7. For kommunens innkjøp av unntatte tjenester eller tjenester som er omfattet av kompensasjonsordningen, vil merverdiavgiften ikke medføre konkurransevridninger mellom kommunal og privat produksjon eller påvirke organiseringen av kommunalt samarbeid.

I dette kapittelet gis det en kort beskrivelse av hvilke typer oppgaver som kommuner utfører og ulike organisasjonsformer for slik drift, for eksempel ved at kommunen produserer selv eller i samarbeid med andre. Det gjøres kort rede for utviklingen i retning av økt konkurranseeksponering og endrede finansieringsformer for kommunal tjenesteproduksjon. Det gis også en beskrivelse av merverdiavgiften og forholdet til kommunene og kommunalt samarbeid. I den forbindelse kan det også vises til beskrivelsen av merverdiavgiftsreglene for offentlig virksomhet i kapittel 3.5.

4.2 Ivaretakelse av kommunale oppgaver

4.2.1 Gruppering av kommunale oppgaver

Kommunens oppgaver kan grupperes i offentlig myndighetsutøvelse, ansvar for velferdstilbud og utøvelse av næringsvirksomhet. Med myndighetsutøvelse siktes det til den myndighet som kommunen har til å regulere borgerens rettigheter og plikter, for eksempel ved å gi tillatelser, nedsette forbud eller gi dispensasjoner. Utøvelse av offentlig myndighet kan for eksempel forekomme når kommunen gir tillatelse til oppføring av bygg eller treffer beslutning om deling av en eiendom.

Kommunen har ansvar for velferdstilbudet ved å sørge for tilgang på en del tjenester for befolkningen. Ansvaret for velferdstilbudet kan ivaretas enten ved at kommunen produserer i egen regi eller kjøper fra private, eller fra andre kommuner. Innenfor ulike deler av det kommunale velferdstilbudet vil det ikke alltid være klare grenser mot næringsvirksomhet. Dette gjelder eksempelvis ved ytelse av persontransporttjenester.

Kommunenes oppgaver kan også grupperes etter lovpålagte og frivillige oppgaver. Lovpålagte oppgaver kan ha karakter av myndighetsutøvelse eller ha som formål å sikre innbyggerne et bestemt nivå av velferdstjenester. Det siste gjelder for eksempel innen undervisning, helsetjenester, sosiale tjenester samt pleie og omsorg. I tillegg påtar kommunene og fylkeskommune seg enkelte oppgaver frivillig, som for eksempel kommunal kinodrift, offentlige bad og busstransport.

En del brukerrettede oppgaver vil, enten den utføres i egenproduksjon eller av andre, være avhengig av støttetjenester. Dersom slike tjenester utføres av egne ansatte i kommunen, omtales de ofte som interntjenester. Eksempler på slike interntjenester kan være regnskaps- og innfordringstjenester, revisjonstjenester, personaltjenester, eiendomsforvaltning, IKT-tjenester, trykkeritjenester og økonomiske eller juridiske konsulenttjenester.

4.2.2 Nye styringsformer i kommunesektoren

Kommunenes håndtering av velferdstilbudet til befolkningen varierer mellom kommuner og mellom typer tjenester. Mange tjenester kjøpes fra private produsenter, som for eksempel renovasjon og kollektivtransport. Ivaretakelsen av sentrale velferdstjenester som skole, omsorg og helse er ofte organisert som del av den kommunale forvaltning, og skillet mellom etterspørsel og produksjon er uklart.

I de siste 10-15 årene har det i kommunesektoren imidlertid foregått et utstrakt omstillings- og fornyelsesarbeid, med sikte på økt fristilling fra politiske myndigheter. Det er en generell tendens til at kommunene fristiller tjenesteproduserende virksomheter, for eksempel innen pleie- og omsorgssektoren og undervisning. De fristilte enheter får et tydeligere selvstendig ansvar for ressursbruk og tjenestetilbud. Finansieringen av fristilte enheter varierer, men utviklingen går i retning av rammebevilgninger og kontrakter. På den ene siden økes enhetenes disposisjonsrett, for eksempel i ansettelsesspørsmål, mens det på den annen side stilles klarere krav fra kommunen til de tjenestene som leveres. Forholdet mellom tjenesteproduserende enheter i kommunen og kommunens politiske organer har da karakter av transaksjoner hvor kommunen betaler for virksomhetenes tjenesteproduksjon.

Innenfor slike styringsformer kan en betrakte kommunens politikere som bestillere av velferdstjenester innenfor de gitte økonomiske og rettslige rammebetingelsene. Det kan derfor trekkes et prinsipielt skille mellom kommunens rolle som politisk myndighet med ansvar for den politiske prioritering og etterspørsel (bestillerrollen) på den ene siden og selve produksjonen av tjenesten (utførelsen) på den andre siden. Dette skillet gir klarere ansvarsforhold for bestemmelse av standard, kvalitet og omfang på tjenestetilbudet.

4.2.3 Om konkurranseeksponering og nye finansieringsformer

4.2.3.1 Konkurranseeksponering og privatisering

Det har de seneste årene vært mye fokus på konkurranse som et virkemiddel for å oppnå effektiviseringsgevinst i offentlig sektor generelt, og i kommunesektoren spesielt. Regjeringen Bondevik II har løftet fram prinsippet om konkurranse i kommunesektoren som et satsingsområde. I St. prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003 (kommuneproposisjonen) uttales det i kapittel 13.1:

”Regjeringen vil (...) fremme konkurranse som et prinsipp i kommunesektoren for å bidra til god ressursbruk og økt kvalitet.”

Samtidig har flere kommuner og fylkeskommuner gjennomført organisasjonsmessige endringer i retning av økt bruk av konkurranse i ulike former.

Åpen anbudskonkurranse er en av de mest brukte formene for konkurranseeksponering av tjenesteproduksjon. Slik anbudskonkurranse innebærer at kommunene gir private aktører og kommunale enheter muligheten til å komme med anbud på driften av en offentlig tjeneste. Kommunene kan også velge en intern anbudskonkurranse, der egne enheter og eventuelt andre kommuner eller offentlige enheter kan by på retten til driften av et tjenestetilbud. Denne typen konkurranseeksponering av driften av offentlige tjenester innebærer at kommunene fremdeles har ansvaret for finansieringen av tjenesten, samt utforming, oppfølging og kontroll av tjenesten i form av for eksempel kvalitets-, kompetanse- og bemanningskrav. Ved denne typen konkurranseeksponering skilles det mellom bestiller av tjenester, som er kommunen, og den som utfører tjenesten, som kan være en privat aktør eller en kommunal eller offentlig enhet.

Konkurranseeksponering av driften av offentlige tjenester skilles ofte fra privatisering av offentlig virksomhet. Privatisering av kommunal virksomhet innebærer en overgang fra kommunal til privat eierskap, som ofte også innebærer at finansieringsformen endres ved at inntektene genereres gjennom salg av tjenestene i stedet for skattefinansiering. Privatisering kan være et resultat av en anbudskonkurranse der en privat tilbyder vinner anbudskonkurransen og får oppdraget med å drive virksomheten. Privatisering kan imidlertid også gjennomføres uten at tjenesten er satt ut på anbud.

Prinsippet om fritt brukervalg innebærer også en form for konkurranseeksponering. Fritt brukervalg innebærer at kommunen legger til rette for et marked med flere aktører som tilbyr en tjeneste og lar innbyggeren velge hvilken tilbyder de skal bruke. Tilbyderen kan bestå kun av kommunale enheter hvis det etableres intern konkurranse om brukerne. Det kan imidlertid også etableres et marked som består av både private og kommunale tilbydere. Fritt brukervalg følges ofte av ordninger hvor pengene følger brukeren. Det innebærer at de ulike tilbyderne får offentlig støtte avhengig av antall brukere som velger deres tilbud. En slik ordning medfører at den enkelte tilbyderen får økonomisk motiv til å tiltrekke seg flere brukerne for å få tilført midler fra offentlige myndigheter. Denne typen markedsordninger har som formål å gi mer utstrakt makt til brukerne, som gjennom sine valg styrer budsjettmidlene.

4.2.3.2 Nye finansieringsformer

Innføring av ulike typer av konkurranseeksponering henger ofte sammen med endringer i finansieringsformer for offentlig tjenesteproduksjon. Fremdeles er det slik at store deler av offentlig tjenesteproduksjon er skattefinansiert. Skattefinansiering innebærer at det ikke er noen direkte kopling mellom de resultater som oppnås og de ressurser som stilles til disposisjon. For å fremme kostnadseffektivitet hos den enkelte tjenesteleverandør, er det innført resultatbaserte finansieringsordninger som kan gi større valgfrihet og konkurranse. På flere tjenesteområder er det innført anbudskonkurranse og stykkprisfinansiering der pengene følger brukeren. Når kommunen er kjøper av slike tjenester, etableres det en pris på tjenestene. Innenfor for eksempel det nasjonale helsevesen er det innført betydelige innslag av stykkprisfinansiering. Det synes også aktuelt å vurdere slike finansieringssystemer på andre områder, blant annet for grunnskolen. Det vises til to eksempler i boks 4.1.

Ved siden av skattefinansiering og overføringer skaffer kommunene seg inntekter ved brukerbetaling. Finansiering gjennom brukerbetaling er økende også som andel av kommunenes inntekter. Innenfor tekniske tjenester og offentlig transport dekkes store deler av kostnadene gjennom brukerbetaling. Brukerbetaling er også relativt høy på skolefritidsordninger og i barnehager. I motsetning til stykkprisfinansiering og anbud er det da ikke kommunene som betaler, men brukerne som betaler direkte for tjenesten. En utvikling over tid hvor flere kommunale tjenester endrer finansieringsform fra skattefinansierte bevilgninger og over i retning av brukerbetaling mv., vil innebære omsetning i merverdiavgiftslovens forstand.

4.3 Nærmere om organisering av kommunal tjenesteproduksjon

4.3.1 Innledning

Kommunene står som hovedregel fritt i forhold til hvordan den skal organisere sin virksomhet. Spørsmål om organisering er en del av den politiske beslutningsprosess, herunder spørsmål om eventuell konkurranseutsetting og privatisering av tjenestene. Både kommuneloven og særlovgivningen vil likevel kunne begrense organisasjonsvalg og organisasjonsmåte. Kommunal tjenesteproduksjon omfatter ofte tre parter; den bevilgende myndighet, den utøvende part og brukeren av tjenesten. I rollen som bevilgende myndighet blir kommunen bestiller av tjenester fra andre, som for eksempel private eller andre kommuner.

Det er gitt en bred fremstilling av organiseringen av den kommunale virksomhet i NOU 1995:17 Om organiseringen av kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Organisasjonsformene kommunale foretak etter kommuneloven kapittel 11 og interkommunale selskaper etter lov om interkommunale selskaper, er omtalt i Ot. prp. nr. 53 (1997-98) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven m.m. (kommunalt og fylkeskommunalt foretak).

4.3.2 Noen rettslige rammer for kommunenes virksomhet

Kommuneloven og aktuelle særlover kan sette begrensninger i forhold til hvilke organer som har avgjørelsesmyndighet i bestemte saker, samt på hvilken måte avgjørelsen skal treffes og krav til innholdet av slike avgjørelser, for eksempel innholdet i tjenesten. Obligatoriske organer etter kommuneloven er kommunestyre, formannskap, ordfører og kontrollutvalg. Kommuneloven pålegger også hver kommune å ansette en administrasjonssjef og en regnskapsansvarlig. I tillegg skal kommunen etablere en revisjonsordning. Dette kan gjøres enten ved egen kommunal revisjon eller ved at flere kommuner oppretter en felles revisjon i form av revisjonsdistrikt. Hvorvidt kommunen kan overlate en lovpålagt eller frivillig oppgave til et annet rettsubjekt, vil måtte avklares i forhold til lovgrunnlaget for den aktuelle oppgave. Kommunene står likevel fritt til å konkurranseutsette en del typiske støttefunksjoner, som for eksempel vaskeritjenester og vaktmestertjenester.

I forhold til konkurranseeksponering kan det reises juridiske spørsmål ved selve konkurranseutsettingen. Særlig kan EØS-regelverket sette begrensninger for tildeling av kontrakter, tilføring av kapital og opptreden på markedet.

Selv om lovgivningen setter en del rammer for hvordan kommunene skal utøve sin virksomhet, er det likevel et viktig prinsipp at kommunene selv skal ha størst mulig frihet til å organisere sin virksomhet slik de finner det hensiktsmessig. Mens enkelte oppgaver for eksempel egner seg til å organiseres som et kommunalt foretak, vil aksjeselskapsformen kunne være en bedre løsning for andre driftsoppgaver. Ved avveiningen av driftsform vil blant annet mulighetene for politisk styring og kontroll stå sentralt.

4.3.3 Organisasjonsformer når kommunen produserer tjenesten selv

En del tjenester vil kommunene finne det hensiktmessig å produsere selv. Følgende organisasjonsformer kan da være aktuelle:

a) Kommunal etat

Når driften organiseres som egen kommunal etat underlagt administrasjonssjefen, utgjør den en del av kommunen slik at det er kommunelovens bestemmelser som gjelder. Et eksempel på dette er en teknisk etat som har ansvar for å drive vedlikehold av kommunens vann- og avløpsanlegg, sørge for gatelys, feiing, brøyting og brannvern.

b) Kommunal institusjon/resultatenhet

Kommune kan etter kommuneloven § 11 opprette styre for institusjoner som ikke har et forretningsmessig preg, men som likevel har ansvar for driftspregede oppgaver. Dette kan for eksempel være drift av sykehjem, skole og barnehager. Disse organiseres ofte som egne resultatenheter.

c) Kommunalt foretak

Dersom virksomheten har forretningsmessig preg, kan det være aktuelt å opprette et foretak i medhold av kommuneloven kapittel 11. Ved at kommunestyret selv velger styret i foretaket og i vedtektene har mulighet til å sette begrensninger i styrets normalfullmakter (de som ellers følger av loven), vil den politiske styring og kontroll være sterkere enn ved aksjeselskap. Et kommunalt foretak vil også være en del av kommunens rettssubjekt og kan ikke opptre utad som part. Kommunen vil også fullt ut være ansvarlig for foretakets forpliktelser. Det er ingen skranker i kommuneloven for når foretaksmodellen kan brukes.

d) Aksjeselskap

Aksjeselskap er eget rettssubjekt som reguleres av aksjeloven og allmennaksjeloven av 1997. Det gjelder ingen særregler for kommunalt eide aksjeselskap. Aksjeselskapsformen kan egne seg for konkurranseutsatt virksomhet hvor kommunen ønsker en begrenset ansvarsform.

e) Andre organisasjonsformer

I tillegg til ovennevnte driftsformer kan det også være aktuelt for kommunen å ha sameie i andel, delta i samvirke, forening og stiftelser. Disse er egne rettssubjekter.

4.3.4 Kommunalt samarbeid om tjenesteproduksjon

Utviklingen den senere tid viser at kommunene i økende grad inngår samarbeid innenfor et bredere spekter av oppgaver. Økende grad av samarbeid mellom kommunene om tjenesteproduksjon kan også reflektere at kommunestrukturen ikke er tilpasset det økende behovet for ulike kommunale tjenester. De tjenestene som kommunene har ansvar for blir stadig mer omfattende, kompliserte og kostnadskrevende og er i økende grad i ubalanse med en kommunestruktur som er dominert av mange og små kommuner. Forpliktende kommunalt samarbeid har utviklet seg i retning av at egne juridiske enheter blir mer utbredt, blant annet som følge av loven om interkommunale selskaper. Utviklingen viser også at kommunene i økende grad inngår avtalebasert samarbeid seg i mellom, for eksempel en vertskommuneløsning. En slik utvikling kan henge sammen med at egne juridiske enheter passer best for forsyningsoppgaver, herunder vann, avløp og renovasjon, og oppgaver som finansieres med brukerbetalinger. Ved avtalebasert samarbeid kan også den politiske styringen oppleves tettere til kommunestyret enn i et eget juridisk selskap.

Et hovedskille går mellom kommunalt samarbeid som har en organisatorisk overbygning og samarbeid som skjer uten slik overbygning, som for eksempel avtalebasert samarbeid. Kommunalt samarbeid uten organisatorisk overbygning kommer blant annet til uttrykk der kommuner kjøper og selger tjenester av hverandre eller gjennom felles forvaltningsordninger. Forholdet mellom partene reguleres fullt ut av den avtale som er inngått. Dersom kommunene vil overlate til et særskilt samarbeidsorgan å treffe beslutninger som binder deltakerne, må det være et rettslig grunnlag for å etablere organet og for å overlate virksomhet til det.

Kommunalt samarbeid med organisatorisk overbygning er regulert både i kommuneloven (§ 27), lov om interkommunale selskaper, den offentligrettslige særlovgivningen og i den privatrettslige lovgivningen. Kommuner og fylkeskommuner kan således velge å organisere sin virksomhet på mange måter. Organisasjonsmodellen vil normalt avhenge av hva slags virksomhet det er tale om, målene som er trukket opp for virksomheten og rammebetingelsene for virksomheten for øvrig.

Et samarbeid basert på frivillighet innebærer at alle kommunene som deltar må være enige om å inngå samarbeid og på hvilke vilkår samarbeidet skal foregå. Dette forhindrer selvsagt ikke at kommunale samarbeidsordninger kan ha vedtekter som åpner for flertallsbeslutninger som binder mindretallet. Når alle kommunene må være enige i hvordan vedtektene utformes, kan muligheten for flertallsavgjørelser legges inn som en frivillig, selvpålagt binding. En konsekvens av prinsippet om all makt i den enkelte kommunestyresal, er at kommunenes representanter i de kommunale samarbeidsorganene velges av kommunestyret og dermed er indirekte valgt.

Med unntak av avgifter, gebyrer og eventuelle andre inntekter for en del tiltak innen interkommunal forretningsvirksomhet, må interkommunale tiltak finansieres gjennom bidrag fra kommunene. Virksomheten er dermed avhengig av bevilgningsvedtak i den enkelte samarbeidskommune.

4.3.5 Nærmere om organisasjonsformer når kommunen produserer tjenester sammen med andre

Følgende organisasjonsformer kan være aktuelle når kommunen produserer tjenester sammen med andre kommuner, fylkeskommuner, statlige enheter eller private produsenter:

a) Interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27

Etter kommuneloven § 27 kan kommuner og fylkeskommuner opprette et eget styre som ved fullmakter kan treffe avgjørelser om virksomhetens drift og organisering, men ikke overføre offentligrettslig beslutningsmyndighet. Det settes krav til bestemte vedtekter for et interkommunalt styre, som blant annet skal innholde bestemmelser om styrets sammensetning, styrets virksomhet og fullmakter (opptak av lån mv.), og regler om eventuell innskuddsplikt fra kommunene. Samarbeid som fremstår som egne rettssubjekt omfattes ikke av bestemmelsens virkeområde, slik at virkeområdet for kommuneloven § 27 er blitt innskrenket etter at lov om interkommunale selskaper ble vedtatt.

b) Interkommunalt selskap (IKS)

I et interkommunalt selskap kan bare kommuner, fylkeskommuner eller interkommunale selskaper delta. Selskapsformen reguleres av lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper. Et interkommunalt selskap er et selvstendig rettsubjekt med ubegrenset deltakeransvar og omfattes dermed ikke av kommuneloven. Loven regulerer blant annet ansvarsfordeling mellom ulike organer, organisering, økonomistyring og adgang til låneopptak. I tillegg til virksomhet med forretningspreget karakter, vil også virksomhet som er etablert for å forvalte for eksempel sosialtjenester og helsetjenester kommer innenfor loven.

c) Selskaper og aksjeselskaper mv.

Det kan ikke gis noe generelt svar på i hvilken grad kommuner kan delta i selskaper. Dette avhenger av kommunalrettslige regler og stiller seg forskjellig for de ulike selskapsformer. Ulike typer selskapsformer kan være ansvarlig selskap med ubegrenset deltakeransvar, ansvarlig selskap med delt deltakeransvar, kommandittselskaper, indre selskaper og aksjeselskaper.

Kommuner og fylkeskommuner kan være aksjeeiere både sammen med andre kommuner og fylkeskommuner, sammen med andre offentlige instanser og sammen med private. Rammene for slike selskapers virksomhet vil blant annet være avhengig av den alminnelige næringslovgivningen. I tillegg setter alminnelige kommunalrettslige prinsipper om bruk av kommunenes midler visse grenser for hvilke aksjeselskaper en kommune kan delta i. Adgangen til å ta slik risiko reguleres blant annet av kommuneloven § 51 nr. 1 annet ledd som forbyr kommuner å stille garanti for økonomiske forpliktelser som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet. Det er for øvrig de aksjerettslige regler som regulerer forholdet mellom kommunen som aksjeeier og selskapet, slik at det er dette regelverket som er bestemmende for hvordan kommunen skal utøve sin eierinnflytelse og for disposisjonen av selskapets midler.

d) Avtaler om kjøp av tjenester fra andre kommuner (vertskommuner)

Såkalte vertskommuneløsninger er basert på en modell som innebærer et samarbeid hvor en kommune utfører oppgaver på vegne av en annen kommune uten organisatorisk overbygning, og hvor pris og kvalitet på tjenesten som regel er avtalt på forhånd. Vertskommunemodellen gjør det mulig for kommuner å samarbeide om tjenesteproduksjon uten at det opprettes interkommunale selskapsformer. Eksempler på tjenesteområder for vertskommuneløsninger er tekniske løsninger, økonomiske funksjoner (skatt, regnskap, lønn), tilbud innen helse, sosial og omsorg, landbrukskontor og spesialbarnehager.

e) Samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer

Utvalget er også kjent med at det finnes eksempler på samarbeide på tvers av og mellom forvaltningsnivåene. Et eksempel på dette er når kommuner i et fylke, fylkeskommunen og fylkets høgskole i fellesskap finansierer en stilling som skal ivareta felles utlysninger eller rammeavtaler når det gjelder innkjøp. Et annet aktuelt samarbeid kan gå på etablering av felles offentlig eiet bredbåndnett som for eksempel eies i fellesskap av kommuner, høyskoler, interkommunale selskaper med flere, organisert for eksempel som et aksjeselskap eller en stiftelse.

4.4 Kommunene og merverdiavgiftsregelverket

4.4.1 Innledning

Etter dagens merverdiavgiftsregelverk er kommunale virksomheter på samme måte som private avgiftspliktige for sin omsetning av varer og tjenester som omfattes av merverdiavgiftsplikten. Til tross for dette utgangspunktet, er det flere grunner til at kommunale virksomheter likevel ikke er merverdiavgiftspliktige og dermed ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette gjør at merverdiavgiften gir opphav til konkurransevridninger mellom kommunenes egenproduksjon og kjøp fra andre. Det er tre hovedgrunner til at kommunale virksomheter som regel ikke er avgiftspliktige:

• Kravet til omsetning er ofte ikke oppfylt.

• Det er særskilt unntak fra uttaksbestemmelsene for offentlige virksomheter som hovedsakelig tilgodeser egne behov.

• Kommunen yter tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

Samlet innebærer dette at kommunen hovedsakelig ikke er avgiftspliktig og dermed ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Disse forholdene er med på å gi kommunen økonomisk motiv til å produsere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte, se nærmere nedenfor. Regelverket kan på denne bakgrunn øke omfanget av konkurransevridninger i disfavør av private virksomheter, samt skape konkurransevridninger ved kommunenes valg mellom produksjon av tjenester i ulike former for kommunalt samarbeid eller kjøp fra private.

Regelverket kan også medføre konkurransevridninger ved kommunens omsetning til andre enn kommunen selv. Bakgrunnen for dette er at kommunale virksomheter med begrenset omsetning til andre, som følge av merverdiavgiftsreglene kan ha et lavere kostnadsnivå enn tilsvarende private virksomheter. Private produsenter vil dermed måtte ta en høyere pris i markedet enn kommunale produsenter av tilsvarende tjeneste.

Videre vil dagens merverdiavgiftsregelverk medføre konkurransevridninger mellom ulike kommunale samarbeidsformer. Kommunale samarbeidsformer som anses som en felles enhet i forhold til merverdiavgiften, vil kunne omsette avgiftspliktige tjenester uten merverdiavgift til deltakerne i samarbeidet. Dette gjelder for eksempel for samarbeid organisert etter kommuneloven § 27 og etter lov om interkommunale selskaper. Andre kommunale samarbeidsformer, for eksempel en vertskommuneløsning, vil ikke ha en slik gunstig merverdiavgiftsmessig behandling.

4.4.2 Konkurransevridninger når kommunen har rollen som bestiller

Merverdiavgiftsregelverket likestiller i utgangspunktet kommunale omsetningsvirksomheter med tilsvarende private virksomheter, jf. merverdiavgiftsloven § 11 første ledd. Merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd fastsetter imidlertid en særordning som gir unntak fra plikten til å betale merverdiavgift ved eget forbruk for kommunale virksomheter som hovedsakelig tilgodeser egne behov. Hovedsaklighetskravet er i praksis blitt satt til minst 80 prosent av samlet omsetning. For de virksomhetene som omfattes av denne særordningen og som hovedsakelig tilgodeser egne behov, vil det foreligge økonomisk motiv for kommunen til å produsere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte.

Finansdepartementet har med hjemmel i merverdiavgiftsloven § 70 inntil videre gitt et generelt administrativt unntak fra plikten til å betale merverdiavgift ved uttak av tjenester til ikke-avgiftspliktig del av en virksomhet. Forutsetningen for dette unntaket er at den eksterne omsetningen av den aktuelle typen tjeneste ikke overstiger 20 prosent. Videre er det kun fradragsrett for den delen av anskaffelsene som skjer til den avgiftspliktige delen av virksomheten. Ved fellesanskaffelser må fradragsretten fordeles forholdsmessig.

Private virksomheter med slik begrenset avgiftspliktig omsetning, for eksempel en bank, vil derfor også ha økonomisk motiv til å produsere avgiftspliktige tjenester med egne ansatte. Det må antas at dette unntaket også gjelder kommunale virksomheter som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven § 11 første ledd. I forhold til tjenesteomsetningen vil derfor kommunale og private virksomheter stå overfor tilnærmet samme regelverk, og begge typer virksomhet vil ha økonomisk motiv til egenproduksjon av avgiftspliktige tjenester.

Konkurransevridningene mellom kommunens egenproduksjon og kjøp fra andre økes i omfang ved at kommunale virksomheter som hovedsakelig tilgodeser egne behov, kan innrette seg slik at det foreligger felles drift i merverdiavgiftslovens forstand. På denne måten kan kommunale virksomheter oppnå en merverdiavgiftsmessig gunstig behandling. Dersom vilkårene i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd er oppfylt, skal det ikke betales merverdiavgift ved omsetning fra den felles driftsenheten til deltakerne i fellesskapet. Fellesskapet behandles da på samme måte som enheter innen samme avgiftssubjekt.

Følgende momenter antas blant annet å ha betydning for bedømmelsen av om det foreligger en reell felles drift i merverdiavgiftslovens forstand:

• om deltakerne kan være med på fastsettelsen av planer og budsjetter for samarbeidets virksomhet

• om deltakerne kan være med på å fastsette, og eventuelt endre, retningslinjer for virksomheten

• om deltakerne er med i eventuelt styre, eller er med på å oppnevne et styre, for virksomheten

• om deltakerne kan være med på råd eller møter som har reell innflytelse på driften av virksomheten

Slikt fellesskap kan opprettes blant annet mellom forskjellige avgiftspliktige virksomheter innen en kommune, men også mellom avgiftspliktige virksomheter i forskjellige kommuner. Regelverket er blitt praktisert slik at det blant annet anses for å foreligge reell felles drift mellom virksomheter som er organisert som kommunalt samarbeid i henhold til kommuneloven § 27 og interkommunale selskaper i henhold til lov om interkommunale selskaper. Dette betyr at omsetning fra slike felles produksjonsenheter til de deltakende virksomhetene ikke er merverdiavgiftspliktig.

Flere kommuner kan for eksempel gå sammen om å oppdatere og vedlikeholde kommunenes datasystemer. Dersom driften av datatjenestene skjer i fellesskap slik at det foreligger felles drift i merverdiavgiftslovens forstand, skal det ikke betales merverdiavgift når den felles driftsenheten utfører datatjenester til de enkelte deltakende kommunene. Dersom driftsenheten også utfører slike tjenester for andre kommuner som ikke deltar i den felles driftsenheten eller til private, skal det beregnes merverdiavgift av vederlaget for tjenesten.

Ved at en enhet som har felles drift kan bestå av avgiftspliktige virksomheter fra forskjellige kommuner, vil det dermed også foreligge konkurransevridninger ved en kommunes valg mellom å produsere en avgiftspliktig tjeneste i kommunalt samarbeid og kjøp av tilsvarende tjeneste fra private virksomheter. Kommunen kan spare merverdiavgift ved å anskaffe tjenesten gjennom et kommunalt samarbeid.

Ved kommunalt samarbeid som ikke anses som felles drift, for eksempel en vertskommuneløsning, vil de kommunale virksomhetene stå overfor samme regelverket som gjelder ved omsetning fra private næringsdrivende. Private næringsdrivende vil dessuten ikke kunne inngå i en enhet med felles drift. Dette betyr for eksempel at kjøp av avgiftspliktige tjenester fra en vertskommune likestilles med tilsvarende kjøp fra private. En kommune som for eksempel yter datatjenester til en annen kommune den ikke har opprettet en felles drift med, må derfor beregne merverdiavgift av denne omsetningen.

Figur 4.1 viser eksempler på samarbeidsformer som anses som felles drift. Ved et kommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 mellom kommunene A, B og C, vil det ikke foreligge plikt til å betale merverdiavgift ved omsetning fra den felles produksjonsenheten til deltakerne. Det samme gjelder ved samarbeid gjennom et IKS (kommunene A og B). Dette gjelder så fremt eventuell omsetning til andre enn deltakerne ikke overstiger 20 prosent av samlet omsetning. Ved omsetning til andre kommuner som ikke deltar i samarbeidet, vil det foreligge merverdiavgiftsplikt.

4.4.3 Konkurransevridninger når kommunen har rollen som tilbyder

Gjeldende uttaksbestemmelser i merverdiavgiftsloven for offentlige virksomheter er i utgangspunktet gunstigere enn for private virksomheter. Dette kan medføre at offentlige virksomheter får et lavere kostnadsnivå enn private virksomheter som følge av merverdiavgiften.

Bakgrunnen for dette er at merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd begrenser plikten for offentlige virksomheter til å beregne merverdiavgift ved uttak. Offentlige virksomheter som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov er bare avgiftspliktige for sin omsetning til andre, og skal derfor ikke betale merverdiavgift ved uttak av varer og tjenester til eget bruk. Motstykket til dette er at det da utelukkende kan gjøres fradrag for inngående merverdiavgift på varer og tjenester som omsettes til andre. Private virksomheter som har avgiftspliktig omsetning skal derimot etter regelverket i utgangspunktet betale merverdiavgift ved eget bruk av avgiftspliktige omsetningsvarer og tjenester. Samtidig har private virksomheter full fradragsrett for inngående merverdiavgift på disse anskaffelsene.

Uttaksmerverdiavgiften er basert på omsetningsverdi og ikke innkjøpsverdi, og uttaksbeskatningen vil derfor utgjøre en høyere økonomisk belastning enn ved en begrensning i fradragsretten. På denne bakgrunn kan kommunale virksomheter som følge av merverdiavgiften få lavere kostnader enn private virksomheter. Denne forskjellen kan reduseres noe ved at kommunale virksomheter med begrenset omsetning til andre, ikke har forholdsmessig fradragsrett for inngående merverdiavgift på fellesanskaffelser slik private virksomheter har.

Særbestemmelsen for offentlige virksomheter i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd har fått en parallell gjennom Finansdepartementets vedtak av 15. juni 2001, hvor det inntil videre er gitt et generelt administrativt unntak fra plikten til å beregne merverdiavgift ved uttak av tjenester til ikke-avgiftspliktig del av en virksomhet. Dette betyr at også private virksomheter med begrenset omsetning unngår uttaksbeskatning og i stedet får en begrensning i fradragsretten. Unntaket gjelder likevel bare ved uttak av tjenester, slik at det fortsatt skal betales merverdiavgift ved uttak av varer til ikke-avgiftspliktig del av en privat virksomhet. Kostnadsnivået vil derfor fortsatt kunne være lavere i kommunale virksomheter enn i private.

Utvalget har fått opplyst at Finansdepartementet for tiden foretar en gjennomgang av uttaksbestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Dette kan medføre endringer i forhold til det som er gjengitt ovenfor.

4.4.4 Konkurransevridninger mellom ulike kommunale samarbeidsformer

Merverdiavgiftsregelverket medfører at enkelte former for kommunalt samarbeid oppnår en gunstig merverdiavgiftsmessig behandling som beskrevet ovenfor. Dersom kommunene ønsker å innrette det kommunale samarbeidet på en slik måte at det i merverdiavgiftslovens forstand ikke foreligger felles drift, vil omsetning til de deltakende virksomhetene være merverdiavgiftspliktig etter hovedregelen. Dette vil for eksempel være tilfelle for omsetning mellom kommuner som organiserer samarbeidet etter for eksempel vertskommunemodellen eller andre samarbeidsavtaler som ikke oppfyller kravene til felles drift. Slike enheter vil være pliktige til å beregne merverdiavgift ved sin omsetning til andre. Kommuner som ønsker en slik organisering av et samarbeid, vil derfor ikke oppnå en slik gunstig merverdiavgiftsbehandling som er tilfelle for felles driftenheter. Institusjoner eller virksomheter som er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, vil for eksempel heller ikke anses som en slik felles produksjonsenhet. Dette følger direkte av merverdiavgiftsloven.

Figur 4.2 viser tilfeller hvor det ikke foreligger felles drift. Kommune A og B har begge samarbeid med vertskommune D. Slikt samarbeid vil ikke anses som felles drift, og A og B må betal merverdiavgift ved kjøp av avgiftspliktige tjenester fra D. Tilsvarende vil det være plikt til å betale merverdiavgift for A, B og C ved kjøp fra private produsenter. Særregelen om felles drift er uansett ikke aktuell i forhold til private virksomheter, ettersom den bare gjelder for felles drift mellom offentlige virksomheter.

4.5 Oppsummering

Kommunens oppgaver kan grupperes i offentlig myndighetsutøvelse, ansvar for velferdstilbud og utøvelse av næringsvirksomhet. Politiske organer i kommunene representerer befolkningens etterspørsel etter tjenester. Tjenestene kan produseres av kommunen selv, i samarbeid med andre eller kjøpes av andre. Det skjer en utvikling fra tjenesteproduksjon i kommunale forvaltningsorganer til mer fristilte enheter. Kommunens politikere betraktes da som bestillere av velferdstjenestene innefor de gitte økonomiske og rettslige rammebetingelser. Fristillingen innebærer et klart skille mellom kommunens rolle som bestiller og utfører.

Kommunal tjenesteproduksjon eksponeres i økende grad for konkurranse. Åpen anbudskonkurranse og fritt brukervalg er former for konkurranseeksponering av tjenesteproduksjon. Konkurranseeksponering av driften av offentlige tjenester skilles ofte fra privatisering av offentlig virksomhet. Privatisering av kommunal virksomhet innebærer en overgang fra kommunal til privat eierskap. Finansieringsformene for kommunal tjenesteproduksjon er også i endring. Brukerbetalinger og stykkpris er for eksempel innført i større grad ved siden av skattefinansiering.

Innenfor tjenester som undervisning, helse og omsorg eksisterer det private tilbud ved siden av de kommunale. Utviklingen medfører utvidede konkurranseflater mellom kommunal og privat tjenesteproduksjon som gjør det viktig å unngå at merverdiavgiften gir konkurransevridninger.

Utviklingen viser at kommunene i økende grad inngår samarbeid innenfor et bredere spekter av oppgaver. Tjenester som kommunene har ansvar for blir stadig mer omfattende, kompliserte og kostnadskrevende, og er i økende grad i ubalanse med en kommunestruktur som er dominert av mange og små kommuner. Kommunene kan organisere sitt samarbeid på ulike måter. For merverdiavgiftspliktige tjenester som ikke omfattes av dagens begrensede kompensasjonsordning, kan merverdiavgiften påvirke hvordan kommunalt samarbeid organiseres. Når merverdiavgiftssystemet slår ulikt ut for ulike former for organisering av tjenesteproduksjonen, kan det medføre at merverdiavgiften gir kommunene økonomisk motiv til å velge løsninger som ikke er samfunnsøkonomisk effektive, og dermed bidra til at befolkningens velferdstilbud svekkes.