11 Generell kompensasjonsordning

11.1 Beskrivelse av en generell kompensasjonsordning

11.1.1 Generelt om utformingen

Utvalget er i mandatet spesielt bedt om å vurdere om det kan utformes egnede kompensasjonsordninger utenfor merverdiavgiftssystemet. En kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet innebærer at det beregnes og betales merverdiavgift på vanlig måte når en avgiftspliktig vare eller tjeneste omsettes til en kommunal virksomhet. Den kompensasjonsberettigede virksomheten (kommunen) får på grunnlag av innsendte kompensasjonskrav tilbakebetalt merverdiavgiften på anskaffelsen.

Utvalget har vurdert en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning til noen flere tjenester, se kapittel 12. I dette kapitlet vurderer utvalget en generell kompensasjonsordning som gjelder alle varer og tjenester. Det kan også tenkes en kompensasjonsordning som gjelder generelt for tjenester, men ikke for varer. En ordning begrenset til omsetning av alle tjenesteytelser vil reise flere avgrensningsproblemer. Det må blant annet tas stilling til om det er en vare eller tjeneste som er omsatt. Når det foreligger en isolert vare- eller tjenestelevering er dette ikke problematisk. På andre områder, som for eksempel på IKT-området, er det vanskelig å avgjøre om det er en vare eller tjeneste som er omsatt. Det oppstår også avgrensningsspørsmål i de tilfeller hvor en vare eller tjeneste omsettes som en samlet ytelse. Slike problemer oppstår på flere ulike områder og det er problematisk å skille ut vederlaget for selve tjenesteytelsen. Utvalget betrakter en slik variant som uaktuell.

En kompensasjonsordning som gjelder generelt for både varer og tjenester, vil i utgangspunktet innebære at det kompenseres for all merverdiavgift som kommuner og fylkeskommuner betaler. Hensikten med ordningen er å nøytralisere merverdiavgiften på tjenesteanskaffelser slik at beslutningstakerne i kommunene ikke oppfatter merverdiavgiften som en kostnad i valget mellom kjøp av tjenesten fra andre og å produsere tjenesten i egen regi.

Med en generell kompensasjonsordning hvor det både kompenseres for kjøp av varer og tjenester, vil det ikke være aktuelt med sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser som gjenspeiler tjenesteelementet i leveransen slik som i dagens begrensede kompensasjonsordning. Ordningen blir da helt generell for alle anskaffelser og hele merverdiavgiftsbeløpet som betales ved innkjøp kompenseres.

Økonomisk sett vil en generell kompensasjonsordning tilsvare en løsning innenfor merverdiavgiftssystemet med utvidet fradragsrett som utformes slik at kommunene får fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle anskaffelser. I kapittel 13 er det gitt en nærmere vurdering av en modell med utvidet fradragsrett.

En generell kompensasjonsordning er en løsning utenfor merverdiavgiftssystemet, og vil ikke medføre noen endringer i merverdiavgiftslovgivningen. Avgiftspliktige næringsdrivende skal på vanlig måte beregne utgående merverdiavgift av sin omsetning til kommunene, mens kommunene får nøytralisert merverdiavgiften gjennom kompensasjonsordningen. Kommunene skal sende inn egne kompensasjonsoppgaver til skatteetaten, og disse oppgavene vil danne grunnlaget for å få refundert inngående merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester. Oppgavene skal fylles ut på bakgrunn av fakturaer over de anskaffelser det kreves kompensasjon for.

En generell kompensasjonsordning vil omfatte enheter som omhandlet i kommuneloven, det vil si kommuner og fylkeskommuner med kommunal og fylkeskommunal virksomhet der kommunestyret, fylkestinget eller annet styre eller råd i henhold til kommuneloven eller kommunal særlovgivning er øverste myndighet. Det legges også opp til at en slik ordning bør omfatte interkommunale og interfylkeskommunale sammenslutninger organisert etter kommuneloven eller etter kommunal særlovgivning. Slik interkommunal virksomhet omfattes av dagens begrensede kompensasjonsordning. Dette innebærer at interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 og lov 29. januar 1999 nr. 6 om interkommunale selskaper også vil omfattes av en generell kompensasjonsordning. Kommunal virksomhet som er skilt ut i egne selskaper etter aksjelovene eller selskapsloven bør imidlertid i utgangspunktet ikke være omfattet av en slik ordning. Disse bør i denne sammenheng behandles på lik linje med private virksomheter, slik at merverdiavgiften blir nøytral i forhold til eierskap når selskapsformen er lik.

Kommunale virksomheter som driver ordinær avgiftspliktig omsetningsvirksomhet forutsettes ikke å bli berørt av en generell kompensasjonsordning. For disse virksomhetene foreligger det fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige delen av virksomheten etter de alminnelige fradragsbestemmelsene i merverdiavgiftsloven. Slike virksomheter skal ved innføring av en generell kompensasjonsordning fortsatt sende inn vanlige omsetningsoppgaver, hvor inngående merverdiavgift kan føres til fradrag i avgiftsoppgjøret med staten. Kompensasjonsordningen vil omfatte kommunale enheter som driver omsetningsvirksomhet, men hvor tjenesten er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten.

Ved en generell kompensasjonsordning vil kommunale virksomheter til dels få nøytralisert merverdiavgiften gjennom merverdiavgiftslovens alminnelige bestemmelser om fradrag for inngående merverdiavgift, og til dels refundert inngående merverdiavgift gjennom kompensasjonsordningen. Fordeling av inngående merverdiavgift som kan fradragsføres etter merverdiavgiftsloven og inngående merverdiavgift som kan refunderes etter kompensasjonsloven, kan reise særskilte problemer for kommunene. Det kan blant annet være administrativt krevende for kommunene å finne fordelingsnøkler for å beregne hvor stor andel av inngående merverdiavgift som skal fradragsføres gjennom de to systemene. For den enkelte kommunale virksomhet vil det heller ikke alltid fremstå som nødvendig at slik fordeling skal foretas.

For ikke å svekke merverdiavgiftssystemet som en viktig inntektskilde for staten, er det viktig at den fradragsføring som skjer gjennom det ordinære merverdiavgiftssystemet er korrekt. Det er også viktig blant annet av hensyn til finansieringen, at man har kontroll på beløpene som utbetales gjennom en generell kompensasjonsordning. Det er videre viktig at avgrensningen av en generell kompensasjonsordning bidrar til at fordelingen skjer på en mest mulig korrekt måte. Dette bør gjøres ved at det i regelverket gis nærmere anvisning på hvordan fordelingen skal foretas.

For kommunale enheter som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, det vil si virksomheter som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne behov, forutsettes det at en generell kompensasjonsordning skal gjelde for den del av enhetenes virksomhet som ikke gir rett til fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftslovens bestemmelser. Disse enhetene vil da på tilsvarende måte få nøytralisert merverdiavgiften dels gjennom den vanlige retten til fradrag for inngående merverdiavgift, og dels gjennom kompensasjonsordningen, se omtalen ovenfor.

I merverdiavgiftsloven er det bestemmelser som avskjærer fradragsretten for inngående merverdiavgift på visse anskaffelser selv om de er til bruk i avgiftspliktig virksomhet. Dette gjelder blant annet for utgifter til kost til virksomhetens ansatte, representasjon, boligformål og personkjøretøy. Det kan reises spørsmål om disse begrensningene også bør gjelde i forhold til en generell kompensasjonsordning. Det kan hevdes at en kompensasjonsordning blant annet blir enklere å praktisere ved ikke å sette slike begrensninger. På den annen side bør hensynet til en kompensasjonsordning være tilstrekkelig ivaretatt ved at man ved utformingen av ordningen legger seg på samme linje som gjelder for avgiftspliktige næringsdrivende på dette området. Hensynet til konkurransenøytralitet kan også tilsi dette. Det bør derfor i utgangspunktet også settes slike begrensninger ved utformingen av en generell kompensasjonsordning.

11.1.2 Nye konkurransevridninger på tjenesteområder som ikke er avgiftspliktige

11.1.2.1 Beskrivelse av nye konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning for kommunesektoren kan gi nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter når private virksomheter driver tjenesteyting innen tjenesteområder som ikke er omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette kan eksempelvis gjelde tjenesteproduksjon innenfor helse og undervisning. Siden kommunale virksomheter ved en generell kompensasjonsordning får kompensert hele merverdiavgiftsbeløpet ved innkjøp av alle varer og tjenester, er potensialet for nye konkurransevridninger i disfavør av private produsenter på ikke-avgiftspliktige områder stort.

En slik konkurransevridning kan oppstå når kommunen skal velge om velferdstjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, skal produseres av kommunale eller private produsenter. En kommune som eksempelvis driver et sykehjem i egen regi vil ved en generell kompensasjonsordning i prinsippet få kompensert merverdiavgiften på alle innkjøp til denne virksomheten. Et privat sykehjem vil ikke bli kompensert for merverdiavgiften på innkjøp som følge av den manglende fradragsretten for inngående merverdiavgift. Kostnadene som skyldes den ikke-fradragsberettigede merverdiavgiften vil inngå i prisen det private sykehjemmet krever av kommunen (skjult merverdiavgift). Dette vil isolert sett medføre høyere kostnader enn ved kommunal produksjon. For kommunen i rollen som bestiller av tjenesten, kan merverdiavgiften gi kommunen et økonomisk motiv til å drive sykehjemmet selv i stedet for å overlate driften til private.

En generell kompensasjonsordning kan også gi nye konkurransevridninger når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen. Kommunal tjenesteproduksjon vil bli kompensert for inngående merverdiavgift gjennom en generell kompensasjonsordning. En privat produsent av tilsvarende ikke-avgiftspliktige tjenester blir derimot belastet med inngående merverdiavgift. Som nevnt ovenfor, vil dette isolert sett gi høyere kostnader enn ved kommunal produksjon. Dermed vil en generell kompensasjonsordning også kunne medføre at private produsenter må ta en høyere pris i markedet enn en kommunal produsent av tilsvarende tjeneste. Ved for eksempel finansiering i form av brukerbetalinger, som blant annet er aktuelt i barnehager og skolefritidsordninger, vil prisen som brukerne betaler kunne bli høyere ved privat enn ved kommunal produksjon som følge av en generell kompensasjonsordning for kommunene. En slik kompensasjonsordning vil derfor medføre nye konkurransevridninger når slike tjenester omsettes til andre enn kommunen, for eksempel når tjenesten helt eller delvis er brukerbetalt eller når kommunen driver ordinær virksomhet i konkurranse med private. Det sistnevnte kan eksempelvis gjelde ved boligbygging.

I kapittel 6 gis det en nærmere omtale av konkurransevridninger som kan oppstå ved en gjennomføring av en generell kompensasjonsordning. Det gis også blant annet eksempler på konkurransevridninger som kan oppstå ved brukerbetalinger på markeder for tjenester som ikke er avgiftspliktige.

11.1.2.2 Mulige løsninger som kan motvirke nye konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning kan tenkes utformet på ulike måter for i størst mulig grad å begrense omfanget av nye konkurransevridninger. Nedenfor beskrives tre ulike alternativer som kan være aktuelle.

Kommunene kompenseres for den skjulte merverdiavgiften ved kjøp fra private

Innenfor en generell kompensasjonsordning kan et alternativ være å gi kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften som inngår i vederlaget ved kommunenes kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester. Ved å kompensere for den skjulte merverdiavgiften, vil konkurransevridningene bli motvirket i tilfeller hvor kommunen har rollen som bestiller av ikke-avgiftspliktige tjenester. En slik kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften kan også omfatte tilfeller hvor kommunen gir tilskudd til slik virksomhet. Innenfor de generelle kompensasjonsordningene både i Sverige og Danmark gis det kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften som inngår i prisen ved kommunale kjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester fra private.

I Sverige gis kommunesektoren kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften som inngår i prisen ved kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester som helsetjenester, herunder tannhelsetjenester, sosial omsorg og utdanning, samt ved utleie av bolig til enkelte gruppe av beboere. Retten til kompensasjon gjelder også når kommunene gir tilskudd til private næringsdrivende på disse områdene. På denne måten skal det kompenseres for den skjulte merverdiavgift som den ikke-avgiftspliktige mottakeren av tilskuddet har betalt på sine anskaffelser. Kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften fastsettes sjablonmessig slik:

• 6 prosent av kjøps- og tilskuddssummen, eller

• om en lokalkostnad inngår i summen, 18 prosent av lokalkostnaden og 5 prosent for den resterende del,

• 18 prosent ved utleie av bolig til eldre beboere og bolig for funksjonshemmede.

Etter den danske utligningsordningen gis det også kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften som dekkes gjennom betalinger og kommunale tilskudd. Det er opprettet en liste (positivlisten) hvor kommunene kan få refundert den merverdiavgiften som indirekte betales eksempelvis gjennom kommunale tilskuddsordninger. For hvert tilskuddsområde er det fastsatt en andel som skal gjenspeile den delen av kommunens tilskudd eller betaling, som kan refunderes etter utligningsordningen. Det er i prinsippet to satser for hvert tilskuddsområde, et for driftstilskudd og et for anleggstilskudd. Hvilke tilskuddsområder som skal medtas på listen, avgjøres etter en konkret vurdering som blant annet er basert på om det er en reell risiko for en forskjellsbehandling mellom kommunale og andre aktiviteter innenfor et bestemt område. For en nærmere beskrivelse av reglene i Sverige og Danmark for kompensasjon for skjult merverdiavgift, vises det til omtalen i kapittel 8.

En løsning som skissert ovenfor kan reise flere problemstillinger. For det første vil en slik løsning kun gjelde i tilfeller hvor kommunen er bestiller av ikke-avgiftspliktige tjenester fra private eller gir tilskudd til slik virksomhet. Dette vil derfor bare representere en delvis løsning på problemet, siden den ikke vil gjelde i tilfeller hvor private produsenter omsetter til andre enn kommunen. Disse konkurransevridningene er mer utførlig omtalt i kapittel 11.2.2.

Ved en slik løsning må det blant annet foretas en identifikasjon av ikke-avgiftspliktige tjenester hvor private produsenter antas å få en konkurranseulempe. Disse problemene gjør seg gjeldende uavhengig av om man velger å regne opp enkelte særskilte tjenesteområder slik som i Sverige, eller om det opprettes en mer omfattende liste med oversikt over de enkelte tilskuddområdene slik som i Danmark. Dette innebærer at de ikke-avgiftspliktige tjenesteområdene hvor skjult merverdiavgift kan gi private konkurranseulemper, må identifiseres og avgrenses. Det må også gjennomføres sjablonmessige fastsettelser av andelene av de ulike tjenesteleveransene som gjenspeiler den inngående merverdiavgiften som private produsenter blir belastet. Siden tjenesteandelene må baseres på gjennomsnittsberegninger, vil de ikke presist tilsvare størrelsen på den skjulte merverdiavgiften. En slik løsning kan i tillegg fremstå som komplisert og vil medføre administrative kostnader.

Det er i utvalgets mandat lagt til grunn at en ordning som skal motvirke konkurransevridninger som følge av merverdiavgiften, skal være provenynøytral for staten. En kompensasjonsordning for kommunene må derfor finansieres av kommunesektoren. Dette er i tråd med dagens begrensede kompensasjonsordning og med tilsvarende ordninger i andre land. Siden ordningen skal finansieres av kommunesektoren selv, kan det være problematisk om ordningen omfatter andre enn kommunale virksomheter. En løsning hvor kommunene blir kompensert for skjult merverdiavgift ved kjøp fra private eller ved tilskudd til private slik som skissert ovenfor, vil imidlertid ikke omfatte private virksomheter. Nedenfor diskuteres ordninger hvor også private virksomheter i ulik grad omfattes.

Alle produsenter av lovpålagte tjenester omfattes av en kompensasjonsordning

En alternativ løsning, som har en parallell til dagens begrensede kompensasjonsordning, er at private virksomheter som produserer tjenester som kommunene ved lov er pålagt ansvar for, også omfattes av en generell kompensasjonsordning. Kommunene er ved lov pålagt ansvaret for ulike former for velferdstjenester for befolkingen. Dette gjelder eksempelvis tjenester som undervisningstjenester, helse- og sosialtjenester, og pleie- og omsorgstjenester. Ansvaret for velferdstilbudet kan gjennomføres enten ved at kommunene produserer i egen regi, kjøper fra andre kommuner eller fra private. Ved at private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester omfattes av en generell kompensasjonsordning, vil nye konkurransevridninger i stor grad motvirkes. Dette vil både gjelde i tilfeller hvor kommunen er i en rolle som bestiller av en ikke-avgiftspliktig tjeneste fra private, og når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes til andre enn kommunen.

For lovpålagte tjenester vil det som avgjør om man omfattes av en generell kompensasjonsordning dermed være hvilke tjenester som produseres og ikke om de utføres av kommunale eller private produsenter. Dette betyr at merverdiavgiften blir nøytralisert uavhengig av om lovpålagte tjenester produserer av kommunale eller private virksomheter, det vil si uavhengig av eierforholdene. For kommunal produksjon vil merverdiavgiften bli kompensert uavhengig av om kommunen velger å produsere tjenesten innenfor kommunen, ved å skille ut produksjonen i et eget aksjeselskap eller ved å produsere tjenestene i samarbeid med andre kommuner. Dette innebærer at merverdiavgiften ved en slik ordning heller ikke påvirker hvordan kommunal tjenesteproduksjon organiseres. Tilsvarende vil merverdiavgiften ikke påvirke hvordan privat produksjon av lovpålagte tjenester organiseres. Med en slik løsning vil som nevnt også kommunal virksomhet som er utskilt som egne rettssubjekter, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap, også omfattes av en generell kompensasjonsordning når de utfører slike lovpålagte tjenester. Tilsvarende gjelder private aksjeselskap som produserer lovpålagte tjenester. Siden ordningen også omfatter private produsenter av lovpålagte tjenester, vil ordningen innebære at merverdiavgiften også nøytraliseres for disse virksomhetenes valg mellom produksjon med egne ansatte eller kjøp av tjenester fra underleverandører.

En slik løsning vil reise avgrensningsspørsmål i forhold til hva som ligger i begrepet lovpålagte oppgaver. Lover kan være utformet slik at de fastsetter at innbyggerne har krav på bestemte ytelser fra det offentlige. Dette omtales gjerne som rettighetslovgivning. Uttrykket standardkrav eller standardregler omfatter regler som pålegger kommunene eller fylkeskommunene å sørge for visse tjenester, og der det stilles kvantitative eller kvalitative krav til innholdet i ytelsen. De klarest definerte lovene om rettigheter og standarder finnes utenfor det kommunale og fylkeskommunale ansvarsområdet, eksempelvis innen trygdelovgivningen, fordi det dreier seg om rettigheter som skal gjelde likt over hele landet. Det finnes også klare innslag av rettighetslovgivning innenfor det kommunale- og fylkeskommunale ansvarsområdet. ”Velferdsstaten” er i stor grad blitt et kommunalt og fylkeskommunalt ansvar, og dermed har kommuner og fylkeskommuner blitt viktige adressater for en rekke rettighetskrav til velferdsytelser, ikke minst innenfor undervisningssektoren og helse- og sosialsektoren.

Kommuner er i lov gitt ansvar for en rekke tjenester. For de fleste tjenester står kommunene fritt til å organisere seg slik de finner det hensiktsmessig. Dette gjelder også å bestemme om private skal stå for utførelsen av hele eller deler av tjenesten. For enkelte tjenester som for eksempel grunnskoleundervisning, ligger plikten på utførelse i utgangspunktet på kommunen selv. Myndighetsutøvelse vil heller ikke kunne overlates til private på kommunens ansvarsområder. Eksempler på lovpålagte oppgaver er:

• Barnehager (barnehageloven)

• Barnevernstiltak (barnevernsloven)

• Sosial rådgivning og økonomisk støtte eller naturalstøtte (sosialtjenesteloven)

• Helsetjenester i kommunene (vaksinasjon, helsesøstertjenester, tilsyn, pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede).

• Kommunale veier (veiloven)

• Kommunale avløpsanlegg (forurensningsloven)

• Grunnskoleopplæring (opplæringsloven)

• Miljøoppgaver

• Landbruksoppgaver

Hvilke oppgaver som skal anses som lovpålagte, avhenger av en fortolkning av den enkelte særlov. Ved denne tolkningen må det for det første foretas en avgrensning mot de oppgaver kommunene påtar seg frivillig. Utøvelsen av frivillige oppgaver kan i likhet med utøvelsen av lovpålagte oppgaver enten skje i egen regi eller ved kjøp fra private. Denne grensedragningen må foretas uavhengig av om kommunene utfører tjenestene selv, eller om tjenesteproduksjonen er overlatt til private. Det vises videre til at en del av de velferdstjenester som kommunene har ansvaret for, enten den utføres i egen regi eller av private, vil være avhengig av en del støttetjenester. Dette kan eksempelvis være eiendomsforvaltning, IKT-tjenester eller økonomisk og juridisk rådgivning. Det må derfor også foretas en avgrensning mot slike støttetjenester. Støttetjenester vil ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Utgangspunktet må være at det er selve produksjonen av lovpålagte tjenester som er avgjørende for om man kommer innenfor en generell kompensasjonsordning. Selv om det reiser seg enkelte avgrensningsspørsmål, slik som blant annet beskrevet ovenfor, legger utvalget til grunn at det vil være praktisk mulig å skille ut den tjenesteproduksjon som er lovpålagt fra annen tjenesteproduksjon.

I mandatet som ligger til grunn for utvalgets arbeid, er det særlig fokusert på å finne løsninger som gjør at merverdiavgiften skal virke nøytralt for kommunenes beslutninger. Det fremgår også uttrykkelig av mandatet at løsningene som foreslås bør kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet blir endret. Det kan derfor hevdes at en generell kompensasjonsordning som også skal omfatte private virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver, kan bli for omfattende. En mulighet for å motvirke dette i noen grad kan være å la kompensasjonsordningen kun omfatte lovpålagt tjenesteproduksjon på bestemte områder, eksempel helsetjenester, sosiale tjenester og undervisningstjenester.

Det kan også stilles spørsmål ved om i hvilken grad en generell kompensasjonsordning som finansieres av kommunesektoren, bør omfatte private virksomheter. Som det fremgår av omtalen i kapittel 7, ble dagens begrensede kompensasjonsordning fra 1. januar 2000 utvidet til å omfatte private og ideelle virksomheter som er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet, og som finansieres fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. I forarbeidene til endringen av kompensasjonsloven, ble det lagt opp til at utvidelsen av ordningen skulle omfatte private og ideelle virksomheter som utøver tilsvarende oppgaver som kommunen eller fylkeskommunen etter lovgivningen er pålagt å utføre.

Ved spørsmål om finansiering av utvidelsen av dagens begrensede kompensasjonsordning til også å omfatte private og ideelle virksomheter, ble det drøftet i hvilken grad det var rimelige at denne skulle finansieres av kommunene, jf. Finansdepartementets høringsnotat av 9. juli 1999. Det ble i forarbeidene påpekt at en slik finansiering kunne påføre kommunene et økonomisk tap ved at også private og ideelle virksomheter som ikke mottar kommunalt tilskudd, ble omfattet av ordningen. Det ble også drøftet et alternativ hvor private virksomheter som fikk offentlig støtte ble trukket i tilskudd, men en slik løsning ble ansett som for komplisert. I forarbeidene ble det lagt til grunn at finansiering av utvidelsen mest hensiktsmessig kunne gjennomføres gjennom trekk i kommunenes rammetilskudd. Det ble også senere vist til dette når det ble vurdert trekk i kommunenes rammetilskudd, jf. omtalen i St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Et slikt trekk i kommunenes rammetilskudd ble imidlertid ikke gjennomført. Som begrunnelse for dette ble det fra Finansdepartementets side uttalt, jf. St.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, side 47:

”Det har vist seg at det ikke fullt ut er mulig å skille kompensasjonskravene fra private og ideelle virksomheter fra de øvrige kompensasjonskravene som kommunene og fylkeskommunene sender inn. Det er derfor ikke mulig å tallfeste hvor mye utvidelsen av ordningen koster i økt refusjon. Utviklingen i innsendte krav er imidlertid beskjeden fra 1999 til 2000. Det er derfor grunn til å anta at omfanget av utvidelsen er beskjeden i forhold til de samlede refusjonskrav. En har derfor kommet til at det ikke er grunnlag for å trekke kommunenes rammetilskudd som finansiering i forbindelse med utvidelse av ordningen fra 1. januar 2000.”

Ved en løsning hvor i prinsippet alle produsenter av lovpålagte tjenester skal omfattes av en generell kompensasjonsordning, vil også alle private produsenter av slike tjenester komme innenfor ordningen. Når det i tillegg kompenseres for merverdiavgiften på alle anskaffelser, kan beløpene som private får kompensert bli vesentlig større enn i dagens ordning. Dette vil aktualisere spørsmålet om private virksomhetene som omfattes av ordningen, selv skal finansiere den kompensasjonen som de mottar gjennom ordningen. Dette kan tenkes gjennomført ved at de offentlige tilskudd som gis til slike private virksomheter, reduseres i tilsvarende omfang som kompensasjonsbeløpene utgjør. Når de enkelte private skal finansiere sin egen kompensasjon, vil kompensasjonsordningen imidlertid ikke fungere etter hensikten. En mulig løsning vil derfor være at den kompensasjonen som gis til de private virksomhetene, blir finansiert på tilsvarende måte som kompensasjonsordningen for øvrig, det vil si gjennom reduksjon i kommunenes frie inntekter. Det vises for øvrig til utvalgets vurderinger i kapittel 14.4.

Produsenter av lovpålagte tjenester med utgangspunkt i dagens begrensninger omfattes av en kompensasjonsordning

I tillegg til å gjelde kommuner og fylkeskommuner omfatter dagens begrensede kompensasjonsordning også private og ideelle virksomheter som utfører tilsvarende oppgaver som kommunene eller fylkeskommunene etter lovgivningen er pålagt å utføre. Det er satt som vilkår at den aktuelle virksomheten er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet, og er finansiert fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. Disse vilkårene fremgår uttrykkelig av kompensasjonsloven. Det er videre uttrykkelig forutsatt i forarbeidene at det er private og ideelle virksomheter som utfører tilsvarende oppgaver som kommunene eller fylkeskommunene etter lovgivningen har ansvaret for, som omfattes av kompensasjonsordningen. De viktigste lovpålagte oppgaver er som nevnt blant annet tjenester knyttet til primærhelsetilbudet, eldreomsorg, grunnskoler og barnehager. Fylkeskommunen er pålagt ansvar for blant annet videregående opplæring og samferdsel.

Videre regnes oppgaver som kommunen ved lov er pålagt det økonomiske ansvaret for, eksempelvis dekning av utgifter til bygg, anlegg, drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, som en integrert del av det kommunale tjenestetilbudet. Dette betyr blant annet at kirkelige fellesråd kan få kompensert merverdiavgift ved kjøp av visse tjenester dersom lovens øvrige vilkår er oppfylt.

En løsning for å motvirke nye konkurransevridninger kan være at det knyttes enkelte vilkår til at private virksomheter skal omfattes ved innføring av generell kompensasjonsordning. En slik løsning kan i utgangspunktet baseres på avgrensningene i forhold til subjektskretsen som følger av dagens kompensasjonsordning. For å oppnå størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør en generell kompensasjonsordning etter utvalgets mening i større omfang enn med dagens subjektavgrensning omfatte private og ideelle virksomheter. Kompensasjonsordningen bør også omfatte private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte.

På denne bakgrunn bør det foretas en endring av dagens vilkår om at den private eller ideelle virksomheten skal være fullt ut finansiert med offentlige midler samt eventuelt brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. En videre avgrensning av subjektkretsen vil i større grad medføre at private produsenter av sentrale velferdstjenester vil omfattes av en generell kompensasjonsordning. Omfanget av nye konkurransevridninger synes derfor å være begrenset ved en slik løsning, men den vil også reise avgrensningsproblemer blant annet i forhold til hva som er en lovpålagt oppgave. Det kan dessuten skape administrative problemer at private virksomheter som beskrevet over omfattes av den generelle kompensasjonsordningen. Et system hvor bare kommunen omfattes vil være enklere å administrere enn et to-sporet system hvor også private virksomheter omfattes.

I denne sammenheng legger utvalget for øvrig til grunn at kommunal virksomhet som er utskilt i egne selskaper, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap, og som utfører lovpålagte oppgaver, også skal omfattes av en slik løsning forutsatt at de øvrige vilkår er oppfylt.

Som beskrevet ovenfor, reiser det seg særskilte spørsmål knyttet til finansieringen, når ordningen også skal omfatter private virksomheter. Utvalget forutsetter imidlertid som et utgangspunkt at reformen ikke skal gi endringer i de økonomiske rammer for staten, kommunesektoren og de private virksomheter som vil være omfattet. Utvalget erkjenner at finansieringen i forhold til private virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, skaper problemer i forhold til dette utgangspunktet.

11.1.3 Nye konkurransevridninger på området for fast eiendom

11.1.3.1 Beskrivelse av nye konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning kan også forsterke konkurransevridningene mellom kommunal og privat virksomhet i forhold til fast eiendom. Dette henger sammen med at omsetning og utleie av fast eiendom er unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten, jf. merverdiavgiftsloven § 5 a første ledd. Unntaket omfatter blant annet utleie til både boligformål og til næringsformål. Dette innebærer at en næringsdrivende som driver med utleievirksomhet i utgangspunktet ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten, det vil si verken på kostnader til oppføring eller drift. Merverdiavgiften vil dermed utgjøre en kostnad for utleier som må dekkes inn gjennom leievederlaget. På denne måten kan det oppstå skjult merverdiavgift. Private næringsdrivende som bygger boliger blir også belastet med merverdiavgift ved oppføringen.

For en næringsdrivende som driver merverdiavgiftspliktig virksomhet, og som står i valget mellom å leie næringslokaler eller å drive virksomheten i eide lokaler, kan det på grunn av ulik merverdiavgiftsbehandling være økonomisk lønnsomt å drive virksomhet i eide lokaler. En avgiftspliktig virksomhet vil ha fradragsrett for inngående merverdiavgift på både oppføringskostnader og driftskostnader mv. på eide lokaler som er til bruk i virksomheten. I forhold til merverdiavgiften kan det derfor oppstå konkurransevridninger mellom næringsdrivende som driver avgiftspliktig virksomhet i eide lokaler og næringsdrivende som driver slik virksomhet i leide lokaler.

For å unngå slike konkurransevridninger, er det etablert en ordning som innebærer at utleiere kan la seg frivillig registrere i merverdiavgiftsmanntallet for sin utleievirksomhet, se forskrift 6. juni 2001 nr. 573 om frivillig registrering av utleier av bygg eller anlegg til bruk i virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven (forskrift nr. 117 til merverdiavgiftsloven). En slik registrering omfatter de utleide bygg eller anlegg som leies ut til bruk i avgiftspliktig virksomhet og som utleier ønsker å registrere seg for. Utleievirksomhet hvor leietakerne ikke driver avgiftspliktig virksomhet, eksempelvis en bank, er ikke omfattet av den frivillige registreringsordningen. Kommunale virksomheter som driver utleie av lokaler til avgiftspliktige leietakere kan i likhet med private næringsdrivende la seg frivillig registrere for utleievirksomhet som omfattes av ordningen.

Etter den frivillige registreringsordningen oppnår utleier fradragsrett for inngående merverdiavgift på alle varer og tjenester (oppføringskostnader, driftskostnader mv.) til bruk i den registrerte utleievirksomheten. På denne måten får utleieren nøytralisert merverdiavgiften på kostnadene ved oppføring og drift av bygget. Motstykket til fradragsretten er at den registrerte utleieren må beregne utgående merverdiavgift av leievederlaget. En avgiftspliktig leietaker kan på sin side føre merverdiavgiften på leievederlaget til fradrag i sitt avgiftsregnskap etter de alminnelige bestemmelsene i merverdiavgiftsloven § 21. Den frivillige registreringsordningen hindrer skjult avgiftsbelastning for avgiftspliktig virksomhet som drives i leide lokaler, og sikrer derfor nøytralitet i forhold til avgiftspliktig virksomhet i eide lokaler. Ordningen innebærer med andre ord at så lenge virksomheten driver avgiftspliktig omsetningsvirksomhet, vil ikke merverdiavgiften gi økonomisk motiv til å drive virksomheten i egne lokaler.

Kommunal virksomhet er imidlertid ofte ikke merverdiavgiftspliktig. I tilfeller hvor det er spørsmål om kommunene skal leie bygg av private næringsdrivende til kommunal virksomhet som ikke er avgiftspliktig, eksempelvis et bygg som skal brukes til undervisning i grunnskolen, vil kommunen ha et økonomisk motiv til å drive undervisningen i eget bygg fremfor å leie av private. En privat utleier vil ved oppføringen og driften av et slikt bygg ikke få nøytralisert merverdiavgiften som følge av den manglende fradragsretten. Denne kostnaden vil dermed måtte veltes over på kommunen gjennom leievederlaget. Dersom kommunen i stedet velger å undervise i eget bygg, vil kommunen gjennom en generell kompensasjonsordning kunne få kompensasjon for inngående merverdiavgift på anskaffelser knyttet til oppføring og drift. På denne måten kan merverdiavgiften medføre konkurransevridninger ved kommunenes valg mellom å drive undervisningen i leide eller eide lokaler. Tilsvarende konkurransevridninger kan oppstå dersom kommunen velger å la et kommunalt eiet aksjeselskap oppføre et skolebygg for deretter å leie det ut til kommunen. Et kommunalt eiet aksjeselskap som driver utleie av fast eiendom vil ikke være omfattet av en generell kompensasjonsordning og vil derfor ikke få kompensasjon for merverdiavgiften ved oppføring og drift av bygg.

En generell kompensasjonsordning kan også gi konkurransevridninger i tilfeller hvor kommunen leier ut lokaler til private virksomheter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. Når kommunen leier ut lokaler som den har oppført i egen regi, har kommunen fått kompensasjon for byggekostnadene gjennom kompensasjonsordningen. Dette gjelder også om kommunen leier ut fast eiendom til ikke-avgiftspliktige aktiviteter som en finansinstitusjon eller til boliger. Hvis derimot en privat byggherre leier ut bygg til tilsvarende virksomheter, må denne ta et høyere leievederlag enn kommunen for å dekke merverdiavgiftskostnaden som følge av at merverdiavgiften ikke blir kompensert. På tilsvarende måte kan det oppstå konkurransevridninger i forhold til private selgere av fast eiendom når kommunal eiendom selges.

Dagens begrensede kompensasjonsordning gir på tilsvarende måte konkurransevridninger ved at kommunene etter gjeldende regler får kompensert for merverdiavgiften på tjenesteelementet ved bygge- og anleggsarbeider. En generell kompensasjonsordning som gjelder alle varer og tjenester kan imidlertid forsterke disse vridningene.

11.1.3.2 Mulige løsninger som kan motvirke nye konkurransevridninger

Det kan tenkes flere tiltak for å motvirke nye konkurransevridninger mellom kommunal og privat virksomhet i forhold til fast eiendom ved gjennomføring av en generell kompensasjonsordning. Nedenfor er slike tiltak drøftet nærmere.

Utvide den frivillige registreringsordningen for utleievirksomhet

Et tiltak kan være å utvide dagens frivillige registreringsordning etter forskrift nr. 117 til også å omfatte utleie til kommunene, selv om lokalene ikke brukes til avgiftspliktig virksomhet. En slik løsning er gjennomført i Sverige, se nærmere omtale nedenfor. En slik utvidelse vil ikke omfatte tilfeller hvor leietakeren er en privat næringsdrivende som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet. Det samme vil være tilfelle hvor leietakeren som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet, er en kommunal virksomhet som er utskilt som et eget selskap etter aksjelovene eller selskapsloven. Disse bør i denne sammenheng behandles på lik linje med private virksomheter, slik at merverdiavgiften blir nøytral i forhold til eierskap når selskapsformen er lik.

En utvidelse av adgangen til frivillig registrering etter forskrift nr. 117 til også å gjelde utleie til kommunale virksomheter selv om disse ikke har avgiftspliktig omsetning, innebærer at utleieren i disse tilfellene vil få nøytralisert merverdiavgiften på oppførings- og driftskostnader gjennom fradragsretten. Kommunene vil på sin side få kompensert merverdiavgiften på leievederlaget gjennom den generelle kompensasjonsordningen. På denne måten vil ikke merverdiavgiften gi kommunene økonomisk motiv til å drive virksomheten i eide lokaler fremfor leide lokaler. En slik utvidelse av forskrift nr. 117 vil sannsynligvis ikke skape store avgrensningsproblemer.

Det presiseres at dersom en kommunal enhet leier ut lokaler til avgiftspliktige virksomheter, vil enheten etter dagens bestemmelser kunne la seg registrere etter forskrift nr. 117. En kommunal enhet som benytter seg av muligheten til frivillig registrering, vil oppnå fradragsrett for inngående merverdiavgift på oppførings- og driftskostnadene gjennom forskrift nr. 117, og vil dermed ikke være omfattet av den generelle kompensasjonsordningen for denne utleievirksomheten.

I Sverige har man også innført en frivillig registreringsordning for utleievirksomhet for å oppnå konkurransenøytralitet i merverdiavgiftssystemet ved valget mellom å drive avgiftspliktig virksomhet i egne lokaler eller leide lokaler. I likhet med den norske ordningen, innebærer den svenske ordningen at utleieren skal beregne utgående merverdiavgift av leievederlaget, samtidig som utleieren oppnår fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i utleievirksomheten. Den avgiftspliktige leietakeren vil på sin side kunne fradragsføre merverdiavgiften på leievederlaget i sitt avgiftsregnskap. Etter den svenske ordningen forutsettes det også at leietaker er avgiftspliktig. I motsetning til de norske bestemmelsene omfatter som nevnt den svenske ordningen også utleievirksomhet hvor leietaker er staten, landsting, kommuner og kommunalforbund, selv om disse ikke driver avgiftspliktig virksomhet. I Handledning för mervärdesskatt 2002, utgitt av Riksskatteverket, er det på side 475 uttalt om dette:

”Når det gäller uthyrning til staten eller kommun kan fastighetsägere medges frivillig skattskyldighet. Vid sådan uthyrning krävs inte att hyresgästen använder fastigheten i verksamhet som medför skattskyldighet enligt ML. Dock föreligger även i dessa fall krav på stadigvarande användning. Vid uthyrning till kommun kan dock frivillig skattskyldighet inte medges om kommunen vidareuthyr byggnaden etc. för användning i verksamhet som inte medför skattskyldighet enligt ML. Det kan t.ex. gälla fall där kommun vidareuthyr en fastighet til en idrottsförening. Inte heller kan frivillig skattskyldighet medges vid uthyrning till kommun av vad som är att anse som stadigvarande bostad. Om en uthyrning til en kommun avser en byggnad som innehåller såväl bostaddelar som vårdlokaler, personalutrymmen m.m. kan frivillig skattskyldighet endast medges delvis för uthyrningen.”

Begrensninger i kompensasjonsordningen og tilbakeføring av kompensert merverdiavgift

En utvidelse av den frivillige registreringsordningen etter forskrift nr. 117 slik som beskrevet ovenfor, vil ikke motvirke konkurransevridninger i disfavør av private utleiere når kommunen leier ut fast eiendom til private næringsdrivende som ikke er avgiftspliktige. Det samme vil gjelde dersom leietakeren eksempelvis er et kommunal eiet aksjeselskap som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. Også i tilfeller hvor kommunen selger fast eiendom, vil det gjenstå konkurransevridninger i forhold til private.

En mulighet kan da i tillegg til å utvide den frivillige registreringsordningen, være å begrense en generell kompensasjonsordning slik at den ikke omfatter tilfeller hvor kommunene leier ut fast eiendom til private virksomheter eller kommunale selskaper som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet. På denne måten vil kommunene i prinsippet få samme avgiftsbelastning ved oppføring og drift av bygg som private utleiere. Dette betyr at man motvirker konkurransevridninger i disfavør av private byggherrer i tilfeller hvor kommunen leier ut lokaler til private virksomheter som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet. Tilsvarende begrensninger kan settes ved omsetning av fast eiendom.

I tillegg til å begrense kompensasjonsordningen bør det vurderes å kreve tilbakeføring av kompensert merverdiavgift på bygg og anlegg. Dette kan være aktuelt i tilfeller hvor bygget eller anlegget før fullføringen eller innen et bestemt antall år etter fullføringen selges eller leies ut. En tilsvarende regel er gitt i merverdiavgiftsloven § 21 for inngående merverdiavgift ved bruksendring av bygg eller anlegg.

11.1.4 Innrettingen av en kompensasjonsordning

Endringer i den praktiske innrettingen av en kompensasjonsordning kan gjennomføres på samme måte for en generell kompensasjonsordning som for en begrenset utvidelse av dagens ordning slik det er beskrevet i kapittel 12. Med disse endringene vil de besluttende enheter i kommunen i mindre grad enn i dagens innretting av ordningen betrakte merverdiavgiften som en kostnad. Løsningene som innebærer regnskapsmessig nettoføring og øremerket tilskudd kan slå noe ulikt ut ved en generell og en begrenset ordning. Det samme gjelder forslaget om kortere innrapporteringsterminer og forenklede krav til dokumentasjon ved innsendelse av refusjonskravene. Alle disse endringene kan imidlertid gjennomføres både ved innføringen av en generell ordning og en begrenset utvidelse av dagens ordning. Det vises derfor til beskrivelsen av dette i kapittel 12.1.4.

11.2 Beskrivelse av modellen i forhold til utvalgets kriterier

11.2.1 Motvirker konkurransevridninger mellom kommunal produksjon og kjøp fra andre

En kompensasjonsordning som gjelder generelt for anskaffelser av alle varer og tjenester vil motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre produsenter som er innenfor merverdiavgiftsområdet. Siden kompensasjonen i utgangspunktet vil gjelde alle anskaffelser både av varer og tjenester, vil det også kompenseres for varer som det i praksis ikke er aktuelt for kommuner å produsere med egne ansatte. Ordningen blir dermed noe mer omfattende enn hva en ren nøytralisering av konkurransevridninger skulle tilsi.

Basert på beregninger fra SNF kan det anslås at samlet kompensasjonsbeløp til kommuner og fylkeskommuner ved en slik løsning kan utgjøre over 8 mrd. kroner. Dette er nesten 4 ganger så mye som kompensasjonsbeløpet ved en begrenset utvidelse av dagens ordning, se kapittel 12. Det kan dermed bli en omfattende kompensasjonsordning på siden av merverdiavgiftssystemet. En ordning som omfatter så store beløp setter krav til finansieringen av ordningen. Utvalget er kjent med at det i Sverige har vært en del oppmerksomhet knyttet til fordeling av finansieringen av den generelle ordningen på de enkelte kommuner. Det er særlig fra kommunesektoren reist spørsmål om finansieringsmodellen ga uønskede omfordelingsvirkninger mellom kommunene, jf. Regeringens proposisjon 2001/02: 112 Förändringar i kommunkontosystemet.

Med en generell kompensasjonsordning hvor store beløp finansieres ved reduksjon i kommunenes frie inntekter kan det reises spørsmål om virkningen av ordningen kan svekkes. Utvalget er kjent med erfaringer fra Danmark hvor enkeltkommuner har en ikke ubetydelig andel av finansieringen. Det er reist spørsmål om det at enkeltkommuner bidrar med relativt store beløp til finansiering av ordningen, dermed kan påvirke motivene for enkelte kommuner til å foreta avgiftspliktige kjøp. I den sammenheng er det blant annet vist til at Københavns Amt bidrar med en andel på om lag 10 prosent av finansieringen, jf. Notat 38/02 Momskompensasjon i Sverige og Danmark (ECON 2002).

Kommunal virksomhet utskilt som eget rettssubjekt, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap, vil ikke omfattes av en generell kompensasjonsordning. Dersom kommunen velger å utøve næringsvirksomhet på ikke-avgiftspliktige tjenesteområder i et kommunalt foretak, vil man derimot være omfattet av kompensasjonsordningen. Kompensasjonsordningen kan dermed påvirke hvordan kommunal tjenesteproduksjon organiseres. Dette henger imidlertid sammen med at kommunal virksomhet som er utskilt i et eget selskap etter aksjelovene eller selskapsloven bør likestilles med tilsvarende private virksomheter. Merverdiavgiftsplikten bør være nøytralt utformet i forhold til eierskap når selskapsformene er like.

11.2.2 Medfører nye konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning for kommunesektoren som gjelder alle varer og tjenester, kan skape nye konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter når private virksomheter driver tjenesteyting innen tjenesteområder som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Dette gjelder eksempelvis for helsetjenester og undervisningstjenester. I motsetning til kommunale produsenter vil ikke private produsenter få kompensert merverdiavgiften på anskaffelsene til bruk i produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. Ved kjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester fra private virksomheter, vil kommunene bli belastet med en skjult merverdiavgift som ikke vil være kompensasjonsberettiget. Dette kan gi kommunene et økonomisk motiv til at slike tjenester produseres i kommunal fremfor privat regi. I tillegg vil private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester ha en konkurranseulempe i forhold til kommunale produsenter ved omsetning til andre som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, for eksempel ved omsetning direkte til brukere.

Med en omfattende kompensasjonsordning hvor merverdiavgiften på alle anskaffelser omfattes, vil potensialet for nye konkurransevridninger som følge av ordningen bli større enn for en begrenset ordning. Dette skyldes at en begrenset ordning kun gjelder enkelte tjenester og at det kun kompenseres for tjenesteelementet i tjenesteleveransene.

Utvalget har beskrevet tre alternative løsninger som kan motvirke denne nye vridningen. En mulig løsning kan være å kompensere for den skjulte merverdiavgiften som inngår i vederlaget ved kjøp enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester, slik som en har valgt gjennomføre i Sverige og Danmark. Retten til kompensasjon gjelder også når kommunene gir tilskudd til private næringsdrivende på disse områdene. På denne måten skal ordningen med kompensasjon for skjult merverdiavgift ved kommunens kjøp og tilskudd til slik virksomhet i utgangspunktet motvirke de nye vridningene som oppstår ved kommunens valg mellom kommunal og privat produksjon av ikke-avgiftspliktige tjenester. For å motvirke vridningene, må en slik ordning i prinsippet omfatte alle ikke-avgiftspliktige tjenester som det er aktuelt for kommunen å kjøpe fra private i stedet for å produsere selv. Det kan imidlertid være vanskelig å foreta en identifikasjon av ikke-avgiftspliktige tjenester hvor private produsenter antas å få en konkurranseulempe.

En løsning med kompensasjon for skjult merverdiavgift for enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester må basere seg på sjablonmessig fastsatte kompensasjonssatser. Disse er basert på gjennomsnittsberegninger og vil dermed ikke presist for alle leveranser gjenspeile den skjulte merverdiavgift som skal kompenseres.

En kompensasjon for skjult merverdiavgift vil heller ikke motvirke de nye konkurransevridningene som vil oppstå når ikke-avgiftspliktige tjenester omsettes fra private virksomheter til andre enn kommunen. Ved omsetning av ikke-avgiftspliktige tjenester til andre som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil det fremdeles gjenstå konkurransevridninger. Det vil for eksempel ikke kompenseres for den skjulte merverdiavgift som inngår i omsetningen til andre enn kommunen som for eksempel til brukere gjennom brukerbetaling.

Kommunal virksomhet som er utskilt som egne rettssubjekter, eksempelvis et kommunalt aksjeselskap, vil i utgangspunktet ikke være omfattet av en kompensasjonsordning. En ordning med kompensasjon for skjult merverdiavgift vil dermed ikke gi full nøytralitet mellom kommunale organisasjonsformer dersom aksjeselskapet omsetter til andre enn kommunen. Hensynet til likebehandling mellom kommunal og privat virksomheter organisert etter samme selskapsrettslige regler, setter imidlertid her begrensninger i forhold til å la kommunale aksjeselskaper få kompensasjon for merverdiavgift.

En alternativ løsning som utvalget har pekt på, kan være å la kompensasjonsordningen omfatte alle produsenter av oppgaver som kommunen ved lov er pålagt ansvaret for. Ved at ordningen også omfatter private virksomheter som produserer slike tjenester, vil konkurransevridninger i disfavør av private kunne motvirkes. Med en slik løsning vil det være tjenestens art som er avgjørende for om en omfattes av ordningen og ikke eier- eller organisasjonsformen på produksjonen. En slik løsning blir dermed nøytral mellom ulike eier- og organisasjonsformer ved produksjon av lovpålagte oppgaver.

Sammenliknet med en løsning med kompensasjon for skjult merverdiavgift ved kommunenes kjøp av ikke-avgiftspliktige tjenester, vil en slik ordning bli mer omfattende siden subjektene som kommer innenfor oppnår full kompensasjon for merverdiavgiften på alle varer og tjenester. Dette følger av at en løsning hvor det kompenseres for skjult merverdiavgift kun gjelder hvor kommunen er bestiller av ikke-avgiftspliktige tjenester fra private. Det vil ikke kompenseres for den skjulte merverdiavgift i tilfeller hvor det omsettes til andre enn kommunen. En løsning hvor det kompenseres for den skjulte merverdiavgiften vil derfor ha et mindre økonomisk omfang sammenliknet med en løsning hvor alle produsenter av kommunalt lovpålagte oppgaver omfattes av en generell kompensasjonsordning. Forskjellen på disse løsningene kan illustreres for en barnehage som delvis er brukerfinansiert og delvis finansiert av offentlige tilskudd. Ved en kompensasjon for skjult merverdiavgift, vil kommunen få en sjablonbasert kompensasjon som skal gjenspeile barnehagens inngående merverdiavgift knyttet til andelen av virksomheten som er finansiert gjennom kommunalt tilskudd. Den alternative løsningen innebærer derimot at det gir full kompensasjon for barnehagens merverdiavgift på alle varer og tjenester til bruk i virksomheten.

Som nevnt i kapittel 11.1.2. kan en slik løsning reise visse avgrensningsspørsmål i forhold til hva som er en lovpålagt oppgave. I praksis kan det være usikkert om en slik avgrensning nødvendigvis omfatter alle produsenter av slike oppgaver som konkurrerer med kommunale produsenter.

En tredje løsning for å motvirke nye konkurransevridninger kan være at det knyttes enkelte vilkår til at private virksomheter skal omfattes av en generell kompensasjonsordning. En slik løsning kan i utgangspunktet baseres på avgrensningene i dagens kompensasjonsordning i forhold til subjektskretsen. For å oppnå størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør en generell kompensasjonsordning etter utvalgets mening i større omfang enn med dagens subjektavgrensning omfatte private og ideelle virksomheter. Kompensasjonsordningen bør også omfatte private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte. Kommunale aksjeselskaper som utfører slike tjenester vil også være omfattet under forutsetning av at vilkårene for øvrig er oppfylt.

En slik avgrensning av subjektskretsen vil medføre at private produsenter av sentrale velferdstjenester i store trekk vil være omfattet av en generell kompensasjonsordning. Omfanget av nye konkurransevridninger synes derfor å være begrenset. Dette vil eksempelvis gjelde i forholdet mellom kommunale og private barnehager.

I tillegg til lovpålagte oppgaver utfører kommunene en rekke andre oppgaver på frivillig basis. Kommunene vil generelt omfattes av en kompensasjonsordning, og vil derfor også kompenseres for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i tjenesteproduksjon på områder som de ikke har lovpålagt ansvar for. I motsetning til kommunene, vil private ikke oppnå kompensasjon for anskaffelser til slik tjenesteproduksjon. For denne type tjenester kan dermed kommunale produsenter få en fordel fremfor private produsenter av tilsvarende tjenester.

Det legges for øvrig til grunn at en generell kompensasjonsordning på disse tjenesteområdene i hovedsak ikke vil skape konkurransevridninger av betydning. Den volummessig største del av kommunal og fylkeskommunal virksomhet er forankret i den såkalte særlovgivningen. Med særlover menes i denne sammenheng lover som pålegger kommuner og fylkeskommuner bestemte oppgaver eller som på annen måte er av særlig betydning for virksomheten i kommuner og fylkeskommuner. Den del av kommunens tjenesteproduksjon som ikke kan henføres til oppgaver kommuner ved lov er gitt ansvar for eller administrative oppgaver, er beskjeden. Omfanget av oppgaver som kommunen ikke er lovpålagt vil derfor ikke ha vesentlig betydning økonomisk sett. Virkningene av eventuelle nye konkurransevridninger i disfavør av private på disse tjenesteområdene må dermed antas å være beskjedne.

En generell kompensasjonsordning kan også forsterke konkurransevridninger mellom kommunale og private virksomheter på området for fast eiendom. Merverdiavgiften kan medføre konkurransevridninger ved kommunens valg mellom om å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i leide eller eide lokaler. Det kan også oppstå konkurransevridninger i forhold til private byggherrer eller utleiere i tilfeller hvor kommunene leier ut eller omsetter bygg til andre.

Utvalget har beskrevet ulike tiltak som kan kombineres for å motvirke disse konkurransevridningene. Et tiltak kan være å la den frivillige registreringsordningen for utleievirksomhet som er beskrevet nærmere i kapittel 11.1.3, også omfatte utleie til kommunal virksomhet selv om disse ikke driver avgiftspliktig virksomhet. På denne måten vil kommunene som følge av merverdiavgiften ikke lenger ha økonomisk motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i eide lokaler fremfor leide lokaler.

En slik utvidelse av den frivillige registreringsordningen er imidlertid ikke tilstrekkelig for å motvirke konkurransevridningene i disfavør av private utleiere i tilfeller hvor kommunen leier ut til private virksomheter som ikke er avgiftspliktige. En begrensning av en generell kompensasjonsordning slik at den ikke omfatter kommunale virksomheter som driver med utleie av fast eiendom til slike private virksomheter eller selger fast eiendom, vil motvirke denne konkurransevridningen. I tillegg bør det vurderes om kompensert merverdiavgift skal kunne tilbakeføres dersom bygget før fullføringen eller et bestemt antall år etter fullføringen, selges eller leies ut.

Ved å gjennomføre slike tiltak, vil flere av konkurransevridningene på området for fast eiendom motvirkes ved gjennomføringen av en generell kompensasjonsordning. I tilfeller hvor eksempelvis en kommune leier ut lokaler til en leietaker som er avgiftspliktig, vil kommunen på linje med en privat utleier få nøytralisert merverdiavgiften etter forskrift nr. 117. Dette følger allerede av dagens bestemmelser. Ved å utvide forskrift nr. 117 til også å omfatte kommunale leietakere som har ikke-avgiftspliktig virksomhet, vil imidlertid ikke kommunene lenger ha avgiftsmessig motiv til drive slik virksomhet i eide lokaler fremfor å leie lokaler fra private utleiere. Videre vil en ved ikke å la kompensasjonsordningen omfatte tilfeller hvor kommunene leier ut til ikke-avgiftspliktige private virksomheter, motvirke at kommunene får en fordel fremfor private utleiere. I motsatt fall vil kommunene gjennom den generelle kompensasjonsordningen få nøytralisert merverdiavgiften på bygge- og anleggsarbeidene, noe private utleiere ikke har muligheten til. Konsekvensen av dette kan være at den private utleier må ta et høyere leievederlag i markedet for å dekke inn merverdiavgiftskostnaden.

11.2.3 Kommunale samarbeidsformer

Merverdiavgiften påvirker i dag organiseringen av kommunalt samarbeid for tjenester som er avgiftspliktige og som ikke omfattes av dagens kompensasjonsordning. Slik regelverket er praktisert foreligger det blant annet ikke merverdiavgiftsplikt for de tjenester som utføres for deltakende kommuner når det skjer et kommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 eller etter lov om interkommunale selskaper. Hvis kommunene derimot eksempelvis velger en løsning hvor en kommune etter avtale skal levere tjenester til andre kommuner (vertskommunemodellen), oppstår det merverdiavgiftsplikt når tjenestene omsettes til andre kommuner ved slikt kommunalt samarbeid. På tilsvarende måte vil det oppstå merverdiavgiftsplikt dersom kommunene eksempelvis organiserer samarbeidet gjennom kommunal eide aksjeselskaper.

På tjenesteområder som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten, vil merverdiavgiften ikke påvirke organisering av kommunalt samarbeid. Eksempelvis vil det ikke oppstå merverdiavgiftsplikt ved samarbeid om jordmortjenesten (helsetjeneste) uavhengig av hvordan kommunene organiserer dette samarbeidet. I kapittel 4.4 gis det en nærmere omtale av kommunale samarbeidsformer og forholdet til merverdiavgiften.

En ordning med generell kompensasjon for kommunene som gjelder alle varer og tjenester, slik som beskrevet ovenfor, vil motvirke konkurransevridninger mellom ulike kommunale samarbeidsformer. En generell kompensasjon for kommunesektoren slik som beskrevet her, innebærer at både den enkelte kommune og interkommunale sammenslutninger (etter kommuneloven § 27 eller interkommunale selskaper) vil få nøytralisert merverdiavgiften på anskaffelser til den ikke-avgiftspliktige virksomheten. På tilsvarende måte vil en kommune som innenfor en vertskommunemodell omsetter ikke-avgiftspliktige tjenester til andre kommuner, få nøytralisert merverdiavgiften gjennom den generelle kompensasjonsordningen. På denne måten oppstår det heller ikke skjult avgiftsbelastning for den kommune som kjøper den ikke-avgiftspliktige tjenesten fra vertskommunen.

Som nevnt vil en generell kompensasjonsordning ikke omfatte tjenesteproduksjon fra et kommunalt eiet aksjeselskap. Ved en generell kompensasjonsordning hvor det kompenseres for den skjulte merverdiavgiften som inngår i kjøp av enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester, vil derfor et kommunalt eiet aksjeselskap ikke oppnå kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften. Derimot vil eksempelvis et kommunalt foretak få kompensert for den skjulte merverdiavgiften ved kjøp av tilsvarende ikke-avgiftspliktige tjeneste. En ordning hvor det gis kompensasjon for den skjulte merverdiavgiften kan således påvirke valg av organisasjonsform.

En alternativ løsning som innebærer at kompensasjonsordningen omfatter alle produsenter av tjenester som kommunene ved lov er pålagt ansvaret for, vil på den annen side ikke påvirke hvordan kommunene eller private organiserer produksjonen av lovpålagte tjenester på. Ved en slik løsning vil eksempelvis både et kommunalt foretak, kommunalt eiet aksjeselskap og en privat virksomhet som produserer slike tjenester være omfattet av en kompensasjonsordning.

Det tredje alternativet som innebærer at dagens subjektsavgrensning i utgangspunktet videreføres, men slik at den også omfatter private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte, vil ikke i særlig grad påvirke hvordan kommunene eller private organiserer produksjonen av lovpålagte tjenester.

11.2.4 Sikrer prinsippet om merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk

En generell kompensasjonsordning vil økonomisk sett tilsvare en modell innenfor merverdiavgiftssystemet med utvidet fradragsrett som er omtalt i kapittel 13. I motsetning til en utvidet fradragsrett vil imidlertid ikke en generell kompensasjonsordning innebære at det etableres noen særordninger innenfor merverdiavgiftssystemet. På denne måten har en slik ordning ingen direkte innvirkning på merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk. Imidlertid vil en generell kompensasjonsordning for kommunesektoren bli omfattende når all kommunal og fylkeskommunal virksomhet får kompensert merverdiavgift på alle anskaffelser.

11.2.5 Robust over tid

Ved at ordningen gjelder generelt for alle varer og tjenester, og ikke er begrenset til enkelte tjenester hvor det er konkurransevridninger, er ordningen robust i forhold til en utvikling med økt konkurranse fra private produsenter på markeder hvor offentlige produsenter har vært enerådende.

Som nevnt vil kompensasjonsordningen skape nye konkurransevridninger mot private på ikkeavgiftspliktige områder. De alternative løsningene for å motvirke omfanget av nye konkurransevridninger kan innebære avgrensninger som kan være lite robuste over tid. I en ordning hvor kommunen kompenseres for skjult merverdiavgift for enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester med tilhørende sjablonbaserte satser kan det være behov for endringer over tid.

Siden kompensasjonen for skjult merverdiavgift kun gjelder for kommunenes kjøp og ikke ved omsetning til andre som ikke omfattes av kompensasjonsordningen, vil en slik løsning vise seg å være mindre egnet over tid.

I en utvikling hvor sentrale velferdstjenester i økende grad tilbys fra private produsenter på markedsbetingelser i konkurranse med offentlige skattefinansiert tilbud, vil konkurransevridninger i favør av kommunal produksjon kunne få økt betydning. Med endringer i finansieringsformer i retning av resultatbaserte finansieringsordninger hvor pengene følger brukeren og brukerbetaling, vil tjenestene i større grad omsettes til brukerne i markedet og ikke til kommunen. En ordning hvor kommunen får kompensert for skjult merverdiavgift vil ikke være egnet til å motvirke konkurransevridninger på slike områder. Utvalget har imidlertid i kapittel 10 anbefalt at merverdiavgiftsplikten for kommunale virksomheter utvides i takt med at det etableres beregningsgrunnlag for merverdiavgift. I den grad kommunale virksomheter over tid blir avgiftspliktige, kan dermed konkurransevridninger i disfavør av private produsenter bli mindre.

Hvis en alternativt vurderer å la alle produsenter av kommunalt lovpålagte oppgaver omfattes av ordningen, vil dette være avhenging av hvilke lovpålagte oppgaver kommunene pålegges. Begrepet lovpålagte oppgaver og innholdet i dette kan også endres over tid. En slik avgrensning vil kunne skape press mot at kommunen pålegges flere oppgaver og dermed øke kommunenes ansvarsområde. I tillegg kan det bli avgrensningsproblemer knyttet til hva som skal komme innenfor begrepet lovpålagt tjeneste. Tilsvarende problemstillinger kan oppstå ved i utgangspunktet å videreføre dagens avgrensning i forhold til subjektskretsen, men slik at den også omfatter private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte.

For alle disse løsningene vil det kunne oppstå press mot å omfattes av ordningen. Siden kompensasjonsordningen omfatter både varer og tjenester, vil bli gunstig å omfattes av ordningen og presset mot en slik ordning må antas å bli større enn en begrenset ordning.

11.2.6 Administrative kostnader

En generell kompensasjonsordning som gjelder alle varer og tjenester vil i utgangspunktet være en enkel ordning. Et slikt generelt system kan få en enkel utforming og vil ikke sette store krav til administrative kostnader for skatteetaten. Det må imidlertid medregnes enkelte kostnader i en oppstartsfase knyttet til nye kompensasjonsskjema mv. Sammenliknet med en utvidelse av dagens kompensasjonsordning, vil en unngå et system med sjablonmessige fastsatte kompensasjonssatser for de ulike tjenesteleveranser. Dette vil innebære en enklere ordning som gir lavere administrative kostnader både for skatteetaten og kommunene. Et slikt system vil ikke medføre administrative kostnader for de næringsdrivende.

Beløpene som det skal kompenseres for vil bli betydelig større enn i dagens system, men beløpets størrelse påvirker ikke nødvendigvis de administrative kostnadene knyttet til kompensasjonene. Siden systemet er generelt for all merverdiavgift som kommunene betaler, er det imidlertid grunn til å anta at det samlet sett vil medføre lavere administrative kostnader enn i dag.

For øvrig vil de administrative kostnader ved endringer i innrettingen av ordningen blir tilsvarende som for en begrenset utvidelse av dagens kompensasjonsordning som omtalt i kapittel 12.2.6. Dette er kort gjengitt nedenfor.

Ved å legge plikten til å sende inn krav til de enkelte enheter i kommunen i stedet for til kommunen sentralt, kan manuelt mottak og kontroll kreve administrative ressurser tilsvarende nærmere 90 årsverk hos skatteetaten. Maskinelt mottak og registrering vil redusere behovet for antall årsverk, men vil være tid- og ressurskrevende å utvikle.

Som et alternativ til at de enkelte enheter sender inn oppgaver, kan kommunale regnskapsrutiner endres slik at de enkelte kommunale virksomheter regnskapsfører utgifter netto, eksklusive merverdiavgift. Avgjørende for kommunenes administrative kostnader er om ordningen kan innordnes i kommunenes ordinære regnskapsrutiner eller ikke. Med et slikt system kan en fremdeles sende inn kompensasjonsoppgaver sentralt fra de enkelte kommuner.

En overgang til kortere terminer vil medføre flere oppgaver og mer administrative kostnader både for kommunen og skatteetaten. Innberetting hver annen måned medfører administrasjonskostnader i skatteetaten på om lag 2 årsverk for manuelt mottak, registrering og kontroll. I tilegg kommer attestering, anvisning og utbetaling på til sammen 2,5 månedsverk. Innrapportering hver måned vil gi dobbelt så høye administrative kostnader for skattemyndighetene. Kortere innrapporteringsterminer enn i dag kan også påvirke administrative kostnader for kommunene. Dersom rutinene kan automatiseres, vil antallet oppgaver i seg selv ikke være av vesentlig betydning for kommunene.

De administrative kostnadene ved en generell kompensasjonsordning kan til en viss grad påvirkes av hvilken løsning man velger for å motvirke de nye konkurransevridningene som oppstår ved innføring av en generell kompensasjonsordning. Hvis en velger en løsning slik som i Sverige og Danmark hvor kommunene gis kompensasjon for skjult merverdiavgift, må det antas at de administrative kostnadene øker noe. Ordningen i seg selv blir noe mer komplisert ved at det må lages en liste over de ikke-avgiftspliktige tjenester som omfattes av kompensasjon for skjult merverdiavgift. Til hver av disse lages det egne kompensasjonssatser som både kommunene og skatteetaten må forholde seg til. Generelt vil omfanget av unntak og avgrensninger øke de administrative kostnader og muligheter for feil, som igjen utløser kontrollbehov.

Hvis en alternativt velger en løsning hvor flere subjekter omfattes av en generell kompensasjonsordning, ved at private produsenter av kommunalt lovpålagte oppgaver i større grad tas med, vil dette sannsynligvis ikke medføre noen større administrative kostnader for skatteetaten. Dette gjelder både for en variant hvor alle produsenter av lovpålagte tjenester omfattes, og en variant hvor private tas med utgangspunkt i dagens avgrensning. Dette forutsetter at disse virksomhetene også skal sende inn oppgaver til den kommunen hvor tjenesten utføres. Utvalget anbefaler at det vurderes å la de private sende inn søknader direkte til skatteetaten. I så fall vil det medføre større administrative kostnader. Økningen i administrative kostnader antas å bli større jo flere private som omfattes. Dagens avgrensning gir dermed mindre økning enn en variant hvor alle produsenter av lovpålagte oppgaver omfattes.

Utvalget viser for øvrig til kapittel 15 hvor det er gitt en nærmere vurdering av de økonomiske og administrative kostnadene ved innføringen av en generell kompensasjonsordning slik utvalget anbefaler.

11.2.7 Kommunelovgivningen

Med basis i den juridiske utredningen fra KLUGE Advokatfirma ans v/ høyesterettsadvokat Per Sandvik, konkluderer utvalget med at en generell kompensasjonsordning ikke vil bryte med prinsippene bak kommuneloven om kommunenes frihet ved valg av organisering.

Når det gjelder innretningen av en kompensasjonsordning vises det til kapittel 12.2.7.

11.2.8 EØS-avtalen og forholdet til statsstøtteregelverket

Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtalen innebærer at all offentlig støtte til næringslivet, som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. En generell kompensasjonsordning vil medføre at kommunale tilbydere gjennom kompensasjonsordningen kan få en konkurransefordel i forhold til tilsvarende private tilbydere i markedet. Bakgrunnen for dette er at den kommunale virksomheten får kompensert merverdiavgiften på innsatsfaktorene, noe den private virksomheten ikke får. Dette innebærer en fordel for den kommunale tilbyderen som driver i konkurranse med tilsvarende private.

Selv om kompensasjonen ikke finansieres av staten, men av kommunene, legger utvalget til grunn at utbetalingen skjer ”av statlige midler” i statsstøtteregelverkets forstand. Så lenge finansieringsmåten er bestemt gjennom offentlige reguleringer er utbetalingene å betrakte som ”statlige midler”. Selv om alle kommunene omfattes av kompensasjonen synes det også klart at selektivitetskravet er oppfylt. Slike konkurransevridninger vil derfor være omfattet av forbudet mot statsstøtte dersom de øvrige vilkårene er oppfylt.

En generell kompensasjonsordning vil etter utvalgets mening i utgangspunktet medføre at kommunale tilbydere kan få en fordel fremfor tilsvarende private virksomheter. Utvalget antar likevel som nevnt i kapittel 9, at en stor del av kommunens aktivitet som tilbyder ikke innebærer økonomisk aktivitet i forhold til statsstøtteregelverket. På denne bakgrunn kan det settes spørsmålstegn ved statsstøtteregelverkets aktualitet for en stor del av kommunens aktiviteter. Etter utvalgets mening bør det likevel vurderes nærmere om forbudet mot statsstøtte vil kunne komme til anvendelse. Utvalget vil i denne forbindelse påpeke at den anbefalte løsningen for å motvirke nye konkurransevridninger, vil medføre stor grad av nøytralitet mellom kommunale og private tilbydere for lovpålagte oppgaver. Når det gjelder området for fast eiendom, mener utvalget at ved de skisserte løsningene vil kommunen som tilbyder i konkurranse med private utleiere sannsynligvis ikke få en økonomisk fordel som følge av kompensasjonsordningen.

11.2.9 EUs-merverdiavgiftsregelverk

Som nevnt i kapittel 8, foreligger det i EU ikke harmoniserte regler om kompensasjon for merverdiavgift for den offentlige virksomhet utenfor merverdiavgiftssystemet. Kompensasjonsordningene som anvendes i et flertall av EU-landene er systemer som juridisk sett er utenfor det generelle merverdiavgiftssystemet. Utvalget legger derfor til grunn at slike systemer må antas å være forenlige med EUs regelverk på merverdiavgiftsområdet.

11.3 Utvalgets vurderinger

11.3.1 Generelt om omfang og innretting av en kompensasjonsordning

En kompensasjonsordning kan begrenses til et utvalg av tjenester slik som dagens ordning er i Norge. En begrenset ordning er nærmere omtalt i kapittel 12. Utvalget har også beskrevet en mulig variant hvor det gis kompensasjon for tjenester, men ikke varer. Utvalget anser at en slik løsning vil innebære betydelige avgrensningsproblemer og administrative kostnader blant annet knyttet til å skille ut vederlaget for selve tjenesteytelsen og har ikke vurdert en slik variant nærmere.

En kompensasjonsordning kan også gjøres generell til å omfatte merverdiavgiften på alle varer og tjenester slik som i våre naboland Sverige, Finland og Danmark. Utvalget har i dette kapittelet vurdert en slik generell kompensasjonsordning nærmere. I utvalgets vurderinger av en begrenset utvidelse av dagens ordning, har utvalget foreslått en del forbedringer i innrettingen av en kompensasjonsordning, se kapittel 12. Disse forslagene til endringer vil gjelde på tilsvarende måte ved innføring av en generell kompensasjonsordning.

11.3.2 Utvalgets vurdering av modellen i forhold til kriteriene

11.3.2.1 Motvirker dagens konkurransevridninger

En generell kompensasjonsordning vil motvirke konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre, og mellom ulike former for kommunalt samarbeid.

Siden en generell kompensasjonsordning i mindre grad enn dagens begrensede ordning er målrettet mot konkurransevridningene, vil en slik kompensasjonsordning dermed bli betydelige større i beløpsmessig omfang. En ordning som omfatter så store beløp setter krav til finansieringen av ordningen. Ved en så omfattende ordning, vil det etter utvalget oppfatning blant annet kunne reises spørsmål om størrelsen på og fordeling av reduksjonen i kommunenes frie inntekter mellom kommunene. Utvalget er for eksempel kjent med at det er reist spørsmål ved fordelingen av finansieringen mellom de enkelte kommuner i Sverige. Med en generell kompensasjonsordning hvor store beløp finansieres ved reduksjon i kommunenes frie inntekter, kan det reises spørsmål om virkningen av ordningen kan svekkes for kommuner som har en relativt stor andel av finansieringen. Utvalget er kjent med erfaringer fra Danmark hvor enkeltkommuner har en stor andel av finansieringen. Det er der reist spørsmål om ikke ordningen til en viss grad kan påvirke motivene for enkelte kommuner til å foreta avgiftspliktige kjøp. Utvalget mener at finansiering gjennom reduksjon i kommunenes frie inntekter bør gjennomføres slik at det i minst mulig grad skapes omfordeling mellom kommuner.

En generell kompensasjonsordning setter samtidig et stort skille mellom virksomheter som kommer innenfor og de som ikke omfattes av ordningen. Siden ordningen er omfattende og gir en betydelig fordel ved at det gis kompensasjon for merverdiavgift på alle anskaffelser, vil dette medføre et betydelig press for å komme innenfor ordningen. Det er derfor viktig å finne gode objektive kriterier for den nærmere avgrensningen av ordningen.

11.3.2.2 Skaper nye konkurransevridninger

Utvalget er oppmerksom på at en generell kompensasjonsordning vil gi nye konkurransevridninger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør av produsenter som ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Utvalget ser det som viktig at det innføres tiltak for å motvirke slike nye konkurransevridninger og har skissert tre mulige løsninger som kan motvirke denne nye konkurransevridningen.

Utvalget har vurdert en løsning som innebærer at kommunene kompenseres for skjult merverdiavgift innenfor kompensasjonsordningen. En slik løsning kan nøytralisere merverdiavgiften for kommunens valg mellom å produsere en ikke-avgiftspliktig tjeneste i egen regi fremfor å velge en privat produsent. En slik løsning vil imidlertid ikke nøytralisere vridningene mellom kommunale og private produsenter som omsetter slike tjenester til andre enn kommunen. Utvalget anser at dette er en alvorlig svakhet ved en slik ordning. I tillegg synes en slik løsning å innebære avgrensningsproblemer og administrative kostnader.

Utvalget har derfor vurdert en løsning hvor alle produsenter av tjenester som kommunen ved lov har ansvaret for, omfattes av en generell kompensasjonsordning. Utvalget anser at denne kan gi full nøytralitet mellom ulike eier- og organisasjonsformer for produksjon av lovpålagte tjenester. Det kan imidlertid oppstå avgrensningsproblemer knyttet til hva som skal komme innenfor begrepet lovpålagt tjeneste. Det er vanskelig å se for seg egnede finansieringsmodeller for private virksomheter. En løsning på dette kan være at også kompensasjon til private finansieres gjennom en reduksjon i kommunenes frie inntekter. Det vises imidlertid her til utvalgets vurdering av dette i kapittel 14.4. Et problem ved en slik løsning kan være at den blir en omfattende ordning på siden av merverdiavgiftssystemet.

Utvalget har derfor vurdert en noe snevrere avgrensning enn dette ved at det knyttes enkelte vilkår til at private virksomheter skal omfattes. Denne løsningen er i utgangspunktet basert på avgrensningene i dagens kompensasjonsordning i forhold til subjektkretsen. Dagens begrensede ordning omfatter private og ideelle virksomheter som utfører tilsvarende oppgaver som kommunene eller fylkeskommunene etter lovgivningen er pålagt å utføre. Det er satt som vilkår at virksomheten er tatt med i offentlige planer som en integrert del av det kommunale eller fylkeskommunale tjenestetilbudet, og er finansiert fullt ut med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. For å oppnå størst mulig grad av nøytralitet mellom kommunale og private produsenter som utfører lovpålagte oppgaver, bør ordningen etter utvalgets oppfatning i større omfang enn med dagens subjektavgrensning, omfatte private og ideelle virksomheter. Etter utvalgets mening bør ordningen også omfatte private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte.

Utvalget mener derfor at det bør foretas en endring av dagens vilkår om at virksomheten skal være fullt ut finansiert med offentlige midler samt eventuell brukerbetaling på lik linje med tilsvarende offentlige virksomheter. En videre avgrensning av subjektkretsen, vil i større grad medføre at private produsenter av sentrale velferdstjenester vil omfattes av en generell kompensasjonsordning. Omfanget av nye konkurransevridninger synes derfor å være begrenset ved en slik løsning. En slik løsning kan imidlertid også reise avgrensningsproblemer blant annet i forhold til hva som er en lovpålagt oppgave. På den annen side bygger denne løsningen i utgangspunktet på dagens avgrensning og er derfor i stor grad innarbeidet i praksis.

11.3.2.3 Om konkurransevridninger for fast eiendom

Utvalget er også oppmerksom på at en generell kompensasjonsordning kan gi nye konkurransevridninger når det gjelder utleie av fast eiendom. Et tiltak for å motvirke konkurransevridninger mellom kommunal og privat virksomhet er å utvide dagens frivillige registreringsordning etter forskrift nr. 117, slik at den også gjelder ved utleie til kommunale virksomheter som ikke driver avgiftspliktig virksomhet. På denne måten vil merverdiavgiften ikke gi kommunene noe økonomiske motiv til å drive ikke-avgiftspliktig virksomhet i eide fremfor leide lokaler. En slik løsning er gjennomført i Sverige, og utvalget mener at en slik løsning bør gjennomføres også i Norge.

For å motvirke konkurransevridningene i disfavør av private utleiere når kommunene leier ut fast eiendom til private næringsdrivende som driver ikke-avgiftspliktig virksomhet, kan en aktuell løsning være å avgrense kompensasjonsordningen mot utleievirksomhet hvor leietaker er ikke-avgiftspliktige private virksomheter. En slik begrensning bør eventuelt også omfatte tilfeller hvor kommunen selger fast eiendom. Utvalget anser at en generell kompensasjonsordning i utgangspunktet bør være enkel og ha færrest mulig unntak. Hensynet til nøytralitet kan imidlertid på dette område tilsi at det foretas en slik avgrensning. Denne løsningen bør kombineres med bestemmelser om tilbakeføring av kompensert merverdiavgift når fast eiendom selges eller leies ut.

11.3.2.4 Utvalgets vurdering av modellen i forhold til de øvrige kriteriene

En generell kompensasjonsordning representerer for øvrig en tilfredsstillende løsning i forhold til utvalgets øvrige kriterier. I motsetning til en utvidet fradragsrett vil ikke en generell kompensasjonsordning etablere noen særordninger innenfor merverdiavgiftssystemet. En slik ordning har ingen direkte innvirkning på merverdiavgiften som en generell skatt på forbruk. En generell ordning som omfatter alle varer og tjenester synes å være relativt robust i forhold til en utvikling med økt konkurranse fra private siden en unngår å avgrense ordningen til enkelte tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger slik som i dag. Ordningen synes også å gi relativt lave administrative kostnader sammenliknet med dagens ordning.

11.3.3 Utvalgets konklusjon om modellen

En generell kompensasjonsordning synes å være velegnet for å motvirke konkurransevridningene mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre. Ordningen synes også å være egnet til å motvirke vridningene mellom ulike former for kommunalt samarbeid. En generell ordning vil i mindre grad enn dagens ordning være målrettet mot konkurransevridningene. Kompensasjonsordningen blir dermed betydelige større i beløpsmessig omfang.

En generell kompensasjonsordning representerer for øvrig en tilfredsstillende løsning i forhold til utvalgets øvrige kriterier. En generell ordning som omfatter alle varer og tjenester synes å være relativt robust i forhold til en utvikling med økt konkurranse fra private siden en unngår å avgrense ordningen til enkelte tjenester hvor det kan oppstå konkurransevridninger slik som i dag. Ordningen synes også å gi relativt lave administrative kostnader sammenliknet med dagens ordning.

Utvalget er oppmerksom på at en av generell kompensasjonsordning vil gi nye konkurransevridninger for ikke-avgiftspliktige tjenester i disfavør av produsenter som ikke omfattes av kompensasjonsordningen. Utvalget ser det som viktig at det innføres tiltak for å motvirke nye konkurransevridninger. Utvalget anbefaler derfor at en generell kompensasjonsordning, i tillegg til å omfatte kommunal virksomhet, også omfatter private og ideelle virksomheter med utgangspunkt i avgrensningen som følger av dagens ordning, men slik at private og ideelle virksomheter som ikke eller i liten grad mottar offentlig støtte inkluderes. Denne avgrensningen synes i hovedsak å omfatte private produsenter av sentrale velferdstjenester og vil dermed begrense omfanget av nye konkurransevridninger. Det vises i den forbindelse til utvalgets anbefaling i kapittel 10. Utvalget mener at avgiftsgrunnlaget bør utvides med enkelte tjenester når det oppstår prising som gir egnet beregningsgrunnlag for merverdiavgiften. I den grad avgiftsgrunnlaget over tid utvides til å gjelde flere tjenester, vil konkurransevridningene som følge av en kompensasjonsordning begrenses.