10 Internasjonal rett

Bundet

Vann og bevegelse

og alle nerver på jorden

er ett, og bundet

til alt som føler og lever . . .

Forvitring og frø

og alle røtter på jorden

er ett, og bundet

til feste i den evige masse . . .

Ild og luft

og all vilje på jorden

er ett, og bundet

til bølger på godt og ondt . . .

Avstand og nærhet

og all tid på jorden

er ett, og bundet

til grenser som erfares nå.

Dagfinn Sæther

10.1 Innledning

Internasjonale forpliktelser omfatter folkerettslig sedvanerett og konvensjoner som en stat har sluttet seg til. 1 I tillegg utgjør vedtak i internasjonale organisasjoner eller konvensjonsorganer en internasjonal forpliktelse for staten når vedtaket er truffet i medhold av en konvensjon som staten er tilsluttet, og konvensjonen bestemmer at vedtaket er rettslig bindende.

Internasjonale forpliktelser er som hovedregel ikke umiddelbart bindende internt i Norge. Dersom det ikke kan konstateres at norsk rett er i samsvar med forpliktelsene, er det behov for lov- eller forskriftsvedtak for å gjennomføre dem. Dette er en konsekvens av det dualistiske system, som innebærer at folkerettslige regler som staten er forpliktet til å følge, først må tas opp i nasjonal lovgivning for å bli gjort til en del av gjeldende rett. Dersom det oppstår konflikt mellom nasjonal rett og internasjonale forpliktelser, vil norsk rett i utgangspunktet gå foran, men samtidig gjelder det at norske regler så langt råd fortolkes på en måte som gjør at de er forenlige med folkeretten (det såkalte presumpsjonsprinsippet – norsk rett presumeres (antas) å være i samsvar med folkeretten). 2 Selv om man ved tolking på denne måten kan skape samsvar mellom folkerett og norsk rett, kan det bl.a. av rettspedagogiske grunner tenkes at det likevel er ønskelig med en lov- eller forskriftsendring for å gjøre den folkerettslige regelen tydeligere i norsk rett.

Når et forvaltningsorgan har myndighet innenfor rammen av lov og forskrift, må en folkerettslig bindende regel antakelig anses som en instruks for utøving av forvaltningsskjønnet, der beslutningen om ratifikasjon (som treffes av Kongen i statsråd) kan ses som det utløsende forhold. Den reelle betydning som instruks vil imidlertid avhenge av hvor presis den folkerettslige regelen er. Også ikke-bindende folkerettslige instrumenter kan ha betydning for skjønnsutøvingen, men kan neppe uten videre regnes som en instruks.

Det må trekkes en grense mellom vedtak som er rettslig bindende for statene og ikke-bindende instrumenter, såkalt ”soft law”. De siste bærer ofte betegnelser som rekommandasjoner, deklarasjoner eller erklæringer. Slike vedtak kan oppfattes som politisk mer eller mindre bindende for den enkelte stat. Hvor bindende et vedtak oppfattes å være, vil bl.a. kunne avhenge av hva den internasjonale avtalen som gir grunnlag for vedtaket bestemmer. For eksempel fremgår det av Bernkonvensjonen art. 14 at den Permanente Komité (se kap. 10.3.3) kan gi anbefalinger til partene ”vedrørende tiltak som skal treffes for denne konvensjonens målsettinger”. Selv om de ikke er rettslig bindende, vil partene kunne oppfatte vedtak av denne type som mer forpliktende enn vedtak som ikke har noe slikt grunnlag. Det gjelder særlig hvis statenes oppfølging av ikke-bindende vedtak blir overvåket av konvensjonsorganer.

En grunn til at ikke-bindende vedtak kan bli foretrukket fremfor rettslige instrumenter, er at det ofte kan være enklere å oppnå enighet om hvordan stater bør opptre når de ikke blir rettslig bundet. Der det er forhandlinger om rettslig bindende krav, blir det lett tale om minimumsløsninger.

Samarbeidet under flere av de internasjonale avtalene om bevaring av biologisk mangfold er blitt videreutviklet gjennom ikke rettslig bindende instrumenter som vedtas av konvensjonsorganer eller på konvensjonsbestemte møter mellom partene i konvensjonen. Dette gjelder f.eks. biomangfoldkonvensjonen, Bernkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen. Denne utviklingen er nærmere beskrevet i kap. 10.3.

Den viktigste betydningen av ikke-bindende vedtak er at de gir uttrykk for bred internasjonal enighet om hvordan statene skal opptre. Vedtakene kan få konkret betydning, f.eks. som relevant tolkningsfaktor. Det er grunn til å påpeke at det primært er ikke-bindende vedtak i form av anbefalinger eller retningslinjer til partene i avtalene, som kan få en slik betydning. Vedtak som retter seg mot organisasjonen , f.eks. arbeidsprogram, sier mer om hvordan organisasjonen som sådan skal arbeide med forskjellige tema under avtalen enn hvordan de enkelte partene skal forholde seg.

10.2 Internasjonal rett og utvalgets arbeid

I utvalgets mandat nevnes det spesielt at FN-konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen) og tilhørende vedtak skal legges til grunn for utredningsarbeidet. Denne konvensjonen vil derfor bli viet ekstra oppmerksomhet i det følgende. Det er imidlertid flere andre internasjonale avtaler som det må tas hensyn til når ny lovgivning om biologisk mangfold skal utformes. Det dreier seg først og fremst om mer spesifikke internasjonale forpliktelser om vern av arter eller områder, herunder marine økosystemer. Forpliktelser knyttet til marine økosystemer er i større grad rettet mot ressursforvaltning enn andre forpliktelser om bevaring av arter eller områder. Det er derfor i fremstillingen foretatt et skille mellom disse kategoriene av forpliktelser (jf. kap. 10.3 og 10.4).

Internasjonale handelsregler, herunder regler om immaterialrettigheter, og regler om urfolks rettigheter vil også kunne ha betydning for utformingen av utvalgets forslag. Det internasjonale handelsregelverket vil bli drøftet i kap 10.7, mens regler om immaterialrettigheter og om urfolks rettigheter blir tatt opp i henholdsvis kap. 22 og kap. 21. Andre sentrale avtaler, f.eks. FAO-avtalen om plantegenetiske ressurser til mat og landbruksformål, vil bli behandlet i de relevante kapitler. Internasjonale avtaler om forurensning kan indirekte få betydning for bevaring av biologisk mangfold, men vil ikke bli omtalt i det følgende.

Av politiske instrumenter som utvalget skal ta hensyn til i sitt arbeid, nevner mandatet spesielt Strategien for et bærekraftig Norden. I tillegg vil utvalget se på instrumenter som har dannet en del av grunnlaget for utviklingen av internasjonalt anerkjente miljørettslige prinsipper, som f.eks. føre-var-prinsippet, siden utvalget skal vurdere i hvilken utstrekning slike prinsipper bør nedfelles i lovverket, jf. kap. 11.

Norges EØS-forpliktelser omfatter som hovedregel ikke naturforvaltning. 3 Det vil si at EUs direktiver om naturvern og naturforvaltning ikke gjelder for Norge. EUs omfattende arbeid på naturvernsiden bør etter utvalgets syn likevel tas i betraktning når et norsk regelverk skal utformes på dette området. En nærmere omtale av EUs regelverk finnes derfor i kap. 10.8.

10.3 Internasjonale forpliktelser om bevaring av biologisk mangfold

10.3.1 Innledning

Miljøproblemene var tidligere begrenset både artsmessig og geografisk. Dette gjenspeilet seg i folkeretten ved at de første internasjonale miljøvernavtalene gjaldt konkrete miljøproblemer, f.eks. vern av enkelte truete dyrearter. De tidlige avtalene var også gjerne økonomisk motivert, f.eks. avtaler om vern av marine ressurser eller om vern av fugler til nytte for landbruksformål (bl.a. insektetere).

Etter hvert som nye og mer komplekse miljøproblemer har oppstått, har det skjedd en gradvis utvikling av den internasjonale miljøretten. Denne utviklingen skjøt fart etter FNs miljøkonferanse i Stockholm i 1972. I tillegg til en rekke politiske vedtak finnes det nå flere hundre internasjonale miljøvernavtaler. Blant disse er det mange avtaler – globale og regionale – som særlig retter seg mot bevaring av biologisk mangfold. De internasjonale avtalene på dette området er preget av mangelfull samordning, og derav følger en del overlapping og uklare ansvarsforhold.

Noen av de mest sentrale internasjonale miljøavtalene om bevaring av biologisk mangfold ble vedtatt tidlig på 1970-tallet og er preget av at de forholder seg til enkelte problemstillinger, som f.eks. enkelte typer virkemidler, visse typer områder eller bestemte arter. Utviklingen i retning av en mer helhetlig tilnærming skjedde via både konvensjoner og ikke-bindende instrumenter som henholdsvis Bernkonvensjonen om ville europeiske planter og dyr og deres leveområder og FNs Verdenscharter for natur (1982). Ti år etter Verdenscharteret kom Rio-erklæringen for miljø og utvikling (1992), samt vedtakelsen av biomangfoldkonvensjonen. Biomangfoldkonvensjonen var den første globale avtalen som omfattet vern og bærekraftig bruk av alt biologisk mangfold, og har, som nevnt i kap.10.2, en særstilling i utvalgets mandat.

I det følgende gis en oversikt over de internasjonale avtalene om bevaring av biologisk mangfold som er mest sentrale for utvalgets arbeid. Det nærmere innholdet av forpliktelsene vil imidlertid ikke bli utredet her, men der det konkret hører hjemme i de påfølgende kapitlene. 4

10.3.2 FN-konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen)

Konvensjonen om biologisk mangfold ble vedtatt 22. mai 1992. Den ble ratifisert av Norge 9. juli 1993 og trådte i kraft for Norge 29. desember 1993, jf. St.prp. nr. 56 (1992–93) og Innst. S. nr. 168 (1992–93). 5

Dette er den første konvensjonen som omfatter vern og bærekraftig bruk av alt biologisk mangfold. Formålet med konvensjonen er i art. 1 fastsatt til å være bevaring av biologisk mangfold, bærekraftig bruk av dets komponenter og en rimelig og likeverdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genressurser, bl.a. gjennom hensiktsmessig tilgang til genressurser.

Konvensjonens art. 2 definerer ”biologisk mangfold” som ”variasjonen hos levende organismer av alt opphav, herunder bl.a. terrestriske, marine eller andre akvatiske økosystemer og de økologiske komplekser som de er en del av; dette omfatter mangfold innenfor artene, på artsnivå og på økosystemnivå”.

Det geografiske virkeområdet for konvensjonen er i utgangspunktet begrenset til partenes ”nasjonale jurisdiksjon” (jf. art. 4). I tillegg til en parts landområde omfatter dette begrepet territorialfarvannet (12 nautiske mil) og den økonomiske sonen (200 nautiske mil). Utenfor konvensjonsstatenes jurisdiksjonsområde – dvs. på det åpne hav – gjelder konvensjonen etter art. 4 (b) for prosesser og aktiviteter som konvensjonsstatene har jurisdiksjon eller kontroll over. Dette skaper en viss uklarhet særlig når det gjelder spørsmålet om konvensjonen dekker områdevern på det åpne hav. Spørsmålet om anvendelse av biomangfoldkonvensjonen på åpent hav ble på det sjuende partsmøtet diskutert i forbindelse med både revisjon av arbeidsprogrammet om biologisk mangfold til havs og på kysten (partsmøtevedtak VII/5 punkt 31) 6 og vedtak av arbeidsprogram om områdevern (partsmøtevedtak VII/28 punkt 29 (a)) 7 , og vil bli drøftet videre.

Biomangfoldkonvensjonen omtales ofte som en ”rammekonvensjon”. I dette ligger at mye av innholdet i de konkrete forpliktelsene må fylles ut gjennom prosesser og vedtak under konvensjonen. Det betyr imidlertid ikke at konvensjonen ikke inneholder direkte forpliktelser. Av størst betydning med hensyn til utvalgets mandat er art. 6 om integrering av biologisk mangfold i relevante sektorers planlegging og virksomhet, art. 8 om in situ -bevaring, herunder kontroll med fremmede arter, art. 10 om bærekraftig bruk og art. 15 om tilrettelegging for tilgang til genetiske ressurser. Av betydning er også art. 9 om ex situ -bevaring og art. 14 om konsekvensutredninger m.v. Det nærmere innholdet og omfanget av forpliktelsene er utdypet gjennom det samarbeidet som partene har etablert under konvensjonen, men det varierer om denne oppfølgingen resulterer i rettslig bindende forpliktelser og presiseringer.

Flere bestemmelser i biomangfoldkonvensjonen (bl.a. art. 8 og art. 15) er formulert slik at partene ”as far as possible and as appropriate…” skal sette i verk nærmere bestemte tiltak. I St.prp. nr. 56 (1992–93) er dette oversatt slik at partene skal ”så langt det er mulig og hensiktsmessig” sette i verk de nevnte tiltak. Etter utvalgets mening er dette neppe en korrekt oversettelse av den engelske teksten, og denne oversettelsen innebærer en svekkelse av graden av forpliktelse. Utvalget antar for sin del at den nevnte ordlyden er å forstå slik at ”as far as possible” viser til kravet til måloppnåelse, mens ”as appropriate” gjelder valg av virkemidler. 8 Det kan sies slik at formuleringen innebærer at partene skal iverksette de aktuelle tiltakene så langt som mulig og som hensiktsmessig.

Partsmøtet (COP – Conference of the Parties) er det besluttende organ for konvensjonen, jf. art. 23. Partsmøtet treffer bl.a. vedtak om hvilket arbeid som skal utføres, og om hvordan konvensjonen skal gjennomføres. 9 Partsmøtet har også kompetanse til å treffe vedtak om nye regler som utfyller konvensjonen, såkalte protokoller. Disse blir ikke bindende før et tilstrekkelig antall parter har sluttet seg til dem, jf. art. 36 (2), og binder bare disse statene. Hittil er det bare vedtatt én slik protokoll – Cartagena Protocol on Biosafety i 2000 10 – som gir bindende regler om sikker håndtering av genmodifiserte organismer. Siden reguleringen av fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer faller utenfor utvalgets mandat, blir ikke denne protokollen nærmere omtalt.

Partsmøtet har vedtatt fem tematiske arbeidsprogrammer som tar for seg særskilte typer biologisk mangfold på økosystemnivå. Partsmøtet har dessuten utpekt et antall såkalte ”cross-cutting issues” – tverrgående temaer, – dvs. temaer som går på tvers av de forskjellige naturtyper eller økosystemer, som f.eks. økosystemtilnærming, tilgang til genressurser og introduksjon av fremmede arter. I boks 10.1 gis en oversikt over disse arbeidsprogrammene og temaene.

De vedtak som er truffet under de tematiske arbeidsprogrammene, gjelder først og fremst hvordan det fortsatte internasjonale samarbeidet for å utfylle konvensjonen skal foregå. Vedtak som er truffet i forbindelse med de tverrgående temaene har i større grad vært rettet mot partene og hatt karakter av utvikling av prinsipper og retningslinjer for hvordan de konkrete forpliktelsene er å forstå. For eksempel er prinsippet om økosystemtilnærming utdypet i partsmøtevedtak V/6, jf. nærmere kap. 11.9, og konvensjonens forpliktelser når det gjelder tilgang til genressurser er presisert – uten at dette i seg selv er et rettslig bindende instrument – i de såkalte Bonn Guidelines on Access to Genetic Resources and Fair and Equitable Sharing of the Benefits Arising out of their Utilization (partsmøtevedtak VI/24), som vil bli omtalt i kap. 22. Også når det gjelder fremmede arter, har partsmøtet vedtatt retningslinjer (partsmøtevedtak V/8), jf. kap. 14.2.2.1.

I samband med vedtaket på det sjette partsmøtet i 2002 om en strategisk plan for konvensjonen (partsmøtevedtak VI/26) ble det enighet om å introdusere målet om at tapsraten for biologisk mangfold skal reduseres betydelig innen 2010. Dette målet ble senere bekreftet på statsledernivå (World Summit on Sustainable Development (WSSD) i Johannesburg 2002). Som følge av dette ble arbeidsprogrammene vedtatt på det syvende partsmøtet i februar 2004 mer spesifikke, med formulering av tidfestede mål og angivelse av hvem som skal gjennomføre tiltakene. Hovedresultatene fra det syvende partsmøtet er:

• 2010-målet fra WSSD er retningsgivende for arbeidet

• arbeidsprogram for områdevern (inkl. marine områder)

• mandat for videre forhandlinger om genressurser

• enighet om bruk av indikatorer på nasjonalt nivå

• et sett med globale indikatorer i forhold til 2010-målet og bruk av tallfestede mål for oppfølging av ulike arbeidsprogram

Da biomangfoldkonvensjonen ble ratifisert, ble det konkludert med at det ikke var nødvendig med endringer i lover eller forskrifter. I ratifikasjonsproposisjonen (St.prp. nr. 56 (1992–93) s. 10 og 11) ble det likevel uttalt at det kunne bli aktuelt å utvikle nye lovbestemmelser på enkelte områder, herunder bestemmelser vedrørende fremmede arter og om genressurser.

10.3.3 Konvensjonen om ville europeiske planter og dyr og deres leveområder (Bernkonvensjonen)

Bernkonvensjonen ble vedtatt 19. september 1979. Den ble ratifisert av Norge 27. mai 1986, jf. St.prp. nr. 12 (1985–86) og Innst. S. nr. 92 (1985–86), og trådte i kraft for Norge 1. september 1986. 11

Bernkonvensjonen er en regional avtale vedtatt i Europarådet. Avtalen omfatter hele Europa, men er også åpen for andre land (siden den også omhandler trekkende arter). Konvensjonens formål er først og fremst å verne truete og sårbare arter mot overutnyttelse, men også å verne artene og deres naturlige leveområder mot andre trusler. Videre er det et formål å fremme regionalt samarbeid om slikt vern.

Konvensjonen omfatter all vill flora og fauna, herunder sopp og alger. Det skilles ikke mellom terrestriske og marine arter. Den generelle hovedforpliktelsen er å ”treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller typer 12 som lokalt er i fare” (art. 2). Konvensjonsstatene er forpliktet til å ta hensyn til bevaring av naturlig flora og fauna i arealplanlegging, utbygging og tiltak mot forurensning (art. 3 (2)).

Konvensjonen opererer med lister over henholdsvis truete plantearter (vedlegg I), truete dyrearter (vedlegg II) og sårbare dyrearter (vedlegg III). Klassifiseringen har betydning for hvilken plikt konvensjonsstatene har til å bevare artene og deres biotoper etter art. 4-(7). I tillegg har konvensjonen en liste over fangstmetoder som i utgangspunktet er forbudt (vedlegg IV). Vedlegg I og II har ved flere anledninger vært revidert ved at arter er blitt føyd til eller flyttet til vedlegg III som innebærer et lavere beskyttelsesnivå.

Konvensjonen pålegger partene en plikt til å kontrollere introduksjon av fremmede arter. Partene har også en plikt til å samarbeide seg i mellom (art. 11).

Dersom et medlemsland, en organisasjon eller enkeltpersoner mener at en av konvensjonspartene ikke oppfyller sine forpliktelser i henhold til konvensjonen, kan parten klages inn for partskonferansen (Standing Committee, jf. art. 13). Konvensjonens sekretariat (som er i Europarådet) behandler alle henvendelser og ber eventuelt om tilleggsinformasjon før den aktuelle parten informeres om klagen. Sekretariatet avgjør om klagen er av en slik art at man vil gå videre med den. Dersom klagen tas opp til behandling, videresendes den til den innklagede parten for å få dennes vurdering og om nødvendig ytterligere informasjon. Parten må gi sin tilbakemelding på klagen innen fire måneder, og på bakgrunn av denne tilbakemeldingen avgjøres det om det er grunnlag for å behandle saken på neste møte i partskonferansen. Alle konvensjonens medlemsland informeres om dette minst to måneder før møtet avholdes.

Norge har flere ganger vært klaget inn til Bernkonvensjonen grunnet mistanke om brudd på konvensjonens bestemmelser. En klage kan resultere i at konvensjonens parter vedtar å åpne sak eller såkalt ”case file” mot et land fordi det anses å foreligge et brudd på konvensjonen. Når en slik sak er åpnet, må angjeldende land svare for sin forvaltning på en partskonferanse, og saken vil først bli avsluttet når partskonferansen finner at problemene med å oppfylle konvensjonens forpliktelser er løst. Så langt har innsendte klager ikke resultert i at det er åpnet noen sak mot Norge. Forut for partskonferansens beslutninger om ikke å åpne sak, er imidlertid norske myndigheter i forbindelse med hver enkelt klage avkrevet grundig redegjørelse. Kombinert med øvrige rapporteringskrav bidrar prosessene knyttet til klager og eventuell åpning av saker til at Bernkonvensjonen har en sterk posisjon som kontrollmekanisme overfor konvensjonsstatenes innsats på artsvernområdet. I kap. 13.3.2.3 gis noen eksempler på klager mot Norge fra de senere årene.

Utviklingen av Bernkonvensjonen har som nevnt i kap. 10.1 i stor utstrekning skjedd gjennom ikke-rettslige instrumenter. Det er vedtatt en rekke resolusjoner og rekommandasjoner innenfor konvensjonens område. Blant annet gir den Permanente Komité anbefalinger til partene vedrørende tiltak som skal treffes for å nå konvensjonens mål (jf. art. 14 (1)). Selv om disse anbefalingene ikke er rettslig bindende, gir de uttrykk for partenes felles oppfatning av hva forpliktelsene i konvensjonen i praksis innebærer, og de kan således ventes å få vekt ved vurderingen av i hvilken grad den enkelte part oppfyller sine forpliktelser og bidrar til å oppfylle intensjonen med konvensjonen.

Et viktig eksempel på anbefalinger som tar sikte på å utvikle konvensjonen, er etableringen av det såkalte ”Emerald Network”. Grunnlaget for nettverket ble lagt i den Permanente Komités resolusjon nr. 1 fra 1989 ”on the provisions relating to the conservation of habitats”. Resolusjonen innholder bl.a. presiserende fortolkninger av sentrale begreper i konvensjonen, særlig ”habitat of species (or population of species)” og ”natural habitat” i art. 4. Samtidig med resolusjonen ble det vedtatt en anbefaling (nr. 16/1989) om kriterier for utvelgelse av habitater med spesielt behov for beskyttelse. Tanken var at disse habitatene skulle danne et internasjonalt nettverk av beskyttede områder.

Samtidig med utviklingen av nettverkstanken under Bernkonvensjonen pågikk arbeidet med å opprette Natura 2000 innenfor EU. Disse to prosessene påvirket hverandre gjensidig, særlig ved at EU anså sitt Natura 2000 for å gjennomføre Bernkonvensjonen. Habitatdirektivet fra 1992 med senere endringer reflekterer i stor grad den nye utviklingen under Bernkonvensjonen, men går betydelig lenger i å detaljere innholdet i forpliktelsene (jf. kap. 10.8).

Den formelle videreføringen av Emerald Network ble iverksatt i 1996, jf. resolusjon nr. 3/1996. Nettverket blir her knyttet til arbeidet med ”Pan European Ecological Network”. Dette nettverket er en del av den europeiske strategien for vern av biologisk mangfold og landskap (Pan-European Biological and Landscape Diversity Strategy) som ble vedtatt på ministerkonferansen ”Environment for Europe” i Sofia, Bulgaria, i 1995. Sekretariatet for denne prosessen ligger til Europarådet og UNEP, og Bernkonvensjonen har en sentral rolle i gjennomføringen av strategien. Reglene for Emerald Network ble vedtatt i 1998 (resolusjon nr. 5/1998), og listene over truete naturtyper og leveområder ble vedtatt i henholdsvis 1996 (resolusjon nr. 4/1996) og 1998 (resolusjon nr. 6/1998). 13 Med disse vedtakene var grunnlaget for et fungerende nettverk lagt. Nettverkstilnærmingen er nærmere omtalt i kap. 15.3.3.

Det ble ikke foretatt noen lovendringer i samband med ratifikasjon av Bernkonvensjonen. I norsk rett blir konvensjonens forpliktelser gjennomført særlig gjennom naturvernloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven. Også lovgivningen om arealplanlegging og utbyggingstiltak er av betydning for å sikre at konvensjonen blir oppfylt.

10.3.4 Konvensjonen om vern av trekkende arter av ville dyr (Bonnkonvensjonen)

Bonnkonvensjonen ble vedtatt i Bonn 23. juni 1979. Den ble ratifisert av Norge 30. mai 1985 og trådte i kraft for Norge 1. august 1985. 14

Bonnkonvensjonen er en global avtale som ble forhandlet frem under UNEP 15 , og som har som overordnet mål å fremme vern av bestander av trekkende ville dyr som regelmessig krysser nasjonale grenser. Det skilles ikke mellom terrestriske og marine dyr. Formålet omfatter også vern av dyrenes leveområder.

Konvensjonens vedlegg I inneholder en liste over arter som er truet og skal ha et strengt vern etter art. III. Partene er forpliktet til å beskytte artene og deres levesteder, hindre skadelige effekter av aktiviteter som kan påvirke trekkmuligheter, samt strengt kontrollere introduksjon av fremmede arter. Vedlegg II angir de trekkende arter som ikke er direkte truet av utryddelse, men som har behov for et internasjonalt samarbeid for å sikre et tilstrekkelig vern, jf. art. IV. Dette samarbeidet består i både bindende avtaler og ikke-bindende instrumenter om forvaltning av artene. Norge har ratifisert en bindende avtale, EUROBATS, om bevaring av flaggermus. 16

Det ble ikke ansett å være nødvendig med lovendringer for å gjennomføre Bonnkonvensjonen i norsk rett. Naturvernloven og viltloven er mest sentrale for gjennomføringen av forpliktelsene etter Bonnkonvensjonen.

Kilde: Vidar Bakken/Norsk Ornitologisk Forening (NOF)

10.3.5 Konvensjonen om våtmarksområder av internasjonal betydning, særlig som tilholdssted for vannfugler (Ramsarkonvensjonen)

Ramsarkonvensjonen ble vedtatt 2. februar 1971. Norge sluttet seg til konvensjonen 9. juli 1974, og den trådte i kraft for Norge 21. desember 1975. 17

Ramsarkonvensjonen er global og har som formål vern og bærekraftig bruk av våtmarker, så vel ferskvannsområder som marine områder (begrenset til 6 meters dyp). Artikkel 3 (1) pålegger partene så langt som mulig å fremme bærekraftig bruk av våtmarker (”wise use of wetlands”) innenfor sitt territorium.

Statene plikter etter art. 2 å føre opp våtmarksområder på en liste over våtmarker av internasjonal betydning. Det er ikke konkrete krav knyttet til bruk og vern av våtmarker som er ført opp på listen. Dersom det er nødvendig av hensyn til presserende nasjonale interesser, er det adgang til å trekke ut områder fra listen, eventuelt begrense områdenes størrelse. I så fall skal konvensjonsstaten søke å erstatte dette området med et annet tilsvarende bevaringsområder (art. 4 (2)).

Det er vedtatt en rekke ikke rettslig bindende retningslinjer under konvensjonen. Av særlig interesse for utvalgets arbeid er anbefalingene knyttet til ”wise use” (bærekraftig bruk). 18 Det er utviklet et eget ”wise use concept” og vedtatt retningslinjer for gjennomføringen av dette konseptet, der partene oppfordres til å vedta en nasjonal politikk for våtmarker, å utvikle programmer for bl.a. kartlegging, overvåking og forskning og å iverksette tiltak og utvikle forvaltningsplaner for våtmarker.

Ved ratifikasjonen av Ramsarkonvensjonen anså norske myndigheter ikke at et eget lovvedtak var nødvendig for å gjennomføre forpliktelsene. I Norge gis Ramsar-status bare til områder som allerede er vernet etter naturvernloven. Det er til nå meldt inn 37 områder. 19

10.3.6 Konvensjonen om internasjonal handel med truete dyre- og plantearter (CITES)

CITES (Convention on International Trade in Endangered Species) ble vedtatt 3. mars 1973 i Washington. Den ble ratifisert av Norge 27. juli 1976, jf. St.prp. nr. 126 (1975–76) og Innst. S. nr. 295 (1975–76), og trådte i kraft 25. oktober 1976. 20

CITES er en global konvensjon som har som formål å verne truete dyre- og plantearter mot utryddelse som følge av internasjonal handel. Konvensjonen legger opp til bærekraftig bruk av arter der dette kan skje uten at det vil true artens overlevelse.

Det er i CITES etablert et system med import- og eksportlisenser for visse opplistede dyre- og plantearter og produkter av slike. Lisens kan gis på vilkår angitt i konvensjonen. Det er utarbeidet tre lister over arter med ulik grad av vernestatus og ulike regler for handel, jf. art. III til V. Arter oppført på liste I er underlagt et forbud mot innførsel uten tillatelse fra eksport- og importland. Når det gjelder handel med arter på liste II, kreves det tillatelse fra eksportlandet. For oppdrettede eksemplarer kreves opprinnelsesbevis. Liste III inneholder arter som er beskyttet i minst ett land som har bedt andre CITES-parter om assistanse med hensyn til kontroll med handelen. Statene skal utpeke en myndighet med ansvar for oppfølgning av konvensjonen (i Norge er dette Direktoratet for naturforvaltning). Partene forplikter seg til å innføre straff for ulovlig handel med aktuelle arter og til å beslaglegge ulovlig innførte individer eller returnere dem til eksportlandet, jf. art. VIII.

Omkring 5000 dyrearter og 28 000 plantearter er gjenstand for vern under CITES. Marine arter har så langt bare unntaksvis blitt oppført på listene. Oppmerksomheten om marine arter er imidlertid nå i ferd med å øke.

Da Norge ratifiserte CITES, anså man forpliktelsene dekket av den alminnelige innførsels- og utførselsreguleringen (nå lov 6. juni 1997 nr. 32 om innførsle- og utførsleregulering). Blant annet av rettspedagogiske hensyn ble det i 2001 likevel vedtatt en egen CITES-forskrift. 21

10.3.7 Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv (WHC 22 )

Verdensarvkonvensjonen ble vedtatt 16. november 1972. Den ble ratifisert av Norge 12. mai 1977, jf. St.prp. nr. 29 (1976–77) og Innst. S. nr. 104 (1976–77), og trådte i kraft for Norge 12. august 1977. 23

Verdensarvkonvensjonen er utarbeidet innenfor rammene av UNESCO og er den eneste globale konvensjonen som behandler kultur- og naturmiljøet som deler av en helhet og felles arv. Den har som formål å sikre unike kultur- og naturgjenstander og -områder mot ødeleggelse. Konvensjonen gjelder slike gjenstander og områder på partenes territorium, noe som i tillegg til landområder også må omfatte territorialfarvannet.

Konvensjonen pålegger partene å identifisere, beskytte og overføre til fremtidige generasjoner vår kultur- og naturarv. Partene erkjenner samtidig at kultur- og naturvern er en sak som angår verdenssamfunnet. Konvensjonen gir ikke klare regler om hvordan vern skal finne sted, men påpeker at uberørte områder ikke bør ødelegges av sosiale og økonomiske endringer. Det er etablert to lister under konvensjonen, én over verdens kultur- og naturarv, og en over kultur- og naturarv som er truet. Det er lagt opp til at land som trenger assistanse i forbindelse med vern, kan motta ulike former for støtte fra organer under konvensjonen.

De norske områdene som er oppført på listen over verdens kultur- og naturarv er vernet gjennom kulturminneloven eller naturvernloven, jf. kap. 16.10.

10.3.8 Den europeiske landskapskonvensjon

Den europeiske landskapskonvensjonen ble vedtatt 20. oktober 2000. Den ble ratifisert av Norge 23. oktober 2001, og trådte i kraft for Norge 1. mars 2004.

Konvensjonen er regional og utarbeidet i regi av Europarådet. Den tar sikte på å fremme vern, forvaltning og planlegging knyttet til landskapsverdier og å legge et grunnlag for europeisk samarbeid (art. 3). Reglene i konvensjonen skal anvendes på hele Norges territorium, inkl. Svalbard og Bjørnøya. Dette er presisert til å omfatte land, ferskvann og marine områder (art. 2).

Partene er etter konvensjonen forpliktet til å vedta lovgivning som anerkjenner landskapet som et vesentlig element i folks omgivelser, som et uttrykk for mangfoldet i deres felles kultur- og naturarv og som fundament for deres identitet. Partene skal videre etablere en politikk for vern, forvaltning og planlegging knyttet til landskap, sikre offentligheten rett til deltakelse, samt integrere landskapshensyn i politikken på relevante områder. Avtalen foreskriver en del konkrete tiltak for å bedre kunnskapen om landskapsverdier. (Se art. 5 og 6.)

Det ble ikke ansett nødvendig med lovendringer for å ratifisere konvensjonen.

I regi av Nordisk Ministerråd har man forsøkt å klargjøre felles utfordringer som egner seg for videre nordisk samarbeid om oppfølgingen av konvensjonen, se TemaNord 2003:550 Nordens landskap – forprosjekt for oppfølging av den europeiske landskapskonvensjonen. Under tema lovgivning nevnes i rapporten i tillegg til plan- og bygningsloven og naturvernloven også jordloven, kulturminneloven og skogbruksloven som viktige gjennomføringslover for Norge (s. 30).

10.3.9 EUs – rammedirektivet for vann

Europaparlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF om fastleggelse av en ramme for fellesskapets vannpolitikk (rammedirektivet for vann) skal bidra til å bevare, beskytte og forbedre vannforekomstene og vannmiljøet og å sikre en bærekraftig bruk av vann. En rekke direktiver og internasjonale konvensjoner er fastsatt med det formål å beskytte vann og vannmiljø. Rammedirektivet danner en overbygning for dette regelverket, og fastlegger rammene for hvordan forvaltningen av vann skal skje innenfor det europeiske fellesskapet. I EU trådte direktivet i kraft 22. desember 2000 med gjennomføringsfrist 22. desember 2003. Direktivet anses som EØS-relevant, men er hittil ikke innlemmet i EØS-avtalen.

Vassdrag, grunnvann og kystvann ut til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen omfattes av direktivet. Med hensyn til forurensning gjelder direktivet ut til territorialgrensen (12 nautiske mil). Hovedformålet i direktivet er å beskytte og om nødvendig forbedre vannkvaliteten innen utgangen av 2015. All utnyttelse skal være bærekraftig over tid. Hvert land skal inndele sine vannforekomster i regioner som ivaretar hele nedbørfelt med tilhørende kystsone, såkalte vannregioner. Direktivet krever at vannforekomstene kartlegges og overvåkes. Det skal fastsettes konkrete miljømål for vannforekomster, og innen utgangen av 2009 skal det for hver vannregion utarbeides en forvaltningsplan med et handlingsprogram for de tiltak som må gjennomføres for å oppfylle målene. Forvaltningsplanene og handlingsprogrammene skal så jevnlig revideres og oppdateres.

Vannkvalitetsmålene etter direktivet er høye. I sin essens går målene ut på at vannkvaliteten skal være tilnærmet den i vann i uberørt tilstand. Hva som er god økologisk tilstand defineres etter direktivet etter både fysisk-kjemiske, hydromorfologiske og biologiske kriterier.

Under visse forutsetninger kan målene fravikes. Særlig gjelder dette vassdrag som allerede er sterkt påvirket av menneskers inngripen, f.eks. gjennom kraftutbygging, og vassdrag som av naturlige årsaker har en vannkvalitet som gjør det svært vanskelig eller uforholdsmessig dyrt å få vannkvaliteten opp på et høyt nivå. Målet for slike vassdrag er å få en best mulig økologisk tilstand, forholdene tatt i betraktning (art. 4 (1) (a) (iii) jf. (5)).

Direktivet har en egen bestemmelse for miljømål for ”beskyttede områder”. Her gjelder de målene som settes etter det EU-regelverket som krever beskyttelsen, f.eks. habitat- og fugledirektivet. Vanndirektivets mål gjelder hvis de er strengere (art. 4 (1) (c)). Siden EØS-avtalen ikke inneholder direktiver som forplikter Norge til å opprette verneområder, vil vanndirektivets kvalitetsmål gjelde for alle vannforekomster, også områder vernet etter f.eks. naturvernloven.

Etter direktivet skal det opprettes et ”register over beskyttede områder”. Igjen gjelder dette først og fremst områder utpekt etter habitat- og fugledirektivet, men også bl.a. ”områder, der er udpeget til beskyttelse af økonomisk vigtige akvatiske arter” (bilag IV nr. 1 (ii)). Et slikt område kan f.eks. være en nasjonal laksefjord eller et nasjonalt laksevassdrag.

Direktivet er et minimumsdirektiv, og det enkelte land står fritt til å innføre strengere bestemmelser eller høyere ambisjonsnivå enn direktivets krav.

For gjennomføringen av planprosessene i direktivet – utviklingen av forvaltningsplan og handlingsprogrammer – vil ventelig plan- og bygningsloven stå sentralt. For selve tiltaksgjennomføringen vil trolig vannressursloven og forurensningsloven ha størst betydning. Ved utformingen av vannressursloven søkte man å ta hensyn til forslaget til vanndirektiv, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998–99) kap. 4.4 (s. 25). Det er ikke endelig avklart om norsk gjennomføring av direktivet vil kreve lovendringer.

10.4 Internasjonale forpliktelser om bevaring av marint biologisk mangfold

10.4.1 Innledning

De internasjonale avtalene som er beskrevet i kap. 10.3 kommer i ulik utstrekning til anvendelse på marine områder og arter. Det marine har likevel så langt ikke vært noe hovedtema for disse avtalene.

De avtalene som omtales i det følgende har et rent marint utgangspunkt. Som nevnt i kap. 10.2 er de mer vinklet mot ressursforvaltning enn hva som er vanlig i andre internasjonale miljøavtaler, og de behandles derfor separat.

10.4.2 FNs konvensjon om havrett (havrettskonvensjonen) 24

Havrettskonvensjonen ble vedtatt 10. desember 1982. Den trådte i kraft 16. november 1994 og ble ratifisert av Norge 24. juni 1996, jf. St.prp. nr. 37 (1995–96) og Innst. S. nr. 227 (1995–96), med virkning fra 24. juli 1996. 25

Havrettskonvensjonen regulerer fredelig utnyttelse av havet. Konvensjonen omfatter alle havområder, luftrommet over disse og havbunnen og dens undergrunn. Den regulerer de rettigheter og plikter statene har i disse områdene, og den gir regler om miljøvern, havforskning og teknologioverføring. Konvensjonen kodifiserer i stor utstrekning folkerettslig sedvanerett.

Havrettskonvensjonen deler det marine miljø inn i fire: sjøterritoriet, den eksklusive økonomiske sone, kontinentalsokkelen og det åpne hav. Kyststaten har suverenitet i sjøterritoriet (for Norge 12 nautiske mil) og har for dette området rett til å vedta både forvaltnings- og vernebestemmelser.

I den eksklusive økonomiske sonen, som kan strekke seg til 200 nautiske mil fra grunnlinjene, har kyststaten suverene rettigheter med hensyn til å undersøke, utnytte, bevare og forvalte levende og ikke-levende naturressurser. Til gjengjeld er kyststaten pålagt en rekke forpliktelser, bl.a. knyttet til forsvarlig bevaring og forvaltning av naturressursene og samarbeid med andre berørte stater. Det gjelder visse begrensninger for hvilke tiltak kyststaten kan iverksette, bl.a. i forhold til andre staters rett til skipsfart og til å legge og vedlikeholde undersjøiske kabler og rørledninger. Kyststaten kan håndheve vedtatte reguleringer overfor utenlandske fartøy.

Formålet med bestemmelsene om ressursforvaltning i de økonomiske soner er først og fremst å oppnå en optimal bærekraftig utnyttelse og å fremme tiltak som opprettholder beskattede arter på nivåer som kan gi maksimalt langtidsutbytte. Dette skal skje gjennom nasjonale tiltak og samarbeid mellom berørte stater om opprettholdelse og fordeling av levende ressurser. Bevaringsplikten innebærer bl.a. en plikt til på grunnlag av vitenskapelige data å fastsette største tillatte fangst som sikrer mot overbeskatning. I denne sammenheng skal det også tas hensyn til virkninger for arter som er forbundet med eller avhengige av de beskattede arter, herunder bifangst. Bestemmelsene om ressursforvaltning i de økonomiske soner får ikke anvendelse for sedentære arter. 26 Slike arter forvaltes etter konvensjonens bestemmelser om kontinentalsokkelen (jf. nedenfor).

For bestander som vandrer mellom kyststatenes økonomiske soner og tilstøtende områder, og som dermed deles med andre kyststater, pålegges kyststaten en plikt til å samarbeide med andre stater om et forsvarlig og hensiktsmessig totaluttak og fordeling av ressursene. Partene skal med andre ord samarbeide om å fastsette en største tillatte fangst for felles vandrende bestander.

Kyststaten har også suverene rettigheter til ressursene på kontinentalsokkelen. 27 Som nevnt ovenfor gjelder dette også de sedentære artene. Konvensjonen pålegger ikke kyststaten noen særlig plikt til å bevare ressursene på kontinentalsokkelen. I teorien er det imidlertid hevdet at prinsippet om bærekraftig bevaring og forvaltning også må anvendes i dette området. Det er i tillegg visse plikter knyttet til vern mot forurensning, jf. art. 194 og 208.

Havbunnen og dens undergrunn, utenfor kontinentalsokkelens yttergrense – og dermed utenfor nasjonal jurisdiksjon – kalles ”Området”, jf. definisjonen i konvensjonens art. 1. Nærmere bestemmelser for forvaltningen av Området finnes i konvensjonens del XI samt i en særskilt avtale 28. juli 1994 om gjennomføringen av konvensjonens del XI. Ressursene i Området skal forvaltes til gagn for menneskeheten av et særskilt internasjonalt organ, Den internasjonale havbunnsmyndigheten. Denne myndigheten kan tildele rettigheter til å søke etter og utnytte forekomster i Området. Med ”forekomster” menes alle mineralforekomster som er til stede på sin opprinnelige plass på eller under havbunnen i Området, jf. art. 133.

Det åpne hav reguleres i konvensjonens del VII. Reglene gjelder for alle havområder som ikke omfattes av den økonomiske sone, sjøterritoriet eller indre farvann, jf. art. 86. Stort sett vil vannmassene over havbunnen i Området utgjøre det åpne hav. 28 Statene skal samarbeide om bevaring og forvaltning av de levende ressurser på det åpne hav og som følge av dette samarbeidet gjennomføre begrensninger overfor egne borgere og fartøy.

Konvensjonens del XII etablerer generelle forpliktelser om vern og bevaring av det marine miljø i alle havområder. Reglene retter seg først og fremst mot forurensning, men art. 192 (generell forpliktelse til å beskytte og bevare det marine miljøet), art. 193 (partenes rett til å utnytte naturressurser og plikt til å beskytte miljøet) og art. 196 (introduksjon av fremmede arter) er av særlig betydning for bevaring av marine økosystemer.

Siden havrettskonvensjonen for en stor del kodifiserer og opprettholder tidligere sedvane- eller traktatrett, var en rekke av dens prinsipper allerede innarbeidet i norsk rett. Den norske ratifikasjonen medførte likevel enkelte mindre lovendringer.

10.4.3 Avtale om gjennomføring av bestemmelsene i De forente nasjoners havrettskonvensjon om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander

Avtalen ble vedtatt 4. august 1995. Den ble ratifisert av Norge 30. desember 1996, jf. St.prp. nr. 43 (1995–96) og Innst. S. nr. 228 (1995–96), og trådte i kraft 11. desember 2001. 29

Avtalen innebærer en presisering og videreutvikling av reglene i havrettskonvensjonen art. 62 til 67 og har som formål å fremme vern og bærekraftig bruk av fisk som vandrer over store havområder. Avtalen regulerer i hovedsak fiske av vandrende arter på det frie hav, men enkelte av bestemmelsene gjelder også for områder innenfor statenes jurisdiksjon.

Bestemmelsene i avtalen er basert på føre-var-prinsippet og foreskriver iverksetting av tiltak for å unngå overbeskatning av artene. Avtalen har nærmere bestemmelser om plikt til å samarbeide om forvaltningen av artene. Det legges opp til regionalt samarbeid og oppstilles rammer for dette samarbeidet. Avtalen regulerer også rettigheter og plikter for stater som ikke velger å delta i det regionale samarbeidet. Den oppstiller videre plikter som må oppfylles av flaggstaten. Endelig inneholder avtalen en rekke bestemmelser for å sikre effektiv håndheving, herunder regler om tiltak som kan iverksettes av havnestaten.

Avtalen er i hovedsak gjennomført i norsk rett gjennom lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v. og lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), samt forskrifter til disse lovene.

10.4.4 Konvensjonen om bevaring av det marine miljø i Nordøst-Atlanteren (OSPAR)

OSPAR ble vedtatt 22. september 1992. Den ble ratifisert av Norge 8. september 1995, jf. St.prp. nr. 39 (1994–95) og Innst. S. nr. 163 (1994–95), og trådte i kraft 25. mars 1998. 30

OSPAR har som formål å beskytte det marine området mot skadevirkninger av menneskelig aktivitet og dermed å verne menneskenes helse og bevare marine økosystemer, og – der det er praktisk mulig – gjenopprette marine områder som er blitt skadet. Inkludert i det marine området er partenes territorium ut til grunnlinjen, territorialfarvannet og den økonomiske sone, samt det frie hav. Definisjonen av det marine området inkluderer også kontinentalsokkelen.

Avtalen er bygd opp av en hoveddel med generelle bestemmelser og fem vedlegg som regulerer henholdsvis landbaserte utslipp, dumping og forbrenning, offshore-aktiviteter, overvåking, samt vern og bevaring av økosystemene og det biologiske mangfold i sjøområdet. Det sistnevnte vedlegget (vedlegg V) innebærer en utvidelse av rammene for avtalen, og legger opp til at OSPAR skal fatte beslutninger også på dette området forutsatt at man ikke derved overlapper med initiativ etter andre avtaler. Partene er etter vedlegg V bl.a. pålagt å treffe nødvendige tiltak for å beskytte og bevare økosystemene og det biologiske mangfoldet i det marine området, samt i tillegg, der det er praktisk mulig, å restaurere marine områder som er negativt påvirket. Vedlegg V trådte i kraft for Norges vedkommende 22. juli 2001. 31

I medhold av OSPAR fattes en rekke vedtak (”decisions”), og det vedtas anbefalinger (”recommendations”). Vedtakene er juridisk bindende for de parter som har stemt for, og som ikke innen 200 dager notifiserer sekretariatet om at de ikke vil være bundet. Andre parter må, for å bli bundet, notifisere sekretariatet om at de aksepterer vedtaket. Anbefalingene er ikke bindende for partene.

På ministermøtet i Bremen 25. juni 2003 ble det vedtatt en anbefaling om å opprette et nettverk av marine beskyttede områder. 32 Utviklingen av nettverket skal skje i samarbeid med HELCOM 33 og EU, og målet er at det innen 2010 skal være et komplett nettverk av marine beskyttede områder, som, sammen med EUs Natura 2000-nettverk, er økologisk sammenhengende.

Relevante regler til gjennomføring av OSPARs forurensningsbestemmelser i norsk rett finnes særlig i forurensningsloven og sjødyktighetsloven (lov 9. juni 1903 nr. 7 om statskontroll med skibes sjødygtighed m.v. kap. 11) med tilhørende forskrifter. Ratifikasjonen av vedlegg V førte ikke til lovendringer.

10.5 Andre internasjonale avtaler om vern av arter

I tillegg til de instrumentene som er nevnt ovenfor i kap. 10.3 og 10.4, er Norge også part i flere internasjonale avtaler om vern av enkeltarter. Noen av disse kan ha betydning for utvalgets arbeid og vil derfor bli kort omtalt her. 34

Konvensjonen til vern av laks i det nordlige Atlanterhav 35 tar sikte på vern av villaks og nedlegger forbud mot fiske av laks utenfor 12 nautiske mil fra grunnlinjene. I henhold til konvensjonen art. 3 er det opprettet et internasjonalt samarbeidsorgan for forvaltning av nord-atlantisk laks (NASCO – North Atlantic Salmon Conservation Organization). Innenfor samarbeidet etter konvensjonen er det vedtatt flere resolusjoner, bl.a. en resolusjon om å minimere de negative virkninger som fiskeoppdrett har på villaks (1994). Denne resolusjonen gir detaljerte anbefalinger om tiltak for å minimere rømning av opp­drettslaks og spredning av laksesykdommer og -parasitter.

Overenskomsten om tiltak til beskyttelse av bestanden av dypvannsreker, hummer, bokstavhummer og krabbe36 gjelder mellom Danmark, Norge og Sverige og har som mål å verne bestandene av reke, hummer og krabbe. Den fastsetter minste maskevidde i forbindelse med reketråling, samt minstestørrelse på hummer og krabbe. Avtalen etablerer en skalldyrkommisjon.

Den internasjonale overenskomsten om regulering av hvalfangst37 (hvalfangstkonvensjonen) er global og blir administrert av Den internasjonale hvalfangstkommisjonen. Den tar sikte på å verne hvalarter mot overbeskatning og utryddelse. Avtalen er supplert med et omfattende regelverk (”Schedule”) som revideres på møter i Den internasjonale hvalfangstkommisjon. I regelverket finnes detaljerte regler om fredning, fangsttider, fangstmetoder, vitenskapelige undersøkelser samt innsamling og videreformidling av informasjon. Norge har reservert seg mot det generelle vedtaket om forbud mot kommersiell hvalfangst (Schedule paragraf 10(e)) samt mot listingen av nordøst-atlantisk vågehval som en vernet art.

10.6 Politiske erklæringer og handlingsplaner av betydning for bevaring av biologisk mangfold

10.6.1 Innledning

De ikke-rettslige instrumentene det er tale om i dette kapitlet, er ikke slike som er utviklet under bindende avtaler, men selvstendige erklæringer og handlingsplaner av betydning for bevaring av biologisk mangfold og dermed for utvalgets arbeid. Noen av instrumentene har karakter av prinsipper, mens andre stiller konkrete krav som kan oppfattes som viktige politiske føringer for statene.

Som nevnt i kap 10.1 skal utvalget i sitt arbeid spesielt ta hensyn til Strategien for et bærekraftig Norden. Hva denne strategien går ut på, er omtalt nedenfor under kap. 10.6.2.

Etter mandatet skal utvalget også vurdere i hvilken utstrekning internasjonalt anerkjente prinsipper bør nedfelles i lovverket. Føre-var-prinsippet og økosystemtilnærmingen peker seg ut her. Føre-var-prinsippet ble første gang formulert i prinsipp 15 i Rio-erklæringen om miljø og utvikling fra 1992. Dette prinsippet er nærmere behandlet i kap. 11.11.2.

Johannesburg-erklæringen og gjennomføringsplanen (Plan of Implementation) fra 2002 innebærer en bekreftelse av prinsippene i Rio-erklæringen. Ytterligere punkter fra handlingsplanen med relevans for utvalgets mandat vil bli omtalt nedenfor i kap. 10.6.3.

Økosystemtilnærmingen er bl.a. anvendt av Nordsjøkonferansene, som er en politisk prosess hvor vern av miljøet i Nordsjøen står i fokus. Betydningen av disse konferansene er nærmere beskrevet nedenfor i kap. 10.6.4.

10.6.2 Strategi for et bærekraftig Norden (Bæredygtig udvikling – en ny kurs for Norden)

De nordiske statsministerne og de politiske ledere for de selvstyrende områder vedtok i november 1998 ”Deklarasjonen om et bærekraftig Norden”. Deklarasjonen inneholder elleve veiledende mål for utviklingen av et bærekraftig Norden og av en bærekraftig utvikling i nærområdene, herunder at det biologiske mangfoldet og økosystemenes produktivitet skal bevares og at urbefolkningens rolle for bærekraftig utvikling bør fremheves. I deklarasjonen ble Nordisk Ministerråd gitt i oppdrag å utarbeide en tverrsektoriell forankret strategi for en bærekraftig utvikling i Norden og nærområdene basert på de elleve målene.

Strategien (fra 2001) ga mål og innsatsområder for perioden 2001 til 2004 samt langsiktige mål for en bærekraftig utvikling i Norden frem til 2020 (se kap. 9.2.2.2). Det ble valgt ut seks sektorer der arbeidet med integrasjon av miljøhensyn og bærekraftig utvikling skal vies særskilt oppmerksomhet. De seks sektorene er energi, transport, landbruk, næringsliv, fiskeri og skogbruk. Strategien konsentreres videre om fem innsatsområder som er tverrgående i forhold til de økonomiske sektorer: Klima, biologisk mangfold, havet, kjemikaler og matvaresikkerhet. Det er siden også utarbeidet indikatorer for å måle utviklingen i arbeidet.

Hovedansvaret for oppfølgning av strategiens mål og innsatser ligger hos de nordiske regjeringer, og strategien er ment å skulle være et viktig element i å tilrettelegge nasjonal politikk for bærekraftig utvikling.

Strategien skal revideres hvert fjerde år, og gjennom en bred konsultasjonsprosess i og mellom de nordiske land er det utarbeidet en gjennomgripende revidert strategi for perioden 2005 til 2008. Den reviderte strategien legger bl.a. betydelige større vekt på sosiale og økonomiske forhold i tillegg de mer tradisjonelle miljøspørsmålene. Det vil i tiden fremover bli arbeidet med å gjøre strategien kjent i de berørte miljøer og videreutvikle indikatorene.

Særlig relevant for utvalget er ellers Nordisk ministerråds arbeid med genressurser. Dette arbeidet er nærmere omtalt i kap. 22.6.

10.6.3 Johannesburg-konferansen

Johannesburg-konferansen om miljø og utvikling ble avholdt i september 2002 som en oppfølgingskonferanse etter Rio-konferansen i 1992 og Agenda 21. Det ble i Johannesburg vedtatt en erklæring og en gjennomføringsplan.

I gjennomføringsplanen er det bl.a. fastsatt et mål om at tapet av biologisk mangfold skal begrenses vesentlig innen 2010. 38 I den delen av planen som gjelder havet, er det videre en uttrykkelig oppfordring til innen 2010 å ta i bruk økosystemtilnærmingen 39 og til å fremme integrert kystsone- og havforvaltning. 40

Nasjonalt er anbefalingene fra Rio- og Johannesburg-konferansene fulgt opp med en Nasjonal handlingsplan for bærekraftig utvikling (Nasjonal Agenda 21). 41

10.6.4 Nordsjøkonferansene

Den første Nordsjøkonferansen ble avholdt i Bremen i 1984, med deltakelse fra Belgia, Danmark, Frankrike, Tyskland, Nederland, Sverige, Storbritannia og Norge, samt EU-kommisjonen. Målet var å bidra med politisk oppmerksomhet om en intensivering av arbeidet innen relevante internasjonale fora, og sikre mer effektiv gjennomføring av eksisterende internasjonale forpliktelser relatert til det marine miljø i Nordsjøen. Den første konferansen ble starten på en prosess med jevnlige ministerkonferanser. Hver konferanse har resultert i en erklæring, der ministrene påtar seg forpliktelser om tiltak knyttet til vern eller forbedring av miljøet i Nordsjøen. Disse forpliktelsene er ikke rettslig bindende, men tillegges stor vekt i den nasjonale politikkutviklingen på dette området.

De fem Nordsjøkonferansene, i Bremen, London (1987), Den Haag (1990), Esbjerg (1995) og Bergen (2002), har i stadig større grad anvendt en økosystemtilnærming til vern av havmiljøet. Ministererklæringen fra Bergen del I har således overskriften ”Establishing an Ecosystems Approach to Management”. Her blir behovet for å utvikle et samlet og integrert sett av økologiske kvalitetsmål fremhevet. Del II i erklæringen gjelder “Conservation, Restoration and Protection of Species and Habitats”. I denne delen er ministrene bl.a. enige om at relevante områder i Nordsjøen innen 2010 skal utpekes som marine verneområder tilhørende et nettverk av representative områder. 42 Det uttales også at ministrene er enige om, så langt som mulig og etter behov å treffe tiltak for å redusere uheldige virkninger på økosystemer, habitater og naturlig hjemmehørende arter fra introduksjon eller utslipp av fremmede arter (pkt. 11).

10.7 Det internasjonale handelsregelverket som begrensende faktor for hvilke tiltak som kan iverksettes for å sikre biologisk mangfold

10.7.1 Innledning

Hittil har fremstillingen dreid seg om internasjonale forpliktelser om bevaring av biologisk mangfold. På den annen side finnes internasjonale regelsett som kan begrense hvilke tiltak som kan iverksettes for å sikre biologisk mangfold. Det internasjonale handelsregelverket er et slikt regelsett. 43 Det dreier seg dels om EØS-avtalens handelsregelverk og dels om avtalen om Verdens handelsorganisasjon (WTO). 44 WTO-avtalens vedlegg inneholder en rekke avtaler som Norge er bundet av og som vil bli omtalt nedenfor der det er relevant.

I det følgende diskuteres tre problemstillinger som kan være av betydning for utvalgets vurderinger i skjæringspunktet mellom hensynet til bevaring av biologisk mangfold og hensynet til de handelsrettslige forpliktelser: uttak og utnytting og tjenester knyttet til uttak og utnytting (kap. 10.7.2), innførsel og utførsel (kap. 10.7.3) samt andre handelsrelaterte tiltak for vern av biologisk mangfold (kap. 10.7.4).

10.7.2 Uttak og utnytting av biologiske ressurser og tjenester knyttet til uttak og utnytting

En regulering av uttak og utnytting av biologiske ressurser (f.eks. jakt og fiske) samt tjenester knyttet til uttak og utnytting (f.eks. bioprospektering) vil som hovedregel være uproblematisk i forhold til internasjonale handelsregler, så lenge det ikke stilles strengere krav eller vilkår overfor utlendinger enn overfor egne borgere. For enkelte biologiske ressurser, som fisk, har Norge regler som forskjellsbehandler på grunnlag av nasjonalitet. Utvalget vil ikke foreslå regler som åpner for forskjellsbehandling basert på nasjonalitet, men mener at det kan være grunnlag for å åpne for konkret forskjellsbehandling basert på om en privatperson eller tjenesteyter har spesiell tilknytning til et bestemt område. Et aktuelt eksempel på dette er forskjellsbehandling når adgangen til jakt, fiske og friluftsliv begrenses for å hindre overbeskatning og nedsliting av naturmiljøet.

Etter EØS-avtalen art. 31 og 36 er det fri etableringsrett og forbud mot restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innenfor EØS-området. Et generelt bostedskrav må, jf. Tradeparts-dommen fra EFTA-domstolen, 45 i de fleste tilfelle være å anse som ulovlig forskjellsbehandling. Det samme kan være tilfelle når det gjelder positiv forskjellsbehandling av personer med lokaltilknytning. Når det gjelder vilkår for utbyttefordeling, kan en tenke seg forskjellige løsninger som tilgodeser lokalsamfunns og urfolks rettigheter i tråd med biomangfoldkonvensjonen art. 8 (j). Det kan imidlertid ikke innføres begrensninger som innebærer en ubegrunnet diskriminering av personer fra andre EØS-land hva gjelder f.eks. bioprospektering og lignende tjenester. Etter ”Clean Car Autoservice-dommen” fra EF-domstolen 46 kan det gjøres unntak fra forbudet mot en forskjellsbehandling som innebærer ulovlig diskriminering dersom det kan anføres saklige grunner for forskjellsbehandlingen. Hva som kan regnes som saklige grunner, beror på en konkret helhetsvurdering i den enkelte sak. I tillegg er det et krav om at tiltak må være nødvendige og proporsjonale (forholdsmessige). Positiv diskriminering av personer med lokal tilknytning, f.eks. knyttet til samenes lokale tradisjoner og kunnskap vedrørende genressurser, kan være et aktuelt eksempel på forskjellsbehandling som kan være lovlig. Etter unntaksbestemmelsen i EØS-avtalens art. 33 kan forskjellsbehandling uansett finne sted der det er begrunnet med hensynet til offentlig orden, sikkerhet og folkehelsen. Det er i domstolspraksis oppstilt strenge vilkår for anvendelse av dette unntaket.

Etter WTO-regelverket er tjenesteavtalen (GATS) mest nærliggende. GATS er for tiden gjenstand for forhandlinger, og det er stor usikkerhet knyttet til utfallet av disse forhandlingene. Det vil både få betydning for i hvilke tilfeller ikke-diskrimineringsbestemmelsen i art. XVII kommer til anvendelse, og for hvilke regler som vil gjelde for innenlandske reguleringer, jf art. VI. For Norges vedkommende kan det nevnes at tjenester knyttet til uttak og utnytting av biologiske ressurser i stor utstrekning er omfattet av bindingslistene, 47 og at regelen om ikke-diskriminering derfor kommer til anvendelse i de fleste tilfeller.

Generelt kan det vises til at bestemmelsene i WTO-regelverket har et noe annet innhold enn bestemmelsene i EØS-avtalen, og det kan hende at de unntaksvis vil kunne innebære andre forpliktelser enn dem som følger av EØS-avtalen. Imidlertid er mange bestemmelser i WTO-regelverket generelle og gjenstand for forhandlinger, og det finnes lite praksis som kan gi en nærmere pekepinn om bestemmelsenes innhold. Det kan følgelig ikke gis noe klart bilde av hvilke grenser disse bestemmelsene setter for bruken av ulike typer tiltak.

10.7.3 Innførsel og utførsel

En rekke avtaler regulerer innførsel og utførsel av biologisk materiale eller levende organismer, f.eks. Cartagenaprotokollen om genmodifiserte organismer, mens andre tar sikte på å regulere innførsel og utførsel av farlige produkter og avfall som kan ha en negativ virkning på biologisk mangfold. Det er flere avtaler som tar sikte på vern av truete arter, f.eks. CITES.

Etter EØS-avtalen art. 11 og 12 er kvantitative import- og eksportrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning forbudt. Rettspraksis aksepterer imidlertid slike tiltak der de er saklig begrunnet f.eks. i miljøhensyn. I tillegg innebærer EØS-avtalen art. 13 at slike tiltak vil kunne være lovlige dersom de bl.a. er begrunnet ut fra hensynet til menneskers og dyrs liv og helse og vern av plantelivet.

WTO/GATT-avtalen har i art. XI et generelt forbud mot restriksjoner på import og eksport. Forbudet må imidlertid leses i lys av unntakene i art. XX som åpner for tiltak som er tatt for å verne om uttømmelige naturressurser, herunder truete arter, og dyrs og planters liv og helse. Unntaksbestemmelsen har bl.a. vært diskutert i saker om importrestriksjoner knyttet til vern av delfiner og havskilpadder. En sentral forutsetning for å kunne benytte dette unntaket er at tiltaket ikke utgjør en skjult handelshindring eller innebærer vilkårlig eller uberettiget forskjellsbehandling.

WTO-avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) legger til grunn at handelsrestriksjoner på import og eksport ikke skal opprettholdes uten en tilstrekkelig vitenskapelig begrunnelse. Dersom det ikke finnes tilstrekkelig vitenskapelig belegg, kan det likevel iverksettes midlertidige tiltak ut fra føre-var-hensynet. Hvor det er relevant, skal det også her legges vekt på vitenskapelig informasjon. I de samme avtalene ligger det også en viss forpliktelse til å basere relevante tiltak på internasjonale standarder der slike finnes, og det oppstilles en presumpsjon for at tiltak som følger internasjonale standarder er i overensstemmelse med regelverket. Til tross for at de standard­iseringsorganer som er nevnt i avtalene, ikke omfatter organisasjoner som har som primært siktemål å verne om biologisk mangfold, er det ikke noe prinsipielt i veien for at også slike organisasjoner kan anses som standardiseringsorganer under disse avtalene. Bestemmelsene nevnt foran er ikke i seg selv til hinder for å iverksette tiltak som er strengere enn hva som følger av internasjonale standarder.

Endelig må det nevnes at det finnes en lang tradisjon for et internasjonalt regelverk som tar sikte på å hindre at plante- og dyresykdommer spres gjennom internasjonal handel. Det samarbeidet som finner sted, er i stor grad basert på standardisering innenfor International Plant Protection Convention (IPPC) og Office International des Epizooties. De relevante regelverkene har tradisjonelt rettet seg mot beskyttelse av landbruksinteresser. Man har imidlertid i den senere tid utvidet virkeområdet til også å omfatte problemstillinger knyttet til biologisk mangfold, særlig i forbindelse med plantevern.

I utgangspunktet må det antas at nasjonal regulering av import og eksport som er en oppfølging av forpliktelser i internasjonale miljøavtaler eller i avtaler om dyre- og plantehelse, kan gjennomføres uten å komme i konflikt med det internasjonale handelsregelverket.

10.7.4 Andre handelsrelaterte tiltak av betydning for vern av biologisk mangfold

En relevant gruppe av nasjonale reguleringer som kan ha konsekvenser for internasjonal handel og som kan komme til anvendelse på produkter basert på biologisk materiale, er regler om merking, om innhold av ulike ingredienser og om produksjonsmetoder. En annen gruppe nasjonale reguleringer av relevans knytter seg til krav til produkter og produksjonsmetoder som kan ha en negativ virkning på biologisk mangfold.

For nasjonale reguleringer gjelder for det første et krav om ikke-diskriminering. Et slikt krav finnes eksplisitt i WTO/GATT-avtalen art. III, og implisitt i art. 11 og 12 i EØS-avtalen. Hvor langt reglene om ikke-diskriminering rekker, er til dels uavklart og må vurderes individuelt fra sak til sak. Dersom en forskjellsbehandling av produkter er velbegrunnet ut fra hensyn til bevaring av biologisk mangfold, vil forskjellsbehandlingen normalt være uproblematisk i forhold til ikke-diskrimineringsreglene. 48 I tillegg vil man kunne påberope seg unntaksbestemmelsene i WTO/GATT-avtalen art. XX og EØS-avtalens art. 13. Dersom det er indikasjoner på at nasjonale reguleringer i det vesentlige er utformet eller blir praktisert slik at de ivaretar interessene til innenlandske produsenter, vil de anses å være i konflikt med ikke-diskrimineringsforbudene. Dette vil f.eks. være tilfellet der forskjellsbehandlingen utelukkende er knyttet til produktets opprinnelsesland.

For det annet ligger det i handelsregelverket et forbud mot unødvendige handelshindringer. Forbudet finnes eksplisitt i art. 2.3 i WTO-avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) og art. 2.2 i WTO-avtalen om tekniske handelshindringer (TBT-avtalen), og implisitt i art. 11 og 12 i EØS-avtalen. Hvorvidt en handelshindring er unødvendig, er et skjønnspreget tema, og tiltak vil neppe kunne rammes med mindre de har betydelige effekter på internasjonal handel og samtidig er svakt faglig begrunnet. Generelt vil det også her være vesentlig om det finnes indikasjoner på at nasjonale reguleringer er utformet for å ivareta interessene til nasjonale produsenter.

Endelig ligger det i art. 2 i TBT-avtalen og i art. 3 i SPS-avtalen en forpliktelse til å basere relevante tiltak på internasjonale standarder der slike finnes, og det oppstilles en presumpsjon for at tiltak som følger internasjonale standarder, er i overensstemmelse med regelverket. Til tross for at de standardiseringsorganer som er nevnt i avtalene ikke omfatter organisasjoner som har som primært siktemål å verne om biologisk mangfold, er det heller ikke her noe prinsipielt i veien for at også slike organisasjoner kan anses som standardiseringsorganer under disse avtalene. Bestemmelsene nevnt over er i seg selv ikke til hinder for å iverksette tiltak som er strengere enn det som følger av internasjonale avtaler så lenge man har tatt tilbørlig hensyn til standardene i forbindelse med utarbeidelsen av de nasjonale kravene.

Det finnes også andre internasjonale avtaler av betydning for handelen med biologiske ressurser. En slik avtale er den internasjonale avtalen 26. januar 1994 om tropisk tømmer, 49 som erstatter en tidligere avtale fra 1983. 50 Avtalen er grunnlaget for Den internasjonale organisasjon for tropisk tømmer (ITTO) med et råd der produsent- og konsumentstater er likt representert. Avtalen har til formål å fremme utviklingslandenes utnytting av tropisk tømmer og å sikre at dette skjer på en bærekraftig måte. Bestemmelsene i avtalen er i hovedsak av organisatorisk art, med tillegg av etablering av fondsordninger for bl.a. å støtte prosjekter for bærekraftig forvaltning av tropisk tømmerproduserende skog. Fra Partnerskapsfondet for Bali kan det således gis støtte til stater som avsetter bevaringsområder med tropisk regnskog (art. 21 (4) (b)). Det er også inngått en bilateral samarbeidsavtale mellom Norge og Indonesia (30. august 2002) for å bekjempe ulovlig og ikke-bærekraftig hogst av og handel med tropisk tømmer.

10.8 EUs naturvernregelverk

Norges EØS-forpliktelser omfatter som nevnt i kap 10.2 i hovedsak ikke EUs naturvernregelverk. Regelverket er likevel av betydning for utformingen av norske regler på dette området og vil derfor bli kort omtalt i det følgende. De to viktigste direktivene i EUs naturvernregelverk er direktiv 79/409/EEC om beskyttelsen av ville fugler (fugledirektivet) og direktiv 92/43/EEC om bevaring av naturtyper samt ville dyr og planter (habitatdirektivet).

Fugledirektivet har som sitt formål å bevare, forvalte og regulere uttak av alle fuglearter som i vill tilstand har sitt naturlige opphold på medlemsstatenes territorium, også deres egg, reder og levesteder, samt å regulere utnyttelsen av disse artene. For å oppnå dette målet skal medlemsstatene bl.a. beskytte, opprettholde og gjenskape fuglenes biotoper og levesteder. Det skal vedtas særlige beskyttelsestiltak for levestedene for visse fuglearter (jf. vedlegg I) samt for trekkfuglartene.

Om artsvern fastsetter direktivet at fredningsprinsippet skal gjelde for alle fuglearter, men det gjelder lister over arter som det kan jaktes på. Direktivet inneholder i tillegg et generelt handelsforbud, med visse unntak, samt regler om introduksjoner.

Formålet med habitatdirektivet er å fremme opprettholdelsen av det biologiske mangfold i medlemsstatene ved å fastlegge en felles ramme for bevaringen av ville dyr og planter samt naturtyper av fellesskapsbetydning. I henhold til direktivet opprettes det et økologisk nettverk under betegnelsen Natura 2000, som består av ”særlige bevaringsområder” som utpekes av medlemsstatene i samsvar med direktivets bestemmelser, samt av de særlig beskyttede områdene som er fastsatt i medhold av fugledirektivet. Se om nettverkstilnærmingen også kap. 15.3.3 .

Medlemstatene er forpliktet til å fremme forvaltningen av de elementer i landskapet som er vesentlige for ville arters migrasjon, spredning og genetiske utveksling. Dessuten skal det innføres en særlig streng beskyttelsesordning for visse truete dyre- og plantearter, og hensikts­messig­heten av å gjeninnføre disse arter til deres tidligere leveområde må undersøkes. Videre er det forbudt å anvende ikke-selektive metoder for henholdsvis innsamling, innfanging og avliving av visse dyre- og plantearter.

Direktivet har egne lister over dyr og planter som skal ha et strengt vern, og en liste over arter hvis leveområder skal være vernet. All handel og besittelse av vernede arter er forbudt. Det gjelder unntak fra fredningsprinsippet for nærmere oppregnede formål. Direktivet har også en liste over plante- og dyrearter som skal holdes under oppsyn.

Som nevnt tidligere har EUs oppfølging av Bernkonvensjonen skjedd gjennom fugle- og habitatdirektivet.

10.9 Utvalgets syn på gjennomføringen av internasjonale forpliktelser i norsk rett

Det fremgår av fremstillingen foran at Norge har påtatt seg en rekke internasjonale forpliktelser vedrørende bevaring av biologisk mangfold. I hovedsak synes disse gjennomført på tilfredstillende vis i norsk lovgivning. Det er imidlertid visse mangler, også som en følge av en utvikling som er skjedd etter ratifikasjonen. Av rettspedagogiske og andre grunner kan det også være et behov for å tydeliggjøre i norsk rett de regler som følger av våre internasjonale forpliktelser. Dette kan gjelde for flere konvensjoner, men trolig først og fremst for biomangfoldkonvensjonen.

Som nevnt i kap. 10.3.2 ble det ved ratifikasjonen av biomangfoldkonvensjonen i Norge konkludert med at det ikke var behov for nasjonale vedtak for å gjennomføre forpliktelsene. Det ble imidlertid påpekt at det kunne være behov for på et senere stadium å treffe lovvedtak på enkelte områder, herunder om fremmede arter og om genressurser. Det kan i denne sammenheng vises til utviklingen med fastsettelse av retningslinjer og prinsipper som er skjedd på de nevnte områdene (jf. kap. 10.3.2). Det er også grunn til å vurdere gjennomføringen av art. 8 (j) om tradisjonell kunnskap og art. 10 om bærekraftig bruk.

Utvalget vil videre bemerke at det norske regelverket ikke ivaretar alle arter like godt. Blant annet er det for å oppnå vern av planter og virvelløse dyr nødvendig med et positivt fredningsvedtak. For alle arter kan det fremstå som en mangel at man for å verne deres leveområder må ty til områdevern. Regelverket er også mangelfullt når det er gjelder å beskytte truet og sårbar natur. Lovverket mangler i dag dessuten et overordnet grep for bærekraftig bruk.

Også gjennom samarbeidet under Bernkonvensjonen er det skjedd en utvikling som ikke er ivaretatt i norsk lovverk og forvaltningspraksis. Dette gjelder først og fremst nettverkstankegangen, jf. ”Emerald Network”. Det skal understrekes at denne utviklingen primært er av ikke-rettslig karakter. Det er likevel slik at de vedtakene det gjelder gir uttrykk for partenes oppfatning av hvordan samarbeidet bør skje, og de bør således tillegges betydning. Et ytterligere poeng for Norges del er at EU allerede har gjennomført ”Emerald Network” i Natura 2000-prosessen.

Når det gjelder de internasjonale forpliktelsene knyttet til marint biologisk mangfold, har gjennomføringen i norsk rett for det meste skjedd gjennom fiskerilovgivningen. Ressursforvaltningsdelen av disse forpliktelsene er dermed godt integrert i lovgivningen. Det kan imidlertid være grunn til å spørre om hensynet til biologisk mangfold mer generelt er like godt integrert, bl.a. med hensyn til artsvern og områdevern.

I kap. 10.7 er det drøftet i hvilken grad handelsregelverket kan begrense tiltak for bevaring av biologisk mangfold. Utvalget antar at dette regelverket legger noen begrensninger på virkemiddelbruken, men at disse begrensningene ikke er av stor betydning for utvalgets arbeid.