15 Generelt om områdeforvaltning

Hvitveis

Se på meg,

hvisker hvitveisen.

Ikke er jeg sjelden

og merkverdig

på noen måte,

stikker meg ikke ut

rager ikke opp

over mengden.

Her står vi helt

alminnelige,

skulder ved skulder.

Vet du noe vakrere?

Kjersti Ericsson

15.1 Innledning

Av kap. 7 fremgår det at forskjellige typer areal­inngrep er blant de viktigste påvirkningsfaktorene for det biologiske mangfoldet. Arealforvaltningen er derfor viktig for bevaring av mangfoldet, både når det gjelder naturtyper og når det gjelder leve­områder for arter. Arealforvaltningen er videre viktig for å ivareta andre verdier enn biologisk mangfold, som geologiske og landskapsmessige særpreg.

Det finnes i dag en rekke lover som regulerer arealinngrep. Den viktigste er plan- og bygningsloven. Ingen av disse lovene tar imidlertid det biologiske mangfoldet og beskyttelsesbehovet som utgangspunkt.

Som det fremgår av kap. 11, foreslår utvalget lovfestet to bevaringsmål om hhv. artsforvaltning og områdeforvaltning, jf. utk. kap. II. Regler som skal bidra til å oppnå bevaringsmålet for arter er konkretisert nærmere i utk. kap. III og utredningen kap. 13, samt i reglene om fremmede arter i utk. kap. IV og utredningen kap. 14.

Målet for område forvaltning er etter utvalgets utkast at ”naturen skal forvaltes slik at mangfoldet av naturtyper blir bevart i deres naturlige utbredelsesområde og med det artsmangfoldet og de økologiske prosesser som kjennetegner den enkelte naturtype” (utk. § 4). Utvalget ser for seg at dette målet bør fremmes ved bruk av et bredt spekter av virkemidler, som delvis er direkte forankret i naturmangfoldloven, delvis i annen lovgivning men med rammer etter naturmangfoldloven.

Utvalget legger særlig vekt på følgende momenter ved sine forslag til et differensiert regelverk:

• noen arealer trenger en strengere beskyttelse enn andre

• for noen typer natur kan det være mer hensiktsmessig å lage generelle regler enn regler knyttet til ett bestemt geografisk område

• det totale beskyttelsesnivået bør sikre målet for områdeforvaltning og oppfyllelse av internasjonale forpliktelser

• regelverket bør tilrettelegge for bærekraftig bruk

I dette kapitlet vil utvalget drøfte forholdet mellom de forskjellige arealforvaltningsvirkemidler og deres anvendelsesområder. Det nærmere innhold i utvalgets forslag om områdebeskyttelse finnes i kap. 16, 17 og 18 om områdevern, kap. 20 om kobling mellom naturvern og kulturminnevern, og kap. 19 om utvalgte naturtyper.

15.2 Status for sikring av naturtyper

15.2.1 Områdebeskyttelse etter gjeldende rett

15.2.1.1 Generelt

Vurderingen av behovet for nye juridiske virkemidler må bl.a. bero på en vurdering av hva som er oppnådd ved hjelp av gjeldende virkemiddelbruk. Sett ut fra utvalgets mandat er det et sentralt spørsmål i hvilken grad truede og sårbare naturtyper og andre områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet har fått en tilstrekkelig beskyttelse.

Etter gjeldende rett kan man skille mellom tre hovedregimer for ivaretakelse av områder med særskilte naturverdier. For det første kan områder vernes etter naturvernloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven eller kulturminneloven. For det andre kan arealplaner gi områder et arealformål med tilhørende bestemmelser som innebærer bevaring av naturverdier. For det tredje kan områder med spesielle naturverdier ivaretas etter annen lovgivning , enten ved at det fastsettes generelle begrensninger for næringsvirksomhet i nærmere bestemte geo­grafiske områder, eller ved ikke å gi tillatelse til inngrep i visse naturområder.

Områdevern er den mest generelle og omfattende beskyttelsen og brukes for det som anses som mest verneverdig , enten fordi det er særegent, eller fordi det er representativt for en viss type natur. Naturvernloven inneholder ingen plikt for forvaltningen til å verne områder. Det er videre overlatt til forvaltningens skjønn å velge ut hvilke områder som vernes, forutsatt at kriteriene i loven er oppfylt.

Når nasjonalparkplanen, planene om fremtidig skogvern og de fylkesvise verneplanene er gjennomført, vil ca. 13–14 % av landarealet og ca. 1 % av sjøarealet være vernet. 1 I tillegg kommer det som etter hvert vil bli vedtatt som marine verneområder. Naturtypen fjell er den som er klart best representert blant verneområdene, mens kun en liten andel omfatter høyproduktive naturtyper i lavereliggende strøk. 2

Det øvrige av Norges areal, dvs. nærmere 90 %, forvaltes etter plan- og bygningsloven og sektorlover . Her finner vi både områder med spesielle verdier for det biologiske mangfold og det vi i mangel av en bedre betegnelse kan kalle for ”hverdagslandskapet”.

Områder av spesiell verdi for biologisk mangfold kan f.eks. være områder med truete og sårbare arter, med sjeldne naturtyper, eller med naturtyper i sterk tilbakegang (se kap. 19). Noen slike områder er vernet, men for langt de fleste gjelder at de forvaltes etter annet lovverk.

Begrepet ”hverdagslandskap” er ikke et biologisk begrep, men angir de arealene der det ikke er det spesielle, det urørte eller det særskilt viktige for det biologiske mangfoldet som står sentralt. Her finner vi de dominerende naturtypene med stor utbredelse, men også grøntområder i byer og tettsteder.

I hverdagslandskapet finner vi i hovedsak naturtyper og arter som er vanlig forekommende. Samtidig er det disse arealene som, først og fremst i kraft av sin totale størrelse, representerer hovedtyngden av naturens produksjonskapasitet. Et stort antall arter er avhengig av hverdagslandskapet for å kunne overleve og reprodusere, herunder en rekke arter som har stor betydning i forbindelse med jakt og fiske.

Videre vil det ofte være en sammenheng mellom tilstanden for lokaliteter av spesiell verdi for biologisk mangfold, og kvaliteten på omkringliggende hverdagslandskap. For eksempel vil inngrep i et relativt ordinært skogområde kunne påvirke verdiene i mer verdifulle områder som ligger i tilknytning til skogen. Hverdagslandskapet kan også by på spredningskorridorer mellom naturtyper med mer spesiell verdi for biologisk mangfold.

Hverdagslandskapet blir ikke nødvendigvis av alle oppfattet som ”hverdagslig”. På den andre siden kan også andre områder, f.eks. de som er beskyttet av områdevernet, oppfattes som ”hverdagslige” for dem som har sin tilhørighet i disse områdene.

Hverdagslandskapet er viktig for menneskers helse og trivsel. Dessuten bygger kunnskap om og forståelse for naturverdier i stor grad på det folk opplever til daglig i landskapet rundt seg.

Når det gjelder regelverk, forvaltes hverdagslandskapet gjennom både plan- og bygningsloven og sektorlover, men deler av hverdagslandskapet kan også bli gjenstand for områdevern, særlig områder som er representative eller typiske. Etter at et areal er avsatt til verneområde, betegnes det i utvalgets terminologi ikke lenger som hverdagslandskap.

15.2.1.2 Nærmere om plan- og bygningsloven som virkemiddel for å gi områder en særskilt beskyttelse

Plan- og bygningsloven har som formål å legge til rette for samordning av ulike interesser, noe som innebærer at interesser knyttet til naturvern og biologisk mangfold veies opp mot andre interesser i planleggingen. Hensynet til biologisk mangfold og landskap kan etter plan- og bygningsloven ivaretas på to måter.

For det første kan plan- og bygningsloven brukes som et alternativ til områdevern. Mest aktuelt er da at et område reguleres til spesialområde med formål naturvern (§ 25 nr. 6). En viktig forskjell fra områdevern er at beskyttelsen gitt ved en reguleringsplan ikke er like langsiktig som vern etter naturvernloven, og den begrenser ikke igangværende virksomhet (se for øvrig kap. 12.4.2 og vedlegg 9 om den praktiske bruken av reguleringsplan med spesialformål naturvern).

For det andre kan hensynet til biologisk mangfold og landskap tas inn i andre kategorier arealplaner, særlig LNF-områder i kommuneplanens arealdel (§ 20-4 nr. 2), men også reguleringsplaner med andre formål, som f.eks. friområder (§ 25 nr. 4) eller spesialområder med formål ”parkbelte i industriområde” (§ 25 nr. 6).

Arealformålet landbruk, natur og friluftsliv (LNF) dekker nesten 80 % av Norges areal. Dette gir beskyttelse mot bygge- og anleggstiltak utenfor landbruksvirksomhet, og kan dermed bidra til å ta vare på det biologiske mangfoldet og andre naturverdier. Utlegging som LNF-område gir imidlertid ikke beskyttelse mot påvirkninger som jord- og skogbruk kan medføre (jf. kap. 7.2.4.3 og 7.2.4.4). Plan- og bygningsloven som virkemiddel for å ivareta biologisk mangfold og landskap er for øvrig beskrevet nærmere kap. 12.4.2.

15.2.1.3 Nærmere om bruk av andre lover for å gi områder en særskilt beskyttelse

Det tredje ”hovedsporet” for bevaring av det biologiske mangfoldet er som nevnt foran sektorlovgivningen . En rekke sektorlover regulerer virksomhet som i større eller mindre grad påvirker det biologiske mangfold (se også kap. 7). I vedlegg 7 er det gitt en oversikt over de aktuelle sektorlovene.

Sektorlovene åpner gjennomgående for at det kan tas hensyn til naturverdier ved skjønnsut­øvingen etter loven (jf. også Grunnloven § 110 b) og kan bidra til en bærekraftig bruk. Mange sektorlover må forstås slik at det er en plikt å vurdere naturvernhensyn når det treffes vedtak etter loven. I praksis kan likevel naturvernhensyn etter en konkret avveining ofte komme til å vike for hensynet til den aktuelle næringens utvikling og vekst. Det er pr. i dag heller ikke etablert overordnete prinsipper eller retningslinjer som sikrer at ulike sektorer vektlegger hensynet til biologisk mangfold like sterkt.

I tillegg til den generelle reguleringen av næringsvirksomhet, inneholder noen lover bestemmelser som hjemler visse former for beskyttelse av særskilte områder. Slike bestemmelser finnes i skogbruksloven (§ 17 b), oppdrettsloven (§ 19), saltvannsfiskeloven (§ 4) og vannressursloven (§ 11 og §§ 32 flg). Beskyttelsen gjelder kun den typen virksomhet som den enkelte lov regulerer.

Hjemlene for områdebeskyttelse i skogbruksloven, oppdrettsloven og saltvannsfiskeloven er – på samme måte som vernebestemmelsene i naturvernloven – utformet slik at de kan tas i bruk etter forvaltningens frie skjønn. Graden av bevaring av det biologiske mangfoldet blir dermed avhengig av praktiseringen av reglene. Etter skogbruksloven § 17 b er det for to områder gitt begrensninger i skogbruket på grunn av særskilte natur- og friluftsverdier. 3 Etter saltvannsfiskeloven § 4 er det opprettet fem soner med begrensninger i bruk av fiskeredskap av hensyn til korallforekomster, og innført en generell aktsomhetsplikt i forbindelse med fiske ved kjente korallforekomster. 4 Hjemmelen i oppdrettsloven § 19 er så langt ikke brukt. 5

Vannressurslovens regel i § 11 om kantvegetasjon gjelder direkte, men det foreligger ingen oversikt over den nærmere avgrensing av sonen i kommunene (§ 11 annet ledd). Reglene i vannressursloven §§ 32 flg. gir særregler for behandling av inngrep i vassdrag vernet ved Stortingets plen­arvedtak. De gir ingen generell beskyttelse av områder på linje med områdevern etter naturvernloven, men beskytter selve vassdraget mot inngrep som kan ødelegge de verdiene som ligger til grunn for vassdragsvernet.

15.2.1.4 Virkemiddelpyramiden

Dagens virkemiddelbruk sett i forhold til hva slags natur det er tale om, kan illustreres ved en pyramide, der den minst inngripende virkemiddelbruken utgjør bunnen, mens virkemiddelbruken tiltar oppover mot pyramidens spiss. Den nederste delen av pyramiden utgjøres av den naturen som ikke er gjenstand for reguleringer som gir særskilt beskyttelse, og som foran er kalt for ”hverdagslandskapet”. Den mellomste delen utgjøres av natur av særskilt verdi for det biologiske mangfold, som har behov for en noe bedre beskyttelse. Toppen av pyramiden består av natur som vernes, fordi den er truet, spesiell eller representativ. 6 Plan- og bygningsloven og andre lover befinner seg i de nedre to delene av pyramiden, mens områdevern etter naturvernloven utgjør toppen. I grenseområdet mellom toppen og den midtre seksjonen ligger områdebeskyttelse etter andre lover enn natur­vernloven.

Både bildet og omtalen i kap. 15.2.1 viser at det i dag er få virkemidler i overgangen mellom den nederste og den øverste delen av pyramiden. I denne delen befinner seg bl.a. truete og hensynskrevende naturtyper som utvalget har som mandat å vurdere et bedre regelverk for.

I kap. 15.2.2 er virkemiddelbruken relatert til tilstanden i de enkelte hovednaturtyper.

15.2.2 Mangler i områdebeskyttelse sett i lys av naturens tilstand

I tabell 15.1 er det tatt inn en oversikt over områder med særskilt beskyttelse etter de forskjellige lovverk omtalt i kap. 15.2.1. Tabellen er delt inn i de forskjellige hovednaturtyper, samt geologiske forekomster og grøntområder i byer og tettsteder. I boks 15.2 er det i tillegg gitt en nærmere vurdering av statusen for sikring innenfor den enkelte hovednaturtypen.

Oversikten i tabell 15.1 viser at områdevern etter naturvernloven er det virkemiddel som har vært mest brukt for å beskytte særskilte forekomster av de forskjellige naturtyper. Vernet dekker imidlertid ikke alle naturtyper godt nok. Annet lovverk bidrar i varierende grad til ivaretakelse av naturverdiene. Det geografisk sett største bidraget i så måte er LNF-områdene etter plan- og bygningsloven og vernede vassdrag etter vannressursloven. Beskyttelsen etter disse lovene, særlig i LNF-områdene, er imidlertid ikke sterk nok til å sikre forekomstene av truete eller sårbare naturtyper eller andre områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet.

Et sikringsbehov for naturtyper utover det som er gjort i dag, går også frem av Fremstads utredning inntatt i vedlegg 5. Fremstad har bl.a. gitt en anbefaling om hvilke natur-/vegetasjonstyper som bør prioriteres i det fremtidige vernearbeidet. Rapporten gir høyest prioritet til kulturlandskapets natur- og vegetasjonstyper (kystlynghei og seminaturlige gressmarker m.m.). Deretter følger i prioritert rekkefølge havstrand, myr og løvskog, vassdragenes natur-/vegetasjonstyper og ultrabasisk/tungmetallrik mark.

Foto: Direktoratet for naturforvaltning

Fremstads rapport gir ikke anbefalinger om fremtidig barskogvern. For slike anbefalinger vises til NINA fagrapport 54 (2002) og NINA Oppdragsmelding 769 (2003). Naturtyper i sjø er heller ikke omfattet av Fremstads utredning, men behovet for områdebeskyttelse kommer klart frem av arbeidet med en marin verneplan.

Mange av de naturtypene som er sterkest truet, og som anbefales for ytterligere vern, er avhengige av skjøtsel. Vern som virkemiddel alene vil derfor ikke være nok for å ta vare på disse naturtypene. Spørsmålet om lovfestet vern eller andre mulige generelle regler for naturbeskyttelse drøftes under kap. 15.4.2.2.

Kilde: Jan Ove Moen

15.3 Internasjonal rett

15.3.1 Innledning

I kap. 10 drøfter utvalget viktige internasjonale avtaler for bevaring av det biologiske mangfoldet og andre naturverdier som innebærer forpliktelser for norsk forvaltning og lovgivning. Noen av disse avtalene inneholder konkrete forpliktelser om områdevern. Dette gjelder særlig biomangfoldkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Bernkonvensjonen, Bonnkonvensjonen, OSPAR-konvensjonen, den europeiske landskapskonvensjonen og konvensjonen om bevaring av verdens natur- og kulturarv. Avtalene går ikke i detalj når det gjelder verneform eller vernekategori, men kan sies å forutsette at landene har et system for områdevern som kan gi den beskyttelsen som den aktuelle konvensjon tar sikte på. En del av forpliktelsene vil imid­lertid også kunne oppfylles ved hjelp av andre beskyttelsesregimer enn områdevern slik vi kjenner det i dag.

15.3.2 Internasjonale forpliktelser om områdebeskyttelse

15.3.2.1 Hovedtrekk

Beskyttelse av nærmere bestemte områder anses som viktig for bevaring av biologisk mangfold og andre naturverdier. Flere av de konvensjonene som er omtalt i kap. 10 og 15.3.2.2 fremhever viktigheten av områdebeskyttelse for å sikre arter, jf. bl.a. Bern-, Bonn- og Ramsarkonvensjonen. De aller fleste av de omtalte konvensjonene inneholder dessuten bestemmelser om beskyttelse av områder av hensyn til de samlede verneverdiene i området, dvs. beskyttelse av naturtyper eller landskap. Noen av konvensjonene spesifiserer nærmere hvilket utvalg av naturen som bør beskyttes særskilt. Dette gjelder først og fremst Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen, der det i vedlegg pekes ut bestemte arter hvis leveområder skal sikres.

Valget av virkemidler for å oppfylle mål om be­varing av områder er normalt overlatt den enkelte stat, men flere av konvensjonene synes å forutsette at etableringen av verneområder er blant de mest velegnede virkemidlene for å gjennomføre noen av forpliktelsene.

Valg av verne kategorier er i enda større grad overlatt til nasjonale myndigheter. For å oppnå noen av bevaringsmålene er det imidlertid nødvendig med strengere virkemidler enn for andre, slik at en viss inndeling etter formål, kriterier og restriksjonsnivå synes naturlig. Dette gjelder f.eks. Bernkonvensjonen som krever at områdene ”sikres” og at forringelse så langt mulig ”unngås eller begrenses” (art. 4) og Ramsarkonvensjonen som bruker begrepet ”naturreservat” (art. 4 (2)), mens f.eks. landskapskonvensjonen snakker om ”vern” som ”tiltak for å bevare og opprettholde viktige og karakteristiske trekk i et landskap” (art. 1 (d)), noe som skulle tilsvare en mildere form for beskyttelse.

De fleste av konvensjonene er klare på at målet er å bevare verneverdiene innenfor området, enten en negativ påvirkning skjer innenfor eller utenfor grensene. I biomangfoldkonvensjonen heter det uttrykkelig at partene skal ”fremme en miljømessig forsvarlig og bærekraftig utvikling i områder som grenser til beskyttede områder med henblikk på å fremme vern i disse områdene” (art. 8 (e)). Etter Bernkonvensjonen skal forringelse av verne­områder så langt mulig unngås eller begrenses (art. 4 (2)), mens det etter Ramsarkonvensjonen er en plikt til å varsle konvensjonens sekretariat hvis den ”økologiske karakter” av et våtmarksområde på listen ”har endret seg, er i ferd med å endres, eller antas å ville endre seg som følge av teknologiske tiltak, forurensning eller andre menneske­lige inngrep” (art 3 (2)). Konvensjonene fremhever altså både en aktiv forvaltning og overvåking av selve verneområdet, og – så langt det lar seg gjøre – tiltak for å begrense negative påvirkninger utenfra.

Videre pålegger noen av konvensjonene partene å vurdere restaureringstiltak der dette er mulig og hensiktsmessig (se særlig biomangfoldkonvensjonen art. 8 (f), Ramsarkonvensjonen art. 4 (4), Bonnkonvensjonen art. III (4) (a) og OSPAR art. 2 (a) i anneks V).

En kobling mellom naturvern og kulturminnevern gjøres særlig i UNESCO-konvensjonen om verdens kultur- og naturarv og i landskapskonvensjonen.

15.3.2.2 Nærmere om den enkelte konvensjon m.m.

Biomangfoldkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.2. Artikkel 8 i biomangfoldkonvensjonen omhandler ” in situ ”-bevaring, som konvensjonen art. 2 definerer som ”bevaring av økosystemer og naturlige habitat, samt opprettholdelse og gjenoppbygging av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser og, når det gjelder domestiserte og kultiverte arter, i omgivelsene hvor de har utviklet sine særtrekk.” ”Verneområde” blir i konvensjonen definert som et ”geografisk avgrenset område som er utpekt eller regulert og forvaltet med sikte på å oppfylle bestemte målsetninger for bevaring” (art. 3). Artikkel 8 inneholder tretten punkter om ulike temaer relevante for in situ- bevaring. De fem første har størst relevans til områdevern. Partene forpliktes til ”så langt det er mulig og som hensiktsmessig” 8 å

1. etablere et system av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold

2. utvikle, der det er nødvendig, retningslinjer for utvelging, opprettelse og forvaltning av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold

3. regulere eller forvalte biologiske ressurser som er viktige for bevaring av biologisk mangfold, enten det er innenfor eller utenfor de beskyttede områdene, med sikte på å sikre bevaring og en bærekraftig bruk av dem

4. fremme vern av økosystemene, naturlige habitat og opprettholdelse av levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser

5. fremme en miljømessig forsvarlig og bærekraftig utvikling i områder som grenser til beskyttede områder med henblikk på å fremme vern i disse områdene

På det sjuende partsmøtet i 2004 ble det vedtatt et arbeidsprogram for verneområder på land og i sjø. 9 Arbeidsprogrammet er nærmere omtalt i boks 15.3.

Ramsarkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.5. Hovedmålet med Ramsarkonvensjonen er vern av våtmarker for å motvirke det økende presset på verdens våtmarker og deres flora og fauna, særlig vann­fugl. Etter konvensjonen er partene forpliktet til å peke ut våtmarker av internasjonal betydning sett ut fra et økologisk, botanisk, zoologisk, limnologisk eller hydrologisk perspektiv (art. 2). Området skal bevares, og kan bare omdisponeres av hensyn til ”presserende nasjonale interesser” (art. 2 (5)). Parten skal da så langt mulig kompensere tapet, spesielt ved å opprette ”nye naturreservater for vannfugl” (art. 4 (2)). Konvensjonen inneholder også en generell forpliktelse til å ”fremme bevaring av våtmarksområder og vannfugler ved etablering av naturreservater for vannfugler, uansett om de er inkludert i listen eller ikke” (art. 4 (1)).

I Norge er det fast praksis at områder meldes inn til Ramsarkonvensjonen først etter at de er vernet etter naturvernloven. Vernekategoriene kan variere, men det mest vanlige er at områdene er vernet som naturreservat eller biotopfredningsområde, jf. verneplanene for sjøfugl og våtmark. Norge har til nå meldt inn 37 områder, hvorav 5 på Svalbard, jf. kap. 16.10.

Bernkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.3. Bernkonvensjonen inneholder forpliktelser om vern av leveområder for arter, særlig arter av flora og fauna som krever streng beskyttelse (vedleggene I og II, jf. art. 4 (1)), vern av truete naturmiljøer (art. 4 (1)) og vern av ynglesteder og hvilesteder (art. 6 (b)). Den siste forpliktelsen er strengest formulert, ved at det sies at det ”skal være forbudt” å forsettlig skade eller ødelegge ynglesteder eller hvilesteder for arter oppført på vedleggene I og II.

Forpliktelsen under art. 4 er formulert slik at partene skal ”fremme hensiktsmessige og nødvendige lovgivnings- og administrative tiltak” for å ”sikre vernet” av de nevnte områdene. Forringelse av områdene skal så langt som mulig unngås eller begrenses (art. 4 (2)). Disse forpliktelsene overlater dermed mye til partenes skjønn, og konvensjonens Permanente Komité (bestående av partslandene og observatører, jf. art. 13) så et klart behov for å konkretisere forpliktelsene gjennom en rekke resolusjoner og anbefalinger til partene. Viktigst for områdebeskyttelsen er anbefalingene om Emerald network, som er omtalt i kap. 10.3.3 og 15.3.3.

Resolusjonene om ”smaragdnettverket” inne­bærer at partene anbefales å gjennomføre en systematisk beskyttelse av naturområder som er viktige i europeisk perspektiv. Utvalget av områder skal dekke leveområder for arter på en liste vedtatt i 1998 10 og representative områder for naturtyper på en liste vedtatt i 1996. 11

Bonnkonvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.4. Også Bonnkonvensjonen inneholder forpliktelser om områdevern. Etter art. III (4) skal parter som er ”områdestater” for en trekkende art oppført på vedlegg I bl.a. ”bestrebe seg på .. å verne og – der det er mulig og hensiktsmessig – gjenopprette de leveområder for arten som er av betydning for å unngå at arten kommer i fare for å utryddes” (art. III (4) (a)). ”Leveområde” defineres som ”ethvert område i en trekkende arts utbredelsesområde som har egnede livsbetingelser for vedkommende art” (art. I (1) (g)). En ”områdestat” er ”enhver stat ... som utøver jurisdiksjon over hvilken som helst del av den trekkende artens utbredelsesområde”... (art. I (1) (h)). Norge er ”områdestat” for flere arter på Bonnkonvensjonens liste I.

Den europeiske landskapskonvensjon

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.8. Mens biomangfoldkonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen først og fremst tar sikte på bevaring av det biologiske mangfoldet på arts-, populasjons-, og økosystemnivå, tar landskapskonvensjonen sikte på å beskytte landskapet som sådant. Med landskap menes etter konvensjonen ”et område, slik folk oppfatter det, hvis særpreg er et resultat av påvirkningen fra og samspillet mellom naturlige og/eller menneskelige faktorer” (art. 1 (a)). Definisjonen legger særlig vekt på samspillet mellom menneske og natur, uten å skille mellom naturlandskap og kulturlandskap.

Statene forplikter seg bl.a. til å iverksette ”virkemidler med henblikk på vern, forvaltning og/eller planlegging av landskap” (art. 6 (e)). ”Landskapsvern” betyr ”tiltak for å bevare og opprettholde viktige og karakteristiske trekk i et landskap når det er berettiget ut fra dets natur- og kulturminneverdi, som følge av dets naturlige utforming og/eller menneskers aktivitet” (art. 1(d)). Dette kan innebære områdevern etter naturvernloven, men også bruk av andre virkemidler, særlig plan- og bygningsloven og tiltak i jordbruket.

”Landskapsforvaltning” og ”landskapsplanlegging” defineres etter konvensjonen som hhv. ”tiltak som sikrer regelmessig skjøtsel av et landskap, slik at forandringer som forårsakes av sosiale, økonomiske og miljømessige prosesser styres og samordnes, med sikte på en bærekraftig utvikling” (art. 1 (f)), og ”sterke fremtidsrettede tiltak som tar sikte på å forbedre, istandsette og skape landskap” (art. 1 (g)). Vern som følges opp med skjøtsel eller målrettede tilskudd etter jordbruksavtalen, vil også her være viktige nasjonale virkemidler for oppfølging av konvensjonen.

Konvensjonen om vern av verdens kultur- og naturarv (UNESCO)

Generelt om konvensjonen se kap. 10.3.7. Verdens­arvkonvensjonen inneholder ingen klare forpliktelser til områdevern, men innebærer generelt at partene skal identifisere og bevare sin kultur- og naturarv (art. 3 og 5). Landene skal melde inn områder som egner seg som såkalte verdensarvområder, og som vil bli gjenstand for internasjonalt samarbeid (art. 11). Konvensjonen sier lite om hvilken rettslig beskyttelse disse områdene bør få nasjonalt. Men verdens fellesarvsutvalg (”World Heritage Committee”), som er konvensjonens utførende organ (art. 8) har utarbeidet såkalte ”operational guidelines” der det bl.a. stilles opp kriterier for at områder kan bli ført opp på listen over verdensarv. Utover en rekke faglige kriterier stilles det bl.a. krav om at det foreligger en forvaltningsplan for området, og at området har fått en langvarig beskyttelse. 12 Konvensjonen har kontrollmekanismer for å følge opp den nasjonale forvaltningen, og områder kan bli tatt av listen hvis forvaltningen ikke er god nok.

Om norske verdensarvområder vises til kap. 16.10.

Havrettskonvensjonen

Generelt om havrettskonvensjonen se kap. 10.4.2. Utover de generelle bestemmelsene om vern og bevaring av det marine miljø i konvensjonens del XII (se kap. 10.4.2) inneholder havrettskonvensjonen ingen direkte forpliktelser om områdebeskyttelse. FNs generalforsamling har imidlertid vedtatt en resolusjon der betydningen av del XII understrekes. 13 Landene blir i resolusjonen oppfordret til en rekke tiltak, herunder å beskytte korallrevene (pkt. 50) og å opprette verneområder, herunder representative nettverk innen år 2012 (pkt. 53).

OSPAR-konvensjonen

Generelt om konvensjonen se kap. 10.4.4. Etter fremforhandling av et nytt appendix V til OSPAR-konvensjonen i 1999 (ratifisert av Norge 22. juni 2001 og trådt i kraft for Norges vedkommende 22. juli 2001), inneholder konvensjonen nå forpliktelser om bevaring av det marine miljø (appendix V art. 2 (a)). 14 Bevaringstiltakene under OSPAR skal imidlertid ikke gjelde fiskeriene (art. 4), og hvis det er aktuelt med begrensninger i sjøtransport, skal dette tas opp med Den internasjonale sjøfarts­organisasjon (IMO).

Bestemmelsen i art. 2 innebærer ikke uten videre en forpliktelse om områdevern, men i arbeidet med å konkretisere bestemmelsen legges det opp til at det etter hvert skal vedtas slike forpliktelser under konvensjonen.

På OSPAR-kommisjonens møte (dvs. alle partsland) i juni 2003 ble det vedtatt en anbefaling om opprettelse av et marint økologisk nettverk innen år 2010, samt økologiske kriterier for utvelging og identifikasjon av særskilt verdifulle områder som bør inngå i et slikt nettverk. 15 Tilnærmingen til dette ligner oppbyggingen av nettverkene på land gjennom Natura 2000 og Emerald Network. Kommisjonen vedtok også en foreløpig liste over arter og naturtyper som krever særskilt beskyttelse. 16

Nordsjøkonferansene

Generelt om Nordsjøkonferansene se kap. 10.6.4. Miljøvernministerne i landene som grenser til Nord­sjøen ble på den siste Nordsjøkonferansen i Bergen i 2002 enige om å opprette et nettverk av særskilte marine områder i Nordsjøen innen 2010, jf. ministerdeklarasjonen del II pkt. 7:

”The ministers agree that by 2010 relevant areas of the North Sea will be designated as marine protected areas belonging to a network of well-managed sites, safeguarding threatened and declining species, habitats and ecosystem functions, as well as areas which best represent the range of ecological and other relevant character in the OSPAR area.”

Dette vedtaket er, selv om det ikke er rettslig bindende, en viktig stimulans for arbeidet under OSPAR.

Paneuropeisk økologisk nettverk

Et annet ikke juridisk forpliktende samarbeid er arbeidet med en alleuropeisk (”paneuropeisk”) strategi for landskapsvern og biologisk mangfold i regi av Europarådet og UNEP. Strategien ble vedtatt på miljøministerkonferansen i Sofia i 1995 og skal samle trådene i den paneuropeiske oppfølgingen av biomangfoldkonvensjonen. En viktig del av strategien er tanken om et paneuropeisk nettverk av representative europeiske landskap og viktige områder for biologisk mangfold, med korridorer og buffersoner. Arbeidet med Natura 2000 og Emerald network utgjør en viktig del av det paneuropeiske nettverket. Målet er etablering av nettverket innen 2005.

Habitatdirektivet og Natura 2000

EUs naturvernregelverk er generelt beskrevet i kap. 10.8 og vedlegg 8. Selv om regelverket ikke gjelder for Norge, er det viktig som sammenligningsgrunnlag med tanke på gjennomføring av Bernkonvensjonen. For EU-landene gjelder oppfølging av fugle- og habitatdirektivet og opprettelsen av nettverket Natura 2000 som gjennomføring av forpliktelsene etter Bernkonvensjonen. Tilnærmingen til område­beskyttelsen etter habitatdirektivet er svært systematisk. Områdene skal dekke både leveområder for nærmere bestemte arter og forekomster av nærmere bestemte naturtyper. Det kreves at konkrete områder meldes inn som en del av nettverket. Utvelgelsen av områdene skal skje kun etter naturfaglige kriterier (anneks III). Ved spørsmålet om å tillate inngrep i et utpekt område kan imidlertid (sterke) samfunnshensyn trekkes inn.

Det er opp til det enkelte medlemsland å velge virkemiddel for områdebeskyttelsen, så lenge beskyttelsen er god nok til å opprettholde eller eventuelt gjenopprette den økologiske tilstanden av forekomsten. Ifølge direktivet kan områdene utpekes gjennom regelverk, administrativ beslutning eller privatrettslig avtale, eller en kombinasjon av disse (”statutory, administrativ and/or contractual act”, art 1 (l)). Den formelle status som gis til områdene, varierer da også fra land til land. Siden mange land fremdeles er i kartleggingsfasen, er det foreløpig uklart hvordan det enkelte land vil følge opp vernestatusen.

15.3.3 Særlig om nettverkstilnærmingen

Nettverkstilnærmingen står i dag sentralt i internasjonalt arbeid om verneområder. Denne tilnærmingen inneholder tre elementer. For det første tar den utgangspunkt i at tilnærmingen til vern bør være systematisk, det vil si at alle naturtyper er representert, og at verneområder bidrar til å sikre truet eller sårbart mangfold. Systematikken bygger videre på at verneområdene på den ene siden tar utgangspunkt i naturtyper, på den andre siden i arters behov for leveområder. Utvelgelsen av områder skal ta utgangspunkt i naturfaglige kriterier. 17

Det andre elementet i tilnærmingen er at verneområder ikke må ses som isolerte øyer, men i sammenheng med områdene rundt, og at det bør opprettes hensiktsmessige forbindelsesledd mellom verneområdene. Slike forbindelsesledd kan være korridorer eller andre forbindelseselementer (”springbrett”) som gjør at artene kan utveksle genetisk materiale mellom forskjellig forekomster av artene (se f.eks. habitatdirektivet art. 10 18 ).

Det tredje element er at nettverk utvikles i et internasjonalt samarbeid. De viktigste nettverks­eksemplene i europeisk sammenheng er EUs Natura 2000, Bernkonvensjonens Emerald network, OSPARs marine nettverk og det paneuropeiske økologiske nettverk.

Selve konvensjonstekstene sier ikke noe om nettverkstanken. Det nærmeste man kommer er ordlyden i biomangfoldkonvensjonen, der det er tale om et ”system” av verneområder (art. 8 (a)), og at partene skal ”utvikle, der det er nødvendig, retningslinjer for utvelging, opprettelse og forvaltning av beskyttede områder eller områder der særlige tiltak må settes inn for å bevare biologisk mangfold” (art. 8 (b)). Samtidig kan det sies at selve systemet i Bonn- og Bernkonvensjonene, der det knyttes forpliktelser om vern av leveområder til truete, sårbare eller trekkende arter, innebærer en systematisk tilnærming. Også Ramsarkonvensjonen kan sies å bygge på en form for nettverks­tankegang, ved at man i en internasjonal sammenheng lager et system med særskilt beskyttede våtmarker av nasjonal og internasjonal betydning.

Nettverk har i seg selv ingen direkte rettsvirkning, i motsetning til de enkelte vedtak for områdene som nettverket skal bestå av. Men nettverkstanken vil gi veiledning for å sikre et tilstrekkelig antall og en tilstrekkelig kvalitet av beskyttede områder. Det er ikke bare verne områder som kan inngå i et økologisk nettverk. Det sentrale er at aktuelle områder får en tilstrekkelig beskyttelse til å ivareta bevaringsformålet.

For Norges vedkommende ligger nok i dag den mest konkrete internasjonale drivkraften for nettverksbygging i arbeidet under Bernkonvensjonen. Selv om Emerald network er utviklet gjennom anbefalinger som ikke er direkte bindende, kan Norge bli nokså alene i Europa hvis man ikke følger opp disse anbefalingene, særlig fordi alle EU-land etter hvert vil ha gjennomført Bernkonvensjonen gjennom oppbyggingen av Natura 2000.

Det er ikke satt noen frist under Bernkonvensjonen for når landene skal ha opprettet et nasjonalt nettverk og meldt det inn til konvensjonens sekretariat som en del av Emerald network. Det er dessuten uklart hvilket nivå landene skal legge seg på når det gjelder å peke ut områder som bør inngå i nettverket, dvs. hvor mange forekomster av de aktuelle leve- og funksjonsområder og naturtyper som skal tas med.

Norge er blant de få land som ikke har startet arbeidet med opprettelsen av sin del av Emerald network, men en god del av de eksisterende verneområdene vil kunne meldes inn. Listen vil imidlertid ikke være dekkende for det som anbefales av konvensjonens permanente komité.

En tilnærming som ligger nær opp til arbeidet under Bernkonvensjonen, er arbeidet med å kartlegge områder av særskilt verdi for det biologiske mangfoldet. Såfremt de kartlagte forekomstene ikke er rettslig beskyttet, vil de imidlertid ikke kunne meldes inn som en del av Emerald network.

15.4 Utvalgets vurderinger og forslag

15.4.1 Vurdering av status

Ut fra en naturfaglig vurdering er beskyttelsesnivået for norsk natur pr. i dag ikke tilfredsstillende, jf. særlig kap. 15.2. Heller ikke i et internasjonalt perspektiv kan beskyttelsesnivået sies å være tilfredsstillende. Nettverkstilnærmingen som legges til grunn internasjonalt i arbeidet under både biomangfoldkonvensjonen, Bernkonvensjonen og OSPAR-konvensjonen, gjenspeiles ikke i norsk regelverk, og er i begrenset grad gjennomført i praksis. EU-land som det for Norge er naturlig å sammenligne seg med, som f.eks. Sverige og Finland, har en klart mer systematisk tilnærming gjennom sin oppfølging av fugle- og habitatdirektivene.

Når det gjelder selve områdevernet, er utvalget av verneområder ikke tilstrekkelig representativt for all norsk natur. Utvalget ser også at det, med noen få unntak, i gjeldende rett er et stort sprang fra områdevern etter naturvernloven til forvaltningen etter plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Særlig savnes et verktøy mellom bruk og vern som kan bidra til at naturtyper ikke går tapt, samtidig som det kan tillates bærekraftig bruk. Dessuten savnes prinsipper for forvaltning av naturen som også hverdagslandskap kan nyte godt av (jf. kap. 11). En viktig årsak til at naturtyper i dag går tapt eller taper økologisk kvalitet, er ellers at virkemidlene ikke er godt nok rettet mot mer aktiv ivaretakelse av viktige naturverdier gjennom skjøtsel.

15.4.2 Utvalgets forslag

15.4.2.1 Om områdevern

For å oppnå et bedre beskyttelsesnivå og en bedre oppfølging av internasjonale forpliktelser mener utvalget at flere virkemidler bør benyttes. Det fremgår av kap. 12.2 at vern av områder eller arter både nasjonalt og internasjonalt er et utbredt virkemiddel for å bevare natur. Samtidig viser gjennomgåelsen i kap. 15.2.1.2 og 15.2.1.3 at plan- og bygningsloven og andre lover ikke like godt som naturvernloven kan sikre det langsiktige vernet som de aller mest verdifulle områdene trenger.

I kap. 12.2.2 drøftes rettsgrunnlaget for avgjørelser om vern, herunder vern ved forvaltningsvedtak slik det i dag gjennomføres etter naturvernloven, og avtalebasert vern. Sammenlignet med forvaltningsvedtak kan avtaleformen sies å legge vesentlig dårligere til rette for allmennhetens deltakelse i beslutningsprosessen og for effektiv håndheving av vernereglene. Utvalget mener at områdevern i hovedsak bør skje ved vedtak med hjemmel i lov. I noen tilfeller kan vernevedtak suppleres med avtaler, f.eks. i forbindelse med skjøtsel og tilretteleggingstiltak som ikke er hjemlet i lov.

Det vil etter utvalgets vurdering være behov for ytterligere områdevern, først for å gjennomføre eksisterende verneplaner, etter hvert for å supplere disse med de aller viktigste områdene for biologisk mangfold, verdifulle landskap og annen natur, herunder viktige marine områder. 19 En nærmere gjennomgang av områdevernet og forslag til forbedringer i lovgrunnlaget finnes i kap. 16 og 17.

Områdevern er imidlertid ikke en optimal løsning for alle forekomstene av de aktuelle natur- og vegetasjonstypene. For det første er ikke absolutt vern av alle forekomster nødvendig for å opprettholde viktige økologiske funksjoner eller for å sikre de aktuelle naturtypene i Norge på lang sikt. For det andre vil det samlet sett dreie seg om et stort antall lokaliteter, mange av dem små i geografisk utstrekning, og med ulike behov mht. hvilke inngrep de bør beskyttes mot. Mange av områdene vil tåle en viss bruk, forutsatt at denne er bærekraftig. Det som kjennetegner bærekraftig bruk, er nettopp at verdifulle områder beskyttes mot de aktivitetene eller det aktivitetsnivået som kan forringe verdiene, og at noen områder håndteres mer varsomt enn andre.

Et annet argument som taler for innføring av mer fleksible virkemidler i tillegg til vern, er at verdier knyttet til biologisk mangfold på en gitt lokalitet kan variere over tid. Klimaendringene vil kunne påskynde slike variasjoner og bl.a. medføre at forekomst og utbredelse av ulike naturtyper endres innenfor en kortere tidshorisont enn tilfellet har vært gjennom de senere århundrer. Med andre ord kan ”mosaikken” av natur- og vegetasjonstyper komme til å se annerledes ut om noen tiår enn den gjør i dag. Også hensynet til andre arealutnyttingsformål kan tilsi et fleksibelt regel­verk.

15.4.2.2 Særlig om lovfestet vern

Utvalget har vurdert om lovfestet vern kan være en god løsning for å fange opp forekomster av truet eller sårbar natur eller andre områder av særskilt verdi for det biologiske mangfold. For eksempel har både Danmark, Finland og Tyskland bestemmelser i sine naturforvaltningslover som utpeker konkret oppregnede naturtyper som vernet. 20

Fordelen med en slik løsning er at lovgiveren klart prioriterer noen naturtyper fremfor andre, og at alle forekomster får et vern. En ulempe er at systemet kan være lite fleksibelt. Endringer i hva ordningen omfatter må gjøres ved lov, og det tas ikke hensyn til særtrekk ved den enkelte konkrete forekomst av den aktuelle naturtypen. Vernet kan også bli for omfattende ved at alle forekomstene omfattes uten at det nødvendigvis er et reelt behov for det. Det kan videre være vanskelig for private å ”kjenne igjen” naturtypen og vite hvor grensen for en forekomst er.

Forskjellige løsninger kan tenkes for å imøte­komme disse ulempene. I Finland blir f. eks. vernet ikke rettskraftig før myndighetene har tegnet forekomsten inn på kart og varslet grunneieren. Det er dessuten regler om dispensasjon og oppheving av vernet. I Tyskland forutsettes det at de enkelte delstatene gir nærmere forskrifter for gjennomføring av det lovfestede vernet. I Sverige har man valgt en tredje løsning ved at det generelle vernet fastsettes ved forskrift istedenfor i selve loven. 21

For å få et bedre naturfaglig grunnlag for å vurdere muligheten og ønskeligheten av et lovfestet vern, har utvalget innhentet en utredning fra førsteamanuensis Eli Fremstad, Vitenskapsmuseet ved NTNU i Trondheim, om å utrede dette spørsmål. Utredningen er vedlagt denne NOU i vedlegg 5. Fremstad konkluderer med en anbefaling om lovfestet vern for flere vegetasjonstyper. Kriteriene for utvelgelsen har vært om naturtypen er forholdsvis lett å identifisere, om forekomstene er forholdsvis lette å avgrense, at forekomstene ikke er for store og at naturtypen ikke er avhengig av skjøtsel. Anbefalingene fra Fremstad gir et godt grunnlag som bekrefter behovet for generelle regler om visse naturtyper. Utvalget av de naturtyper som anbefales for lovfestet vern viser imidlertid samtidig at de nevnte kriteriene kan være vanskelig å oppfylle. Mange av de foreslåtte naturtypene er likevel avhengig av en viss skjøtsel, og flere av dem kan for folk flest være vanskelige å identifisere.

Utvalget har derfor søkt å finne frem til generelle regler om ivaretakelse av særskilt viktige naturtyper som kan være lettere å praktisere enn et vern direkte i loven. Den mest hensiktsmessige tilnærmingen er da etter utvalgets mening at den konkrete gjennomføringen av en prioritering av naturtyper skjer gjennom myndighetsutøving etter plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen, istedenfor at ordningen gis direkte rettsvirkning for private. Samtidig mener utvalget at det ikke bør være opp til den enkelte kommune eller sektor å bestemme hvilket biologisk mangfold som skal beskyttes særskilt.

Naturmangfoldloven bør derfor etter utvalgets mening inneholde regler om utvelgingen av slike naturtyper. Prinsipielt sett kunne det vært en fordel om utvalget av naturtyper ble fastsatt i lov, men behovet for enkle justeringer har gjort at utvalget har falt ned på en løsning der utvelgingen foretas av Kongen. Utvalget foreslår imidlertid en lovfestet plikt for forvaltningen til å vurdere om naturtyper skal følge det særskilte regime når deres utbredelse eller kvalitet er i fare. En slik lovfestet plikt gjelder for øvrig også for vurderingen av særskilt beskyttelse av arter og deres leveområder, jf. utk. § 23. Dessuten foreslås klare kriterier for hvilke naturtyper som velges ut. Lovutkastet inneholder dessuten regler om hvordan de utvalgte naturtypene skal ivaretas. En nærmere omtale av utvalgets forslag om utvalgte naturtyper finnes i kap. 19. Løsningen ivaretar etter utvalgets mening behovet for beskyttelse, samtidig som systemet er fleksibelt, lett å tilpasse endringer i naturen og tilrettelagt for bærekraftig bruk. Målet med reglene er ikke å opprettholde den enkelte forekomst, men å sikre at naturtypen som sådan finnes i Norge i tilstrekkelig omfang.

Forslaget om utvalgte naturtyper forhindrer ikke at en del av forekomstene kan få et sterkere vern gjennom områdevern etter lovens kap. V.

15.4.2.3 Om hverdagslandskapet

Som nevnt i kap. 15.4.1 mener utvalget at et annet hovedpunkt der gjeldende rett kommer til kort, er at det mangler generelle prinsipper og mål som skal gjelde for all natur, dvs. også hverdagslandskapet. En bærekraftig bruk av naturressurser inneholder flere elementer som i dag ikke er synliggjort i lovverket. Dette gjelder særlig mål for bevaring av arter og områder, økosystemtilnærmingen, og en generell aktsomhetsplikt for enhver til – så langt rimelig – i sin virksomhet å ta hensyn til det biologiske mangfoldet. Utvalget foreslår en lovfesting av disse grunnleggende forutsetningene for en bærekraftig bruk. En nærmere omtale av bestemmelsene er tatt inn i kap. 11.

Målene for bevaring av arter og områder kan være generelle slik de er utformet i utk. §§ 4 og 5, eller fastsatt mer konkret etter utk. § 13 om miljøkvalitetsmål.

Videre foreslår utvalget å lovfeste viktige miljørettslige prinsipper. Også disse er nærmere omtalt i kap. 11. Bruk av disse prinsippene ved myndighetsutøvelse skal gjelde uavhengig av hvilke naturverdier som blir berørt, selv om vekt­leggingen av naturhensyn vil variere alt ettersom hvor viktige de konkrete naturverdiene blir ansett for å være.

For øvrig vil utvalget understreke den betydningen som plan- og bygningsloven har for å ivareta nettopp hverdagsnaturen. Planleggingen av vårt daglige livsmiljø skjer først og fremst på kommunalt nivå gjennom plan- og bygningsloven. Det er helt sentralt at grønne områder ivaretas i denne planleggingen. Planlovutvalgets forslag kan bidra til at plan- og bygningsloven blir et enda bedre verktøy enn i dag for å løse denne oppgaven.

Utvalget foreslår videre endringer i granneloven §§ 3 og 10, servituttloven § 2 og plan- og bygningsloven §§ 69 og 70. Endringene i granneloven og servituttloven kan gi grunneieren en bedre mulighet til å ivareta biologisk mangfold på egen eiendom, mens endringene i plan- og bygningsloven er et virkemiddel for kommunen til å ivareta biologisk mangfold bedre i byggesaker.

15.4.3 Konklusjon og oppsummering

I tabell 15.2 er det tatt inn en oversikt over utvalgets foreslåtte hovedgrep for ivaretakelse av naturverdier i arealforvaltningen, relatert til hvilke naturkvaliteter det er snakk om.

Utvalgets forslag inneholder dermed tre hovedelementer:

1. Generelle regler om ivaretakelse av all natur (lovutk. kap. II, utredningen kap. 11 og enkelte endringer i andre lover, jf. spesialmotivene til utk. § 76).

2. Regler for leveområder for prioriterte arter og utvalgte naturtyper (utk. § 23 og kap. VI, utredningen kap. 13.7.3 og 19).

3. Et forbedret områdevern (lovutk. kap. V, utredningen kap. 16 til 18).

I tillegg kommer bestemmelser for en bedre målretting av økonomiske virkemidler, og koblinger mellom naturvern og kulturminnevern.

Reglene under pkt. 1 og 2 forutsettes gjennomført gjennom plan- og bygningsloven og sektorlover.