6 Erstatning for rådighetsreguleringer etter naturvernloven

Advokat Frode Innjord

6.1 Innledning

I egenskap av sekretariat for Biomangfoldlovutvalget har Miljøverndepartementet bedt undertegnede om å gi en juridisk faglig vurdering av en del spørsmål knyttet til erstatning for rådighetsreguleringer etter naturvernloven.

I henhold til mandatet, som er nærmere beskrevet i en egen oppdragsavtale, skal vurderingen omfatte:

• en analyse av gjeldende rett, belyst ved den samlede foreliggende rettspraksis av betydning, om erstatning for rådighetsinnskrenkninger ved vern som nasjonalpark og landskapsvernområder

• en analyse av gjeldende rett, belyst ved den samlede foreliggende rettspraksis av betydning, om erstatning for rådighetsinnskrenkninger ved vern som naturreservat og biotopfredning

• en vurdering av konsekvensene av en eventuell utvidelse av gjeldende erstatningsregime ved reservatfredning og biotopvern til å omfatte landskapsvernområder og/eller nasjonal­parker

6.2 Generelt om erstatning for rådighetsreguleringer

6.2.1 Grensedragningen mot ekspropriasjon

6.2.1.1 Oversikt

Ved ekspropriasjon av fast eiendom har eier (og eventuelle rettighetshavere) krav på full erstatning etter bestemmelsen i Grunnloven (Grl) § 105. Kravet om full erstatning ved ekspropriasjon gjelder ubetinget; det spiller ingen rolle om inngrepet er vesentlig eller ikke, og heller ikke hva som er formålet med ekspropriasjonen.

Ved rådighetsreguleringer 1 er utgangspunktet det motsatte. Hovedregelen er at offentlig regulering av eierrådigheten kan skje erstatningsfritt, og at det skal mye til før det kan bli spørsmål om erstatning basert på prinsippet i Grl § 105. Et minstevilkår er at inngrepet er vesentlig, men også andre momenter vil være av betydning, herunder formålet med reguleringen.

Med to så diametralt motsatte utgangspunkter er det selvsagt av stor betydning hvordan det rettslige skillet mellom ekspropriasjon og rådighetsregulering trekkes.

Grl § 105 gir her selv føringen når den begrenser sitt anvendelsesområde til å gjelde den situasjon at ”Nogen maa Afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug” . Det forhold at det skjer en avgivelse fra grunneiers side og en tilegnelse fra det offentlige, dvs. en overføring av eiendomsrett eller annen råderett, er med andre ord det avgjørende kriterium for om det foreligger en ekspropriasjon som faller direkte inn under erstatningsregelen i Grl § 105.

Rådighetsreguleringer kan så defineres negativt i forhold til dette; det omfatter alle typer begrensninger i eiers rådighet som enten følger direkte av loven eller som blir pålagt av det offentlige med hjemmel i lov, men som ikke medfører noen overføring av eiendomsrett eller annen rådighet til det offentlige eller til andre.

6.2.1.2 Rettspraksis

Det som ovenfor er fremholdt som det avgjørende kriterium for forskjellen mellom ekspropriasjon og rådighetsregulering, er også lagt til grunn i rettspraksis.

I Rt 1918 side 401 (Den store konsesjonssaken) sluttet hele flertallet i Høyesterett seg til det votum som tredjevoterende i byretten, assessor Siwers, hadde utformet, og som er inntatt i Rt 1914 side 177. Om forholdet mellom ekspropriasjon og rådighetsreguleringer uttalte assessor Siwers følgende:

”Raadighetsretten over fast eiendom strækker sig ikke videre, end lovgivning og retsorden bestemmer. Medfører den legale indskrænkning en avstaaelse fra eierens side og fra statens side en tilegnelse, som helt eller delvis over­fører eiendomsraadigheten til staten eller andre til dens videre utnyttelse i samme eller andet øiemed, følger det av grundlovens §105 og almindelige retsbegreper, at der maa ydes fuld erstatning. Og det kan ikke gjøre nogen forskjel, om tilegnelsen er væsentlig eller uvæsentlig.

Anderledes staar saken, hvor der ikke er tale om en avstaaelse og tilegnelse, men om saadanne bestemmelser, som av almene hensyn, i samfundets interesse sigter til at regulere eiendomsraadigheten , uten at der sker nogen overførelse til andre.”

I Rt 1970 side 67 (Strandlovdommen) viste førstvoterende til det gamle votumet fra assessors Siwers, og oppsummerte hovedregelen for så vidt gjaldt rådighetsreguleringer på denne måten:

”Utgangspunktet må være at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlig erstatningsplikt, og at det – for så vidt ingen avståelse blir krevd – skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnlovens § 105.”

(Min uthevning)

I Rt 1973 side 705 (Krokedal) presiserte Høyesterett at det avgjørende for om man stod overfor et ekspropriasjonsinngrep, var om det forelå en tilsiktet overføring av verdier; dvs. om formålet med inngrepet var å overføre verdier (eller råderett) fra den som inngrepet rammet, til det offentlige eller andre. At andre rent faktisk kunne ha mer eller mindre tilfeldige fordeler av en rådighetsregulering, ble ikke ansett avgjørende:

”Det inngrep som fredningen innebærer for Krokedal, er ikke ekspropriasjonsartet for så vidt som vedtaket ikke tar sikte på å overføre verdier fra ham til andre . Dersom fredningen allikevel har medført fordeler fra andre – det er her særlig pekt på Opsalgården som i noe begrenset omfang kan fortsette å fiske – så er det en utilsiktet bivirkning som ikke kunne unngås hvis fredningen skulle gjennom­føres.”

(Mine uthevninger)

Til tross for at det prinsipielle skillet mellom ekspropriasjon og rådighetsregulering etter dette skulle være klart, opplevde man fortsatt at det i en del sammenhenger ble hevdet at reguleringer som fratok eieren all aktuell rådighet over et område, i erstatningsmessig sammenheng måtte ”likestilles med ekspropriasjon” ; dvs. at erstatning måtte ytes uavhengig av om inngrepet var vesentlig sett i forhold til hele eiendommens utnyttelsesmuligheter, og uavhengig av de momenter som for øvrig er relevante ved vurderingen av om en rådighetsregulering er erstatningsbetingende.

I Rt 1978 side 442 (Lamyra), som var den første høyesterettsavgjørelsen om erstatning etter naturvernloven fra 1970, fikk dette synspunktet støtte av Høyesteretts flertall. Annenvoterende, som var talsmann for flertallet, uttalte i denne forbindelse følgende:

”Jeg er i utgangspunktet selvsagt ikke uenig i at det i henhold til loven om naturvern - likesom etter en rekke andre lover - kan pålegges en grunneier begrensninger i hans rådighet over sin eiendom uten at han har krav på erstatning. Dette er som nevnt av førstvoterende fastslått i rettspraksis og må anses for uomtvistelig. I dette tilfelle foreligger det imidlertid særlige forhold som etter min oppfatning bevirker at fredningsvedtaket for så vidt det rammer sandforekomsten, må likestilles med ekspropriasjon .

Det gjelder her et fredningsvedtak som er rettet mot noen få bestemte eiendommer. Videre er etter opplysningene i saken sandtak den eneste mulige anvendelse av det areal hvor sandforekomsten er lokalisert. Sandtak var også før det første - midlertidige - fredningsvedtak i drift. Ved vedtaket ble denne - forutsetningsvis eneste - bruk av den del av sandforekomsten som ligger innen det fredede område, avskåret uten begrensning i tid. Det innebærer at på Gjerdes hånd er det tilbake bare en formell, en ”tom”, eiendomsrett. Det er da ikke lenger bare tale om en regulering av grunneierens rådighet over sin eiendom, men om totalt bortfall av rådigheten. For Gjerde må da - slik jeg ser det - fredningen av sandforekomsten fremstå likt med en fysisk avståelse .

Nå er det formentlig klart at det ved en fysisk avståelse av en del av en eiendom, ikke kreves at avståelsen kan betegnes som ”vesentlig”, uansett i hvilken relasjon man vil se dette. Jeg kan imidlertid ikke se at det kan gjøre forskjell rent erstatningsmessig sett at inngrepet i dette tilfelle har formen av en rådighetsinnskrenkning når virkningen av inngrepet for grunneieren er den samme i de to situasjoner. Det innebærer at jeg ikke kan se at det her kan stilles et krav om vesentlighet om ”avståelsen” er formulert som rådighetsinnskrenkning når dette ikke kreves ved fysisk avståelse. For grunneieren vil det komme ut på ett om inngrepet formuleres på den ene eller den annen måte, og hans erstatningsmessige stilling må da være den samme i begge situasjoner . Skulle det ikke være tilfelle, ville hans stilling være avhengig av lovgiverens valg av form med hensyn til den samme realitet, og det kan ikke være akseptabelt.

Jeg er således kommet til at Gjerde har krav på erstatning for den del av sandforekomsten som rammes av fredningsvedtaket, uansett om inngrepet for så vidt må betegnes som ”vesentlig” eller ikke.”

(Mine uthevninger)

Det Høyesteretts flertall her – i strid med tidligere lære – ga uttrykk for, var at det avgjørende for om man stod overfor en ekspropriasjon i relasjon til erstatningsvernet i Grl § 105, var hvordan inngrepet rent faktisk fortonte seg for grunneier, ikke om det rettslig sett fant sted en avståelse og en tilegnelse; dvs. en formell overføring av eiendomsrett eller annen råderett.

Avgjørelsen i Rt 1978 side 442 ble mye omdiskutert, og allerede i Rt 1980 side 94 (Fiskumvann) ga Høyesterett uttrykk at det prinsipp som ble knesatt i Lamyra-dommen, måtte ha ”en meget begrenset anvendelse” . Det samme ble lagt til grunn i Rt 1982 side 850 (Arekilen). Fem år senere ble så det endelige oppgjøret med Lamyra-dommen tatt av Høyesterett i plenum, jf.. Rt 1987 side 80 (Rønnåsmyra II) hvor førstvoterende med tilslutning fra samtlige dommere uttalte følgende:

”Et omstridt spørsmål i saken er om fredningen av Rønnåsmyra skal anses som en ekspropriasjon eller en rådighetsinnskrenkning som ikke har karakter av ekspropriasjon. For rådighetsinnskrenkninger som ikke er ekspropriasjon, er utgangspunktet at de bare utløser rett til erstatning i særlige tilfelle. Spørsmålet om man står overfor en ekspropriasjon eller en rådighetsinnskrenkning, har etter min mening ikke avgjørende betydning i denne sak. Da spørsmålet har stått sentralt i partenes prosedyre, skal jeg likevel kort kommentere det:

Det kan neppe være tvilsomt at fredningsvedtak etter naturvernloven, også reservat- og naturminnefredning som omfattes av de særlige regler i lovens §20 og §20a, må anses som rådighetsinnskrenkninger og ikke ekspropriasjon. Av betydning i denne forbindelse er at fredning ikke innebærer en overføring av rådighet, og at adgangen til å utnytte et område i større eller mindre grad fryses fast. At også reservat- og naturminnefredning er rådighetsinnskrenkninger og ikke ekspropriasjon, lå til grunn for lovendringen i 1985. Begrunnelsen for lovendringen var nettopp at man stod overfor rådighetsinnskrenkninger som i sine virkninger lå nær opp til ekspropriasjon.

De ankende parter har særlig påberopt seg Høyesteretts dom i Rt-1978-442 (Lamyra), hvor det under dissens 3-2 ble lagt til grunn at eieren av et område som var omfattet av en reservatfredning, hadde krav på erstatning fordi han ble hindret i å utnytte den del av en sandforekomst som lå innen det fredede område, uten hensyn til om inngrepet var vesentlig. Den begrunnelse som ble gitt for at fredningen av sandforekomsten måtte ”fremstå likt med fysisk avståelse”, er ikke holdbar. Det syn flertallet i Lamyra-saken bygde på, må iallfall i det vesentlige anses fraveket ved senere rettspraksis, se Rt-1980-94 (Fiskum) og Rt-1982-850 (Arekilen). Jeg peker på at sondringen mellom rådighetsinnskrenkninger og ekspropriasjon ikke lenger har praktisk interesse i forhold til erstatning for reservat- og naturminnefredning etter de regler som ble gitt ved endringsloven av 1985.”

(Mine uthevninger)

Det må etter dette legges til grunn som endelig avklart at vernevedtak etter naturvernloven rettslig sett er å betrakte som rådighetsreguleringer , og at det ikke er rom for det synspunkt som ble lagt til grunn av flertallet i Lamyra-saken, nemlig at en rådighetsregulering på grunn av sin virkning for grunneier, etter omstendighetene vil måtte ”likestilles med ekspropriasjon” .

For fullstendighetens skyld kan nevnes at Høyesterett i Rt 1987 side 311 (Tveiterås gård) uttrykkelig har presisert at den adgang til skjøtselstiltak som normalt fremgår av vernebestemmelsene, og som kan hevdes å innebære et element av rådighetsoverføring til det offentlige, ikke er noe som gjør at vernevedtak etter naturvernloven må betraktes som ekspropriasjonsinngrep.

”Det har i flere saker som har gjeldt inngrep etter naturvernloven, vært drøftet om man står overfor en ekspropriasjon eller en rådighetsinnskrenkning. Det er senest ved dom av Høyesterett i plenum av 30 januar 1987 [Rt 1987 side 80; min anmerkning] slått fast at det ved vedtak etter naturvernloven dreier seg om rådighetsinnskrenkninger. Sondringen har - som det går frem blant annet av plenumsdommen - betydning for spørsmålet om det offentliges plikt til å betale erstatning. Det kan ikke medføre at man i det foreliggende tilfellet skulle måtte anse inngrepet som en ekspropriasjon, at det er fastsatt bestemmelser om skjøtsel som tillegger det offentlige visse beføyelser i området. Jeg har her lagt vekt på at skjøtselstiltakene holdes innenfor rammen av formålet med etableringen av landskapsvernområdet. Staten har verken fått eiendomsretten til eller noen alminnelig disposisjonsrett over arealene.”

(Min uthevning)

6.2.1.3 Særlig om stiftelse av negative servitutter ved ekspropriasjon

Selv om offentlig regulering av eierrådigheten ikke er å betrakte som ekspropriasjon i Grunnlovens forstand, er det ikke noe i veien for at begrensninger i eierrådigheten også kan pålegges ved ekspropriasjon. Vi taler i slike tilfelle om etablering av negative servitutter ved ekspropriasjon.

Om det i det konkrete tilfelle foreligger adgang til direkte regulering av eierrådigheten, eller om det offentlige i tilfelle må gå veien om å påhefte den aktuelle eiendom en negativ servitutt ved ekspropriasjon, vil i prinsippet bero på en tolkning av vedkommende hjemmelslov.

Som eksempel kan nevnes Rt 1986 side 430 (Bjørheim), hvor Høyesterett kom til at klausulering av et område rundt en drikkevannskilde med hjemmel i vassdragsloven (1940) § 18, måtte betraktes som ekspropriasjon. Dette var da basert på en tolkning av vedkommende hjemmelslov , og ikke på en vurdering av at klausuleringen etter sitt innhold var å anse som et ekspropriasjonsinngrep, jf.. førstvoterendes bemerkninger hvorfra hitsettes:

”Selv om det kan sies at det materielle innhold i klausuleringen ikke skiller seg fra mange rådighetsinnskrenkninger som er pålagt i lov eller med hjemmel i lov, finner jeg ved tolkningen av vassdragsloven §18 å måtte legge avgjørende vekt på bestemmelsens forarbeider sammenholdt med skjønnspraksis.”

(Mine uthevninger)

På samme måte som lovgiver fritt kan bestemme at en eventuell begrensning av eierrådigheten i det enkelte tilfelle må skje i den form at det gjennom ekspropriasjon påheftes negative servitutter, kan lovgiver også bestemme at inngrep som formelt er å anses som rådighetsreguleringer, erstatnings­messig skal bedømmes på samme måte som om de var pålagt ved ekspropriasjon. Dette siste er tilfelle for reservat- og naturminnefredning etter lovendringen i 1985, jf.. avsnitt 4 nedenfor.

6.2.2 Erstatning for rådighetsreguleringer etter prinsippet i Grl § 105

6.2.2.1 Det alminnelige utgangspunkt

Det alminnelige utgangspunkt er altså, som nevnt ovenfor, at regulering av eierrådighet normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det – for så vidt ingen avståelse blir krevd - skal mye til før det blir spørsmål om erstatning etter prinsippet i grl § 105.

I Rt 1970 side 67 (Strandlovdommen) ga førstvoterende en forholdsvis bred redegjørelse for det generelle utgangspunktet når det gjaldt samfunnets regulerende virksomhet sett i forhold til bestemmelsen i Grl § 105. Redegjørelsen inneholder en rekke betraktninger av grunnleggende betydning for forståelsen av erstatningsspørsmålet ved rådighetsreguleringer, og siteres derfor her i sin helhet:

”Før jeg går inn på strandlovens alminnelige forhold til Grunnlovens §105 og på Haugens spesielle stilling, finner jeg det nødvendig å komme noe inn på betydningen av Grunnlovens §105 for det som vanligvis betegnes som innskrenkninger i en eiers rådighet over sin eiendom. Partene har med utgangspunkt i den statsrettslige teori og rettspraksis gått ut fra at lovgivningen uten hinder av Grunnlovens §105 i stor utstrekning kan foreta slike rådighetsinnskrenkninger erstatningsfritt, men at det må trekkes en grense. De er også enige om at grensetrekkingen vil bero på en totalvurdering av alle foreliggende omstendigheter, men de er uenige om hvilken vekt de enkelte momenter skal tillegges i vurderingen, og hvor grensen for de erstatningsfrie reguleringer går. Jeg skal komme tilbake til dette spørsmål. Det er nødvendig å si noe om selve utgangspunktet for vurderingen.

I konsesjonslovsdommen i Rt-1918-401 på side 403 bygde hele flertallet i Høyesterett på det votum som tredjevoterende i byretten, assessor Siewers, hadde formet, og som er inntatt i Rt-1914-177 på side 205 flg. Fra dette siterer jeg følgende:

”Raadighetsretten over fast eiendom strækker sig ikke videre, end lovgivning og retsorden bestemmer. Medfører den legale indskrænkning en avstaaelse fra eierens side og fra statens side en tilegnelse, som helt eller delvis overfører eiendomsraadigheten til staten eller andre til dens videre utnyttelse i samme eller andet øiemed, følger det av grundlovens §105 og almindelige retsbegreper, at der maa ydes fuld erstatning. Og det kan ikke gjøre nogen forskjel, om tilegnelsen er væsentlig eller uvæsentlig.

Anderledes staar saken, hvor der ikke er tale om en avståelse og tilegnelse, men om saadanne bestemmelser, som av almene hensyn, i samfundets interesse sigter til at regulere eiendomsraadigheten, uten at der sker nogen overførelse til andre. Spørres der, hvor langt lovgivningen for det heromhandlede øiemed kan gaa, og om forføiningerne i noget tilfælde medfører krav paa erstatning, maa det haves for øie, at der for et samfund i sin første utvikling kun i ringe grad vil være behov for saadanne legale reguleringer av raadigheten over fast eiendom. Men med den stigende utvikling vil de sociale problemer og motsætninger melde sig med voksende styrke, reguleringsbestemmelserne vil forfleres og efterhaanden skjærpes mer og mer, likesom ogsaa retsopfatningen paa det heromhandlede omraade vil utdypes og omdannes. Bestemmelser, hvis nødvendighet eller berettigelse kanske for samtiden har stillet sig tvilsom, vil i en nærmere eller fjernere fremtid staa som selvindlysende. Omformningen vil gaa hurtigere eller langsommere efter utviklingen. Det ligger også i dennes natur, at baandene paa eiendomsraadigheten efterhaanden vil strammes betydelig.”

Førstvoterende i Høyesterett, assessor Backer, var enig med byretten i at den rådighetsinnskrenkning det var tale om, ikke medførte erstatningsplikt for det offentlige på basis av Grunnlovens §105. Han tiltrådte som nevnt den begrunnelse assessor Siewers hadde gitt, og tilføyde blant annet:

”Eiendomsretten til en gjenstand er efter en formentlig fastslåt definition retten til at raade over sin eiendom med de almindelige indskrænkninger, som flyter umiddelbart av loven eller retsordenen. Det er klart, at den lovgivende magt har og maa ha utstrakt beføielse til at begrænse eiendomsretten, saaledes at eierens raadighet kun utøves overensstemmende med de forskjellige hensyn, som samfundsforholdene og samfundsutviklingen til enhver tid gjør det nødvendig at ta i betragtning. Av hele vor lovgivning fremgaar, at de lovgivende myndigheter i stor utstrækning har sat grænser for eierens raadighetssfære, og disse grænser maa den lovgivende magt være bemyndiget til ogsaa i fremtiden enten at utvide eller at indskrænke, saaledes som den finder det nødvendig eller ønskelig, medmindre den herved overskrider sin kompetanse.”

Jeg kan slutte meg til den tolking av Grunnlovens §105 som er kommet til uttrykk i de gjengitte uttalelser. Denne rettsoppfatning er det også naturlig å ta utgangspunkt i, fordi byggeforbudet etter strandloven er et utslag nettopp av den samfunnsutvikling som asessor Siewers forutsatte.

Det stadig økende press etter landsteder ved kysten og allmennhetens store behov for plass til friluftsliv og rekreasjon er uttrykk for den levestandard vårt moderne industrisamfunn gir. I denne situasjon er det blitt tvingende nødvendig å begrense bebyggelse langs selve kyststripen og å hindre spredt og tilfeldig bebyggelse uten samlet plan. Den økte verdi strandstrekningene i den senere tid har fått, har nøye sammenheng med en samfunnsutvikling som er preget av at lovgivende og utøvende myndigheter i vidt omfang regulerer og påvirker produksjon, omsetning og andre forhold, blant annet med sikte på bevaring og fordeling av naturgitte og samfunnsskapte goder. Det ville da være inkonsekvent å ta som utgangspunkt at en gruppe grunneiere nettopp på det tidspunkt da behovet for en samfunnsmessig arealdisponering blir aktuelt for dem, skulle ha krav på å få sine eiendommer vurdert som om disse stod utenfor denne alminnelige samfunnsutvikling.

På en rekke andre områder er det for lengst godtatt at verdiforandringer som skyldes regulerende inngrep av samfunnsmessig art, er noe som i betydelig omfang må aksepteres erstatningsfritt. Det mest nærliggende eksempel er her bygningslovgivningen. Dels ved generelle regler gitt i eller med hjemmel i loven, dels ved konkrete planer og enkeltavgjørelser griper myndighetene her inn i den enkelte eiers fri adgang til å utnytte sin eiendom som han vil, med sikte på å gi samfunnet en vesentlig innflytelse på hvor, når og hvordan utbygging skal finne sted. Denne regulerende virksomhet kan ha den mest vidtgående betydning for den økonomiske verdi av den enkelte eiendom og kan også slå ulikt ut overfor de forskjellige eiere. Men bare i særlige unntakstilfelle kan det bli tale om erstatning for slike inngrep. Jeg viser eksempelvis til bygningslovens §32. Jeg peker videre på hvordan konsesjonslovene påvirker eiendomsverdiene ved til dels inngripende begrensning av kretsen av kjøpere, ved vilkår om den fremtidige bruk som betingelse for konsesjon og bestemmelser om hjemfallsrett. Husleielovgivningen påvirker eiendomsverdiene ved kontroll med bruksendringer, vilkår for utleie og bestemmelse om leiens størrelse. Jordlovens forbud mot uten samtykke å bruke dyrket jord til annet enn jordbruksformål og mot å dele jordbruks- og skogbrukseiendom er av stor betydning for slik eiendoms omsetningsverdi. Også utenfor den lovgivning som direkte berører fast eiendoms bruk, finnes en rekke former for reguleringstiltak som er av vesentlig betydning for eiendomsverdiene. Den løpende utvikling gir stadig nye eksempler på slik lovgivning. Bortsett fra direkte prisregulerende bestemmelser er det sjelden denne lovgivnings mål å påvirke verdiene; som regel er det andre virkninger man vil oppnå, men verdiforandringene er en naturlig følge av lovens reguleringer.

Det man står overfor, og det er denne sak etter mitt skjønn et eksempel på, er at samfunnets regulering og styring stadig utvides etter hvert som utviklingen skaper nye interessemotsetninger og dermed nye behov for regulering. Men i forhold til Grunnloven blir ikke dette noen ny situasjon. Tvert imot ville det være mindre forenlig med det likhetsprinsipp som Grunnloven bygger på, om de verdiforandringer som i slike tilfelle måtte melde seg, erstatningsmessig skulle behandles på en annen måte enn det som for lengst er akseptert på meget vide felter ellers. Det endrer ikke dette forhold at enkelte som før reguleringen har utnyttet sin eiendomsrett særlig aktivt, kan ha fått et utbytte av dette, som etter reguleringen er uoppnåelig.

Det er etter mitt syn viktig å ha dette perspektiv for øye når man skal ta standpunkt til Grunnlovens krav til erstatning for rådighetsinnskrenkninger. Utgangspunktet må være at lovgivningens regulering av eierrådigheten normalt ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det - for så vidt ingen avståelse blir krevd - skal meget til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grunnlovens §105. En annen sak er at det etter omstendighetene kan være grunn til i særskilt lov å bestemme at erstatning for rådighetsinnskrenkninger skal betales uten hensyn til om dette etter Grunnloven er nødvendig, eller at det gis regler med sikte på en eller annen form for utjevning mellom berørte grunneiere.”

Som Høyesterett her påpeker, må reguleringen av fast eiendom ses i sammenheng med statens regulering og styring av samfunnsutviklingen for øvrig. Det forhold at staten regulerer utnyttelsen av fast eiendom, er i prinsippet et utslag av den alminnelige lovgivningskompetanse som Stortinget er tillagt i Grl § 75 bokstav a. Det er i utgangspunktet ingen grunner som tilsier at staten når det spesielt gjelder fast eiendom, i større utstrekning enn ellers skal måtte betale erstatning for å utøve sin kompetanse til å regulere borgernes atferd. Offentlig regulering av eierrådigheten er derfor noe som den enkelte normalt må finne seg i, på samme måte som man må finne seg i at staten på andre områder regulerer tillatt atferd ved påbud og forbud. Dette gjelder både reguleringer fastsatt direkte i formell lov og reguleringer fastsatt med hjemmel i formell lov.

Det som her er fremholdt, innebærer at det ikke er det offentliges adgang til erstatningsfritt å regulere utnyttelsen av fast eiendom som krever en nærmere begrunnelse. Det som i tilfelle krever en nærmere begrunnelse, er de unntak som eventuelt gjøres fra denne hovedregelen.

I de tilfeller hvor erstatningsspørsmålet ikke er lovregulert, har man i rettspraksis søkt begrunnelsen for en eventuell erstatningsplikt i en analogisk anvendelse av Grl § 105. Selv om en rådighets­regulering ikke kan betraktes som ”likestilt med ekspropriasjon” slik at bestemmelsen kommer direkte til anvendelse, jf. ovenfor, er det antatt at det i visse tilfelle likevel kan oppstå erstatningsplikt basert på prinsippet i Grl § 105 .

Høyesterett har ved flere anledninger gitt uttrykk for at spørsmålet om en rådighetsregulering utløser erstatningsplikt etter prinsippet i Grl § 105, må bero på en helhetsvurdering . Som et generelt minstevilkår gjelder at inngrepet må være vesentlig sett i forhold til hele eiendommens utnyttelses­muligheter, jf. blant annet Rt 1982 side 850 (Arekilen) og Rt 1989 side 1339 (Biliåsen), men også andre momenter vil være av betydning. Typisk for Høyesteretts tilnærming til problemstillingen, er førstvoterendes votum i Rt 1980 side 94 (Fiskumvann), hvorfra hitsettes:

”Når det gjelder innskrenkninger i eiendomsretten, er utgangspunktet at disse ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det skal mye til før det må betales erstatning etter Grunnlovens §105. Jeg viser til førstvoterendes uttalelse i plenumsdommen i Rt-1970-67. Dette utgangspunkt har også vært lagt til grunn i senere rettspraksis. Innen rammen av dette utgangspunkt vil spørsmålet om et inngrep fører til erstatningsplikt for det offentlige, bero på en helhetsvurdering. Det må i alle tilfelle være et krav om at inngrepet er vesentlig, men også andre momenter er relevante. ”

(Min uthevning)

6.2.3 Erstatning for utnyttingsinteressen kontra erstatning for tapte investeringer

Før jeg går nærmere inn på hvilke øvrige momenter som særlig vil være av betydning i helhetsvurderingen, kan det være grunn til å understreke at det er to typer tap som kan tenkes krevd erstattet som følge av en rådighetsregulering.

Den ene typen er det tap som grunneier lider ved ikke å kunne utnytte eiendommen i strid med reguleringen; det vi med en parallell til den kontraktsrettslige erstatningslære kan kalle den positive utnyttingsinteresse.

Den andre typen er det tap som grunneier lider ved at investeringer han har foretatt med sikte på en bestemt utnyttelse av eiendommen, blir bortkastet som følge av at den aktuelle utnyttelsen forbys. Dette innrettelsestapet kan sammenliknes med det som i kontraktsretten gjerne omtales som den negative kontraktsinteresse.

På samme måte som i kontraktsretten gjelder at de to typer tap gjensidig utelukker hverandre. Grunneier kan med andre ord ikke kreve erstatning både for tapte investeringer og for den positive utnyttingsinteresse.

Generelt må det videre legges til grunn at terskelen for å kreve erstattet tapte investeringer er lavere enn terskelen for å kreve erstattet det tap man lider ved ikke å få utnytte eiendommen i strid med gjeldende regulering. Selv om man som den store hovedregel erstatningsfritt må respektere de begrensninger i eiendomsutnyttelsen som følger av den til enhver tid gjeldende regulering, vil det undertiden – og særlig når det er tale om nye og uventede reguleringer – kunne fremstå som en rimelig mellomløsning at man får erstattet utgifter man forut for reguleringen har pådratt seg i tilknytning til eller med sikte på en utnyttelse som da var lovlig.

Som et eksempel kan nevnes Rt 1979 side 971 (Rønnåsmyra I) hvor Høyesterett i forbindelse med et midlertidig vernevedtak etter naturvernloven § 18 kom til at det var grunnlag for erstatning, men at erstatningen måtte begrenses til de investeringer som gikk tapt for grunneier som følge av vedtaket. Grunneier kunne med andre ord ikke kreve erstatning for det fortjenestetap han led ved ikke å kunne utnytte eiendommen i strid med det midlertidige vernevedtaket. Tilsvarende sondring mellom investeringstap og fortjenestetap ble lagt til grunn i Rt 1982 side 1601 (Fina) som gjaldt avkjørselsregulering etter vegloven.

Det er grunn til å understreke at det som her er fremholdt, ikke innebærer at erstatning for tapte investeringer er noe som normalt kan kreves ved rådighetsreguleringer som forhindrer en igangværende eller planlagt utnyttelse. Også i forhold til denne type tap er utgangspunktet at erstatning ikke kan kreves, og mange vil nok mene at det i lys av senere rettspraksis kan settes spørsmålstegn ved om den begrunnelse som i Rt 1979 side 971 ble gitt for å tilkjenne erstatning for tapte investeringer, fortsatt er holdbar. Høyesterett har i Rt 1994 side 813 (Drammenveien 88b) trukket opp de nærmere vilkår når det gjelder krav om erstatning for tapte investeringer som følge av nye reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven, og disse vilkårene vil for fremtiden trolig måtte anses som retningsgivende også på andre områder.

6.2.3.1 Formålets betydning

Som nevnt ovenfor, er det et minstevilkår for erstatning at de begrensninger i eierrådigheten som reguleringen medfører, fremstår som vesentlige sett i forhold til hele eiendommens utnyttings­muligheter. At inngrepet er vesentlig, er altså et nødvendig , men ikke uten videre tilstrekkelig vilkår for erstatning. Det må foretas en helhetsvurdering, og i denne vurderingen vil også andre momenter være relevante, herunder formålet med vedkommende regulering.

En viktig sondring som rettspraksis og teori her har trukket, går mellom de tilfeller der formålet med reguleringen er å forby en grunnutnyttelse som i seg selv anses uønsket eller skadelig i forhold til generelle samfunnsinteresser, og de tilfeller hvor formålet med reguleringen (bare) er å tilrettelegge forholdene for annen konkurrerende utnyttelse eller virksomhet i området.

I teorien lærte allerede Aschehoug 2 og senere Knoph 3 at staten erstatningsfritt kunne forby en virksomhet ”som i seg selv ble ansett som farlig eller skadelig av hensyn til den offentlige sunnhet og økonomi” , og at det i så måte ikke spilte noen rolle om reguleringen medførte at eiendomsretten helt ble tilintetgjort i økonomisk henseende.

Synspunktet om formålets betydning er fulgt opp av Castberg i hans statsforfatningsrett 4 , hvor han skiller mellom på den ene siden forbud som tilsikter å ramme en utnyttelse som i lovgivers øyne er skadelig, og på den annen side forbud som tar sikte på å ivareta hensynet til annen likeartet eller konkurrerende virksomhet. Om den første typen forbud uttaler Castberg 5 :

”Grunnloven § 105 forbyr at en lov gjennomfører avgivelse av eiendom uten erstatning til eieren. Etter ordene strider det ikke mot denne grunnlovsbestemmelse at en lov forbyr eieren å utnytte tingen. Når et slikt forbud rammer en utnyttelse som i lovgiverens øyne er skadelig, kan man heller ikke analogisk anvende budet i grunnlovens § 105. Et lovforbud av denne art forplikter derfor ikke staten til å betale erstatning for det tap forbudet påfører eieren. Og dette må gjelde, selv om den utnyttelse som forbys, tidligere ikke har vært ansett som samfunnsskadelig, men rammes av det nye lovforbud på grunn av lovgivers endrede vurdering av de stridende interesser.”

(Min uthevning)

Om den annen type forbud uttaler Castberg blant annet 6 :

”Et forbud kan imidlertid ha en ekspropriasjonsartet karakter, og i så fall kan eieren kreve erstatning i henhold til grunnloven § 105. … Et slikt tilfelle foreligger når forbudet ikke tilsikter å ramme en virksomhet som i seg selv anses skadelig, men det derimot skal tjene til å overføre inntekten av denne virksomhet til en annen likeartet og konkurrerende virksomhet.”

Selv om Castberg flere steder i fremstillingen uttaler seg som om denne siste typen rådighets­reguleringer uten videre fører til erstatningsansvar etter Grl § 105, synes han å ville gjøre unntak for ”mindre vesentlige inngrep” . Det er derfor naturlig å forstå Castberg slik at han trekker et skille mellom på den ene siden det han kaller ”ekspropriasjonsartede forbud”, hvor erstatning kan kreves såfremt inngrepet må betraktes som vesentlig, og på den annen side forbud mot virksomhet som lovgiver anser for skadelig , hvor det som utgangspunkt ikke er rom for en analogisk anvendelse av bestemmelsen i Grl § 105.

I rettspraksis er formålets betydning kommet til uttrykk i konsesjonssaken fra 1918, og er senere særlig blitt tillagt betydning innenfor vernelovgivningen.

I Rt 1918 side 401 la Høyesteretts flertall betydelig vekt på at hjemfallsretten tok sikte på å beskytte samfunnet mot ”væsentlige farer for den sociale og samfunnsøkonomiske utvikling i fremtiden” . Fra førstvoterendes votum hitsettes:

”Jeg mener, at domstolen pligter at gaa ut fra, at den lovgivende myndighet ved lovens vedtagelse har tat de samfundsmæssige hensyn, som den har fundet maa komme i første række. Specielt maa jeg gaa ut fra, at naar den lovgivende magt har fundet at maatte gaa til de begrænsninger, som §2 i loven av 1909 indeholder, har den gjort dette, fordi den har ment eller frygtet for, at erhvervelse av vandfald fra de i §2 nævnte erhververes side rummer væsentlige farer for den sociale og samfundsøkonomiske utvikling i fremtiden, farer, som den lovgivende magt har anset det nødvendig at verge samfundet mot. Hvorvidt den lovgivende magts opfatning av disse samfundshensyn og av de virkelige eller mulige farer for samfundsutviklingen er berettiget eller uberettiget, vil selvfølgelig i væsentlig grad være et skjønsspørsmaal og henhører ialfald efter min opfatning ikke under domstolenes prøvelse. Naar den lovgivende magt av saadanne hensyn som nævnt har fundet at maatte begrænse eierens adgang til at overdrage sin eiendom til de i lovens §2 nævnte erhververe, maa efter mit skjøn den lovgivende magt ha kompetanse til at foreta denne begrænsning av eiendomsretten uten derved at komme i strid med grundlovens §105.”

(Min uthevning)

I Rt 1963 side 146, som gjaldt spørsmål om erstatning for fredning av et areal inntil et større gravfelt i medhold av forminneloven fra 1951, ga Høyesterett – helt i tråd med Castbergs lære – uttrykk for følgende betraktning vedrørende betydningen av formålet med reguleringen:

”For de enkelte kan rådighetsinnskrenkningen være av høyst forskjellig omfang, men felles for dem alle er at hensikten med fredningen har vært å bevare for nåtid og fremtid de historiske, nasjonale verdier fornminnene er. Det er ikke her spørsmål om å overføre økonomiske verdier fra den enkelte til samfunnet, til de som lever nå eller til kommende slekter. Jeg kan ikke se at det virker urimelig eller ubillig at den som nå eier vedkommende eiendom må finne seg i uten erstatning å respektere fornminnene, slik de var da han selv overtok eiendommen. Dette synes også å være i overensstemmelse med den alminnelige rettsbevisthet i betraktning av at det visstnok ikke tidligere for domstolene er reist krav om erstatning for den legale fredning av fornminner, som ble innført ved loven av 1905”

(Min uthevning)

Formålet med reguleringen ble også tillagt betydning i Rt 1970 side 67 (Strandlovdommen), hvor førstvoterende i sin begrunnelse for at byggeforbudet etter den midlertidige strandplanloven ikke utløste erstatningsplikt, la vekt på at ”de øyeblikkelige økonomiske muligheter som eierne hindres i å utnytte, er knyttet til og er utslag av nettopp den utvikling som allment er erkjent å være uheldig, og som loven tar sikte på å stoppe”.

Tilsvarende betraktninger finner man i Rt 1973 side 705 (Krokedal), hvor førstvoterende blant annet uttalte følgende:

”Jeg er enig med de tidligere retter i at Krokedal rammes hårdt av den fredning som er gjennomført og at det inngrep som fredningen innebærer i forhold til ham er meget vesentlig . Jeg viser om dette til de tidligere retters domsgrunner. Jeg kan likevel ikke finne at han står i en slik stilling og at han rammes på en slik måte at han kan kreve erstatning.

Jeg minner her først om at det på en rekke forskjellige områder er truffet regulerende vedtak uten erstatning til dem som blir skadelidende når samfunnsmessige hensyn har gjort det nødvendig. Vernetiltak med sikte på å beskytte våre naturressurser må den som blir skadelidende ved tiltaket i vid utstrekning avfinne seg med uten å kunne kreve vederlag for det tap han blir påført. Dette gjelder også i forhold til etablert virksomhet som tidligere har vært ansett uskadelig, men som erfaring og ny erkjennelse viser bør reguleres eller forbys. Jeg viser her til det som i ”strandlov-dommen” ( Rt-1970-67 flg.) er uttalt om erstatningsspørsmålet ved rådighetsinnskrenkninger som tar sikte på å fremme allmennyttige formål. De synspunkter som for så vidt er kommet til uttrykk i ”strandlov-dommen”, har etter min oppfatning langt på vei gyldighet også i vår sak, også sett hen til at vi - i motsetning til det som var situasjonen i ”strandlov-saken” - har å gjøre med et tiltak som griper inn i en etablert og langvarig bruk.”

(Mine understrekninger)

Synspunktene i Krokedal-dommen er siden fulgt opp i Rt 1976 side 718 (Ørstadelva), som gjaldt fredning av en lakseelv, og hvor førstvoterende uttalte følgende vedrørende spørsmålet om erstatning etter prinsippet i Grl § 105:

”Jeg er kommet til at ankemotpartene heller ikke på dette grunnlag kan få erstatning.

Jeg bygger da på at det i en rekke rettsavgjørelser på mange rettsområder er slått fast at borgerne etter omstendighetene må finne seg i endog meget vidtgående rådighetsinnskrenkninger som lovgiveren har ansett nødvendige eller ønskelige ut fra allmennyttige hensyn. Jeg viser i første rekke til de prinsipielle uttalelser om dette spørsmål i høyesterettsdom inntatt i Rt-1970-67 flg. (strandlovdommen). Men spesielt henholder jeg meg til det som er uttalt herom i den høyesterettsdom som finnes i Rt-1973-705 flg. (Krokedal.), hvor saksforholdet lå meget nær det denne sak gjelder. Johan Hrokedal ble rammet av et forbud mot det fiske ved utløpet av Vikedalselven, blant annet kastenotfiske, som han og hans far og farfar før ham hadde leid og drevet i mange år. Forbudet ble fastsatt i henhold til den någjeldende lakselov av 1964 §68 som svarer til 1930- lovens §29. Det ble i dommen lagt til grunn at Krokedal ble rammet hårdt av den fredning som var gjennomført og at det inngrep som fredningen innebar i forhold til ham var meget vesentlig , han ble berøvet praktisk talt hele sitt næringsgrunnlag. Allikevel ble han ikke kjent berettiget til erstatning i henhold til Grunnlovens §105. Jeg finner det tilstrekkelig å henvise til den generelle begrunnelse for dette syn som er gitt i dommen og som i det alt vesentlige må legges til grunn også i nærværende sak. ”

(Mine uthevninger)

Avgjørelsene i Rt 1973 side 705 (Krokedal) og Rt 1976 side 718 (Ørstadelva) viser at når en regulering tar sikte på å forby en utnyttelse som i seg selv anses skadelig av hensyn til allmenne samfunnsinteresser, vil selv ikke det forhold at inngrepet overfor den enkelte fremstår som ”meget vesentlig” være tilstrekkelig til å utløse krav om erstatning.

Dette underbygges ytterligere av avgjørelsen i Rt 1993 side 321 (Hydalen), hvor forholdet var at flere utskilte hyttetomter i Hydalen landskapsvernområde ble gjort fullstendig verdiløse som følge av at de ikke kunne bebygges. Etter først å ha slått fast at dette utvilsomt innebar et vesentlig inngrep, fortsatte førstvoterende:

”At inngrepet er vesentlig, er et nødvendig, men ikke i seg selv tilstrekkelig vilkår for å kunne kreve erstatning etter en analogisk anvendelse av Grunnloven §105. Det er velkjent i praksis at selv vesentlige inngrep ikke kan kreves erstattet, f eks fordi de rammer en virksomhet som på grunn av ny erkjennelse anses å være så skadelig eller uheldig at den bør reguleres eller forbys .

Foruten til plenumsdommen i strandlovsaken kan vises til Høyesteretts dom inntatt i Rt-1973-705, særlig side 711. Det gjaldt en munningsfredning av en elv og inngrepet overfor den yrkesfisker som ble rammet, ble av førstvoterende karakterisert som ”meget vesentlig”. Fiskeren fikk ikke erstatning.

Et forhold som må ha vekt ved avgjørelsen av erstatningsspørsmålet er at formålet med fredningen i vår sak nettopp er å hindre en slik hyttebygging som tomteeierne har tatt sikte på. Den samme samfunnsutvikling med mobilitet og privatøkonomisk velstand som har ledet til utstrakt hyttebygging, har samtidig medført slike skadelige ulemper med en belastning på verneverdig område som fremtvinger behov for fredning. Når tomteeierne berøves adgangen til å bebygge sine tomter, skjer dette ikke som en sidevirkning av at andre økonomiske interesser skal ha forrangen, men fordi utbyggingen berører et område av slik karakter at den i forhold til verneinteressene anses skadelig . Det har vært anført fra tomteeiernes side, og også fra grunneiernes, at oppføring av de hytter det er tale om vil være forenlig med fredningsformålet. For denne argumentasjonen er i tilfelle fredningsmyndighetene rette adressat. Domstolene må legge til grunn fredningsmyndighetenes vurdering av hvilke restriksjoner som anses nødvendige av hensyn til fredningsformålet.”

(Mine uthevninger)

Den rettspraksis og teori som her er gjennomgått, viser at det må trekkes et skille ikke bare mellom rådighetsreguleringer og ekspropriasjon, men også mellom på den ene siden rådighetsreguleringer som tar sikte på å hindre en utnyttelse som i seg selv anses skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, og på den andre siden rådighetsreguleringer som (bare) tar sikte på å legge forholdene til rette for en annen konkret, konkurrerende utnyttelse.

Som eksempel på det siste kan nevnes regulering til offentlig utbygging, for eksempel veger og sykehus, eller innregulering av nødvendige friområder i boligfelter og andre utbyggingsområder. Det byggeforbud som følger av slike reguleringer, skyldes ikke at en utbygging av området i seg selv anses skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, men at eiers utnyttelse av området vil komme i konflikt med andre konkurrerende utbyggingsinteresser som ved reguleringen gis forrang. Selv om heller ikke slike rådighetsreguleringer medfører noen umiddelbar overføring av eiendomsrett eller råderett, vil de lettere kunne tenkes å utløse erstatningsplikt ut fra de likhetsbetraktninger som ligger til grunn for bestemmelsen i Grl § 105. Et minstevilkår vil imidlertid også her være at reguleringen fremstår som vesentlig sett i forhold til hele eiendommens utnyttelsesmulighet, og når det spesielt gjelder reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven (pbl), er vesentlighetskriteriet nærmere presisert gjennom bestemmelsen i pbl § 32 som foreskriver at erstatning bare kan kreves dersom en eiendom ødelegges som byggetomt og heller ikke kan utnyttes regningssvarende på annen måte.

Når det gjelder rådighetsreguleringer som tar sikte på å hindre en utnyttelse som i seg selv anses uønsket eller skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, må det ut fra den foreliggende høyesterettspraksis anses som sikker rett at selv ikke meget vesentlige inngrep i eierrådigheten vil være tilstrekkelig til å utløse erstatningsansvar etter prinsippet Grl § 105.

Det kan også reises spørsmål om denne type rådighetsreguleringer overhodet gir grunnlag for å kreve erstatning etter Grl § 105, i alle fall for det tap eier påføres ved ikke å kunne utnytte eiendommen i strid med reguleringen. Med unntak av den senere desavuerte avgjørelsen i Rt 1978 side 442 (Lamyra), foreligger det ingen avgjørelse fra Høyesterett hvor slik erstatning er tilkjent ut fra prinsippet i Grl § 105 7 . På den annen side foreligger det heller ingen høyesterettsavgjørelse som uttrykkelig fastslår at erstatning for utnyttingsinteressen er utelukket. I de tilfeller hvor erstatning er nektet, har formålet med reguleringen som regel bare vært fremholdt som ett av flere momenter i en helhetsvurdering. Spørsmålet må på denne bakgrunn anses som uavklart, og det er mulig at det vil kunne stille seg forskjellig avhengig av hva slags utnyttelse som forbys, jf. avsnitt 2.2.6 nedenfor.

6.2.3.2 Generelle og individuelle rådighetsreguleringer - sondringens betydning

Det ble tidligere gjerne hevdet at synspunktet om at staten erstatningsfritt kunne forby virksomhet som i seg selv ble ansett som skadelig, i første rekke hadde betydning for forbud som i formen var generelle , og at det i alle fall ikke hadde tilsvarende gjennomslagskraft ved rådighetsbegrensninger pålagt bestemte eiendommer ved individuelle vedtak.

Uttalelser om dette finner man både hos Knoph og Castberg, og det er også fremhevet i strandlovdommen, hvor Høyesterett la betydelig vekt på at man her stod overfor et generelt forbud som ikke rettet seg mot noen enkelte utpekte grunneiere.

Det var særlig likhetsprinsippet som ble anført til støtte for et slikt skille, fordi det jo lett kan fremstå som urettferdig at bare én eller noen få eiendommer båndlegges mens alle andre eiendommer i området fortsatt kan utnyttes som før, og det uten at i hvert fall eieren ser den store forskjellen mellom sin eiendom og de andres.

Nå er imidlertid ikke forskjellen mellom generelle og individuelle forbud særlig skarp. Dels vil forbud som i formen er generelle kunne slå høyst forskjellig ut for ulike eiendommer, og dels vil man måtte se forbud som i formen er individuelle, som ledd i et mer omfattende og generelt anlagt vernearbeid fra det offentliges side. Høyesterett har derfor i senere praksis tatt avstand fra at man kan legge avgjørende vekt på en slik formell sondring mellom generelle og individuelle rådighetsbegrensninger.

Antydninger om dette finner man allerede i Krokedal-dommen fra 1973, og synspunktet ble definitivt fastslått gjennom avgjørelsen i Rt. 1980 s. 94 (Fiskumvann) hvor førstvoterende uttalte følgende:

”Som et siste punkt vil jeg gå inn på betydningen av at fredningen rammer en mindre gruppe grunneiere, fra ankemotpartenes side er også fremhevet at den rammer grunneierne bare på den ene side av Fiskumvann.

Etter min mening kan det imidlertid ikke være riktig i denne sammenheng å se på den enkelte fredning isolert. Fredning etter naturvernloven vil gjelde bestemt avgrensede områder. Hvor mange grunneiere som rammes av den enkelte fredning, vil kunne variere, avhengig blant annet av områdets utstrekning. Det er spørsmål om områder som utpeker seg som verneverdige; det er ikke spørsmål om inngrep overfor en vilkårlig utvalgt gruppe grunneiere. De enkelte fredningsvedtak må ses som ledd i det offentliges samlede arbeid for å bevare verneverdig natur. Et betydelig antall fredninger er vedtatt, og det arbeides med fredningsplaner. Under disse forhold kan det ikke få noen nevneverdig betydning for erstatningsplikten om den enkelte fredning rammer et fåtall grunneiere. Tilsvarende synspunkter er lagt til grunn i Høyesteretts dom i Rt-1973-705.”

(Min uthevning)

Senere er dette synspunktet konsekvent lagt til grunn av Høyesterett når det gjelder vernevedtak etter naturvernloven, jf. blant annet avgjørelsene inntatt i Rt 1987 side 311 (Tveiterås gård), Rt 1989 side 1339 (Biliåsen) og Rt 1993 side 321 (Hydalen).

6.2.3.3 Sondringen mellom etablert og fremtidig bruk

I tillegg til formålet med reguleringen, er det i rettspraksis lagt vekt på om inngrepet rammer en etablert bruk, eller bare en forventning om en fremtidig bruksendring.

Det er imidlertid grunn til å merke seg at dette momentet stort sett er brukt som begrunnelse for ikke å tilkjenne erstatning for fremtidige bruksendringer, jf. blant annet Rt 1970 side 67 (Strandlovdommen), Rt 1980 side 94 (Fiskumvann), Rt 1988 side 890 (Jærstrendene) og Rt 1993 side 321 (Hydalen).

Disse avgjørelsene kan ikke tolkes antitetisk slik at erstatning alltid vil måtte tilkjennes dersom inngrepet rammer en etablert bruk. Som avgjørelsen i Rt 1973 side 705 (Krokedal) viser, vil selv vesentlige inngrep i en etablert bruk være noe som kan måtte tåles erstatningsfritt når de samfunnsmessige interessene knyttet til inngrepet er tunge nok. Også i Rt 1982 side 850 (Arekilen) og Rt 1989 side 1339 (Biliåsen), var det – etter hva jeg kan se – tale om inngrep i etablert bruk, uten at det ble ansett som avgjørende.

Det foreligger kun ett eksempel på at Høyesterett har tilkjent erstatning under henvisning til at forbudet rammet en lovlig igangsatt virksomhet. Dette er avgjørelsen i Rt 1979 side 971 (Rønnåsmyra I), hvor erstatningen ble begrenset til de investeringer som gikk tapt. Verdien av fremtidig utnytting i strid med vernevedtaket ble med andre ord ikke ansett erstatningsmessig.

Det er således ikke grunnlag i Høyesteretts praksis for å hevde at inngrep i etablert bruk er noe som betinger erstatning etter prinsippet i Grl § 105 for det tap som eieren påføres ved for fremtiden ikke å kunne utnytte sin eiendom i strid med generelle samfunnsinteresser.

6.2.3.4 Type utnytting

Som nevnt ovenfor, har vi ingen høyesterettsavgjørelse som med bred penn fastslår at erstatning - utover eventuelt erstatning for tapte investeringer - aldri kan komme på tale ved rådighetsreguleringer som tar sikte på å forby en utnyttelse som anses skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser.

Når det imidlertid gjelder forbud mot ny bebyggelse og andre nye utnyttelsesformer som medfører betydelige og irreversible inngrep i områder hvor dette kommer i konflikt med viktige verneinteresser, må rettstilstanden i dag anses rimelig avklart gjennom Høyesteretts praksis.

Det vises for det første til Rt 1987 side 311 (Tveiterås gård), hvor førstvoterende uttalte:

”Ankemotpartens krav om at staten skal pålegges å innløse arealet, innebærer at det forlanges erstatning for tapt utbyggingsmulighet. Spørsmålet om det offentliges plikt ved reguleringer etter naturvernloven til å yte erstatning for at et område ikke kan bygges ut, er behandlet av Gunnar Aasland i en artikkel i tidsskriftet Lov og Rett for 1977 39 flg, særlig side 352. Det fremheves der at samfunnet gjennom en regulering må kunne hindre uønsket bygging uten at dette bør utløse erstatning utenfor i rene unntakstilfeller. Videre fremholdes det at det skal meget til for at det offentlige kan pålegges erstatning fordi en fredning hindrer bruksendringer som representerer vidtgående og ugjenkallelige inngrep i naturen. Byggesjansen er således etter en lang tradisjon belagt med en rekke restriksjoner. - Jeg er enig i disse betraktningene.

Når man ut fra dette skal ta stilling til om man i det konkrete tilfellet står overfor særegne omstendigheter, et unntakstilfelle, som kan gi anledning til erstatning, må man foreta en helhetsvurdering. Ved denne bedømmelsen må en rekke momenter tas i betraktning.

Jeg har ikke kunnet finne at det i denne saken foreligger omstendigheter som ut fra det jeg har fremholdt, kan utløse erstatningsplikt.

Jeg peker på, som jeg tidligere har nevnt, at det ikke har vært noen form for jordbruksdrift på området siden 1965. Dette innebærer at inngrepet ikke rammer en igangværende eller aktuell virksomhet.

Det Tveiterås Gård kan ha gått glipp av, er muligheten til å selge til tomter de 74 dekar som ligger under gnr 8 bnr 6 og bnr 119. Området omfatter utvilsomt verdier av verneverdig karakter. Samtidig er det egnet for bebyggelse. Jeg kan ikke godta at eieren skulle ha et beskyttet krav på å få fremmet nettopp sin interesse i området, og viser til det standpunkt jeg tidligere har uttrykt i forbindelse med byggesjansen.”

Det vises videre til Rt 1988 side 890 (Jærstrendene) som gjaldt krav om erstatning for hindret adgang til masseuttak i et landskapsvernområde, og hvor annenvoterende, som talsmann for flertallet, blant annet uttalte:

”Det jeg i denne forbindelse særlig vil peke på, er at masseuttak for salg er en utnyttelsesform som ligger utenfor tradisjonell jordbruksdrift og at utnyttelse av masseressursene i den utstrekning det her er tale om, har nær sammenheng med den tekniske og økonomiske utvikling, det vil si med en side av samfunnsutviklingen som har gjort det nødvendig med ressursbevarende tiltak. Dessuten dreier det seg om inngrep i naturen som er langt mer inngripende enn de som følger av tradisjonell jordbruksdrift, og inngrepene er irreversible. For denne type rådighetsbegrensninger må den generelle hovedregel om at det ikke skal betales erstatning, stå særlig sterkt, og det kan ikke være tilstrekkelig til å begrunne erstatningsplikt at det dreier seg om en ressursutnyttelse som - når man ser bort fra vernevedtaket - ville være påregnelig og gi til dels en betydelig fortjeneste.

Jeg finner støtte for dette i Rt-1987-311 (Tveiterås Gård). Dommen gjelder tap av utparselleringsmulighet, men de synspunkter den bygger på, har betydelig vekt i vår sak.”

(Min uthevning)

Synspunktene fra Rt 1987 side 311 (Tveiterås gård) er også videreført i Rt 1993 side 321 (Hydalen), hvor førstvoterende, etter å ha fremholdt at forbudet mot bebyggelse ikke skyldtes at andre økonomiske interesser skulle ha forrangen, men at utbyggingen berørte et område av en slik karakter at den av hensyn til verneinteressene ble ansett for skadelig, fortsatte:

”Et annet forhold som jeg finner grunn til å fremheve, er at fredningen rammer en adgang til å bygge på sin faste eiendom. Denne adgangen har ved rådighetsinnskrenkninger et svakt erstatningsrettslig vern . Tomtene er ervervet på forskjellige tidspunkter. Det må legges til grunn at det fram til 1975 ville vært kurant å få byggetillatelse. Selv om tomteeierne da de ervervet tomtene ikke kunne ha forutsatt fredningen, kan dette ikke uten videre være avgjørende for erstatningsspørsmålet. Tomtene er blitt liggende ubebygde inntil den tid kom da det i lys av samfunnsutviklingen blir pålagt byggeforbud for å bevare naturen og kulturlandskapet. I denne sammenheng finner jeg grunn til å gjengi en uttalelse fra førstvoterende i Høyesteretts dom inntatt i Rt-1987-311 flg hvor han 320 under henvisning til en artikkel av Gunnar Aasland inntatt i Lov og Rett i 1977 339, uttaler:

”Det fremheves der at samfunnet gjennom en regulering må kunne hindre uønsket bygging uten at dette bør utløse erstatning utenfor i rene unntakstilfeller. Videre fremholdes det at det skal meget til for at det offentlige kan pålegges erstatning fordi en fredning hindrer bruksendringer som representerer vidtgående og ugjenkallelige inngrep i naturen. Byggesjansen er således etter en lang tradisjon belagt med en rekke restriksjoner. Jeg er enig i disse betraktningene.”

Partene har under prosedyren for Høyesterett vært enige om at det ikke finnes nevneverdig rettspraksis når det gjelder tilfeller som kan sammenliknes med vår sak, hvor eiere av enkeltstående tomter ved rådighetsinnskrenkninger forhindres fra å bygge på sin tomt, til tross for at dette er en situasjon som må ha oppstått i en rekke tilfeller under den utstrakte reguleringslovgivning for fast eiendom. Dette kan naturligvis i en del tilfeller skyldes at tomteeieren ved minnelig ordning har fått erstatning. Men mer nærliggende er det nok å tolke mangelen på rettspraksis som et uttrykk for at synspunkter om at en slik regulering vanskelig kan utløse erstatningsansvar, må ha fått gjennomslag. Iallfall må det være tilfelle etter strandloven, hvor det åpenbart må ha vært mange med tomter da byggeforbudet kom som ikke har fått dispensasjon fra byggeforbudet, og derfor er blitt avskåret fra å bygge på sin tomt.

Etter en samlet vurdering finner jeg at ingen av tomteeierne har krav på erstatning, og anser det ikke nødvendig for avgjørelsen å gå nærmere inn på de spesielle omstendigheter vedrørende de enkelte tomteeiere. Resultatet må bli det samme for familien Lorange, som hører til gruppen grunneiere, men som ikke driver noen virksomhet i Hemsedal.”

(Min uthevning)

I Rt. 1993 s. 1333 (Småsetran) som gjaldt spørsmål om erstatning for tapte utbyggingsmuligheter i et område som var ført opp på UNESCOs The World Heritage List, og som ved statlig reguleringsplan var regulert til antikvarisk/kulturhistorisk spesialområde, begrenset førstvoterende seg til å bemerke følgende som begrunnelse for at kravet om erstatning basert på prisnippet i Grl § 105 ikke kunne føre frem:

”Etter min mening følger det av de prinsipper som er utviklet gjennom rettspraksis, at det ikke gis erstatning for tap av tomteutnyttelse i et tilfelle som dette. Jeg finner det tilstrekkelig å vise til Høyesteretts dom i Rt-1993-321 (Hydalen-saken) og de henvisninger som der er gjort til tidligere rettspraksis.”

(Min uthevning)

Det må etter dette kunne legges til grunn som en generell regel at byggesjansen ikke nyter erstatningsrettslig vern mot rådighetsreguleringer etter prinsippet i Grl § 105, når årsaken til at utbygging forbys, er at dette anses skadelig av hensyn til de verneinteresser som knytter seg til vedkommende område. Det samme må trolig legges til grunn for så vidt gjelder andre nye utnyttelsesformer som medfører betydelige og irreversible inngrep i områder hvor dette kommer i konflikt med viktige verneinteresser.

Når det gjelder inngrep i mer tradisjonell bruksutøvelse , er det mulig at vurderingen i unntakstilfelle vil kunne slå annerledes ut. Både i Rt 1988 side 890 (Jærstrendene) og Rt 1993 side 321 (Hydalen), understreket således Høyesterett at rådighetsreguleringen ikke innebar noe inngrep i ”tradisjonell landbruksdrift”. Selv om det er tale om tradisjonell virksomhet i området, vil nok erstatning likevel neppe bli tilkjent dersom det er tale om en bruk som ikke tidligere har vært gjort av de konkrete arealene. Jeg viser her til Rt 1980 side 94 (Fiskumvann), hvor førstvoterende i tilknytning til grunneiernes krav om erstatning for tapte muligheter til nydyrking uttalte følgende:

”Et annet relevant moment ved en helhetsvurdering er at dyrkingsforbudet gjelder en bruk som ikke tidligere har vært drevet på arealene. Nydyrking må, selv om det ligger innenfor tradisjonell jordbruksnæring, ses som en bruksendring.”

I Rt 1989 side 1339 (Biliåsen) var det tale om begrensninger i forhold til skogsdrift i et område som – etter hva jeg forstår – også tidligere var nyttet til dette formål; dvs. inngrep i en tradisjonell og etablert virksomhet. Erstatning ble her ikke tilkjent idet Høyesterett kom til at inngrepet ikke var vesentlig. Som avgjørelsen i Rt 1973 side 705 (Krokedal) viser, vil imidlertid selv ikke meget vesentlige inngrep i en tradisjonell og etablert bruksutøvelse uten videre føre til erstatning.

Særlig på bakgrunn av sistnevnte avgjørelse kan det spørres om det i realiteten er noe rettslig grunnlag for å hevde at tradisjonell bruksutøvelse står i en annen erstatningsrettslig stilling enn andre utnyttelsesformer i forhold til rådighetsreguleringer som pålegges av hensyn til allmenne samfunnsinteresser. Noe klart prejudikat fra Høyesteretts side som fastslår at erstatning for utnyttingsinteressen her kan kreves, foreligger det i alle fall ikke.

6.3 Nasjonalparker og landskapsvernområder

6.3.1 Lovgrunnlaget

Naturvernloven av 19. juni 1970 nr 63 hadde opprinnelig en erstatningsregel i § 20 første ledd som lød slik:

”Økonomisk tap som følge av vedtak i medhold av denne lov kan i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger kreves erstattet av staten. Med mindre annet blir avtalt, avgjøres spørsmålet ved rettslig skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år etter at vedtaket er kunngjort.”

Ved lov av 15. februar 1985 nr. 2 ble nvl § 20 endret slik at eiere og rettighetshavere fikk et ubetinget krav på erstatning for økonomisk tap ved reservatfredning etter nvl § 8, biotopfredning etter nvl § 9 og naturminnefredning etter nvl § 11, jf. avsnitt 4 nedenfor. For utleggelse av nasjonalparker etter nvl § 3, landskapsvernområder etter nvl § 5 og midlertidige vernevedtak etter nvl § 18 tredje ledd, ble den tidligere bestemmelsen i nvl § 20 videreført i ny § 20 b. Det ble i forarbeidene til lovendringen i 1985 uttrykkelig presisert at de nye erstatningsreglene for naturreservater og naturminner ikke skulle få noen ”smitteeffekt” i forhold til andre typer rådighetsreguleringer, jf. Ot. prp. nr. 46 (1983-84) side 15. Det må derfor legges til grunn at lovendringen ikke har medført noen endring av rettstilstanden for så vidt gjelder nasjonalparker og landskapsvernområder.

Nvl § 20 b første og annet punktum lyder i dag slik:

”Økonomisk tap som følge av vedtak etter §§ 3, 5 og 18 tredje ledd i denne lov kan i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger kreves erstattet av staten. Med mindre annet blir avtalt, avgjøres spørsmålet ved rettslig skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år etter at vedtaket er kunngjort. ”

Bestemmelsen i nvl § 20 b er ikke en selvstendig erstatningshjemmel. Når det heter at erstatning kan kreves ”i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger” , ligger det ikke i dette noe annet enn en ren henvisning til de prinsipper som følger av Grl § 105.

Dette er også lagt til grunn i rettspraksis, jf. blant annet Rt 1982 side 850 (Arekilen), hvor førstvoterende uttaler:

”Etter naturvernloven §20 skal spørsmålet om staten har erstatningsansvar, avgjøres etter ”alminnelige rettsgrunnsetninger”. Dette innebærer, slik bestemmelsen er tolket i rettspraksis, at det er de prinsipper domstolene har utviklet med grunnlag i grunnloven §105 i saker om erstatningsansvar for rådighetsinnskrenkninger av fast eiendom, som blir avgjørende for om vilkårene for ansvar foreligger. Noen selvstendig erstatningshjemmel inneholder naturvernloven §20 således ikke . Dette er også partene enige om.”

(Min uthevning)

Når det gjelder lover som henviser spørsmålet om erstatning til de prinsipper som følger av Grl § 105, har Høyesterett i Strandlovdommen (Rt 1970 side 67) uttalt følgende:

”Foranlediget av prosedyren vil jeg i denne sammenheng sluttelig bemerke at når lovgivningen henviser spørsmålet om erstatningsansvar til avgjørelse ved domstolene på den måte det her er gjort, kan erstatning bare tilkjennes i den utstrekning dette direkte eller indirekte følger av Grunnlovens §105. Noe annet er det ikke hjemmel for. Domstolenes stilling må i prinsippet være den samme enten de skal prøve grunnlovsmessigheten av en lovregel som nekter erstatning for en rådighetsinnskrenkning, eller de - som her - er gitt anvisning på å avgjøre etter Grunnlovens §105 om en rådighetsinnskrenkning medfører erstatningsplikt for det offentlige. ”

(Min uthevning)

Det siste som sies, kan nok diskuteres. Når en lov nekter erstatning, ligger det i dette at Stortinget har tatt stilling til at de reguleringer som loven hjemler, ikke vil utløse erstatning etter Grl § 105. Som fremholdt i Rt 1976 side 1 (Kløfta), vil Stortingets oppfatning være av betydning ved fortolkningen av Grunnloven. Ved lover som kun henviser erstatningsspørsmålet til de prinsipper som følger av Grl § 105, vil ikke Stortinget ha tilkjennegitt noen oppfatning av erstatningsspørsmålet, slik at det rettskildemessige utgangspunkt blir noe forskjellig. Ser man bort fra denne nyansen, er det sentrale i førstvoterendes uttalelse at erstatning – i begge de to tilfeller som nevnes – bare skal tilkjennes i den utstrekning domstolene kommer til at dette er nødvendig av hensyn til Grl § 105.

For ordens skyld nevnes at det i nvl § 20 c er en regel om innløsning som etter ordlyden kommer til anvendelse der en eiendom som helt eller delvis omfattes av vedtak etter naturvernloven, ikke lenger kan utnyttes på en regningssvarende måte. Regelen gjelder for samtlige vernevedtak etter loven, herunder for nasjonalparker og landskapsvernområder. Slik regelen er formulert, kan den oppfattes som en selvstendig hjemmel for innløsning, som i prinsippet vil kunne komme til anvendelse uavhengig av om vilkårene for å kreve erstatning etter alminnelige rettsgrunnsetninger er til stede. På bakgrunn av Høyesteretts avgjørelse i Rt 1987 side 311 (Tveiteås gård), er det imidlertid klart at bestemmelsen på dette punkt må tolkes innskrenkende. Førstvoterende uttalte her blant annet:

”Grunneierens prinsipale påstand går ut på at staten skal pålegges, i henhold til bestemmelsen i naturvernlovens §20c, å innløse det båndlagte arealet.

Det kan etter min oppfatning ikke gis pålegg om innløsning med mindre vilkårene for erstatning etter lovens §20b er oppfylt. Denne bestemmelsen viser til §5. Er inngrepet ikke av en slik tyngde at det etter alminnelige rettsgrunnsetninger medfører erstatningsplikt, er det ikke grunnlag for å påby innløsning, det være seg etter tomte- eller bruksverdi.”

6.3.2 Høyesterettspraksis

6.3.2.1 Oversikt

Når det gjelder Høyesteretts praksis om erstatning etter ”alminnelige rettsgrunnsetninger”, er denne i all hovedsak gjennomgått i avsnitt 2 ovenfor. I og med at den erstatningsbestemmelsen man i dag finner i nvl § 20 b, gjaldt felles for alle verneformer frem til 1985, vil også tidligere praksis vedrørende reservat- og naturminnefredning være relevant i denne sammenheng.

Fra tiden før lovendringen i 1985 har vi tre avgjørelser vedrørende reservatfredning etter nvl § 8: Rt 1978 side 442 (Lamyra), Rt 1980 side 94 (Fiskumvann) og Rt 1982 side 850 (Arekilen).

Når det gjelder landskapsvernområder etter nvl § 5, foreligger det totalt sett fire høyesteretts­avgjørelser, alle fra tiden etter lovendringen i 1985: Rt 1987 side 311 (Tveiterås gård), Rt 1988 side 890 (Jærstrendene), Rt 1989 side 1339 (Biliåsen) og Rt 1993 side 321 (Hydalen) 8 .

Når det gjelder midlertidig vern etter nvl § 18 tredje ledd, foreligger det én høyesterettsavgjørelse, nemlig Rt 1979 side 971 (Rønnåsmyra I), mens vi så langt ikke har noen høyesterettsavgjørelser om erstatning for restriksjoner i nasjonalparker etter nvl § 3.

6.3.2.2 Oppsummering av hovedpunkter i Høyesteretts praksis

På bakgrunn av ovennevnte praksis og praksis på tilgrensende områder – herunder Rt 1973 side 705 (Krokedal) – kan hovedpunktene med hensyn til de erstatningsprinsipper som fortsatt gjelder for nasjonalparker og landskapsvernområder, oppsummeres som følger:

• Utgangspunktet er at rådighetsreguleringer ikke påfører det offentlige erstatningsplikt, og at det – for så vidt ingen avståelse kreves – skal mye til før det må betales erstatning etter prinsippet i Grl § 105.

• Vernevedtak etter naturvernloven er rettslig sett å betrakte som rådighetsreguleringer. Dette gjelder selv om det vedtas skjøtselsbestemmelser som, innefor rammen av formålet med vernet, tillegger det offentlige visse beføyelser i området.

• Det enkelte vernevedtak må ses som ledd i det offentlige samlede arbeid for å bevare verneverdig natur. Det har derfor ingen nevneverdig betydning i forhold til spørsmålet om erstatning, at det enkelte vernevedtak bare rammer et fåtall grunneiere.

• Vernevedtak etter naturvernloven hører med til den kategori rådighetsreguleringer hvor formålet er å forby utnyttelse som i seg selv anses uønsket eller skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser. For slike rådighetsreguleringer står prinsippet om erstatningsfrihet særlig sterkt.

• Med unntak av den senere desavuerte avgjørelsen i Rt 1978 side 442 (Lamyra), foreligger det ingen høyesterettsavgjørelse vedrørende vernevedtak etter naturvernloven som – med basis i ”alminnelige rettsgrunnsetninger” – gir grunneier medhold i krav om erstatning for den positive utnyttingsinteressen; dvs. det tap vedkommende lider ved ikke å kunne utnytte eiendommen i strid med de restriksjoner som følger av vernevedtaket. I det ene tilfelle hvor erstatning er blitt tilkjent for tapte investeringer (Rt 1979 side 971), bygde Høyesterett i stor grad sin begrunnelse på sondringen mellom individuelle vernevedtak og generelle rådighetsreguleringer. Dette er en sondring som Høyesterett siden har lagt til grunn at ikke kan tillegges noen nevneverdig betydning. Det er derfor usikkert om avgjørelsen fra 1979 ville blitt opprettholdt i dag.

• Når det gjelder byggesjansen, må det legges til grunn som en generell regel at denne ikke nyter erstatningsrettlig vern etter Grl § 105 mot vernevedtak etter naturvernloven. Det samme gjelder andre nye utnyttingsformer som vil medføre betydelig og irreversible inngrep i naturen.

• Når det gjelder tradisjonell bruksutøvelse, er det på bakgrunn av Høyesteretts praksis fortsatt et åpent spørsmål om erstatning for utnyttingsinteressen i prinsippet vil kunne kreves etter en analogi fra Grl § 105. Også her vil imidlertid terskelen være høy, og en minimumsforutsetning er nok at restriksjonene rammer en bruk som på vernetidspunktet allerede er etablert på de aktuelle arealer.

Et spørsmål som har vært oppe i en del saker, men som Høyesterett så langt ikke har hatt foranledning til å ta direkte standpunkt til, er om en eventuell erstatning for utnyttingsinteressen skal begrenses til det tap som overstiger hva grunneier måtte ha funnet seg i av restriksjoner uten erstatning; det såkalte differanseprinsippet. Spørsmålet er berørt i blant annet Rt 1988 side 890 (Jærstrendene) og Rt 1989 side 1339 (Biliåsen). Særlig i sistnevnte avgjørelse synes førstvoterende å forutsette at det gjelder et slikt prinsipp, uten at avgjørelsen kan oppfattes som et prejudikat for det.

6.3.3 Skjønnspraksis

6.3.3.1 Oversikt

Når det gjelder skjønnspraksis vedrørende erstatning for nasjonalparker og landskapsvernområder, har jeg ikke kunnet se at det foreligger noen rettskraftig underrettspraksis av betydning.

Når det gjelder praksis fra lagmannsrettene, foreligger det – ut fra søk på Lovdata – 6 rettskraftige overskjønn som tar stilling til spørsmålet om erstatning etter nvl § 20 b: RG 1985 side 378 (Agder; landskapsvernområde på Jomfruland), RG 1988 side 612 (Eidsivating; Tranby landskapsvern­område), RG 1989 side 230 (Frostating; Været landskapsvernområde), RG 1994 side 561 (Eidsivating; Indre Vassfaret landskapsvernområde), RG 1997 side 1361 (Hålogaland; Saltfjell-Svartisen nasjonalpark og Gåsvatn og Saltfjellet landskapsvernområder) samt LB-2001-02869 (Borgarting; Eldøya-Sletter landskapsvernområde).

6.3.3.2 Avgjørelser hvor krav om erstatning er tatt til følge

Kun i én av avgjørelsene er grunneiernes krav om erstatning tatt til følge. Dette gjelder Eidsivating lagmannsretts overskjønn inntatt i RG 1994 side 561 (Indre Vassfaret landskapsvernområde). Overskjønnet ble avsagt rett etter at Høyesteretts dom i Hydalen-saken (Rt 1993 side 321) forelå, og det er av interesse å konstatere at lagmannsretten med henvisning til denne avgjørelsen trakk et avgjørende skille mellom inngrep i tradisjonell bruksutøvelse (skogbruk) på den ene side, og forbud mot utbygging på den andre. Mens restriksjonene på skogbruket ble ansett som så vesentlige at det ble gitt erstatning for utnyttingsinteressen (tillatt hogstkvantum halvert i forhold til påregnelig utnyttelse uten vernevedtak), ble kravet om erstatning for tap av utbyggingsmuligheter ikke tatt til følge. Om begrunnelsen for dette uttalte lagmannsretten blant annet:

”Generelt har byggesjansen et svakt erstatningsrettslig vern ved rådighetsinnskrenkninger. Det skal meget til for at det offentlige kan pålegges erstatning fordi en fredning hindrer bruksendringer som representerer vidtgående og ugjenkallelige inngrep i natur og kulturlandskap. Lagmannsretten viser om disse spørsmål til Høyesteretts dom av 31 mars 1993, som gjelder et parallellt tilfelle, og til de øvrige avgjørelser det er vist til i dommen.

Det er grunn til å presisere at erstatningskrav som står i sammenheng med planlagte, men ikke gjennomførte bruksendringer, generelt vil stå svakere enn krav som er begrunnet i pålagte innskrenkninger i en etablert, tradisjonell næring, slik situasjonen er for skogeiernes vedkommende.

Etter en samlet vurdering har lagmannsretten kommet til at ingen av setereierne på Domfet har krav på erstatning fordi fredningen forhindrer dem i utskillelse og bortfeste av hyttetomter på sine eiendommer.”

Denne avgjørelsen baserer seg altså på det syn at det ved inngrep i eksisterende, tradisjonell bruksutøvelse kan bli spørsmål om erstatning for utnyttingsinteressen etter prinsippet i Grl § 105, selv ved vernevedtak av den type som naturvernloven hjemler. I og med at overskjønnet ikke ble påanket av staten, vet man imidlertid ikke hva resultatet hadde blitt om spørsmålet hadde blitt stilt på spissen for Høyesterett. Nå kan det hevdes at det forhold at overskjønnet ikke ble påanket av staten, viser at staten har akseptert det rettslige grunnlag som lagmannsretten bygget på. Dette ville imidlertid være en forhastet slutning. Det kan være mange grunner til at en avgjørelse ikke blir påanket, og uansett vil ikke manglende anke fra statens side i en konkret sak ha noen selvstendig rettskildemessig betydning ved fortolkningen av Grl § 105.

6.3.3.3 Avgjørelser hvor krav om erstatning ikke er tatt til følge

Når det gjelder de øvrige fem lagmannsrettsavgjørelsene hvor kravet om erstatning ikke ble tatt til følge, er resultatet i fire av dem basert på en forholdsvis konkret vurdering der kravet om erstatning er avslått dels ut fra manglende vesentlighet og dels ut fra manglende årsakssammenheng og påregnelighet.

I Hålogaland lagmannsretts avgjørelse i RG 1997 side 1361 (Saltfjellet-Svartisen), som gjaldt krav om erstatning for restriksjoner på motorferdsel i forbindelse med samisk reindrift, er det derimot gitt en meget bred redegjørelse for de prinsipielle sidene knyttet til erstatningsspørsmålet.

Av interesse er for det første å konstatere at staten i denne saken som sin prinsipale anførsel gjorde gjeldende et generelt standpunkt gående ut på at ”når reguleringer anses påkrevet på grunn av en skadelig utvikling, vil det … ikke være mulig å oppnå erstatning for tap som oppstår ved at grunneiere eller rettighetshavere hindres i sin utnyttelse” . Subsidiært ble det anført at restriksjonene samlet sett ikke var tilstrekkelig inngripende til å utløse erstatningsansvar.

Staten ble enstemmig frifunnet for kravet om erstatning. I begrunnelsen delte imidlertid lagmannsretten (som var satt med tre fagdommere) seg i et flertall og et mindretall. Flertallet (formannen og de fire skjønnsmennene) baserte frifinnelsen på at restriksjonene etter en konkret vurdering ikke var tilstrekkelig tyngende til å utløse erstatningsansvar, mens mindretallet (de to øvrige lagdommerne), ga en mer prinsipiell begrunnelse som langt på vei må leses som en tilslutning til statens prinsipale anførsel.

I saken var også krevd erstatning ut fra synspunktet tapte investeringer. Heller ikke dette nådde frem. Mens flertallet ikke ga noen særskilt begrunnelse utover den generelle knyttet til betydningen av restriksjonene, uttalte mindre­tallet:

”Det er videre fra de saksøkte pekt på at de har hatt investeringer til motoriserte kjøretøyer. Dette kan etter mindretallets oppfatning ikke få betydning ved erstatningsvurderingen. Selv om vernemyndighetene helt nekter dispensasjon for kjøring, slik at kjøretøyene knapt nok kan brukes på regningssvarende måte, skal det mye til før tapte investeringer kan kreves erstattet. Tapte investeringer ble erstattet i dommen i Rt-1979-971 Rønnåsmyra I. Synet på slik erstatning er imidlertid fraveket eller betydelig innskjerpet i senere avgjørelser. Det vises særlig til Rt-1993-321 Hydalen, hvor selv ikke innkjøpte hyttetomter som nå ble gjort ubebyggelige, kunne kreves erstattet.”

6.3.4 Oppsummering

Som en oppsummering kan det etter dette slås fast at grunneiere og rettighetshavere som den store hovedregel ikke vil kunne kreve erstatning for det økonomiske tap de eventuelt påføres som følge av vernevedtak etter nvl § 3 (nasjonalparker) eller nvl § 5 (landskapsvernområder).

Når det gjelder krav om erstatning for fremtidig utbygging eller annen ny utnytting av de aktuelle områdene, er det neppe mulig å nå frem med noe krav om erstatning etter dagens regler som henviser erstatningsspørsmålet til ”alminnelige rettsgrunnsetninger”; dvs. de prinsipper som følger av Grl § 105.

Når det gjelder restriksjoner på tradisjonell bruksutøvelse, typisk skogbruk, har vi fra den senere tid ett eksempel fra skjønnspraksis på at erstatning for utnyttingsinteressen er gitt i et tilfelle hvor påregnelig hogstkvantum ble redusert til det halve som følge av vernebestemmelsene. Det er imidlertid et åpent spørsmål hva resultatet vil bli dersom spørsmålet om denne type bruksutøvelse nyter et særskilt erstatningsrettslig vern etter Grl § 105, settes på spissen for Høyesterett.

I tillegg til en mulig åpning for å tilkjenne erstatning for utnyttingsinteressen knyttet til tradisjonell bruksutøvelse, vil det også kunne tenkes at et vernevedtak etter omstendighetene utløser krav om erstatning for tapte investeringer. Utgifter til grunnerverv vil neppe kunne anses som relevante investeringer i denne sammenheng, i alle fall ikke dersom grunnen er ervervet med sikte på utbygging, jf. Rt 1993 side 321 (Hydalen). Etter Høyesteretts dom i Rt 1994 side 813 (Drammenveien 88b) må det videre antas at det her er et minimumsvilkår at tapet er vesentlig, i tillegg til at vernevedtaket ikke med rimelighet kunne forutses da investeringene ble pådratt. Investeringer foretatt etter at fredningsforslag eller verneplan er kunngjort, vil under ingen omstendighet kunne kreves erstattet. Det vises her til Rt 1994 side 1470 (Vangestadmyra), hvor Høyesterett i forbindelse med reservatfredning la til grunn at nvl § 20 måtte suppleres med det prinsipp som er nedfelt i oreigningslova § 28, jf. nedenfor.

6.4 Naturreservater og biotopfredning

6.4.1 Lovgrunnlaget

Etter lovendringen i 1985 lyder nvl § 20 slik:

”Eiere og rettighetshavere i eiendom som blir fredet etter §§ 8, 9 og 11 har i samsvar med reglene i annet og tredje ledd krav på erstatning av staten for økonomisk tap som er en følge av vedtaket.

Erstatningen fastsettes i samsvar med reglene i lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom. Ved anvendelsen av nevnte lov § 10 er det tidspunkt for fredningen som skal legges til grunn.

Blir det ved erstatningens utmåling tatt hensyn til påregnelige bruksendringer, skal det ved erstatningsfastsettingen ses bort fra offentlige tilskudd som i tilfelle gis til bruksomleggingen.”

Bestemmelsen gjelder som det fremgår, reservatfredning etter nvl § 8, biotopfredning etter § 9 og naturminnefredning etter § 11.

Ifølge forarbeidene innebærer første og annet ledd sett i sammenheng at disse fredningene erstatningsmessig skal bedømmes på samme måte som om det ved ekspropriasjon var pålagt negative servitutter med samme innhold, jf. Ot. prp. nr. 46 (1983-84) side 27.

Bakgrunnen for lovendringen i 1985 var todelt; dels var endringen basert på det syn at reservatfredning og naturminnefredning etter naturvernloven innebar spesielt inngripende rådighetsreguleringer som etter sine virkninger overfor grunneier lå nær opp til ekspropriasjon, og dels ønsket man med de nye erstatningsreglene å minske motsetningen mellom grunneierinteresser og verneinteresser, for på den måte å sikre seg større velvilje og bedre samarbeid fra de berørte parters side. Fra proposisjonens innledningskapittel (3) siteres følgende:

”Vedtak om opprettelse av naturreservater og naturminner står etter departementets mening i en helt spesiell stilling i forhold til annen lovgivning som innskrenker rådigheten over fast eiendom. I slike områder vil normalt eiere og bruksrettshavere være varig fratatt enhver form for økonomisk rådighet av praktisk betydning. Av hensyn til verneformålet settes forbud mot ethvert inngrep eller tiltak som kan påføre naturmiljøet skade eller forandre bruken av området. I tillegg vil eieren oftest måtte avstå fra eksisterende utnyttelse av området. Dette gjelder særlig i områder som er av stor økonomisk interesse, som f eks i skogreservater. Dette er etter departementets mening særegent for de tyngste fredningstiltak etter naturvernloven, og berettiger at eiere og rettighetshavere i slike områder stilles i en erstatningsrettslig særstilling.”

(Min uthevning)

Fra departementets generelle merknader i proposisjonen side 14-15 siteres videre:

”Det er etter departementets oppfatning gode grunner for å sette grunneiere som berøres av reservatfredning og naturminnefredning i en særstilling. Typisk for de ulike former for rådighetsinnskrenkning som skjer med hjemmel i annet lovverk vil være byggeforbudsbestemmelser og/eller er mer eller mindre streng regulering av forskjellige sider ved ulike økonomiske aktiviteter i området. Ofte vil slik regulering ha som siktemål å styrke vedkommende næring på lang sikt. Men en opprettelse av naturreservater eller naturminner utelukker normalt enhver form for økonomisk aktivitet av praktisk betydning. Dette gjelder også tradisjonelle næringer som jordsbruk og skogbruk . Slike omfattende restriksjoner vil være nødvendige av hensynet til formålet med vernet, som bl.a. er bevaring av naturvitenskapelige referanse områder.

De forhold som her er nevnt innebærer etter departementets mening at opprettelse av reservater og naturminner etter naturvernloven vil ha virkninger i forhold til vedkommende grunneiere og rettighetshavere som ligger nær opp til ekspropriasjon . Dette er særegent for slike fredninger i forhold til annen lovgivning som regulerer rådigheten over grunnarealer. Etter departementets oppfatning begrunner det at slike fredningsvedtak bør stilles i en erstatningsrettslig særstilling.

. . .

Departementet vil til slutt peke på at endring av erstatningsreglene ventelig vil føre til både større velvilje og bedre samarbeid fra de berørte parters side. Det oppfattes i dag som meget urimelig at disse kan fratas all form for økonomisk rådighet i naturfredete områder uten krav på erstatning for økonomisk tap. Vernemyndighetenes arbeid blir derfor ofte møtt med uvilje og motstand blant grunneiere og i berørte lokalsamfunn. Slike holdninger skaper mye merarbeid for myndighetene, og bidrar også utover grunneiernes rekker til å sette vernearbeidet i et dårlig lys.”

(Mine uthevninger)

Om begrunnelsen for å avgrense de nye erstatningsreglene til reservat- og naturminnefredning, uttalte departementet blant annet følgende i proposisjonen side 15:

”Også vedtak om å opprette nasjonalparker og landskapsvernområder og vedtak om midlertidig vern kan påføre vedkommende grunneiere økonomisk tap. Det er imidlertid etter departementets mening ikke grunnlag for å likestille dette vernet med de tunge restriksjonene som pålegges grunneiere i reservater og naturminner. I forhold til grunneiere og rettighetshaveres økonomiske interesser vil opprettelse av nasjonalparker og landskapsvern­områder ha større likhet med vedtak etter annen reguleringslovgivning enn med de fredningsvedtak som er omfattet av denne lovendring. Departementet viser for øvrig til at grunneiere som er berørt av vedtak om å opprette nasjonalpark og landskapsvernområder vil ha i behold sin rett til å kreve erstatnings på grunnlag av Grl. § 105 anvendt på rådighetsinnskrenkninger.”

Til en innvending fra Norges Bondelag og Norges Skogeierforbund om at restriksjonene i landskapsvern­områder etter omstendighetene kunne være like strenge som i reservater, og at det blant annet av denne grunn var uheldig å knytte de nye erstatningsreglene til vernemyndighetenes valg av vernekategori, uttalte departementet i proposisjonen side 18:

”Disse synspunkter bør søkes imøtekommet under behandlingen av vernesaken. Det kan mest hensiktsmessig skje ved at vern etter naturvernloven § 5 (landskapsvern) bare blir benyttet hvor vedkommende grunneier kan fortsette sin aktuelle, økonomiske utnyttelse av området på en regningssvarende måte. I områder hvor et strengere vern anses nødvendig, tar en sikte på å frede områder som naturreservat eller naturminne når de aktuelle områdene kvalifiserer for slikt vern. Dette vil da utløse erstatningsplikt for det offentlige etter reglene som forelås her.”

For øvrig understreket departementet i proposisjonen at dette var en særskilt erstatningshjemmel for de tyngste fredningsvedtak etter naturvernloven, som ikke skulle ha smitteeffekt i forhold til andre typer rådighetsreguleringer, jf. proposisjonen side 15 hvorfra hitsettes:

”Rettslig sett bør imidlertid ikke spørsmålet om ”smitteeffekt” volde særlige problemer. Det må være klart at lovutkastets regler om erstatning for reservat- og naturminnefredning ikke vil kunne påberopes som grunnlag for erstatning for andre rådighetsinnskrenkninger, fordi man her får en særskilt hjemmel som er begrunnet ut fra helst spesielle hensyn.”

I Stortinget ble lovforslaget vedtatt med stemmene til det borgerlige flertall, mens representantene for Ap og SV sterkt gikk i mot den foreslåtte endring, jf. Innst. O. nr. 2 (1984-85).

6.4.2 Nærmere om innholdet av erstatningsregelen i nvl § 20

6.4.2.1 Innledning

Som nevnt ovenfor, og som det fremgår av nvl § 20 første og annet ledd, er utgangspunktet ved reservat- og naturminnefredning at grunneiere og rettighetshavere erstatningsmessig skal stilles på samme måte som om restriksjonene var påheftet ved ekspropriasjon.

I og med at det ikke skjer noen avståelse av eiendomsrett, vil verdifastsettingen i slike tilfeller måtte baseres på den reduksjon i eiendommens salgsverdi eller bruksverdi som fredningen medfører, jf. vederlagsloven § 4.

Det vil sprenge rammen for denne utredningen å gi en generell redegjørelse for de alminnelige erstatningsreglene i vederlagsloven fra 1984. I det følgende skal jeg derfor begrense meg til å behandle en del problemstillinger som er mer spesifikke for fredningssakene etter naturvernloven.

For oversiktens skyld nevner jeg at ulike aspekter ved erstatningsbestemmelsen i nvl § 20, slik den lyder etter lovendringen i 1985, har vært oppe i totalt 13 høyesterettssaker: Rt 1987 side 80 (Rønnåsmyra II), Rt 1989 side 245 (Lyngholmen), Rt 1992 side 217 (Ulvåkjølen), Rt 1992 side 229 (Vindflomyrene), Rt 1993 side 278 (Gaulosen), Rt 1994 side 557 (Flåmyra), Rt 1994 side 1470 (Vangestadmyra), Rt 1996 side 453 (Singsmyra), Rt 1996 side 1497 (Løiten Allmenning), Rt 1997 side 428 (Tosæterkampen), Rt 1999 side 138 (Østmarka), Rt 1999 side 1916 (Surna) og Rt 2001 side 207 (Tjeldstø).

6.4.2.2 Fradragsregelen i nvl § 20 tredje ledd

Som det fremgår av nvl § 20 tredje ledd, skal det, dersom det ved erstatningens utmåling blir tatt hensyn til påregnelig fremtidige bruksendringer, ses bort fra offentlige tilskudd som gis til bruksomleggingen.

Dette er en særregel for fredningssaker som ikke har noe motstykke i vederlagsloven fra 1984. Begrunnelsen for regelen er i henhold til forarbeidene at det ville være en utilsiktet følge av tilskuddsreglene dersom grunneierne skulle få erstattet slike tilskudd når tiltaket ikke lot seg gjennomføre, jf. Ot. prp. nr. 46 (1983-84) side 22. Regelen kan også begrunnes med at krav om erstatning for bruksendringer generelt står svakere enn krav om erstatning for inngrep i eksisterende bruk, og at det primært var det siste man hadde i tankene når de nye erstatningsreglene ble innført, jf. det som er sitert fra proposisjonen under punkt 4.1 ovenfor.

Ved ekspropriasjon har Høyesterett i Rt 1985 side 718 (Grana) lagt til grunn at det ved erstatning for påregnelig bruksendringer ikke skal gjøres fradrag for offentlige tilskudd som bruksendringen ville ha ført med seg om den var blitt gjennomført. Avgjørelsen ble avsagt etter vedtakelsen av de nye erstatningsreglene i naturvernloven, og i Rt 1987 side 80 (Rønnåsmyra II) kom spørsmålet om grunnlovsmessigheten av fradragsregelen i nvl § 20 tredje ledd opp til behandling for Høyesterett i plenum. Høyesterett slo her for det første fast at reservat- og naturminnefredning etter naturvernloven rettslig sett var å anse som rådighetsreguleringer, og at lovgiver derfor i utgangspunktet stod fritt til å fastsette hvor langt ekspropriasjonsrettslige regler skulle komme til anvendelse. Dessuten la Høyesterett til grunn at det resultat man hadde kommet til i Rt 1985 side 718, ikke var noe som var nødvendig etter Grl § 105. Det ville med andre ord også ved ordinær ekspropriasjon være adgang for lovgiver til å vedta en bestemmelse tilsvarende nvl § 20 tredje ledd.

Et annet stridstema som har oppstått i tilknytning til nvl § 20 tredje ledd, er om man ved erstatning for bruksendringer bare skal se bort fra de tilskudd som eventuelt ville ha blitt gitt til selve bruksomleggingen , eller om man også skal se bort fra de tilskudd som senere – på grunn av bruksomleggingen – ville ha blitt gitt til driften av det aktuelle areal. Dette spørsmålet er nå endelig avklart ved Høyesteretts avgjørelse i Rt 2001 side 207 (Tjeldstø), hvor Høyesterett la til grunn at fradragsregelen i nvl § 20 tredje ledd kun omfatter de tilskudd som ville ha blitt gitt til selve bruksomleggingen. Ut over det som er uttrykkelig hjemlet i nvl § 20 tredje ledd, må tilskudd behandles på samme måte som ved ekspropriasjon, jf. hovedregelen i annet ledd, og her er rettstilstanden fortsatt den som i sin tid ble fastslått i Rt 1985 side 718 (Grana).

6.4.2.3 Fradrag for restriksjoner etter annen lovgivning

Et annet spørsmål som har oppstått i forhold til nvl § 20, er om det ved erstatningsfastsettelsen skal ses bort fra eksisterende eller fremtidige restriksjoner som etter annet lovverk er pålagt ut fra naturvernhensyn.

Bakgrunnen for problemstillingen var et forslag fra den arbeidsgruppe som forberedte lovendringen i 1985 om at de nye erstatningsreglene ikke skulle gis anvendelse i de deler av de vernede områdene hvor fredningsvedtaket ikke medførte andre restriksjoner enn det som på annet grunnlag erstatningsfritt kunne ha vært pålagt ut fra naturvernhensyn. I proposisjonen fant departementet at den ikke ville fremme et slikt forslag, idet det lett ville kunne føre til ”vidløftig prosedyre” og dessuten ville være av liten betydning for det offentliges totale erstatningsplikt, jf. Ot. prp. nr. 46 (1983-84) side 21-22.

Spørsmålet kom opp i Rt 1993 side 278 (Gaulosen), hvor Høyesterett fastslo at man ved erstatningsutmålingen – på samme måte som ved ekspropriasjon – bare kunne gi erstatning for påregnelig bruk. Ved vurderingen av hva som ville ha vært påregnelig, måtte man da – på samme måte som ved ekspropriasjon – se hen til alle rådighetsreguleringer som eiendommen, uavhengig av fredningen, enten var, eller måtte påregnes å bli underlagt med hjemmel i annet lovverk. Fra førstvoterendes begrunnelse hitsettes:

”Når det gjelder lovforarbeidene, har ankemotparten særlig fremhevet at en arbeidsgruppe hadde foreslått at de nye erstatningsreglene ikke skulle gjelde for de vernede områder hvor fredningsvedtaket ikke medførte andre restriksjoner enn de som erstatningsfritt kunne ha vært pålagt etter andre lover ut fra naturvernhensyn, Ot.prp. nr. 46 (1983-84) s. 21-22. Jeg kan ikke se at det kan trekkes noen slutninger for det foreliggende spørsmål av at departementet ikke fant grunn til å opprettholde forslaget. Forslaget gikk ut på en geografisk deling av reservatområdet ved erstatningsberegningen, og det skulle ikke foretas noen vurdering av påregneligheten av at andre myndigheter ville ha fastsatt restriksjoner . Forslaget ble for øvrig frafalt av prosessøkonomiske grunner og fordi det ble antatt å ha liten betydning for det totale erstatningsansvar.

Uten at jeg tar noe bestemt standpunkt til det, er det antakelig riktig - som anført av ankemotparten - at det ikke vil kunne tas hensyn til at et område, om det ikke var blitt fredet som reservat, ville ha vært fredet som landskapsvernområde, slik at det bare skulle gis erstatning for den ytterligere rådighetsinnskrenkning som reservatfredning medfører. Det kan imidlertid ikke under noen omstendighet trekkes slutninger fra dette til rådighetsinnskrenkninger fastsatt av andre myndigheter på annet lovgrunnlag.

Jeg finner etter dette at naturvernloven §20 må forstås slik at erstatningsfastsettelsen helt ut skal følge vederlagsloven regler når det gjelder vurderingen av lovhjemlede skranker for utnyttelse av eiendommen, uten hensyn til om rådighetsinnskrenkningene helt eller delvis har sin bakgrunn i naturvernhensyn.”

(Min uthevning)

Å legge vekt på sannsynlige restriksjoner etter annet lovverk, er med andre ord noe annet enn det arbeidsgruppen i sin tid foreslo, og som departementet forkastet, nemlig en regel om at man skulle se bort de restriksjoner som erstatningsfritt kunne ha blitt pålagt etter annet lovverk.

6.4.2.4 Kretsen av berettigede etter nvl § 20

Etter nvl § 20 første ledd har ”eiere og rettighetshavere” i eiendom som blir fredet etter §§ 8, 9 og 11 krav på erstatning av staten for økonomisk tap som blir påført som følge av vedtaket.

Med rettighetshavere sikter loven til bruksretthavere . Panthavere faller i utgangspunktet utenfor kretsen av de som er direkte beskyttet etter nvl § 20, men kan etter omstendighetene ha krav på å få erstatningen utbetalt til seg, sml. skjønnsprosessloven § 53 annet ledd om det tilsvarende spørsmål ved ekspropriasjon.

Et spørsmål som har oppstått, er om uttrykket ” rettighetshaver ” må avgrenses til de personer eller rettssubjekter som har en direkte tinglig rett i den faste eiendom, eller om det kan være rom for å utvide beskyttelsen til andre rettssubjekter som har en mer indirekte interesse i eiendommen, for eksempel gjennom en uttaksavtale med eier. Utgangspunktet vil her klart nok være at bare de som formelt er rettighetshavere i eiendommen er beskyttet. Dette gjelder også ved ekspropriasjon. Bedriften som har avtale med grunneier om levering av sand fra eiendommen, vil ikke kunne kreve å få dekket sitt tap dersom eiendommen blir fredet eller ekspropriert.

En noe annen variant av samme spørsmål har man i de tilfeller hvor grunneier selv har interesser i det selskap som står som avtaker av eiendommens ressurser. Vil grunneier her kunne kreve erstattet hele det økonomiske tap han lider på grunn av fredningen, eller må erstatningen begrenses til det tap han lider i egenskap av grunneier; dvs. at det tap han lider i egenskap av selskapsdeltaker faller utenfor? I alle fall der selskapsdannelsen bare er en måte å organisere eller samordne tradisjonelle grunneier­interesser på, vil det kunne argumenteres med at staten ikke bør tjene på at virksomheten er organisert i et eget selskap. I Rt 1996 side 1497 (Løiten Almenning) kom Høyesterett til at en allmenning måtte kunne kreve erstatning for tap i forbindelse med foredling av tømmer, selv om foredlingsvirksomheten ble drevet av et eget kommandittselskap der allmenningen var kommandittist. Fra førstvoterende begrunnelse hitsettes:

”Det er enighet mellom partene om at Løiten Almenning lider et tap av foredlingsgevinst som følge av opprettelsen av naturreservatet. Tapet er knyttet til kommandittselskapets merkostnader ved årlig dekningskjøp av 400 m3 tømmer, som er det kvantum Løiten Almennings tømmerleveranser til selskapet ble redusert med på grunn av fredningsvedtaket. Tapet kommer til uttrykk gjennom en reduksjon av allmenningens andel av driftsoverskuddet i kommandittselskapet. Omfanget ble av lagmannsretten fastsatt til kr 309 816.

Staten har anført at saken må avgjøres på et selskapsrettslig grunnlag; Løiten Almenning kan ikke kreve erstattet det tap allmenningen lider som deltaker i kommandittselskapet, jf. naturvernloven §20, som bare gir grunnlag for å erstatte tap grunneieren lider i egenskap av grunneier eller rettighetshaver.

Jeg er ikke enig i denne problemstillingen. Det rettslige utgangspunkt er at den som utsettes for et ekspropriasjonsinngrep har krav på å få sitt økonomiske tap erstattet, med andre ord å bli satt i samme økonomiske stilling som om inngrepet ikke hadde funnet sted. Det samme gjelder den som kan kreve erstatning som følge av et fredningsvedtak etter naturvernloven, jf. loven §20.

Når det er konstatert et tap som står i årsaksforbindelse med inngrepet, skal dette erstattes så langt det er tale om avkastning ”ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden”, jf. ekspropriasjonserstatningsloven §6.

Det er klart at tap av gevinst ved foredling av eget tømmer på egen sag er en høyst påregnelig følge av ekspropriasjon eller båndlegging av skogsarealer. Spørsmålet i saken er om tapet blir upåregnelig hvis foredlingsvirksomheten legges til et eget rettssubjekt, et selskap der skogeieren er deltaker.

Spørsmålet kan klarligvis ikke besvares bekreftende i sin generelle form. Jeg antar at det i mange sammenhenger vil foreligge en slik tilknytning mellom skogeieren og det selskap som driver foredlingsvirksomheten at tapet må kunne kreves erstattet. Det er blant annet grunn til å peke på at sagbruksvirksomhet i atskillig utstrekning har vært drevet som et praktisk produksjonssamarbeid mellom skogbrukere. Et slikt samarbeid eller samvirke vil antakelig ofte være et eget rettssubjekt eller et selskap etter selskapsloven §1-1. Dette kan ikke uten videre avskjære deltakerne fra å få erstattet sitt tap av foredlingsgevinst. Avgjørende må være de økonomiske og faktiske realiteter. Foreligger det en konkret og nær tilknytning mellom driften av eiendommen og foredlingstapet, vil dette normalt måtte anses som en erfaringsmessig og påregnelig følge av inngrepet.”

Et annet spørsmål som har oppstått i praksis, gjelder når man eventuelt må ha etablert den rettighetshaverposisjon som gir grunnlag for erstatning etter nvl § 20. Etter ordlyden er det i utgangspunktet tilstrekkelig til å oppnå erstatningsrettslig vern at man er rettighetshaver i eiendommen på det tidspunkt fredningen vedtas. Dette åpner for at eiere av eiendom som planlegges fredet etter naturvernloven, frem til fredningstidspunktet kan påhefte eiendommen nye rettigheter, noe som i sin tur vil kunne øke den samlede erstatning som staten må betale ved fredningen.

Ved ekspropriasjon vil eier i henhold til bestemmelsen i oreigningslova § 28 være avkåret fra å disponere rettslig over eiendommen på en måte som kan fordyre ekspropriasjonen etter at han har mottatt ekspropriasjonssøknaden til uttalelse, og ved erstatningsutmålingen skal det ses bort fra tiltak foretatt etter dette tidspunkt som ellers skulle gitt grunnlag for økt erstatning. Denne bestemmelsen er ikke gitt direkte anvendelse ved fredning etter naturvernloven, idet naturvernloven ikke er tatt med i opplistingen i oriegningslova § 30. I Rt 1994 side 1470 (Vangestadmyra) kom imidlertid Høyesterett til at erstatningsregelen i nvl § 20 måtte ”suppleres med det prinsipp som er nedfelt i oreigningsloven § 28” , hvilket medførte at en person som hadde ervervet rettigheter til å ta ut torv på en eiendom etter at fredningsforslaget var sendt ut på lokal høring, ikke kunne anses berettiget til erstatning når eiendommen i henhold til forslaget senere ble fredet.

6.4.2.5 Erstatning for økonomisk tap

Etter nvl § 20 er kravet på erstatning begrenset til ”økonomisk tap” som følge av fredningen.

I Rt 1999 side 138 (Østmarka) oppstod spørsmålet om hvordan dette begrepet skulle forstås i en situasjon hvor fredningen omfattet et kommunalt eid skogsareal som kommunen selv – forut for fredningen – hadde besluttet å frede av hensyn til naturvernformål. Fra kommunens side ble det argumentert med at selv om det ikke var konkret sannsynlig at kommunen ville ha opphevet sitt selvpålagte vern av området slik det reelt sett oppstod noe økonomisk tap som følge av fredningen, så måtte kommunen i henhold til alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper ha krav på å få erstattet ”den objektive bruksverdi”, dvs. at man ved påregnelighetsvurderingen måtte basere seg på den utnytting som en alminnelig, forstandig grunneier ville ha gjort av eiendommen jf. Rt 1986 side 1354 (Svenkerud) og Rt 1992 side 217 (Ulvåkjølen).

I Høyesterett fikk kommunen (under dissens 4-1) medhold i kravet på erstatning. Et av de spørsmål som Høyesterett i den forbindelse drøftet, og hvor det ikke var noen meningsforskjell mellom dommerne, var hvorvidt det i begrepet ”økonomisk tap” i nvl § 20 lå noen selvstendige begrensninger utover det som fulgte av alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper. Dette ble besvart benektende, og førstvoterende uttalte i den forbindelse følgende:

”Det kan reises spørsmål om forutsetningen i naturvernloven §20 første ledd om økonomisk tap innebærer noe annet og mer enn det som følger av vederlagsloven. Denne loven oppstiller ikke uttrykkelig et krav om økonomisk tap. Det er i og for seg på det rene at dette grunnleggende vilkår i ekspropriasjonserstatningsretten også gjelder her, men ved avgjørelsen av hva som er å anse som økonomisk tap, må det søkes veiledning i lovens nærmere bestemmelser. Uttalelsen i naturvernlovens forarbeider om likestilling med ekspropriasjonsinngrep taler mot at noen forskjell er tilsiktet, og jeg oppfatter §20 slik at den henviser til vederlagslovens tapsbegrep.”

En konsekvens av at tapsbegrepet i nvl § 20 er det samme som i vederlagsloven, er at det ved reservatfredning ikke er noe grunnlag for å skille mellom ulike former for utnyttelse, slik det muligens kan være ved erstatningsvurderingen etter alminnelige rettsgrunnsetninger, jf. ovenfor. Byggesjansen har således fullt vern ved reservatfredning, såfremt utbygging ville ha vært påregnelig dersom fredningen ikke var kommet og grunneier heller ikke har mulighet til å tilpasse seg tapet ved i stedet å bygge ut andre områder av eiendommen. Det samme gjelder andre former for utnyttelse utover den tradisjonelle bruksutøvelse som primært lå til grunn for lovendringen i 1985.

6.4.2.6 Skogerstatning

En del av den høyesterettspraksis man har vedrørende erstatning etter nvl § 20, knytter seg til prinsippene for fastsettelse av skogerstatning. I utgangspunktet er dette alminnelige ekspropriasjons­rettslige problemstillinger som ikke er spesifikke for fredning, og jeg skal derfor bare kort nevne de aktuelle avgjørelser.

I Rt 1992 side 217 (Ulvåkjølen), jf. også Rt 1992 side 229 (Vindflomyrene), ble det fastslått at påregnelighetskriteriet sett i sammenheng med den tilpasningsplikt som gjelder ved ekspropriasjon, tilsa at man ved fredning av deler av en skogeiendom måtte basere erstatningsutmålingen på at det som følge av fredningen fant sted en reduksjon i årlig hogstkvantum (eller balansekvantum). Tapet blir på denne måten fordelt over en lang periode, noe som på grunn av neddiskonteringseffekten medfører lavere erstatning enn om man tar utgangspunkt i slakteverdien av den skogen som omfattes av fredningen (realisasjonsverdimetoden). Jeg skal i avsnitt 4.2.7 nedenfor komme tilbake til spørsmålet om dette prinsipp ved fredning kan opprettholdes etter den endring av vederlagsloven som fant sted i 1997.

Det prinsipp som ble knesatt i Rt 1992 side 217 (Ulvåkjølen), medførte naturlig nok økt interesse for spørsmålet om hvilken kapitaliseringsrente som skal nyttes ved neddiskontering av fremtidig skogerstatning. Dette er behandlet i Rt 1994 side 557 (Flåmyra) og Rt 1997 side 428 (Torsæterlampen). Høyesterett har her fastslått at man ved skogerstatning må ta utgangspunkt i en objektivisert rentefot som normalt ikke bør være lavere enn den som legges til grunn ved beregning av erstatning for tap i fremtidig erverv ved personskade.

6.4.2.7 Den nye regelen i vederlagsloven § 6 – anvendelse i fredningssaker

Ved lov 19. juni 1997 nr. 81 ble vederlagloven § 6 første ledd endret, og lyder i dag slik:

Vederlag etter bruksverdi1 skal fastsetjast på grunnlag av avkastinga av eigedomen ved slik pårekneleg utnytting som det røynleg er grunnlag for etter tilhøva på staden. Det skal samstundes gjevast vederlag etter dagens pris for dei ressursane på eigedomen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v. når dette er pårekneleg etter første punktum .

(Endringen i kursiv)

Bakgrunnen for lovendringen var at Stortingsflertallet fant det urimelig at eieren ved ekspropriasjon av skog og grusforekomster på grunn av tilpasningsplikten ble avspist med den neddiskonterte verdi av de eksproprierte ressurser, mens eksproprianten på sin side kunne tilegne seg disse med den verdi de hadde i dag. Lovendringen var basert på et privat lovforslag, Dok 8:87 (1995-96), og fra begrunnelsen hitsettes:

”Det er en gammel regel i ekspropriasjonsretten at det ikke skal gis erstatning for den verdi det eksproprierte har for ekspropriaten og at ekspropriaten plikter å tilpasse seg slik at tapet blir minst mulig. Disse regler bør opprettholdes, men enkelte utslag av dem virker sterk urimelig på de mange eiere som hvert år berøres. Eksproprieres et skogområde får f.eks. ikke grunneieren lenger erstattet det tømmer som står på arealet og som ekspropriaten kan avvirke og selge med god fortjeneste. Grunneieren får bare erstatning på grunnlag av områdets balansekvantum; dvs. det virke som kan avvirkes og selges hvert år uten at det tærer på skogkapitalen. Dette kan være langt lavere enn verdien av tømmeret ekspropriaten kan ta ut og selv selge .

Et annet eksempel er ekspropriasjon av arealer med sand- og matjordforekomster. Hadde det ikke vært ekspropriasjonsadgang, måtte ekspropriaten ha betalt for sanden etter den samme pris som enhver annen kjøper . I rettspraksis ved ekspropriasjon legges det derimot til grunn at de eksproprierte sandforekomster ville bli tatt ut sist. Prisen fastsettes til det grunneieren da ville ha oppnådd, neddiskontert til dagsverdi. Dette er en brøkdel av dagens markedspris for sand.”

(Mine uthevninger)

Både Inst. O. nr. 65 (1996-97) og den påfølgende debatten i Odelstinget, viser at det var den situasjonen som ovenfor er beskrevet, som Stortinget reagerte på; dvs. at eksproprianten på grunn av tilpasningsplikten kunne tilegne seg ressursene til en brøkdel av markedsverdi. Forslaget var således ikke spesielt myntet på fredningstilfellene, hvor det karakteristiske jo nettopp er at det ikke skjer en slik tilegnelse fra det offentliges side. Under debatten i Odelstinget ble likevel barskogvern nevnt som et eksempel av en av representantene (Anita Apelthun Sæle, KrF).

Lovendringen som ble vedtatt uten nærmere utredning fra departementets side, reiser en rekke tolkningsspørsmål:

Det første spørsmålet gjelder bestemmelsens ytre avgrensning til ”... dei ressursane på eigedommen som vert oreigna og som har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v. ...” . Det må her legges til grunn at dette omfatter ressurser som kan skilles fra eiendommen og avhendes separat. Bestemmelsen omfatter med andre ord ikke grunnen som sådan og bruken av denne, f eks utparsellering eller oppdyrking. For så vidt gjelder oppdyrking, vises til Hålogaland lagmannsretts overskjønn av 9. november 2001 (LH-2001-00155) vedrørende Målselvutløpet naturreservat, hvor lagmannsretten blant annet uttaler:

”Generelt plikter den som rammes av ekspropriasjon, innenfor grensen av det som er rettslig og praktisk mulig, å tilpasse seg inngrepet på en slik måte at det økonomiske tapet blir minst mulig. Tilpasningsplikten må ses i sammenheng med påregnelighetsvurderingen; det må legges til grunn som påregnelig at det vil skje en tilpasning hvor dette er mulig, jf. Rt-1992-217. I den konkrete sak innebærer tilpasningsplikten bl a at lagmannsretten, dersom den finner at fredningen omfatter arealer som ville blitt benyttet til nydyrking, må vurdere hvorvidt Grundnes har andre arealer tilgjengelig for nydyrking til erstatning av de arealer som fredes.

. . .

Samlet disponerer Grundnes etter fredningen omlag 210 dekar dyrkbar jord på egen eiendom som ikke er utnyttet. Denne arealreserven er godt egnet til potetproduksjon. Dette innebærer at Grundnes, selv etter fredningsvedtaket, har tilbake lettdyrkede arealer, av tilstrekkelig størrelse til å dekke både det aktuelle, udekkede behov for dyrket jord til potetproduksjon på 60 dekar og det påregnelige fremtidige behov på ytterligere 130 - 150 dekar. Han vil derved kunne tilpasse seg tapet av dyrkbar jord innenfor reservatet ved å dyrke opp andre deler av egen eiendom. Tilpasningen medfører intet økonomisk tap for Grundnes. Det ses da bort fra merkostnadene ved oppdyrking av Stormoen som følge av fredningsvedtaket. Disse kostnadene behandles særskilt.”

Et annet spørsmål er om det er en forutsetning for å kreve erstatning etter dagens pris at ekspropriaten faktisk tilegner seg ressursene. Lovens ordlyd gir en viss støtte for dette når den taler om ” dei ressursane på eigedomen som vert oreigna og som har . . . ” (min understrekning). Det samme gjør lovens bakgrunn og formål slik dette kommer til uttrykk i stortingsdokumentene, jf. ovenfor.

Lovavdelingen har i en uttalelse 8. oktober 1997 uttalt følgende om problemstillingen:

”Ved ekspropriasjon av grusforekomster o l der eksproprianten faktisk nyttiggjør seg grusen, betales dagens pris som om grusen var gjenstand for salg (generell påregnelighet). Det samme gjelder der det er sannsynlig at eksproprianten vil nyttiggjøre seg grusen. I disse tilfellene kan neppe tilpasningsplikten opprettholdes. Dersom det er på det rene at eksproprianten ikke kommer til å nyttiggjøre seg grusen, eller der dette bare er en fjerntliggende mulighet, kan mye tale for at det er innenfor lovens ramme å legge til grunn en konkret påregnelighetsvurdering. I slike tilfeller kan det trolig forsvares å opprettholde tilpasningsplikten.

Ved fredning av grusforekomster o l skal det legges til grunn en konkret påregnelighetsvurdering. Det kan antakelig tas hensyn til tilpasningsplikten, men grunneieren skal ha erstatning for de merutgifter som tilpasningen medfører.

Når det gelder erstatning ved ekspropriasjon av skog, skal det legges til grunn en generell påregnelighetsvurdering dersom eksproprianten faktisk tar ut skogen. Det samme gjelder der det er sannsynlig at dette vil skje. Den ekspropriasjonsrettslige tilpasningsplikten kan ikke opprettholdes her.

. . .

Ved ekspropriasjon av hele skogeiendommer hvor skogen ikke skal hugges, skal det foretas en konkret påregnelighetsvurdering. Resultatet kan bli at erstatningsutmålingen baseres på eiendommens balansekvantum.

Ved fredning av skog må det legges til grunn hva som er konkret påregnelig for det aktuelle arealet. Ved hugstmoden skog legges til grunn den påregnelige (sannsynlige) avvirkningstakten med neddiskontering av driftsnettoen for de respektive tilvirkningsårene. Det er fortsatt rom for en tilpasningsplikt på annet grunnlag enn det rent ekspropriasjonsrettslige, men skogeieren har krav på erstatning for merkostnader som tilpasningen vil medføre. I tillegg betales grunnverdi.”

Lovavdelingen synes her å legge til grunn at tilpasningsplikten vil gjelde som tidligere både ved fredning og i andre tilfeller hvor det er på det rene at eksproprianten ikke kommer til å nyttiggjøre seg ressursene – i alle fall når det gjelder andre ressurser enn skog. For så vidt gjelder skog, fremstår uttalelsen som noe uklar når det henvises til ”tilpasningsplikt på annet grunnlag enn det rent ekspropriasjonsrettslige” .

I Rt 1999 side 458 (Åfjord) som gjaldt spørsmål erstatning ved ekspropriasjon av grus, uttalte førstvoterende blant annet følgende om den nye bestemmelsen i vederlagsloven § 6:

”Etter mitt syn må forarbeidene til lovendringen forstås slik at formålet var å endre regelen om at bruksverdierstatning for naturressurser som eksproprianten nyttiggjør seg, skal baseres på at ekspropriaten plikter å tilpasse seg , slik at det ved erstatningsfastsettelsen skal legges til grunn at den ressurs som blir avstått, blir utnyttet sist, og at erstatningen på dette grunnlag skal baseres på en neddiskontert fremtidsverdi.

. . .

I tillegg til at utnyttelse av ressursen må være påregnelig, setter bestemmelsen som vilkår for erstatning etter ”dagens pris”, at ressursen ”har salsverde som standskog, jord, sand- og grusforekomster m.v.”. Etter mitt skjønn kan det i dette ikke bare ligge at det må foreligge et marked for salg av den aktuelle ressurs, men også at verdien av ressursen faktisk må komme eksproprianten til gode. Dersom vilkårene for å kreve erstatning for en naturressurs er til stede, men eksproprianten ikke nyttiggjør seg av ressursen, må erstatningen for bruksverdien av ressursen utmåles som en neddiskontert fremtidsverdi ut fra når utnyttelse ville ha vært påregnelig for ekspropriaten. ”

(Mine uthevninger)

Heller ikke denne dommen er helt klar, idet henvisningen til at erstatningen må utmåles som en neddiskontert fremtidsverdi ut fra ”når utnyttelse ville ha vært påregnelig for grunneier” ikke sier noe annet enn at det må foretas en konkret påregnelighetsvurdering. Hvorvidt også tilpasningsplikten skal opprettholdes i slike tilfeller, gir dommen ikke noe klart svar på.

Når det gjelder praksis i fredningssaker etter lovendringen fra 1997, har staten som utgangspunkt inntatt det standpunkt at tilpasningsplikten i prinsippet gjelder fullt ut, fordi staten ikke tilegner seg ressursene. Når det spesielt gjelder skogerstatning, har man likevel valgt å ikke prosedere på tilpasningsplikt som grunnlag for redusert balansekvantum, jf. Rt 1992 side 271, men i stedet akseptert realisasjonsverdimetoden korrigert for konkret påregnelig avvirkningstakt.

Dette fremgår blant annet av Eidsivating lagmannsrett overskjønn av 8. desember 1997 (LE-1997- 098), hvorfra hitsettes:

”Partene er enige om at lovendringen, som ble vedtatt ved lov av 19 juni 1997 nr 81 uten at det ble fastsatt noen nærmere overgangsregler, får anvendelse i saken her. De er også enige om at i dette konkrete tilfellet betyr det at det ikke blir aktuelt å utmåle skogerstatningen etter metoden ”redusert balansekvantum”. Dette innebærer at en god del av det faktiske materialet som var nødvendig for at herredsretten skulle kunne fastsette erstatningen etter de prinsipper som gjaldt den gang, ikke er av samme betydning for lagmannsretten.

. . .

Almenningen skal ikke ha vederlag for standskogen etter en ren slakteverdibetraktning, men ut fra den avvirkningstakt som ville vært påregnelig om fredningen ikke hadde kommet sommeren 1993. Partene gjør gjeldende til dels ulike oppfatinger om hva som ville vært påregnelig. ”

Tilsvarende fremgår av Borgarting lagmannsretts overskjønn av 25. januar 2000 (LB-1999-01986), hvorfra hitsettes:

”Fastsettelse av den erstatning Løvenskiold har krav på etter naturvernloven §20 som følge av de vernevedtakene som denne saken gjelder, skal skje i samsvar med reglene i lov av 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eiendom. Lagmannsretten legger til grunn at det er fredningstidspunktet den 23. juni 1995 som er avgjørende for erstatningsberegningen, jf.. Lovens §10, og partene er enige om at erstatningsberegningen skal skje etter prinsippene for vederlag etter bruksverdi, jf.r lovens §6, nærmere bestemt etter realisasjonsverdimetoden.

Det er heller ingen uenighet om at erstatningen skal fastsettes på grunnlag av avkastning av eiendommen ved påregnelig utnyttelse som ”det er røynleg grunnlag for” om ikke områdene var blitt vernet. Det er på det rene – og også her enighet om – at skogbruksloven, og særlig markaforskriften som er gitt med hjemmel i skogbruksloven §17b, setter rammer for den avvirkning som Løvenskiold hadde kunnet gjennomføre om ikke vern av Spålen-Katnosa og Smeddalen-Oppkuven var blitt vedtatt, - og dermed også for hvilken avvirkning som ville ha vært påregnelig.

Partene er uenige om hvordan markaforskriften skal forstås, og er derfor også uenige om hvor raskt og i hvilket omfang lovlig avvirkning hadde kunnet skje innenfor de vernede områder.”

Når det gjelder andre ressurser enn skog, har staten derimot fastholdt at tilpasningsplikten ved fredning gjelder fullt ut, og har også fått medhold i dette i skjønnspraksis. Det vises i denne forbindelse til Hålogaland lagmannsretts overskjønn av 9. november 2001 (LH-2001-00155), hvor staten vedrørende krav om erstatning for uttak av sand anførte følgende:

”Det erkjennes at uttak av sand på den del av eiendommen som inngår i reservatet, ville vært påregnelig uten fredning. Grundnes kan imidlertid tilpasse seg ved å utta sand fra andre deler av eiendommen. Uttak av sand til bruk i drift av gården innenfor LNF området er i samsvar med planen, og vil bli tillatt. Av Rt-1999-458 følger at vederlagsloven §6 2. punktum ikke får anvendelse, idet Staten ikke tilegner seg ressursene.”

Om dette uttalte lagmannsretten:

”Lagmannsretten anser det påregnelig at Grundnes vil få tillatelse til å utta sand til bruk i drift av gården på egen eiendom, etter at det eksisterende sandtak er tømt, og at slikt uttak kan skje uten at det berører de deler av gården som ovenfor er vurdert som dyrkbare. Grundnes kan derved tilpasse seg den begrensning fredningsvedtaket innebærer for adgangen til uttak av sand fra elvebunnen ved uttak på andre deler av eiendommen. Omkostningene ved uttak av sand fra elvebunnen vurderes som høyere enn ved uttak på land. Lagmannsretten legger etter dette til grunn at slik tilpasning som nevnt ikke vil påføre Grundnes økonomisk tap, og erstatning utmåles ikke.”

I NOU 2003: 29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning legger Skoghøyutvalgets flertall generelt til grunn at den nye bestemmelsen i § 6 første ledd annet punktum ikke kommer til anvendelse i fredningssaker, jf. innstillingen side 104. Utvalgets flertall utleder dette av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 1999 side 458, mens utvalgets mindretall (medlemmet Rekve) inntar et annet standpunkt, blant annet under henvisning til den foreliggende skjønnspraksis i skogerstatningssakene.

Under enhver omstendighet må det være på det rene at den nye regelen i vederlagsloven § 6 er begrenset til å gjelde erstatning for verdien av selve ressursen, dvs. at for eventuelle konsekvenstap gjelder tilpasningsplikten fullt ut. Dette vil for eksempel være tilfelle for foredlingsgevinster, hvor det fortsatt må være relevant å vise til at det råstoff (typisk tømmer) som ikke kan utnyttes som følge av fredningen, kan kompenseres ved økt uttak andre steder på eiendommen. Dette synes også lagt til grunn i det ovenfor omtalte overskjønn fra Borgarting lagmannsrett (LB-1999-01986), og hvor staten vedrørende krav om erstatning for foredlingsgevinst anførte følgende:

”Subsidiært anføres at det tap herredsretten har beregnet, er alt for høyt. Herredsretten baserer sin beregning på at bortfall av mer enn 100.000 m3 virke de første årene må erstattes med importert virke, noe som ikke kan være riktig. Poenget er at Løvenskiolds avvirkning er forholdsvis jevn fra år til år, og bortfall av virke i ett område vil derfor føre til at han hugger mer andre steder. Kortsiktig vil det derfor ikke oppstå noen virkesmanko som må dekkes ved økt import.”

(Min uthevning)

Til dette uttalte lagmannsretten følgende:

” Lagmannsretten legger til grunn som påregnelig at avvirkningen i de vernede områder ville ha kommet i tillegg til Løvenskiolds ordinære avvirkning i egen skog . Det stemmer mest med det en forstandig skogeier ville ha gjort, og det er mindre sannsynlig at Løvenskiold ville ha opptrådt på en annen måte. Det vises til prinsippet i vederlagsloven §6 første ledd, første punktum, og det som er uttalt i Rt-1992-217, særlig side 225 - 226. Avvirkningen er ikke større enn at arbeidet kan utføres av inntil tre arbeidslag. Som konsekvens ville avvirket sagtømmer i de vernede områder for en god del ha fortrengt den import som Løvenskiold har hatt i årene 1995, 1996 og 1997, på henholdsvis 39 473 m3, 40 833 m3 og 44 052 m3.”

(Min uthevning)

Slik jeg leser dette, foretok lagmannsretten her en konkret vurdering av grunneiers tilpasnings­muligheter; dvs. at avgjørelsen må forstås slik at tilpasningsplikten i prinsippet gjelder fullt ut for denne type konsekvenstap. Det samme må da også legges til grunn for andre typer konsekvenstap, for eksempel ulemper på resteiendommen i form av fordyret drift eller lignende.

6.5 Konsekvenser ved utvidelse av erstatningsvernet

I tillegg til den analyse av gjeldende rett som jeg har foretatt ovenfor, er jeg i mandatet bedt om å vurdere konsekvensene av å utvide det erstatningsregimet som i dag gjelder ved reservat- og naturminnefredning, til også å omfatte nasjonalparker og landskapsvernområder.

Innenfor den tids- og kostnadsramme jeg har til rådighet, har det ikke vært mulig å foreta noen grundig analyse av dette. Jeg begrenser derfor til å peke på en del forhold etter mitt syn vil være relevante i en eventuell konsekvensvurdering, og som utvalget derfor kan ha oppfordring til å ha for øyet i sitt videre arbeid.

6.5.1 Økonomiske konsekvenser

Den umiddelbare konsekvens av en eventuell utvidelse av erstatningsvernet til også å omfatte nasjonalparker og landskapsvernområder, er naturligvis at staten for fremtiden ville måtte betale erstatning for rådighetsreguleringer som i dag kan pålegges erstatningsfritt. Hvilken økonomisk betydning dette får, vil avhenge både av omfanget av det fremtidige vernearbeidet, og hva slags typer områder som inngår i dette. Det er for eksempel stor forskjell på hvilket tap som oppstår ved vern av henholdsvis snaufjell og produksjonsskog.

Når det gjelder det nærmere omfanget av de økonomiske konsekvenser, herunder hvordan dette eventuelt vil påvirke takten i vernearbeidet, har jeg ikke tilstrekkelige opplysninger til å vurdere det.

6.5.2 Administrative konsekvenser

En utvidelse av erstatningsvernet vil også få betydning for ressursbruken i det offentlige, blant annet knyttet til tilrettelegging og gjennomføring av forhandlinger og rettslig skjønn. I dag er regelen for nasjonalparker og landskapsvernområder at det er grunneier som eventuelt må begjære skjønn dersom han mener å ha krav på erstatning etter prinsippet i Grl § 105. Ved reservat- og naturminnefredning er det staten som etter nvl § 20 a plikter å begjære skjønn og forestå tilretteleggelsen av dette. Ved en utvidelse av erstatningsvernet, er det naturlig at tilsvarende ordning også innføres for nasjonalparker og landskapsvernområder. Kombinert med den økning i antall erstatningskrav som en utvidelse av erstatningsvernet sannsynligvis vil føre til, vil dette representere en ikke uvesentlig administrativ merkostnad.

6.5.3 Konfliktdempende konsekvenser

Som fremholdt ovenfor, var en del av begrunnelsen for at man i 1985 innførte særskilte erstatningsregler for de tyngste verneformene etter naturvernloven, at man ønsket å dempe konfliktnivået mellom grunneierinteressene på den ene siden og verneinteressene på den andre.

Jeg vil anta at dette også vil være en vesentlig faktor ved en eventuell utvidelse av erstatningsvernet til også å omfatte nasjonalparker og landskapsvernområder.

Hvorvidt regler om økonomisk kompensasjon rent faktisk bidrar til ”større velvilje og bedre samarbeid fra de berørte parters side” , jf. Ot. prp. nr. 46 (1983-84) er vel imidlertid ikke noe som man uten videre kan ta for gitt. I alle fall er min erfaring fra fredningssakene etter naturvernloven at det grunneierne reagerer mest på, er at eiendommene dere pålegges restriksjoner. Det er også symptomatisk at de fire sakene vi – etter det jeg kjenner til - har hatt om gyldigheten av vernevedtak etter lovendringen i 1985, alle har gjeldt reservater etter nvl §§ 8 og 9. Fra tiden før 1985 har vi en sak om gyldigheten av Hardangervidda nasjonalpark, som ble endelig avgjort av Høyesterett i 1986 (Rt 1986 side 199). For øvrig har det – etter hva jeg kjenner til – ikke vært noe rettssaker om gyldigheten av nasjonalparker og landskapsvernområder i tiden etter lovendringen i 1985.

Det som her er fremholdt, betyr ikke at det ikke vil kunne ligge en konfliktdempende effekt i å innføre erstatningsregler også for nasjonalparker og landskapsvernområder. Mitt poeng er bare at man skal vokte seg for å overdrive betydningen av dette argumentet.

6.5.4 Rettstekniske fordeler

En annen konsekvens av å utvide erstatningsvernet etter nvl § 20 til også å omfatte nasjonalparker og landskapsvernområder, er at det ikke lenger vil ha erstatningsmessig betydning å skille mellom de ulike vernekategorier.

Som fremholdt ovenfor i forbindelse med gjennomgangen av forarbeidene til lovendringen i 1985, la departementet i proposisjonen til grunn at valg av verneform måtte tilpasses restriksjonsnivået, slik at landskapsvern bare skulle benyttes der hvor vedkommende grunneier kunne fortsette sin aktuelle økonomiske utnytting av området på en regningssvarende måte. I praksis vil jeg tro at det vil være svært vanskelig for vernemyndighetene å foreta denne type konkrete vurderinger allerede under behandlingen av selve vernesaken. Man risikerer da at grunneiere i landskapsvernområder vil prosedere på at restriksjonsnivået for deres vedkommende er blitt så strengt at vedtaket er ugyldig, eller i alle fall at man ved erstatningsspørsmålet må basere seg på bestemmelsen i nvl § 20 i stedet for § 20 b. Det er imidlertid grunn til å påpeke at departementets forutsetninger i Ot. prp. nr. 46 (1983-84) side 18 ikke er blitt nedfelt gjennom en formell presisering av hjemmelsbestemmelsen i nvl § 5. Det kan på denne bakgrunn diskuteres hvor ”rettslig bindende” disse forutsetningene er ved valg av vernekategori.

Spørsmålet om myndighetenes valg av vernekategori har vært oppe i en del saker, blant annet Rt 1987 side 311 (Tveiterås gård), RG 1997 side 1361 (Saltfjell-Svartisen) og LB-2001-02869 (Eldøya). I alle sakene har domstolene kommet til at det ikke er grunnlag for å sette den valgte verneform til side.

På grunn av henvisningsregelen i pbl § 32 nr 1 første ledd tredje punktum, oppstår tilsvarende avgrensningsspørsmål også ved regulering til naturvernområder etter pbl § 25 nr 6, se blant annet Rt 1993 side 1333 (Småsetran).

Den rettspraksis som foreligger, tyder ikke på at det så langt har vært store problemer forbundet med å operere med ulike erstatningsregler for de ulike vernekategoriene. Likevel er det ingen tvil om at en felles erstatningsbestemmelse ville representere en rettsteknisk forenkling av regelverket.

6.5.5 Rettslige konsekvenser for øvrig

6.5.5.1 ”Smitteeffekt”

Når det gjelder rettslige konsekvenser for øvrig, er det for det første grunn til å reise spørsmål om hvilken ”smitteeffekt” det eventuelt kan få dersom man utvider erstatningsvernet etter nvl § 20 til også gjelde nasjonalparker og landskapsvernområder.

I forbindelse med lovendringen i 1985 argumenterte departementet med at reservat- og naturminnefredning skilte seg ut fra andre typer rådighetsreguleringer ved at grunneier ble fratatt enhver form for økonomisk rådighet av praktisk betydning, og ved at restriksjonene normalt også ville ramme eksisterende bruk. Det forhold at man på dette grunnlag ga særskilte erstatningsregler for disse tunge verneformene, skulle da etter departementets syn ikke representere noen fare for smitteeffekt, jf. Ot. prp. nr. 46 (1983-84) side 15.

Dersom man i dag innfører tilsvarende regler for nasjonalparker og landskapsvernområder, er det imidlertid vanskeligere å se hvordan man skal kunne argumentere mot krav om tilsvarende erstatningsregler også på andre områder, f eks ved områdevern etter kulturminneloven.

På grunn av henvisningsbestemmelsen i pbl § 32, vil en eventuell utvidelse av erstatningsvernet etter nvl § 20 til å gjelde alle vernekategorier etter naturvernloven, også føre til at man får en generell regel om erstatningsplikt ved regulering til naturvernformål etter plan- og bygningsloven. Hvordan dette vil kunne påvirke det lokale naturvern som skjer rundt i kommunene, er det neppe vanskelig å tenke seg.

6.5.5.2 Rettslig signaleffekt

Som det fremgår av Høyesteretts praksis, er det prinsipielle utgangspunkt at staten erstatningsfritt kan regulere utnyttelsen av fast eiendom, og når det gjelder forbud mot en utnyttelse som i lovgivers øyne anses skadelig av hensyn til generelle samfunnsinteresser, står prinsippet om erstatningsfrihet særlig sterkt.

I Rt 1988 side 890 (Jærstrendene) uttalte førstvoterende blant annet dette om vernevedtak etter naturvernloven:

”Disse vernetiltak har som formål å vareta langsiktige og vitale samfunnsinteresser, og de bæres frem av en voksende forståelse hos almenheten for at slike tiltak er riktige og nødvendige. Spørsmålet om hvor langt staten plikter å yte erstatning til eierne av de vernede områder, må sees i lys av de samfunnsinteresser som ligger bak denne utvikling.”

Det ville på denne bakgrunn gi en noe underlig signaleffekt dersom naturvern generelt skulle bli et formål som det offentlige ikke kunne ivareta gjennom sin regulerende myndighet, uten å måtte betale erstatning til grunneiere og rettighetshavere. Med bakgrunn i den store samfunnsmessige betydning som naturvernet har, ville dette også gjøre det ytterligere vanskelige å argumentere mot krav om tilsvarende erstatningsregler på andre områder.

Det er med andre ord grunn til å reise spørsmål om en utvidelse av det særskilte erstatningsvernet etter nvl § 20 til også å omfatte nasjonalparker og landskapsvernområder, vil kunne bidra til en utvikling som man i dag ikke overskuer konsekvensene av, og som – for å sette det litt på spissen – vil kunne medføre at staten når det gjelder fast eiendom, i stadig større utstrekning ser seg nødt til å ”kjøpe” seg adgang til å nytte den alminnelige lovgivningskompetanse som Stortinget er tillagt etter bestemmelsen i Grl § 75 a. Om dette er en ønsket utvikling eller ikke, er det til syvende og sist opp til Stortinget selv å bestemme.