21 Utfordringer knyttet til urfolk og lokalbefolkninger

Alta

Inge Sara Nango:

”No forstår eg

kor dyrebare våre

fotefar

i dei fire

himmelhjørna

var.”

Carl Gustav Taubøll

21.1 Innledning

Helt fra menneskets inntreden på jordkloden, har samspillet mellom mennesker og natur vært sentralt i utviklingen av de økosystemer der mennesker har levd og høstet av ressursene. Også i Norge er kulturen i forskjellige regioner utviklet på basis av særegne naturforhold og med nærhet til naturressursene. Det har bl.a. lagt grunnlaget for et samvirke mellom natur og kultur, og utvikling av tradisjonelle næringsveier, f.eks. utnyttelsen av egg- og dunvær, reindrift, utmarksbeite, slått av naturbeite, og kultivering av lokale fiskevann.

Det er en utfordring for utvalgets arbeid å ta høyde for samspillet mellom menneske og natur, både gjennom valg av uttrykk og i det materielle innhold i regelverket. For eksempel vil det for lokalbefolkning som tradisjonelt har drevet med utmarksnæring, være fremmed å betegne deres bruksområder for ”urørt” natur eller ”villmark”. 1 Videre kan ivaretakelsen av visse typer biologisk mangfold være helt avhengig av at tradisjonell bruk videreføres, f.eks. i gammelt kulturlandskap. Tradisjonell kunnskap om f.eks. forekomster av arter og deres bruksområder kan videre gi et verdifullt bidrag i arbeidet med bevaring av det biologiske mangfold.

Samspillet mellom mennesker og natur har også vært et viktig utgangspunkt ved utformingen av FN-konvensjonen om biologisk mangfold, og er en sentral premiss for videreutviklingen og konkretiseringen av forpliktelsene under konvensjonen. Konvensjonen anerkjenner at erfaringene fra menneskers århundrelange bruk av naturgrunnlaget er en ressurs som bør brukes i arbeidet med vern av det biologiske mangfold (bl.a. i art. 8 (j)). Videre rettes oppmerksomheten mot ur- og lokalbefolkningers avhengighet av naturressursgrunnlaget (bl.a. i innledningen til konvensjonen).

Forpliktelsene etter biomangfoldkonvensjonen skiller ikke mellom lokalbefolkninger og urbefolkninger. For det første skyldes det at begrepet ”urfolk” oppfattes slik at det medfører visse rettigheter som ikke nødvendigvis er anerkjent av eller relevant for alle parter under biomangfoldkonvensjonen. For det andre er det sentrale for forpliktelsene det bidraget som tradisjonelle levemåter kan gi til vern og bærekraftig bruk av det biologiske mangfold, uavhengig av om det kommer fra et lokalsamfunn eller et samfunn som betegnes som urfolk. Samtidig har nok utviklingen i Norge de siste årene ført til at særlig ikke-samiske lokalsamfunn i stadig mindre grad kan sies å ha ”tradisjonelle levemåter”. 2 Det er helst enkeltpersoner som viderefører en viss tradisjonell bruk, og som innehar kunnskap knyttet til den bruken, mens lokalsamfunnet som sådan, f.eks. et bygdesamfunn, utvikler seg i en annen retning.

I Norge er samene anerkjent som urfolk, og særskilte folkerettslige forpliktelser knyttet opp mot dette er derfor en viktig tilleggsramme for utvalgets arbeid. Selv om mye av drøftelsene vil ha like mye betydning for ikke-samiske som for samiske lokalsamfunn, tar utvalget i dette kapitlet først og fremst utgangspunkt i samenes stilling. De aktuelle folkerettslige forpliktelsene knyttet til samene som urfolk er særlig FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27, og ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater.

Utvalgets lovforslag står særlig overfor følgende utfordringer i samiske bruksområder:

• sikring av naturgrunnlaget som et bidrag til å sikre samisk bruk og kulturutøvelse

• eventuelle konflikter mellom områdevern og samisk bruk

• eventuelle konflikter mellom artsvern og samisk bruk

Hva som menes med ”samiske bruksområder” er i seg selv uklart. Samerettsutvalget uttalte at begrepet skulle dekke ”de områder av landet der bruk av naturen og naturgodene danner grunnlag for samisk bosetting, næringsdrift, samfunnsliv og kulturutøvelse for øvrig”. Samerettsutvalget la til grunn at dagens reinbeiteområder 3 og virkeområde for samisk kulturminnevern 4 skulle være en viktig rettesnor for vurderingen av om et område må karakteriseres som samisk bruksområde. Samtidig la utvalget opp til en konkret vurdering i det enkelte tilfelle, der det etter utvalgets mening ”er naturlig at Sametinget gis stor innflytelse”. 5 I Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) om lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (Finnmarksloven) er begrepet ”samiske bruksområder” ikke fulgt opp nærmere, i og med at forslaget er begrenset til Finnmark fylke. Samerettsutvalget ble gjenopprettet ved kgl.res. 1. juni 2001. Det som nå står igjen av mandatet, er å vurdere bruk og forvaltning av grunn og naturgoder i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke.

Bruksinteressene i de aktuelle områdene vil være svært sammensatt, særlig utenfor de områdene i Finnmark der den samiske bruken er mest fremtredende. Biomangfoldlovutvalgets forslag må ta hensyn til dette. Samtidig kan det være uheldig å knytte regler opp til geografiske områder med uklare grenser. Det bør heller legges vekt på at bestemmelsene hjemler de nødvendige hensyn til samisk bruk som er aktuelle i et konkret tilfelle.

En annen innfallsvinkel til hva som er ”samisk” er gjennom reglene om innføring i samemanntallet etter lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Kriteriene der er knyttet til oppfatningen av seg selv som same, og bruk av samisk språk. 6 Disse kriteriene er lite operative i forhold til bruk og vern av naturressursene, jf. bl.a. at den største andelen av de som er innført i samemanntallet, har Oslo og omegn som bosted.

Når det gjelder sikring av naturgrunnlaget er utvalgets mandat utformet generelt, ikke spesielt med sikte på å ivareta samisk bruk. Når utvalgets forslag generelt skal bidra til å bevare naturgrunnlaget i Norge, vil dette imidlertid kunne være et viktig bidrag også til samisk bruk. Å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur er for øvrig hovedtema i NOU 1997: 4 fra Samerettsutvalget.

Selv om hensynet til bevaring av det biologiske mangfoldet og samiske interesser ofte er sammenfallende, kan også samisk bruk av naturgrunnlaget påvirke det biologiske mangfold i negativ retning . Kjent problematikk er særlig overbeite, motorisert ferdsel i utmark, særlig den økende barmarkskjøring, og bygging av gjerdeanlegg for reindrift.

At både områdevern og artsvern kan være konfliktfullt i forhold til samisk bruk, har f.eks. kommet til uttrykk i forbindelse med arbeidet med gjennomføring av nasjonalparkplanen i samiske områder, i forholdet mellom rovviltforvaltning og samisk reindrift, og ved fastsettelsen av jakttider og jaktbare arter i samiske områder (andejakten i Kautokeino). Gjenstand for konflikt har imidlertid ikke nødvendigvis vært det materielle innholdet i et aktuelt forvaltningstiltak. Spørsmål om rettigheter til naturressursene og ansvaret for forvalt­ningen av dem, blir ofte en del av problematikken (se nærmere kap. 21.3.2).

Spørsmål knyttet til eiendoms- og bruksrettigheter til land, vann og naturressurser behandles i Samerettsutvalget og prosessene for å følge opp det utvalgets innstillinger. Disse rettighetsspørsmålene ligger utenfor Biomangfoldlov­utvalgets mandat og drøftes ikke nærmere her.

Når det gjelder spørsmålet om immaterielle rettigheter og beskyttelsen av tradisjonell bruk eller kunnskap, drøftes utfordringene knyttet til gjeldende rett. Spørsmålet om å foreslå eventuelle nye typer immaterielle rettigheter ligger imidlertid utenfor dette utvalgets mandat.

21.2 Internasjonale forpliktelser

21.2.1 Biomangfoldkonvensjonen

Biomangfoldkonvensjonen har to hovedbestemmelser som omhandler hensynet til urfolks og lokalsamfunns tradisjonelle kunnskaper og bruk. Den første er en del av konvensjonens forpliktelser om in situ -vern (art. 8), mens den andre er knyttet til forpliktelsene om bærekraftig bruk av biologisk mangfold (art. 10). Bestemmelsene lyder:

”Hver kontraherende Part skal så langt det er mulig og som hensiktsmessig ... under hensyntagen til sin nasjonale lovgivning, respektere, bevare og opprettholde de urbefolknings- og lokalsamfunnenes kunnskaper, innovasjoner og praksis, som representerer tradisjonelle levemåter av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, og fremme en bredere anvendelse av disse, med samtykke og medvirkning fra innehaverne av slike kunnskaper, innovasjoner og praksis, samt oppfordre til en rimelig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av slike kunnskaper, innovasjoner og praksis…” (art. 8 (j)).

og

”Hver kontraherende Part skal, så langt det er mulig og som hensiktsmessig…... beskytte og oppmuntre sedvanlig bruk av biologiske ressurser etter tradisjonelle kulturelle metoder, som er forenlige med forutsetningene for bevaring og bærekraftig bruk…” (art. 10 (c)).

Bestemmelsene blir ofte sett på som to sider av samme sak, 7 men har en noe forskjellig innfallsvinkel. I art. 8 (j) er hovedelementet hvilket positivt bidrag tradisjonell kunnskap eller praksis kan gi til bevaring av det biologiske mangfold, jf. også plasseringen av forpliktelsen i artikkelen om in situ -vern (”conservation”). I art. 10 (c) er kjernen den bærekraftige bruken i seg selv, det vil si at tradisjonell bruk skal støttes så langt den er forenlig med bevaring. Dette må også ses i lys av at konvensjonen i de innledende bestemmelsene anerkjenner at mange urfolk og lokalsamfunn har hatt, og ofte fortsatt har, et nært avhengighetsforhold til de biologiske ressursene.

Forpliktelsen i art. 10 (c) suppleres med en forpliktelse i art. 10 (d) om at myndighetene skal støtte lokalbefolkningen i gjennomføring av restaureringstiltak i områder der det biologiske mangfold er blitt forringet. Også her er nok hensynet til urfolks og lokalsamfunns eksistensgrunnlag sentralt, selv om også det biologiske mangfold vil ”nyte godt” av slike tiltak. En selvstendig forpliktelse til å rehabilitere og restaurere forringede økosystemer, og styrke bestander av truete arter, ligger i art. 8 (f).

21.2.1.1 Nærmere om art. 8 (j)

Tradisjonell kunnskap

Gjenstand for statenes forpliktelser etter art. 8 (j) er ”kunnskaper, innovasjoner og praksis” av urfolk- eller lokalsamfunn. Sammenfattende blir dette også kalt for ” tradisjonell kunnskap ”. Hva som regnes som ”tradisjonell” kunnskap eller bruk kan være vanskelig å avgrense. Det siktes til erfaringene, oppdagelser og praksis av urfolk og lokalsamfunn i alle deler av verden. Kunnskapen er et resultat av erfaringer gjennom århundrer av bruk av naturressursene og er tilpasset det enkelte samfunns kultur og direkte omgivelser. 8 Kunnskapen bygger på muntlige tradisjoner og overleveres fra generasjon til generasjon, bl.a. gjennom eventyr, sang, folklore, sedvanerett, språk og religion. Den er vanligvis urfolks- og lokalsamfunnenes felleseie, og har ofte vært en nødvendig forutsetning for å kunne klare å livberge seg i strøk med ekstreme klimatiske forhold. Kunnskapen er gjerne av praktisk karakter og knyttet til utøvelse av primærnæringer. ”Brukerkunnskap” eller ”erfaringskunnskap” blir derfor også brukt som synonymer for tradisjonell kunnskap. 9 Videre tilsier kunnskapens praktiske karakter at det er glidende overganger mellom ”kunnskap” og ”bruk”, jf. også konvensjonens ordbruk om at kunnskapen, innovasjoner og praksis ”representerer tradisjonelle levemåter”.

Den tradisjonelle kunnskapen kan bl.a. omfatte kunnskap om artene og deres atferd, avl, fangst- og dyrkingsmetoder, og normer og regler for hvordan samfunnet og dets medlemmer skal forvalte og utnytte områder og biologiske ressurser.

Det er ikke lett å avgrense ”tradisjonell” kunnskap mot ”moderne” kunnskap. Den siste bygger gjerne på vitenskapelig forskning og teknologi, ikke på direkte erfaringer fra brukerne. Men også urfolks vaner og skikker påvirkes av utviklinger i samfunnet for øvrig, og moderne og gamle bruksmåter vil gå over i hverandre. 10

Konvensjonen tar ikke stilling til hva som er tradisjonelt og hva som ikke er det. Istedenfor stiller den opp et tilleggskrav om at den kunnskapen som skal beskyttes er den som ”representerer tradisjonelle levemåter av betydning for bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold ”. Selv om tradisjonell kunnskap er ”farget” av moderne, vitenskapelige innsikter, vil kjernepunktet i vurderingen av den etter art. 8 (j) være om den har noe å bidra med når det gjelder bevaring og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Kunnskap av en slik karakter kan f.eks. være kunnskap om steder eller områder som av religiøse grunner tradisjonelt har vært vernet mot høsting, kunnskap om interne regler om fordeling av tilgang til naturressursene, f.eks. reinbeite 11 , eller kunnskap om arter som har vist seg å være robuste mot særskilte påvirkninger, f.eks. klimaendringer eller sykdom. Dette siste er en form for tradisjonell kunnskap som gjennom lang tid er brukt innen jordbrukets foredling og avl, og som kan bidra til å trygge matvaresikkerheten.

Nærmere om statens forpliktelser

Staten er forpliktet til – så langt mulig og på den måte det er hensiktsmessig – å ” respektere, bevare og opprettholde ” den tradisjonelle kunnskapen. En forutsetning for å kunne oppfylle denne forpliktelsen er kjennskap til kunnskapen. Dette innebærer bl.a. at de som innehar kunnskapen må bli hørt i beslutningsprosesser og politikkutforming om naturressurser i områder der urfolks- eller lokalsamfunn bor og utøver sine næringer. At partene skal sikre slik medvirkning blir understreket som helt sentralt i det arbeidet som skjer under biomangfoldkonvensjonen for å konkretisere innholdet i forpliktelsene i art. 8 (j) og 10 (c). 12

På grunn av den nære sammenhengen mellom tradisjonell kunnskap og den praktiske bruken av kunnskapen, kan forpliktelsen i art. 8 (j) være et argument i retning av en forpliktelse til å bevare ressursgrunnlaget for tradisjonell bruk. Det kan være vanskelig å opprettholde kunnskap om tradisjonelle bruksmåter hvis bruken må avvikles på grunn av forringelse av naturkvalitetene. En slik forpliktelse følger imidlertid mer direkte av de særskilte internasjonale forpliktelser om urfolks rettigheter og drøftes nærmere nedenfor. 13

Forpliktelsen i art. 8 (j) er videre å ” fremme en bredere anvendelse av ” tradisjonell kunnskap av interesse for bevaring og bruk av det biologiske mangfold. Her kan det være snakk om å nyttiggjøre seg kunnskap om f.eks. forvaltningsmodeller som fremmer vern av naturressursene eller kunnskap om forekomsten av arter for høstingsbeslutninger, men også om nytten i forbindelse med kommersiell utnyttelse f.eks. av kunnskap om helbredende planter. 14 Tilsvarende forpliktelser finnes i konvensjonens generelle bestemmelser om informasjons- og teknologiutveksling i art. 17 og 18 (hhv. 17 (2) og 18 (4)).

En helt nødvendig forutsetning – og et krav etter art. 8 (j) – for en slik spredning av tradisjonell kunnskap, er samtykke og medvirkning av de berørte urfolks- eller lokalsamfunn. Det er ikke sikkert at innehaverne av den tradisjonelle kunnskapen ser seg tjent med å røpe kunnskapen eller gjøre den allment tilgjengelig. Faren for at andre enn lokalbefolkningen skal nyttiggjøre seg de ”beste fiskeplassene”, den ”frodigste moltemyra” eller informasjonen om helsebringende urter er åpenbar. 15

Konvensjonen krever derfor ikke bare samtykke og medvirkning, men også at fordelene ved bruken av kunnskapene skal fordeles rettferdig (art. 8 (j) og innledningen til konvensjonen). Den siste forpliktelsen er imidlertid ikke like absolutt, jf. ordlyden om at partene skal ”oppfordre til” en slik fordeling.

Fordeling av fordelene ved utnyttelsen av tradisjonell kunnskap er et sentralt punkt i Bonn-retningslinjene om tilgang til og fordelsfordelingen ved genetiske ressurser (se kap. 22.4.2.7). Retningslinjene ser art.15 – som først og fremst taler om fordeling mellom land – i sammenheng med art. 8 (j), som i større grad dreier seg om internrettslige forhold.

21.2.1.2 Nærmere om art. 10 (c)

Forpliktelsene etter art. 10 (c) er mer direkte knyttet opp mot selve bruken av naturressursene. Partene etter konvensjonen skal ” beskytte og oppmuntre til ” sedvanlig bruk av biologiske ressurser. Det er to vilkår knyttet til forpliktelsen: Den gjelder kun ”sedvanlig bruk ... etter tradisjonelle kulturelle metoder”, og metodene må være ”forenlige med forutsetningene for bevaring og bærekraftig bruk”. Beskrivelsen av hvilken type bruk bestemmelsen gjelder, kan sammenlignes med hvordan tradisjonell kunnskap er beskrevet i art. 8 (j), og det vises til omtalen av begrepet i kap. 21.2.1.1.

Vilkåret om forenlighet med bevaring og bærekraftig bruk må særlig ses i lys av at en del tradisjonell bruk har utviklet seg i ikke-bærekraftig retning, bl.a. som følge av befolkningsvekst, sentraliseringsprosesser, teknologisk utvikling og sammenbrudd av tradisjonelle normer og kontrollsystemer. 16 Eksempler fra norske forhold i så måte er overbeite av rein på Finnmarksvidda, økt barmarkskjøring som sliter på naturgrunnlaget, bygging av større gjerdeanlegg for reindrift med medførende nedtråkking av vegetasjon, og visse jakttradisjoner. Problemstillinger knyttet til denne utfordringen drøftes gjennom eksemplet om vårjakt på ender i Kautokeino, jf. eksemplet i boks 21.7 i kap. 21.4.

21.2.2 Internasjonale forpliktelser om urfolks rettigheter

Samene er i Norge anerkjent som urfolk, noe som bl.a. kommer til uttrykk i Grunnloven § 110 a som pålegger Statens myndigheter ”at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv”. Det vises også til St.meld. nr. 52 (1992–93) der det bl.a. heter at ”samene anerkjennes å være en urbefolkning med rett til selv å sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt nærings- og samfunnsliv” (s. 42). 17 De folkerettslige avtalene som ligger til grunn for statens forpliktelser overfor samene er særlig FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (art. 27) og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk. Sistnevnte ratifiserte Norge i 1990, som første land i verden. I et naturforvaltningsperspektiv er det særlig art. 6, 7, 13, 14 og 15 som er av interesse i denne konvensjonen.

21.2.2.1 Art. 27 i FN-konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter (KSPR)

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter ble vedtatt 16. desember 1966 og ratifisert av Norge 13. september 1972. Den trådte i kraft 23. mars 1976. Konvensjonens art. 27 er en sentral bestemmelse i internasjonal rett om beskyttelse av minoriteter. 18 Bestemmelsen bruker ikke begrepet ”urfolk”, men tar sikte på beskyttelsen av individer som tilhører minoriteter i en stat:

”I de stater hvor det består etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter, ikke berøves retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.” (art. 27).

Artikkelen var en viktig premiss for at Grunnloven § 110 a ble vedtatt i 1988. Videre gjelder bestemmelsen direkte som norsk lov, jf. lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2 nr. 3.

Hva skal beskyttes – kulturbegrepet

Beskyttelsen etter art. 27 gjelder retten til å dyrke ” sin egen kultur ” og til å bekjenne og praktisere ” sin egen religion ”. Når det gjelder det siste, berører dette den norske naturforvaltningen i mindre grad. Det kan være snakk om steder ute i naturen som det knytter seg religiøse skikker eller tro til, men slike steder er – forutsatt at de er mer enn 100 år gamle – automatisk fredet etter kulturminneloven (§ 4 bokstav f til j, jf. § 2 første ledd). Så langt har det i den praktiske forvaltningen av f.eks. naturvernloven ikke vært reist spørsmål om beskyttelse av naturområder med det formålet å sikre praktiseringen av samisk religion. Dette tema drøftes derfor ikke nærmere her (men se nedenfor i kap. 21.3.1 om urfolks egne vernetradisjoner). 19

Når det gjelder retten til å dyrke sin egen kultur , har det utviklet seg en tolkning som innebærer at kulturbegrepet også innbefatter de materielle forutsetninger for kulturutøvelsen . En av disse materielle forutsetningene kan være at det sikres et tilstrekkelig naturgrunnlag for utøving av næringer som er sentrale for minoritetens kulturforming, som f.eks. jakt og fiske.

FNs Menneskerettskomité 20 har gitt en tolkningskommentar til art. 27 som tar opp dette kulturbegrepet. I uttalelsen heter det:

”With regard to the exercise of the cultural rights protected under article 27, the Committee observes that culture manifests itself in many forms, including a particular way of life associated with the use of land resources, especially in the case of indigenous peoples. That right may include such traditional activities as fishing or hunting and the right to live in reserves protected by law. The enjoyment of those rights may require positive legal measures of protection and measures to ensure the effective participation of minority communities in decisions which affect them.” (CCPR General comment 23 – The rights of minorities, article 27, 1994, pkt. 7).

I rettspraksis under Menneskerettskomiteen er det lagt til grunn at samisk reindrift er en del av samisk kulturutøvelse som har krav på beskyttelse etter art. 27. 21

Denne vide tolkningen av begrepet ”kultur” kan også sammenlignes med biomangfoldkonvensjonens bruk av begrepet ”tradisjonell kunnskap”, der kunnskapen og den praktiske bruken av den ses på som en helhet (jf. kap. 21.2.1.1).

For øvrig har Menneskerettskomiteen i tilknytning til art. 27 uttalt at retten til å utøve sin kultur ikke bare beskytter tradisjonelle levemåter. At næringsutøvere har tilpasset seg nyere metoder for næringsutøvelse – i dette tilfellet for utøving av reindrift – hindrer ikke at de kan påberope seg art. 27. 22 Her skiller altså rettigheten etter art. 27 seg fra bestemmelsene i biomangfoldkonvensjonen, som viser til ”tradisjonelle” levemåter, og som har som forutsetning at disse har betydning for, eller ikke forringer det biologiske mangfold (jf. kap. 21.2.1.1). Det er et spørsmål om vedtagelsen av biomangfoldkonvensjonen har betydningen for tolkningen av art. 27, bl.a. i den retning av at innskrenkninger i bruken som er i samsvar med biomangfoldkonvensjonen, og som ikke går så langt at de umuliggjør urfolks kulturutøvelse, må aksepteres. Folkeretten gir heller ikke noe klart svar på hvor langt utviklingen kan gå før man ikke lenger kan snakke om ”sin”, dvs. urfolkets kultur.

Retten etter art. 27 til beskyttelse av kulturutøvelsen er en individuell rett for den enkelte utøver, som må ses i perspektivet av næringen som en felles kulturbærer for den aktuelle urfolksgruppen. 23 I saken Kitok v. Sweden 24 uttalte Menneskerettskomiteen bl.a. at lovgivning (i dette tilfelle svensk reindriftslovgivning) kunne sette grenser for enkeltindividers deltagelse i reindriftsutøvelse for å opprettholde næringens levedyktighet for minoritetsgruppen som helhet. I det aktuelle tilfelle var det snakk om å begrense antall reindriftsutøvere for å sikre et økologisk grunnlag for næringen.

Statens forpliktelser

Art. 27 bruker ordene ” ikke berøves retten ” til kulturutøvelse. Dette kunne bli oppfattet slik at kun negative tiltak fra statens side omfattes. Det er imidlertid slått fast at bestemmelsen også medfører en plikt for staten til å gjennomføre tiltak for å hindre eller avbøte negative påvirkninger fra andre parter. 25

Art. 27 innebærer ikke at ethvert inngrep i samiske bruksområder er forbudt. I den nevnte saken om Länsman v. Finland ble et visst masseuttak godtatt, hvis det skjedde under vilkår som begrenset de negative effekter for reindriften til et minimum. 26 Komiteen la i den sammenhengen også stor vekt på at den berørte samiske befolkningen hadde deltatt i beslutningsprosessen, og at deres interesser var vektlagt i beslutningen. 27

21.2.2.2 ILO-konvensjon nr. 169

ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater ble vedtatt 27 juni 1989 og ratifisert av Norge 20. juni 1990. Den trådte i kraft 5. september 1991. Konvensjonen er relevant i naturforvaltningssammenheng på flere punkter. For det første inneholder konvensjonen bestemmelser om retten til å få beskyttet sin kultur, næring og miljø (art. 2 (2) (b), 4 (1) og 5 (a)). For det andre inneholder konvensjonen bestemmelser om eiendoms- eller bruksrett til land og vann (art. 13 til 19). For det tredje legger konvensjonen stor vekt på deltagelse i og innflytelse på beslutningsprosesser (bl.a. art. 6, 7 og 15).

Beskyttelse av kultur, næringsveier og miljø

Etter konvensjonen skal staten, med deltagelse av urfolket, ” fremme full virkeliggjøring av disse folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, skikker og tradisjoner og for deres institusjoner” (art. 2 (2) (b) jf. art. 2 (1), og art. 5 (a)). Videre skal det treffes tiltak for å ”sikre enkeltpersoner fra vedkommende folk og deres institusjoner, eiendom, arbeid, kultur og miljø”, og slike tiltak skal ikke være i strid med ”klart uttrykte ønsker fra vedkommende folk” (art. 4 (1) og (2)).

Bestemmelsene dekker i det vesentlige det samme som FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art. 27, og det vises til fremstillingen under kap. 21.2.2.1. Nytt er bl.a. at ILO-konvensjonen uttrykkelig nevner en plikt til å bevare urfolks ”miljø”. Dette utdypes nærmere i art. 7, der det heter at myndighetene ”i samarbeid med vedkommende folk skal ... treffe tiltak for å verne og bevare miljøet i de områder der de lever” (art. 7 (4)). Med den tolkningen som Menneskerettskomiteen har valgt for ”kultur” begrepet i art. 27, er likevel den praktiske forskjellen mellom bestemmelsene begrenset. 28

Det kan videre se ut som at statens forpliktelser etter ILO-konvensjonen muligens innebærer en mer aktiv ivaretakelse av urfolks naturgrunnlag, jf. ”fremme full virkeliggjøring”, ”sikre” miljø og ”treffe tiltak for å verne og bevare” miljøet. Dette i motsetning til ordbruken i art. 27 i KSPR om å ”ikke berøves retten”. Som omtalt i kap. 22.2.2.1 har imidlertid Menneskerettskomiteen tolket dette i vid forstand, slik at det også på dette punkt er stor grad av sammenfall mellom forpliktelsene.

Eiendomsrett og bruksrett til land og vann

ILO-konvensjonen inneholder, i motsetning til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, regler om urfolks landrettigheter og deres rett til å delta i forvaltningen av naturressursene i de områdene de lever. Oppfølgingen av disse rettigheter i norsk rett er et av hovedtemaene i Samerettsutvalgets arbeid, jf. NOU 1997: 4 og bakgrunnsmateriale for denne utredningen i NOU 2001: 34 Samiske sedvaner og rettsoppfatninger og NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett. Utredningene er fulgt opp bl.a. ved Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) om Finnmarksloven. På initiativ av Stortingets justiskomité har professorene Hans Petter Graver og Geir Ulfstein 31. oktober 2003 avgitt en folkerettslig vurdering av forslaget til ny Finnmarkslov. Deres vurdering er nærmere kommentert av Utenriksdepartementets rettsavdeling i brev 29. mars 2004 med vedlegg til Justisdepartementet, som også er oversendt justiskomiteen. Det er ikke noen full enighet om de folkerettslige spørsmål som proposisjonen kan reise. Regjeringens proposisjon er fortsatt til behandling i Stortinget.

En vurdering av landrettighetsspørsmål og forvaltningsordninger for Finnmark ligger som nevnt innledningsvis utenfor Biomangfoldlovutvalgets mandat, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på hvilke forpliktelser ILO-konvensjonen art. 14 innebærer i så måte. Utvalgets forslag vil måtte relateres til de løsninger Stortinget bestemmer på dette området. For øvrig gjelder de folkerettslige forpliktelsene om ivaretakelse av samisk kultur og krav om medvirkning uavhengig av eiendoms- og rettighetsforhold til land og vann, og utvalgets forslag må vurderes ut fra dette.

Ingen av utvalgets forslag er knyttet til eiendomsretten til grunnen. Erstatningsreglene og saksbehandlingsreglene er knyttet enten til eiendomsrett eller bruksrett. Heller ikke når det gjelder genressurser gis etter utvalgets forslag grunneieren noen særrettigheter i form av enerett til genetisk materiale. Når det gjelder spørsmålet om vern som nasjonalpark, er det i dag et krav om at en vesentlig del av grunnen eies av staten (naturvernloven § 3, se kap. 16.2.2). Flere av dagens nasjonalparker omfatter arealer av statens umatrikulerte grunn i Finnmark. I utkastet til ny Finnmarkslov er det tatt inn en bestemmelse om at ”grunn som Finnmarkseiendommen eier, kan legges ut som nasjonalpark etter reglene i naturvernloven uten at Finnmarkseiendommen har krav på erstatning” (§ 18 første ledd første punktum).” Utvalget foreslår imidlertid å oppheve kravet om statsgrunn, slik at eiendomsretten ikke lenger har betydning for spørsmålet om hjemmel for vern.

Prosessuelle rettigheter

ILO-konvensjonen understreker gjennom hele konvensjonsteksten at urfolk skal ha rett til å delta i beslutningsprosesser som angår deres interesser, herunder bruk av naturressurser. For utvalgets lovforslag er særlig art. 7 (4) av betydning. Etter denne bestemmelsen skal tiltak for å verne og bevare miljøet i urfolks leveområder skje ”i samarbeid med vedkommende folk”. Videre skal urfolk selv sette prioriteringer for utviklingstiltak på de landområdene de lever i eller bruker på annen måte (art. 7 (1)), og sosiale, åndelige, kulturelle og miljømessige virkninger for planlagte utviklingstiltak skal utredes art. 7 (2).

Statsmyndighetene har etter art. 6 (1) en generell plikt til å konsultere et berørt urfolk i lov- og forvaltningssaker som kan ha direkte betydning for dem. Dessuten skal statsmyndighetene iverksette tiltak som skal sikre at urfolket kan delta i beslutningsprosessene på alle nivåer i minst samme utstrekning som andre deler av befolkningen (”can freely participate, to at least the same extent as other sectors of the population, at all levels of decision-making in elective institutions and administrative and other bodies responsible for policies and programmes which concern them”).

Konvensjonen sier også noe om på hvilken måte samarbeidet med urfolk skal finne sted: ”De konsultasjonene som finner sted ved iverksetting av denne konvensjonen, skal foregå med god vilje, i former som er tilpasset forholdene og med den målsetting å oppnå enighet om eller tilslutning til de foreslåtte tiltakene” (art. 6 (2)). Dette er en prosessuell rettighet, ikke et materielt krav om at tiltak alltid skal være i samsvar med urfolks ønsker. Men bestemmelsen gir klare føringer for at medvirkningen skal ha et reelt innhold, og at begge parter skal anstrenge seg for å komme frem til omforente løsninger. 29

Artikkel 15 (1) bestemmer at ”vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i (participate in) bruk, styring og bevaring av ressursene”. I forslaget til Finnmarkslov er dette søkt løst gjennom forslaget om å overdra til Finnmarkseiendommen den grunn i Finnmark som hittil har vært regnet som statsgrunn. Finnmarkseiendommen vil etter lovforslaget bli etablert som et eget rettssubjekt styrt av representanter valgt av Sametinget og fylkestinget. Artikkel 15 (2) pålegger også staten å rådføre seg (”consult”) med vedkommende urfolk ved uttak av naturressurser i tilfelle der staten har beholdt eiendomsretten til naturressurser på urfolks landområder. Dette er spesielt aktuelt i forhold til mineralressurser, som er uttrykkelig nevnt i bestemmelsen. men gjelder også i forhold til andre naturressurser.

Det kan reises spørsmål om man her må skille mellom retten til grunnen (”lands”, art. 14) og retten til naturressurser på arealet (”natural resources pertaining to their lands”, art. 15). Professorene Graver og Ulfstein gjør i sin vurdering i stedet gjeldende at art. 14 regulerer de privatrettslige spørsmål, mens art. 15 først og fremst har betydning for offentligrettslige spørsmål, og de gir uttrykk for at ”the right of these peoples to participate in the use, management and conservation of these resources” innebærer en rett til å delta i avgjørelsene, nærmere bestemt en rett til å være representert i de organer som treffer avgjørelsene. Utvalget finner ikke å kunne bygge på denne forståelsen av art. 15 (1). Uttrykket ”participate” brukes i internasjonale instrumenter ofte som et overbegrep over et stort knippe av prosessuelle rettigheter, som bl.a. kan omfatte ”consultation”. Den forståelse som Graver og Ulfstein gir uttrykk for, ville enten måtte ha konsekvenser for sammensetningen av f.eks. Stortinget og regjeringen, eller avskjære disse fra å vedta lover og forskrifter om naturressurser i samiske områder. Det ville gå vesentlig lenger enn de generelle reglene i art. 6 (1).

21.2.3 Særlig om forpliktelser knyttet til uttak av genetisk materiale

Urfolk og lokalbefolkningers interesser berøres særlig på to måter når det gjelder uttak av genetisk materiale. For det første gjelder det bruken og beskyttelsen av deres tradisjonelle kunnskap. For det andre gjelder det bruken av de organismene som det genetiske materiale er en del av. Å delta i godene fra utnyttelsen kan gjelde både kunnskap og selve bruken.

21.2.3.1 Biomangfoldkonvensjonen – Beskyttelsen av kunnskap

I kap. 21.2.1.1 foran er det beskrevet hva biomangfoldkonvensjonens forpliktelser angående beskyttelsen av tradisjonell kunnskap innebærer. Disse forpliktelsene gjelder generelt, ikke bare i forhold til spørsmålet om tilgang til genetisk materiale. Konvensjonens art. 15 om tilgang til genetiske ressurser inneholder ingen henvisning til lokalbefolkningers eller urfolks tradisjonelle kunnskap. Avgjørende for statens forpliktelser er derfor art. 8 (j), tolket i lys av forpliktelsene etter art. 15.

Den aktuelle problemstilling i forhold til art. 15 er særlig at en bioprospektør ønsker å bruke lokal kunnskap for å kunne lete mer målrettet etter interessant genetisk materiale. Et punkt der art. 8 (j) innebærer visse forpliktelser i en slik situasjon, er knyttet til det å gjøre slik kunnskap kjent. Når staten ”fremmer en bredere anvendelse” av den tradisjonelle kunnskapen, skal dette skje ”med samtykke og medvirkning fra innehaverne av slike kunnskaper”.

Bestemmelsen regulerer imidlertid ikke forholdet mellom den som leter etter interessant genetisk materiale og innehavere av kunnskaper om dette. Kunnskapsinnehaverne vil kunne velge å hemmeligholde sin kunnskap, og dermed sikre at andre ikke kan dra nytte av den, eller offentliggjøre sin kunnskap, og dermed vanskeliggjøre patentering ved at nyhetskravet ikke kan oppfylles (se kap. 22.5.4.1).

Bestemmelsen i art. 8 (j) innebærer ingen forpliktelse for nasjonalstatene til å innføre særskilte regimer for immaterialrettslig beskyttelse av tradisjonell kunnskap. Det nærmeste man kommer en slik forpliktelse finnes i FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser art. 9 (2) (a), om beskyttelse av tradisjonell kunnskap knyttet til plantegenetiske ressurser for mat og landbruk.

Selv om altså biomangfoldkonvensjonen ikke inneholder forpliktelser i så måte, viser vedtak fra det sjette partsmøtet at partene mener at slike rettigheter er viktige i sammenheng med spørsmålet om tilgang til genressurser. I vedtak VI/24 der man adopterte Bonn-retningslinjene, fulgte det også med egne anbefalinger om forholdet til immaterielle rettigheter (bokstav C). Partsmøtet ”inviterer” landene til å oppfordre til at søkere om patent opplyser om eventuell tradisjonell kunnskap som ligger til grunn for oppfinnelsen det søkes om patent for. Partsmøtet oppfordrer videre WIPO til å arbeide videre med disse spørsmål, og om å komme med anbefalinger om hvordan partene under biomangfoldkonvensjonen kan arbeide videre i retning av å etablere systemer for beskyttelsen av tradisjonell kunnskap.

21.2.3.2 Biomangfoldkonvensjonen – beskyttelse av bruken

Hvis en oppfinnelse basert på tradisjonell kunnskap brukes på en slik måte at den innebærer en hindring for et urfolks eller lokalsamfunns tradisjonelle bruk av de naturressursene som oppfinnelsen er basert på, kan det sies å stride mot intensjonen i art. 8 (j). Den ene situasjonen kan være at den nye bruksmåten innebærer en ikke bærekraftig høsting av ressursen til det nye formål. Dette er snarere et spørsmål om høstingsregulering enn regulering av tilgang til genressurser.

Den andre situasjonen kan være knyttet til immaterielle rettigheter. Konvensjonen peker imidlertid selv på at slike spørsmål først og fremst må løses via internasjonalt samarbeid innen patentretten og andre immaterielle rettigheter (art. 16 (5)). En forsiktig kobling mellom biomangfoldkonvensjonen og patentretten finnes som nevnt i partsmøtevedtak VI/24, jf. kap. 21.2.3.1.

I Bonn-retningslinjene oppfordres leverandørland til å prøve å sikre at kommersialisering og annen utnyttelse av genressursene ikke hindrer tradisjonell bruk av disse ressurser (16 (a) (iii)).

21.2.3.3 Biomangfoldkonvensjonen – å dele godene

En sentral bestemmelse i biomangfoldkonvensjonen art. 15 er bestemmelsen om fordelingen av fordeler som er et resultat av tilgang til genressurser (art. 15 (7)). Bestemmelsen regulerer imidlertid forholdet mellom parter til konvensjonen, dvs. mellom leverandørland og det landet der genressursen brukes. Når det gjelder fordelingen internt i et land, må art. 8 (j) trekkes inn. Der er det ikke tilgangen til selve ressursen som reguleres, men tilgangen til kunnskapen. Forpliktelsen etter art. 8 (j) er dessuten svak på dette punkt: Statene skal ”oppfordre” til en slik fordelsfordeling, når fordelene er et resultat av bruken av tradisjonell kunnskap. 30

Bonn-retningslinjene gir anbefalinger om å trekke inn berørte urfolk og lokalbefolkninger i prosedyrer for forhåndssamtykke til uttak av genetisk materiale, hvis den enkelte stat velger å ha slike regler om forhåndssamtykke. Det gis videre anbefalinger om hvordan forpliktelsen om fordelsfordeling etter art. 15 (7) kan gjennomføres. Anbefalingene må imidlertid ses i lys av at forpliktelsen etter art. 15 (7) først og fremst er en forpliktelse for mottakerlandet om å dele fordelene med leverandørlandet. Bestemmelsen regulerer ikke hva Norge bør forlange av andre som henter genressurser fra Norge, selv om retningslinjene på dette punkt ikke skiller mellom mottaker og leverandør.

Bonn-retningslinjene er ikke bindende for partene, men er ment som innspill til prosesser for å formulere lovgivning, administrative tiltak eller politikk for tilgang til genressurser og fordelsfordeling, med særlig referanse til art. 8 (j), 10 (c), 15, 16 og 19. 31

21.2.3.4 Urfolksrettigheter om tilgang til genressurser

Spørsmålet om urfolks stilling når det gjelder tilgang til genressurser, er ikke spesielt regulert i folkeretten. Folkeretten, særlig ILO-konvensjonen, har bestemmelser om rådigheten over naturressursene, jf. kap. 21.2.2.2, men disse tar ikke høyde for forskjellen mellom de biologiske ressursene og deres ”genetiske oppskrift”, jf. kap. 22.1 og 22.2.2. Denne ”oppskriften” vil normalt finnes flere steder enn i akkurat de eksemplarene av en art som finnes på urfolkets bruksområde. Unntaket måtte være at et lokalsamfunn gjennom en form for kultivering har fått frem arter eller underarter med spesielle genetiske kjennetegn som ikke finnes andre steder. Slike eksempler finnes muligens i andre land, særlig i noen områder i Afrika og Sør-Amerika. I Norge synes denne problemstillingen imidlertid ikke å være særlig aktuell. Dessuten beveger man seg her bort fra begrepet ”naturressurser” og over i biologiske ressurser innen mat og landbruk, jf. FAO-avtalen som er nevnt foran, og spørsmålet om ”farmers rights”. En annen sak er at den som har eierrådighet over de biologiske ressursene rent faktisk har en mulighet til å nekte tilgang, med mindre tilgangen reguleres av en allemannsrett.

21.2.4 Oppsummering av internasjonale forpliktelser knyttet til urfolk og lokalbefolkninger som er av betydning for utvalgets arbeid

Selv om det er mange usikkerhetsmomenter knyttet til hvilke konklusjoner man kan trekke av folkeretten, kan likevel følgende sies å ha betydning for utvalgets arbeid:

Biomangfoldkonvensjonen innebærer en forpliktelse for den norske stat til å

• anerkjenne på en hensiktsmessig måte den erfaringskunnskapen som lokalsamfunn og samiske samfunn sitter inne med, i forhold til vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold

• ha gode prosesser for bruk og vern, som sikrer at hensynet i første strekpunkt ivaretas

• bruke slik kunnskap der hvor dette kan tjene vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold, under den forutsetning av at det skje i full forståelse med kunnskapsinnehaverne

• støtte opp om tradisjonell bruk som er forenlig med vern og bærekraftig bruk

Urfolksforpliktelser medfører at staten

• må sikre gode prosesser med reell deltagelse av samiske organer og organisasjoner når det gjelder forvaltning av naturressurser i samiske bruksområder

• må sikre et tilstrekkelig naturgrunnlag for utøvelsen av samisk kultur, herunder næringsveier som er viktige for kulturutøvelsen

• må sikre at tiltak for vern av natur ikke går så langt at de fratar samene retten til kulturutøvelse

Som nevnt innledningsvis er spørsmålene knyttet til bevaring av naturressursene som et grunnlag for den samiske kultur i Norge, hovedtema i Samerettsutvalgets utredning NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Omtalen nedenfor på dette punkt begrenses derfor til det som direkte berører Biomangfoldlovutvalgets forslag.

Om avgrensningen mot rettighetsspørsmål og immaterielle rettigheter, se kap. 21.1.

21.3 Områdevern og urfolks og lokalbefolkningers rettigheter

21.3.1 Utviklingstrekk

Områdevernet slik vi kjenner det i dag har sin opprinnelse i andre halvdel av 1800-tallet. Den første nasjonalparken i verden var Yellowstone National Park i USA som ble opprettet 1. mars 1872, fulgt av Yosemite National Park (også USA) 1. oktober 1890. Noen av de eldste nasjonalparkene i Afrika er Hluhluwe og Umfolozi, nå slått sammen til Hluhluwe-Umfolozi nasjonalpark, som ble opprettet i 1895.

Det som ofte kjennetegner verneområdene fra den perioden, og i en del tilfeller verneområder helt opp til vår tid, er at vernet innebar et vern mot lokalbefolkningen. Parkene ble gjerne opprettet for å bevare ”villmark” eller ”uberørt” natur, som skulle få utvikle seg uten menneskelig påvirkning. Det utgangspunktet medførte i et betydelig antall tilfeller at lokalbefolkningen ble flyttet ut av parkene og at deres bruk av naturressursene innenfor ble utelukket eller sterkt begrenset. 32 Samtidig utviklet det seg ofte en turistnæring innenfor parkene som medførte økonomiske inntekter for staten eller privat næringsliv, og i en del tilfeller økt slitasje på verneverdiene. Trykket på ressursgrunnlaget utenfor parkene økte dessuten i mange tilfeller betraktelig, og kunne medføre fattigdom blant de befolkningsgruppene som nå ikke lenger hadde tilgang til den ressursrikdommen som ofte nettopp var grunnlaget for vernet.

Selve ”villmarks”begrepet er fremmed for mange urfolk og andre lokalsamfunn som har livnært seg av utmarksressurser. Naturen og mennesker som lever i den ses på som en enhet som påvirker hverandre gjensidig. Det som i den industrialiserte verden oppfattes som ”villmark” er for urfolk gjerne det området der de har satt sine spor gjennom årtusener ved høsting, kultivering, bruk som religiøse plasser og bruk uten tekniske inngrep. 33

Nevnes kan f.eks. noen av Sametingets uttalelser i høringen om utvidelsen av Stabbursdalen nasjonalpark, der Sametinget bl.a. sier:

”Sametinget er kjent med at naturvernloven vektlegger begreper som ”urørt”, ”egenartet” og ”vakkert” som grunnlag for vern av områder. Vi kan derfor forstå at dette er begreper som vektlegges i formålene til verneområdene. Vi vil likevel gi uttrykk for at disse begrepene er sterkt verdiladede. Dette gjelder i særlig grad begrepene ”urørt” og ”vakkert”. Når et så sentralt samisk bruks- og bosettingsområde som Stabbursdalen foreslås vernet ville Sametinget forventet at disse verdibegrepene ble problematisert og satt inn i en samisk og lokal sammenheng. At Stabbursdalen for utenforstående fremstår som ”urørt” og ”vakkert” kan blant annet nettopp skyldes samisk bruk og tilstedeværelse i området opp gjennom historien. En fortsatt sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur og næring i området vil derfor være en viktig forutsetning for å bevare at området er tilnærmet fri fra tyngre tekniske inngrep og dets egenart.” 34

Det har også vært påpekt at man ved å bruke ordet ”villmark” underkjenner den innsatsen for bevaring av naturressursene som mange lokalbefolkninger gjennom hundre- eller tusenvis av år har gjort. 35 Anerkjennelse av denne bevaringsinnsatsen er nettopp en annen viktig trend innen områdevernforvaltningen, jf. art. 8 (j) i biomangfoldkonvensjonen og arbeidsgruppen for denne bestemmelsen, og diskusjonene og anbefalingene på den femte World Parks Congress i Durban 2003. 36

Lenge før områdevernet slik vi kjenner det i dag ble etablert, hadde mange urfolks- og lokalsamfunn uskrevne regler om forvaltning av sine naturressurser som medførte et praktisk vern av visse deler av naturen. Særlig gjaldt dette ”fredningen” av hellige steder og ferskvannsforekomster, og et ofte detaljert regime av sedvanerett knyttet til høsting. 37 Samtidig blir det påpekt at slike tradisjonelle systemer har vært sårbare for påvirkninger i form av f.eks. økning av befolkningsgrunnlaget, økt bruk av teknologi, miljøpåvirkninger gjennom tekniske inngrep og endringer i sosiale styringssystemer. Videre er tradisjonelle systemer ikke nødvendigvis nøytrale når det gjelder forskjellsbehandling mellom kjønn, aldersgrupper eller klasse. Kunnskapen om naturressursene kan dessuten ofte være begrenset til det som har høstings- eller annen bruksbetydning for befolkningen, mens andre deler av det biologiske mangfold overses. 38

Utestenging av lokalbefolkninger fra verneområder og deres manglende deltagelse i opprettelsen og forvaltningen av dem, har bl.a. vært et sentralt tema på World Parks Congress i Caracas i 1992, og i enda sterkere grad på World Parks Congress i Durban i 2003. Utviklingen internasjonalt går nå stadig mer i retning av å involvere urfolk og lokalbefolkninger i opprettelsen av verneområder og forvaltningen av eksisterende verneområder. 39 Det legges også vekt på at lokalbefolkningen kan fortsette tradisjonell bruk av land og vann som er bærekraftig i forhold til de naturverdiene som vernet skal i vareta. Lokalbefolkningen gis videre sjanse til å delta i fordeler ved opprettelsen av verneområder, f.eks. gjennom å delta i bærekraftig turistnæring, arbeidsplasser innenfor verneområdene, og kompetanseoppbygging. I kap. 21.3.3 gis noen konkrete eksempler på denne utviklingen.

21.3.2 Norsk praksis

21.3.2.1 Områdevern – bruksbegrensninger

I norsk forvaltningspraksis om opprettelse av verneområder har det overhodet ikke vært noen aktuell problemstilling å flytte urfolksgrupper eller lokalbefolkninger ut av verneområder. Norske verneområder er ikke inngjerdet, det er som regel fri ferdsel til fots, og tradisjonell ekstensiv bruk kan normalt fortsette (se kap. 16). Når det gjelder verneområder som berører samisk reindrift innskrenker vernebestemmelsene ikke beite i samsvar med reindriftsloven, 40 men det kan være begrensninger på motorferdsel, særlig på bar mark, og på oppsetting av større reindriftsgjerder.

Materielt sett innebærer altså vern etter natur­vernloven svært få begrensninger for reindriften som tradisjonell samisk kulturbærer. Det er noe vanskeligere å få oversikt over begrensninger i annen samisk bruk, slik som annen høsting av utmarksressursene. Dette skyldes at det i verneforskriftene normalt ikke skilles mellom samisk og annen tradisjonell bruk av utmark. Generelt er slik bruk tillatt i verneområdene, men det kan være visse begrensninger på beite, jakt og fiske, særlig in naturreservater (se også kap. 17). Så langt er det imidlertid lite som tyder på at vernepraksis har medført begrensninger i annen samisk tradisjonell bruk som skulle ha vanskeliggjort samisk kul­turutøvelse.

Den kan i denne forbindelse være interessant å vise til noen av Samerettsutvalgets uttalelser om vern i samiske bruksområder. Samerettsutvalget avgrenser sine forslag om skjerpede saksbehandlingsregler for naturinngrep mot vedtak om båndlegging av naturvernhensyn. Utvalget uttaler bl.a.:

”selv om også slike båndlegginger kan ha merkbare konsekvenser, særlig for primærnæringene, reiseliv og andre som er avhengige av å kunne gjøre bruk av områdene, kan det være grunner som taler for at verne- eller båndleggingsvedtak etter vernelovene ikke bør dekkes av de skjerpede saksbehandlingsreglene som foreslås her. Den viktigste grunnen er at båndleggingen etter vernelovgivningen i seg selv ikke innebærer naturinngrep eller annen aktivitet eller virksomhet. Tvert imot er hensikten å begrense mulighetene for tekniske inngrep og andre tiltak som går ut over naturen i området. Selv om det varierer ut fra hva slags verneområde det er tale om, kan tradisjonell bruk av områdene til beite og utmarkshøsting som oftest fortsette, men det kan bli krevd omlegginger i driften, blant annet begrensninger i motorferdsel. For samiske naturbruksinteresser, som ofte nettopp er av denne typen, vil vernevedtak på denne måten kunne sikre fortsatt bruk av områdene, og i alle fall være å foretrekke fremfor tekniske inngrep. Også det underliggende verneformålet gjør det lite naturlig å oppstille skjerpede saksbehandlingsregler av hensyn til samiske interesser ved slike tiltak, ettersom man i så fall ville fått regler om ”vern mot vern”.” (NOU 1997: 4 kap. 8.3.2.1)

At vernet etter naturvernloven materielt sett ikke har medført vesentlige innskrenkninger i tradisjonell bruk, innebærer ikke at vern i samiske områder har vært uten konflikter. Inn­vendinger mot områdevern fra samisk side har imidlertid vært mer av prinsipiell karakter enn konkret rettet mot bestemte bruksbegrens­ninger. Særlig har man motsatt seg vern som virkemiddel i en situasjon der rettighets­spørs­målene til land og vann ikke er avklart. Eksemplene fra Stabbursdalen nasjonalpark og Tysfjord Hellemobotn i boks 21.2 of 21.3 illustrerer dette.

21.3.2.2 Oppsummering av samiske innvendinger mot områdevern

Ut fra eksemplene i boks 21.2 og 21.3, kan det utledes noen hovedinnvendinger fra samisk hold når det gjelder etablering av verneområder i samiske bruksområder:

• spørsmålene om landrettighetene er ikke avklart

• vern oppfattes å bryte med samisk selvbestemmelse

• misnøye med verneprosessen, særlig i den forstand at man føler at man ikke får gjennomslag. Prosessen oppfattes som ”ovenfra-ned” istedenfor ”nedenfra-opp”

• misnøye med eventuelle begrensninger i fremtidig bruk

• uenighet om begrepsbruk, særlig når det gjelder uttrykk som ”urørt natur” og ”villmark”

21.3.2.3 Vern som virkemiddel for å styrke naturgrunnlaget for samisk kultur

Naturvernloven

Områdevern tar sikte på å bevare naturverdiene i et område og kan på den måten være et bidrag til å opprettholde naturgrunnlaget for samisk kultur.

Sametinget uttalte følgende i sin første høringsuttalelse i saken om utvidet vern av Stabbursdalen nasjonalpark:

”Sametinget vil sterkt fremheve betydningen av at formålet med vernet i Stabbursdalen må innebære å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næring i området. … Ved å fremheve sikringen av naturgrunnlaget for samisk kultur og næringer i vernets formål vil også den nære sammenhengen mellom mennesket og naturen bli tydeliggjort på en god og relevant måte. Denne sammenhengen vektlegges da også i formålsparagrafen til naturvernloven. Sametinget stiller seg derfor uforstående til at naturvernloven ikke skulle gi hjemmel til å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næring som formål ved vernet.”

Stabbursdalen ble deretter det første verneområdet der sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur og næring er nevnt i verneforskriftens formålsbestemmelse. Bestemmelsene nevner ikke slik sikring som et direkte verneformål, men fastslår den betydning som vernet har i så måte. Formuleringen er at ”ivaretagelse av naturgrunnlaget innenfor nasjonalparken er viktig for samisk kultur og næringsutnyttelse”. Tilsvarende formulering er tatt inn i vernebestemmelsene for Øvre Pasvik, Femundsmarka og Børgefjell nasjonalpark.

IUCNs vernekategori VI (se kap. 16.4.3) gir uttrykk for tankegangen om vern for bruk. Kategorien skal etter kriteriene gjelde stort sett uendrede naturlige økosystemer, men der (fortsatt) bærekraftig bruk av biologiske ressurser skal være en viktig verdi ved område. I retningslinjene for anvendelsen av kategoriene 41 er de tre hovedformålene for kategori IV vern av arter og genetisk diversitet, opprettholdelse av økosystemtjenester og bærekraftig bruk av ressurser fra naturlige økosystemer. Som sekundære formål nevnes vern av villmark og opprettholdelse av kulturelle/tradisjonelle særtrekk. Flere andre formål nevnes som mulige sideformål.

Naturvernloven har i dag ingen vernekategori som fullt ut tilsvarer IUCNs kategori VI. En del elementer kan finnes igjen i hvordan dagens bestemmelser om nasjonalparker og landskapsvernområder praktiseres. Som nevnt i kap. 21.3.2.1 setter verneforskriftene for slike verneområder i liten grad begrensninger for bærekraftig bruk av fornybare ressurser.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven er, særlig gjennom sin kategori landbruks-, natur- og friluftsformål i kommuneplanens arealdel, ellers det som kommer nærmest en ivaretagelse av naturgrunnlaget for bruk i primærnæringen. Det som skiller denne kategorien fra kriteriene i IUCN kategori VI, er først og fremst at LNF-områder kan fremstå som mye mer påvirket enn det kategori VI-kriteriene legger opp til.

Planlovutvalget foreslår å målrette arealforvaltninger mer mot samiske tradisjonelle næringsveier. Dette gjelder særlig i forhold til reindriften, der Planlovutvalget foreslår at

• LNF-områdene utvides til å være ” areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål”

• at det i arealplanen kan legges ut hensynssoner for reindrift (NOU 2003: 14 utk. § 9-8 nr. 3)

• at det kan opprettes områdeplan med formål reindrift (utk. § 11-3 nr. 3)

• at det foreslås en hjemmel til å gi nærmere bestemmelser i LNRF-områdene (utk. § 9-9 fjerde ledd nr. 3)

Planlovutvalget foreslår videre at sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur blir en uttrykkelig del av formålsbestemmelsen (utk. § 1-1 første ledd tredje punktum).

Samerettsutvalget påpeker i sin NOU 1997: 4 også at dagens naturvernlov og plan- og bygningsloven kan brukes som virkemidler for å hindre tekniske inngrep og utbygginger som har negative virkninger for samisk tradisjonell bruk. Utvalget velger imidlertid en annen tilnærming til sikring av samiske interesser mot naturinngrep. Utvalget har gått inn i de forvaltningsordninger som allerede gjelder for naturinngrep, og har innenfor rammen av disse foreslått regler som skal tydeliggjøre samiske interesser (NOU 1997: 4 kap. 8.2 s. 386).

21.3.2.4 Verneprosesser

Saksgangen i en vernesak er generelt beskrevet i kap. 16.13. I dette kap. er det først og fremst sett nærmere på noen punkter i saksgangen som kan være konfliktskapende i forhold til lokale og samiske interesser.

Både loven og retningslinjene for saksbehandlingen (rundskriv T-3/99) legger opp til utstrakt høring av lokale organisasjoner, myndigheter og rettighetshavere på et tidlig stadium i prosessen (jf. naturvernloven § 18 nr. 1). Samiske organisasjoner og myndigheter, slik som Sametinget, er ikke nevnt spesielt i loven, men trekkes i praksis inn på linje med andre organisasjoner og myndigheter. Det som kan være problematisk på et tidlig stadium, er at et verneforslag blir presentert med et utkast til vernebestemmelser, gjerne etter standardmalen. Dette kan lett oppfattes som et tegn på at ”staten har bestemt seg”, selv om det presiseres et det kun dreier seg om et utkast. Noen mener også at krav om konsekvensutredning kan forsterke dette momentet, siden den skal knyttes til noen alternative konkrete løsninger, noe som kan oppfattes som en låsing av prosessen. 42

I en del tilfeller savner lokalbefolkningen også en bedre begrunnelse og redegjørelse for formålene med vernet. Nært sammenhengende med dette er at lokalbefolkningen i mange tilfeller ikke er tatt med på råd når verneverdier registreres. På den måten mangler beskrivelsen viktige bidrag fra den kunnskapen som eksisterer lokalt, f.eks. om spesiell bruk som har bidradd til at området fremstår slik det gjør i dag. Dette kan føre til at lokalbefolkningen ikke kjenner seg igjen i virkelighetsbeskrivelsen av det området de er en del av, noe som i seg selv er konfliktskapende.

Et annet moment i saksbehandlingen er at enighet lokalt ikke nødvendigvis blir opprettholdt på nasjonal nivå. Høringen er delt opp i en lokal og en sentral høring, og det kan f.eks. bli uenighet om vernet mellom departementer i siste runde. Dette kan føre til at saken ligger på sentralt nivå i flere år etter at det er oppnådd enighet lokalt. En slik situasjon kan lett oppfattes som at staten ikke er tydelig i sin politikk.

Et ytterligere konfliktpotensial kan ligge i at forvaltningsplaner som konkretiserer tillatt bruk ikke foreligger på vernetidspunktet. Dette kan medføre usikkerhet om hva vernet egentlig inneholder.

Til slutt kan det nevnes at saksbehandlingsreglene først og fremst gir prosedyrer for foreleggelse og høring, men ikke sier noe om den reelle innflytelse som de aktuelle uttalelsene bør få. Den endelige avveiningen mellom ulike brukerinteresser, og mellom vern og bruk som kommer i konflikt med vernet, skjer i regjeringen. Det kan oppfattes som langt fra den enkelte berørte, og vernemyndighetene opplever mye frustrasjon blant de berørte med hensyn til hva det vil si ”å bli hørt”. Det er helt klart at mange oppfatter dette som en ”rett til å bli tatt hensyn til”, noe som klart ikke ligger i saksbehandlingsreglene. Plikt om ”samarbeid” kreves etter § 18 nr. 1 tredje ledd i forhold til ”offentlige myndigheter, organisasjoner m.v. som har særlig interesser i tiltaket”. Og vernemyndighetene skal ”drøfte” med berørte fylkeskommuner og kommuner, ”avgrensing av området, innhold i vernebestemmelser og spørsmål for øvrig av betydning for kommunens og fylkeskommunens planarbeid” (første ledd). I forhold til den enkelte grunneier og rettighetshaver er det imidlertid snakk om ”kunngjøring” og ”underrettelse”, og frister for uttalelse (nr. 1 annet ledd, og nr. 2 første ledd).

I den forbindelse kan det bl.a. nevnes at Sametinget i sin siste uttalelse til utvidelsen av Stabbursdalen nasjonalpark uttrykkelig krever ”forhandlinger” i tillegg til ”drøftinger” mellom Sametinget og sentrale myndigheter ”for å avklare forutsetninger for og om hvordan prosessene i saker om opprettelse og utvidelse av nasjonalparker og verneområder skal gjennomføres for å sikre samiske rettigheter”.

21.3.2.5 Forvaltning av verneområder

Forvaltningsmyndigheten for verneområdene ligger hos fylkesmannen. Utviklingen innen forvaltning av verneområder går i retning av at det i stadig større grad utarbeides forvaltningsplaner for det enkelte område, og at lokalsamfunn, grunneiere og brukere involveres i denne prosessen. Videre gjøres det forsøk med alternative forvaltningsmodeller, slik som rådgivende utvalg eller tilsynsutvalg.

Forvaltningsansvar har også vært overført til noen kommuner, først og fremst for noen naturminner, naturreservater og landskapsvernområder. Slik delegering omfatter i dag ca. 50 kommuner. Delegeringen er gjennomført som en forsøks­ordning. Se for øvrig kap. 17.3.1.2 om forvaltnings­ansvar og forvaltningsmyndighet.

Samiske organer har i dag ikke forvaltningsansvar for naturvernområder. Sametinget har derimot forvaltningsansvar på en del områder innen kulturminnevern som gjelder samiske kulturminner.

21.3.3 Eksempler fra utenlandsk praksis med områdevern som berører urfolk

Den utviklingen i vernearbeidet som er beskrevet i 21.3.1 er vel så aktuell internasjonalt som nasjo­nalt. I boks 21.4, 21.5 og 21.6 er det beskrevet noen eksempler på opprettelsen og forvaltningen av verneområder i urfolks leveområder i andre land.

21.4 Utfordringer knyttet til artsvern

Høsting av levende ressurser står sentralt i tradisjonell norsk utmarksnæring, herunder samisk næring. Jakt og fiske er nevnt av Menneskerettskomiteen som typiske eksempler på næringer som utgjør en del av urfolks kultur som har beskyttelse etter internasjonal folkerett (se kap. 21.2.2.1). Gjeldende norsk rett bygger på en lang tradisjon av høsting av naturressursene, noe som f.eks. uttrykkelig gjenspeiles i viltloven § 3 første ledd, der det heter at ”jakt- og fangsttradisjon i vedkommende område vektlegges”. Tilsvarende formuleringer finnes ikke i lakse- og innlandsfiskloven eller saltvannsfiskeloven, og særlig fra lokale kystfiskesamfunn, herunder sjøsamiske lokalsamfunn, har det vært uttrykt misnøye med reguleringen av fisket som ikke oppfattes å ivareta tradisjonell bruk i tilstrekkelig grad. 43 Innvendingene gjelder både manglende respekt for lokal kunnskap om fiskeressursene, og de materielle reglene om kvote- og rettighetsfordelinger.

Tradisjonell bruk, herunder samisk bruk, er imidlertid ikke nødvendigvis i samsvar med nyere prinsipper for artsforvaltning. Et eksempel fra norsk artsforvaltning i så måte er andejakten i Kautokeino, som er beskrevet i boks 21.7.

Et annet potensielt konfliktområde innen artsforvaltning er forholdet mellom husdyr og rovvilt. Etter utvalgets forslag endres ikke innholdet i dagens bestemmelser i viltloven om felling av rovvilt og erstatning for rovviltskader. En ny rovviltpolitikk er nylig vedtatt, og utvalget går derfor ikke nærmere inn på dette tema. 44

21.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Den nære samhørigheten mellom menneske og naturen er sentralt i økosystemtilnærmingen og et vesentlig utgangspunkt for utvalgets arbeid. I tillegg må utvalgets forslag være i samsvar med folkerettslige forpliktelser med hensyn til urfolk. I utvalgets forslag er disse hensyn ivaretatt på flere måter.

21.5.1 Lovens formål

Naturmangfoldlovens formålsbestemmelse gir uttrykk for samhørigheten mellom mennesker og natur gjennom sin henvisning til bærekraftig bruk (utk. § 1). På den ene siden trenger mennesker naturgrunnlaget for å opprettholde sin eksistens. På den annen side har menneskers påvirkning hatt betydning for utviklingen av det biologiske mangfoldet (se kap. 5 og 7). Begge disse elementene gjenspeiles i det nye lovforslaget. Sett i et urfolksperspektiv er det nettopp denne gjensidige relasjonen mellom mennesket og natur som er sentral.

21.5.2 Sikring av naturgrunnlaget

Utvalgets lovforslag vil på mange måter bidra til å opprettholde naturgrunnlaget som samiske brukere er avhengige av for sin kulturutøvelse. I lovutkastet kap. II foreslås generelle prinsipper for myndighetsutøving både etter denne og andre lover som skal bidra til at bruk av naturressursene blir mer bærekraftig på tvers av sektorene. Det foreslås videre i kap. III et generelt bevaringsprinsipp for alle arter, noe som vil bidra til å sikre et høstingsgrunnlag av arter som det allerede i dag er knyttet næringsinteresser til, og arter som ennå er ukjente i ressursutnyttelsesøyemed. Bestemmelsene om fremmede arter i utk. kap. IV er ment å bidra til at slike arter ikke truer arter eller områder som mange er avhengig av for sitt livsgrunnlag. Utvalget foreslår i utk. kap. V en videreføring av områdevern som virkemiddel for å sikre særskilte områder som trenger et slikt vern. Reglene om utvalgte naturtyper i utk. kap. VI vil bidra til bevaring av truet og hensynskrevende natur. Lovutkastet som helhet skulle derfor være et godt virkemiddel til å bidra til bevaring av naturgrunnlaget, herunder naturgrunnlaget for samisk kultur.

21.5.3 Spesielt om områdevern som virkemiddel for å sikre naturgrunnlaget

Spørsmålet har vært reist om det bør opprettes en egen vernekategori for å beskytte reindrift eller annen virksomhet som en del av samisk kulturutøvelse. Vernekategoriene slik de fremstår etter utvalgets forslag, vil bidra til å sikre naturkvaliteter, og på den måten bidra til å sikre grunnlaget for tradisjonell utmarksbruk, herunder samisk bruk. At områdevern kan bidra til å opprettholde samspillet mellom mennesker og natur, kommer til uttrykk i utk. § 32 bokstav f. Det er den bruken som bidrar til dette samspillet som støttes gjennom forslaget.

Verneformene nasjonalpark og landskapsvernområde er allerede i dag ansett for å kunne være et bidrag til samisk kulturutøvelse gjennom deres formål om å sikre naturverdiene, og ved at den bruken som er i samsvar med verneformålet kan fortsette. Etter utvalgets forslag vil en slik praksis kunne fortsette, jf. utk. §§ 33 siste ledd, 34 annet ledd første punktum og 35 annet ledd annet punktum.

Verneformen landskapsvernområde tar etter utvalgets forslag større høyde for samspillet mellom mennesker og natur enn dagens bestemmelse. Landskapets kulturelle verdi er et mulig vernekriterium, samt den rollen landskapet har som identitetsbærer for grupper av befolkningen (jf. utk. § 35 første ledd).

Vernekategoriene naturreservat og biotopvernområde kan umiddelbart synes å være mindre egnet til å bidra til samisk kulturutøvelse. Men man kan bl.a. tenke seg former for reservatvern i sjø som kan bidra til at fiskeressursene opprettholdes på sikt, noe som kan komme f.eks. samisk kystbefolkning til gode.

Å forbeholde et verneområde for kun én type næring kan være problematisk innenfor rammen av en naturmangfoldlov. Plan- og bygningsloven er antagelig et mer egnet virkemiddel for å avveie næringsinteresser mot hverandre, og la dette komme til uttrykk i arealplanleggingen. Planlovutvalgets forslag (se kap. 21.3.2.3) tar da også høyde for det. Videre er reindriftsloven den loven som regulerer næringen spesielt.

Formålet med områdevernet bør derfor etter utvalgets mening være knyttet til naturverdiene i seg selv, mens det i de konkrete verneforskrifter – slik det er gjort i nyere nasjonalparker – kan gis uttrykk for at dette igjen er viktig for å ta vare på samisk kulturutøvelse.

21.5.4 Anerkjennelse av menneskers bidrag til bevaring av naturmangfoldet

Anerkjennelse av menneskers bidrag til å bevare naturmangfoldet kommer særlig til uttrykk når de verdiene som er ivaretatt, blir ansett for å være så verneverdige at myndighetene vil knytte en økt beskyttelsesgrad til disse, f.eks. gjennom områdevern. Dette har bl.a. gitt sitt utslag i gjeldende praksis etter naturvernloven, der den typen bruk som har bidradd til eller ikke forringet verneverdiene, fortsatt er tillatt i verneområdene. Utvalget mener at det kan være grunn til å bekrefte denne praksis ved å lovfeste den i en ny naturmangfoldlov. På den ene siden vil det gi en prinsipiell anerkjennelse for lokal, tradisjonell bruk som har bidradd til et områdes verneverdier slik de fremstår i dag. På den annen side innebærer lovfestingen en retningslinje for myndighetene ved utforming og anvendelse av vernebestemmelse om at tradisjonell bruk som er i samsvar med verneverdiene skal kunne fortsette. Bestemmelser i tråd med dette foreslås nedfelt i utk. §§ 32 bokstav f og 33 siste ledd, 34 annet ledd første punktum og 35 annet ledd annet punktum. Nevnes i denne sammenhengen kan også utk. § 40 første ledd annet punktum, som krever at saksbehandlingen i saker om områdevern skal legge til rette for mest mulig klarhet om bl.a. ”lokal bruk og kunnskap om verneverdier”.

En annen måte å anerkjenne bevaringsinnsats – og medfølgende kunnskap – er gjennom økt deltagelse i forvaltningen av verdiene også etter et formelt vern. Det er i tråd med økosystemprinsippet slik det er videreutviklet under biomangfoldkonvensjonen, at forvaltningsansvar delegeres til det lavest hensiktsmessige nivå. I lovutkastet åpnes det for at forvaltningsansvar etter loven kan legges til kommunen, men også til andre lokale forvaltningsorganer slik som særskilt sammensatte råd som kan få forvaltningsoppgaver i verneområder (utk. § 61 annet ledd annet punktum). Samisk representasjon kan være aktuelt i slike råd i samiske bruksområder. Et slikt delegert forvaltningsansvar vil i tilfelle måtte utøves innenfor rammer som miljøvernmyndighetene setter.

I retningslinjene under Ramsarkonvensjonen om styrking av lokal deltagelse i forvaltningen av våtmarker er det formulert noen forutsetninger for når delegering av ansvar kan være et godt tiltak. Dette gjelder:

• engasjement og medvirkning av berørte er essensielt for forvaltning av et verneområde, f.eks. hvis området er bebodd eller i privat eie

• bruk av området er sentralt for lokalt eksistensgrunnlag og kultur

• lokalbefolkningen og urbefolkningen uttrykker et sterkt ønske om å delta i forvaltningen 45

Lovutkastet legger uttrykkelig opp til at avtaler med lokale brukere om bruk av arealer, enkeltelementer og driftsformer i verneområdet kan inngå som en del av skjøtselsplanen, jf. utk. §§ 35 tredje ledd og 36 fjerde ledd. Planen kan inneholde bestemmelser om kompensasjon til private, enten som enkeltpersoner eller som del av et lokalt fellesskap, for en slik bevaringsinnsats.

21.5.5 Begrensninger i bruk

Etter naturmangfoldloven kan det settes begrensninger for bruk av naturressurser. Slike begrensninger må når det gjelder samisk bruk vurderes i forhold til folkeretten. Begrensningene må ikke gå så langt at samene ikke kan dyrke sin kultur, herunder utøve de næringer som er viktige kulturbærere. Begrensninger i bruk kan etter utvalgets utkast særlig settes med hjemmel i kap. III om artsforvaltning og kap. V om områdevern, delvis også etter kap. VI. Utvalget foreslår en generell saksbehandlingsregel i utk. § 14 om at før det treffes vedtak etter loven som innskrenker samisk tradisjonell bruk av naturen, skal saken forelegges for Sametinget. Sametinget kan i tilfelle bl.a. uttale seg om den aktuelle brukens betydning for samisk kulturutøvelse.

21.5.5.1 Områdevern

Kriterier for vern

Som nevnt under kap. 21.3.1 blir begrepene ”villmark” og ”urørt” natur av mange lokalsamfunn oppfattet som lite dekkende sett i forhold til deres utstrakte bruk av naturressursene gjennom flere hundre år. Utvalget foreslår derfor kriterier for vern som klarere gir uttrykk for hva urørtheten innebærer, ved å knytte den opp til fraværet av tekniske inngrep når det gjelder nasjonalparker, jf. utk. § 34 første ledd, og ved å knytte kriteriene for naturreservat mer direkte opp til biologisk mangfold og andre naturverdier, jf. utk. § 36 første og annet ledd. Kriteriene for landskapsvern knyttes i større grad opp til den verdi landskapet har for mennesker, jf. utk. § 35 første ledd.

Verneforskrifter

I kap. 21.3.2.1 er det gjort rede for dagens praksis når det gjelder rådighetsreguleringer som gjelder samisk bruk. Som det går frem er det i dag få hindringer for fortsatt samisk bruk i verneområder. Det som eventuelt begrenses, er nyere former for bruk som motorferdsel, særlig på bar mark, og bygging av større anlegg. Det som også begrenses, er visse former for annen ny næringsvirksomhet, som f.eks. oppdrett i verneområder i sjø. Ut fra den samme typen forholdsmessighetsbetraktning som nevnt under avsnittet om artsforvaltning nedenfor, er det lite som tyder på at denne typen begrensninger strider mot folkeretten. Det kan imidlertid være grunn til å klargjøre dagens praksis gjennom lovfesting. Et forslag til slik lovfesting er nedfelt i utk. § 33 fjerde og femte ledd.

Prosessuelle rettigheter

ILO-konvensjonen om politiske og sosiale rettigheter legger stor vekt på reell deltagelse i beslutningsprosesser som angår befolkningen i samiske bruksområder, jf. kap. 21.2.2.2. Særlig når det gjelder områdevern har mange konflikter i dag vært knyttet til selve prosessen for vern. Det kan derfor være aktuelt å foreslå en del endringer i saksbehandlingsreglene som kan bidra til å styrke samenes, men også den øvrige lokalbefolkningens, stilling i verneprosessen.

Etter utk. § 40 første ledd første punktum foreslås at det skal legges til rette for en saksbehandling ”med best mulig samarbeid med grunneiere, rettighetshavere, berørt lokalbefolkning , kommunen og fylkeskommunen”. Videre foreslås lovfestet at vernemyndighetene skal søke å oppnå enighet med Sametinget om hvordan verneprosessen skal legges opp innenfor de rammen som loven setter, hvis verneforslaget berører samisk utnytting av naturressurser (utk. § 40 første ledd siste punktum). Disse reglene gir mulighet til å tilpasse verneprosessen optimalt til lokale forhold, og kan skaffe et samarbeidsgrunnlag gjennom hele verneprosessen. I prosessen skal det videre så langt mulig søkes samarbeid med den berørte lokalbefolkningen om nærmere kartlegging av verneverdier og bruksområder, samt lokal kunnskap av betydning for vernet.

Videre foreslås foreleggelse for Sametinget tatt inn i utk. § 40 tredje ledd.

En annen rett som etableres etter lovutkastet, og som kan være aktuelt for samiske organisasjoner å benytte seg av, er retten til å kreve vurdering av behovet for å prioritere arter eller velge ut naturtyper, jf. utk. §§ 23 annet ledd og 49 tredje ledd. Her vil samiske organisasjoner kunne vektlegge et særskilt behov for artsvern eller beskyttelse av en naturtype, eller kunne gjøre bruk av særskilte lokalkunnskaper om arters eller naturtypers tilstand i sin argumentasjon for en økt beskyttelse.

21.5.5.2 Utvalgte naturtyper

Utvalgets forslag om utvalgte naturtyper etter utk. kap. VI innebærer trolig ingen betydelige konsekvenser for samisk bruk. Utvelgingen av naturtyper for det særskilte forvaltningsregime skal etter utk. § 49 først og fremst skje ut fra naturfaglige kriterier knyttet til de aktuelle naturtypers økologiske tilstand. Det vil normalt være i samsvar med samiske interesser at naturtyper ikke blir sårbare eller truete.

Når først en naturtype har fått status som utvalgt, vil det særskilte regime i utk. kap. VI §§ 50 flg. gjelde. For det første betyr det at også samiske brukere i sin virksomhet må ”ta hensyn til utvalgte naturtyper for å unngå at deres utbredelse og økologiske tilstand forringes” (utk. § 51 første ledd). Videre skal myndighetene ikke gi tillatelse eller tilskudd til ”nye inngrep og vesentlige bruksendringer” som kan forringe utbredelsen av eller den økologiske tilstand til en utvalgt naturtype (utk. § 51 annet ledd). Forutsetning er altså at det dreier seg om tiltak som krever tillatelse, eller som det kan gis tilskudd til. Under visse forutsetninger kan tillatelse eller tilskudd likevel gis, jf. utk. § 51 tredje ledd.

Når det gjelder fastsettelsen av utvalgte naturtyper vil dette skje ved forskrift, etter forutgående høring av berørte interesser, herunder samiske interesser.

Den enkelte forekomst av en utvalgt naturtype vil normalt være liten i utstrekning og ikke nødvendigvis kartlagt eller kartfestet på forhånd (se kap. 15.4.2.2 og 19.2).

21.5.5.3 Artsforvaltning

Når det gjelder artsforvaltning foreslår utvalget et generelt bevaringsprinsipp – med visse unntak – for alle arter (jf. utk. §§ 15, 20 og 21 og kap. 13.7.2).

Samtidig foreslås at høsting av dyr kun kan tillates hvis bestanden produserer et høstingsverdig overskudd og bestanden har betydning som næringsmiddel eller produksjonsfaktor eller annen ressursbetydning (utk. §§ 16 annet ledd og 20 tredje ledd). Etter lovutkastet kreves det ”dokumentasjon” om at bestanden produserer et høstingsverdig overskudd. Brukerkunnskap vil kunne utgjøre en del av grunnlaget i slik dokumentasjon. Viltlovens vektlegging av jakt- og fangsttradisjon i området foreslås videreført i utk. § 16 tredje ledd.

Kravene til høstingsbeslutninger kan medføre at også visse typer jakt som tradisjonelt er knyttet til samisk kultur ikke ville være i samsvar med naturmangfoldloven. En slik rettstilstand er i tråd med konvensjonen om biologisk mangfold som beskytter den tradisjonelle bruk så langt den lar seg forene med bevaring og bærekraftig bruk av mangfoldet (se kap. 21.2.1.1).

I andejakteksemplet i boks 21.7 har vårjakt på ender i Kautokeino tradisjonelt vært utøvd for å bruke endene til menneskeføde. Fra gammelt av var dette en nødvendig tilskudd til naturalhusholdningen etter vinteren da det var lite tilgang til mat. Jakten var tradisjonelt dessuten underlagt strenge sedvanerettslige regler om utvalg av arter og tidsrammer. I dag kan det vanskelig sies at disse vilkårene er oppfylt. Slik utvalget forstår biomangfoldkonvensjonen, er denne typen jakt ikke en form for bruk som myndighetene er forpliktet til å støtte opp under. Om begrensninger for jakt strider mot andre deler av folkeretten, særlig urfolksrettigheter, er et annet spørsmål.

Løsningen må nok være at dette avgjøres konkret i det enkelte tilfelle. En vesentlig hindring av samisk reindriftsutøvelse ville klart stride mot folkeretten. Det samme gjelder et omfattende forbud mot jakt eller fiske. Det må imidlertid stille seg annerledes når det gjelder visse begrensninger i jaktutøvelsen med hensyn til antallet arter eller jakttider. Til sammenligning godtok FNs menneskerettskomité visse innskrenkninger i reindriftsutøvingen på grunn av naturinngrep (se kap. 21.2.2.1). I den sammenheng må det dessuten kunne forutsettes at også urfolks bruk utvikler seg med tiden og at de hensyn som lå til grunn for spesielle former for jaktutøvelse ikke nødvendigvis er til stede i dag.

Denne typen spørsmål om betydningen av den aktuelle samiske bruksform veid opp mot nyere økologiske prinsipper i artsforvaltningen, bør avgjøres gjennom et nærmere samarbeid mellom myndighetene etter naturmangfoldloven og samiske organer. Saksbehandlingsregelen i utk. § 14 innebærer i dette tilfelle at saken forelegges Sametinget før vedtak treffes. Sametinget bør særlig uttale seg om hvilken betydning den samiske bruksmåten har for samisk kulturutøvelse. Høring av samiske organer og organisasjoner er vanlig praksis i dag, i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige regler. Ut fra den vekten som både menneskerettighetene og biomangfoldkonvensjonen tillegger konsultasjoner i spørsmål som berører urfolk, kan det likevel være grunn til å lovfeste en slik regel, som går ut over en ordinær høring sammen med andre høringsinstanser.

21.5.6 Tilgang til genressurser

Som det går frem av kap. 21.2.3, er de internasjonale forpliktelser med hensyn til urfolk og lokalbefolkninger ikke særlig sterke mht. tilgang til genressurser.

Når det gjelder selve utgangspunktet for utvalgets forslag om tilgang til genetisk materiale, om at slikt materiale er en felles ressurs, vises til begrunnelsen i kap. 22. Utgangspunktet innebærer at ingen, heller ikke samene, har eksklusive rettigheter til slikt materiale, dvs. til den genetiske ”oppskriften” til de artene eller underartene som lever i samiske bruksområder. Som nevnt i kap. 21.2.3.4 vil disse ”oppskriftene” heller ikke være unike for disse områdene. Utvalget foreslår videre ingen endringer i grunneieres eller andre rettighetshaveres bruk av grunnen eller de fysiske biologiske ressursene som de rår over. Så langt denne rådigheten ikke er innskrenket av andres rettigheter, f.eks. allemannsrettigheter, vil derfor eieren eller den bruksberettigede utøve sin rådighet på vanlig måte. For Finnmarks del vil dermed den fremtidige forvaltningsordningen avgjøre spørsmålene om rådigheten over naturressursene som sådan. I den sammenheng vises også til redegjørelsen i kap. 22.1 om forskjellen mellom biologiske/naturressurser som sådan, og ”genetisk materiale”, som er gjenstand for tilgangsreguleringen.

Selv om de internasjonale forpliktelsene er lite spesifikke med hensyn til tilgangsregulering, gir de mer generelle bestemmelsene uttrykk for noen viktige hensyn som er vektlagt ved utformingen av utk. kap. VII. For det første bør lovutkastet så langt det er mulig bidra til at urfolks og lokalsamfunns tradisjonelle bruk av naturressursene respekteres. For det andre bør lovutkastet bidra til å synliggjøre hva en utnyttelse av genetisk materiale bygger på når det gjelder kunnskapsgrunnlaget.

I bestemmelsen om formålet med tilgangsreguleringen foreslås derfor tatt inn en uttrykkelig regel om at genetisk materiale er en fellesressurs, og at urfolks og lokalbefolkningens tradisjonelle bruk av genetisk materiale respekteres (utk. § 55).

Videre foreslår utvalget at det kan gis forskrift om det nærmere innhold i en melding om uttak av genetisk materiale, der det kan fastsettes krav om opplysninger om forhold som berører lokale eller samiske interesser (utk. § 58 første ledd). Meldinger om bioprospektering vil være offentlige.

Når det gjelder beskyttelsen av tradisjonell kunnskap, inneholder lovforslaget en hjemmel til å gi forskrift om at opplysninger om slik kunnskap skal følge genetisk materiale ved den senere utnyttelsen (utk. § 60 fjerde ledd). Oppfyllelsen av denne plikten kan i første omgang være vanskelig å kontrollere, men hvis det senere skulle vise seg at tradisjonell kunnskap er brukt uten at det er opplyst om det, vil det kunne følges opp med straff eller eventuelt erstatningsansvar. Tilsvarende forskriftshjemmel foreslås tatt inn i patentloven § 8 og planteforedlerloven § 4.

De utfordringene som er knyttet til immaterielle rettigheter og bruk av genetisk materiale, er drøftet i kap. 22.5. Lovutkastets bestemmelser om tilgang til genressurser kan, sammen med patentlovens regler om opplysningsplikt om materialets opprinnelse, bidra til å gjøre kjent hvilken bruk av et levende materiale som har funnet sted før. Dette vil igjen ha betydning for vurdering av en patentsøknad i tilknytning til det samme materiale, særlig når det gjelder nyhetskravet. Det vises for øvrig til kap. 22.

Spørsmålet om urfolks eller lokalsamfunns kollektive erfaringsgrunnlag bør være gjenstand for en egen, ny type immaterielle rettigheter, tas ikke opp av utvalget. Dette spørsmål faller utenfor utvalgets mandat og må eventuelt drøftes i andre fora.