16 Områdevern

I skyssboken på Grjotli

Fra i går.

Jeg lengter til klarhet, så sterkt som nogen.

Jo høyere opp, jo høyere tågen.

Fra i dag.

I dag så jeg høyfjell med bre i brynet,

i gråkold klarhet og frøs ved synet.

Men midt imot sneen det livligste lyng

og blomster, som blinker til myrsnipen: Syng,

og de tok meg opp i sin fjellfriske prakt!

Uforsagt!

Bjørnstjerne Bjørnson

16.1 Innledning

I kap. 12 har utvalget gjort generelt rede for virkemidler for bevaring av det biologiske mangfoldet, mens kap. 15 særlig tar opp virkemiddelbruken for bevaring av områder. Som det fremgår av kap. 15, har vern etter naturvernloven, og da særlig områdevern, vært et viktig virkemiddel. Områdevernets styrke er at det gir et område en bestemt rettslig status med det formål å sikre miljøet i området. Vernet innebærer at det på forhånd er foretatt en avveining mellom bruk og vern på et generelt grunnlag, og besluttet at naturverdiene skal komme foran. Bare bruk som ikke innebærer en potensiell fare for verneverdiene, kan være tillatt i et verneområde. Forvaltningen i et verneområde skiller seg dermed prinsipielt fra annen forvaltning der aktuelle tiltaks virkninger for miljøet veies opp mot fordelene ved et tiltak fra sak til sak. Føre-var-prinsippet er i denne sammenheng en sentral premiss for områdevern. Vernet innebærer en sikring såvel mot skadelig fremtidig bruk som man kjenner virkningene av, som mot bruk der virkningene er usikre. Dessuten sikrer man gjennom vernet av – særlig representative – områder både kjente og ukjente arter.

Et annet trekk ved områdevern er at virkemidlet samordner reguleringen av aktuelle trusler, til forskjell fra lovverk som gjelder for bestemte tiltak eller virksomheter. Man fremmer dermed en ensartet forvaltning, der utgangspunktet er at den samme normen og vurderingen blir anvendt i forhold til alle påvirkninger. Riktignok sikrer heller ikke områdevern naturverdiene mot påvirkninger som klimaendringer eller sur nedbør. Men at et område er vernet mot andre påvirkninger, minsker belastningen på økosystemet, og kan bidra til at det er mer robust mot f.eks. klimaendringer. Det kan videre være en aktuell strategi å sørge for at verneområdene er både store og tallrike nok til at den aktuelle typen natur vil bli bevart.

Den sikringen av naturverdier som skjer ved et områdevern, kan ha forskjellige formål . Det kan være bevaring av naturverdiene i seg selv, uten at et eventuelt nærmere nytteformål for mennesker angis, eller formålet kan være av naturvitenskapelig karakter, f.eks. at det opprettes referanseområder for å sammenligne med utviklingen av naturen ellers.

For mange av verneområdene er også opplevelsesverdien sentral. I en tid der avstanden mellom det enkelte menneske og naturen blir større, og tekniske inngrep i stadig større omfang preger vår hverdagsnatur, kan nettopp opplevelsen av fraværet av slike inngrep i naturen være stadig viktigere.

Bruksverdi i næringsmessig betydning er normalt ikke et direkte formål med vern, men kan likevel være et resultat eller en funksjon av vernet, både for tradisjonell utmarksbruk og for bærekraftig turistnæring. Samtidig kan bruk være en viktig forutsetning for bevaring av naturverdier. For en nærmere drøftelse av verdigrunnlaget vises for øvrig til kap. 8.

Gjeldende naturvernlov inneholder ingen bestemmelse som direkte sier hva område­vern etter loven skal sikre. Loven § 1 gir en viss veiledning ved å konstatere at ”naturen er en nasjonalverdi som må vernes”, og å pålegge ”enhver” å ”vise hensyn og varsomhet i omgang med naturen”, samtidig som det anbefales at ”inngrep i naturen” bare bør foretas ”ut fra en langsiktig og allsidig ressursdisponering som tar hensyn til at naturen i fremtiden bevares som grunnlag for menneskenes virksomhet, helse og trivsel.” Dette er likevel lite presist og ikke knyttet direkte til formålet med verneområder som sådan.

Både i naturforvaltningspolitikken 1 og i utvalgets mandat er det lagt opp til at områdevern vil være et viktig virkemiddel også i fremtiden, og at det rettslige grunnlaget styrkes. Ved siden av å beholde et rettsgrunnlag for eksisterende verneområder må vurderinger om områdevern ses i lys av følgende behov .

For det første vil videreføring av et hjemmelsgrunnlag for områdevern være en nødvendig forutsetning for å gjennomføre eksisterende verneplaner . Se nærmere om dette i kap. 15.4.2.1.

For det annet vil man trenge et bedre rettslig grunnlag for å forvalte eksisterende verneområder , jf. bl.a. det uklare rettsgrunnlaget for gjennomføring av skjøtsel, særlig i landskap der bruk er en nødvendig forutsetning for å bevare verneverdiene. Samtidig må man være seg bevisst at juridiske fullmakter alene ikke kan sikre en god forvaltning. Et tilstrekkelig økonomisk grunnlag er i så måte en minst like viktig forutsetning.

For det tredje er det behov for et godt hjemmelsgrunnlag for å dekke ytterligere vernebehov . Selv om det i dag ikke er god nok dokumentasjon på de verdiene som eksisterende verneområder inneholder, er det forholdsvis klart at visse typer natur er dårlig representert i verneområdene. Det gjelder bl.a. marine områder, produktiv skog, visse typer myr og andre vannforekomster i lavereliggende strøk, og en del vegetasjonstyper knyttet til aktiv bruk, se vedlegg 5.

I dette kapitlet drøftes lovbestemmelser om områdevern i tradisjonell forstand (jf. kap. 9.3.2 og 12.2). Utvalget tar først og fremst for seg de forskjellige vernekategoriene, avgrensningen mellom disse, samt formål og vilkår for den enkelte kategori. Utvalget vurderer gjeldende rett særlig ut fra følgende problemstillinger:

• Er gjeldende kategorier dekkende for vernebehovene? Elementer i denne vurderingen er bl.a. om gjeldende vilkår er et hinder for ønsket vern, om de dekker behovet for fleksibilitet sett i forhold til naturens utvikling, og om de bidrar til robusthet overfor eksterne påvirkninger.

• Er gjeldende kategorier klare nok i sine avgrensninger?

• Er gjeldende kategorier i samsvar med internasjonale forpliktelser eller retningslinjer for områdevern?

Omtalen av rettsvirkningene av vernet drøftes i kap. 17 om forvaltning av verneområder. Spørsmålet om erstatning for områdevern blir tatt opp for seg i kap. 18. Forholdet mellom naturvern og kulturminnevern drøftes særskilt i kap. 20.

16.2 Vernekategorier i gjeldende rett

16.2.1 Innledning

Naturvernloven har seks kategorier for områdevern. De er nasjonalpark (§§ 3 til 4), landskapsvernområder (§§ 5 til 7), naturreservat (§§ 8 og 10), biotopfrednings­område (§§ 9 til 10), naturminne (§§ 11 og 12) og vassdragsvernområde (§§ 11 a og 12). Etter lovens systematikk er biotopfredning satt opp som en spesiell form for natur­reservat, og vassdragsvernområde som et naturminne. Etter sitt innhold må disse imidlertid regnes som selvstendige verneformer, og i det følgende vil de bli behandlet som det.

Tabell 16.1 inneholder en oversikt over antall verneområder og deres areal pr. 1. juli 2004.

Dessuten er 115 018 dekar statsgrunn administrativt vernet av Statskog. 2 Selv om et slikt selvpålagt vern ikke er lovforankret, innebærer det i hovedsak at områdene blir liggende urørt.

I tillegg til verneområdene etter naturvernloven kan det opprettes biotopvernområder etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven (§ 7 i begge lover). Kulturmiljøfredning og fredning av områder rundt et fredet kulturminne drøftes i kap. 20. Beskyttelse av utvalgte områder mot særskilt virksomhet gjennom sektorlover er omtalt i kap.15.2.1.

Harald Sohlberg: Vinternatt i Rondane, 1914 (olje på lerret. 160x180,50 cm)

Nasjonalgalleriet Oslo

Vernekategoriene kjennetegnes gjerne gjennom sitt formål, vilkår for vern og restriksjonsnivå eller rettsvirkninger. Beskrivelsen av den enkelte vernekategori bygger på disse tre elementer.

Lovfestede vilkår for vern setter rammer for forvaltningens skjønnsutøving med hensyn til hvilke områder som velges ut for vern. Domstolene kan prøve hva som ligger i vilkårene og om de er oppfylt for det aktuelle verneområdet (subsumpsjonen), men vil være varsomme med å prøve subsumpsjonen under utpreget skjønnsmessige kriterier som at et område er ”vakkert”. 3 Når de (skjønnsmessige) minstevilkårene som loven setter, er oppfylt, kan et videre spektrum av hensyn trekkes inn i det forvaltningsskjønnet som avgjør om et område skal vernes og hvilke vernebestemmelser som fastsettes. For eksempel vil det forholdet at et område har stor betydning for friluftslivet, ikke oppfylle lovens vilkår for å opprette et landskapsvernområde, men det kan tillegges vekt i forvaltningsskjønnet dersom lovvilkårene i naturvernloven § 5 er oppfylt.

Naturvernloven gjelder ut til territorialgrensen, som for sjøterritoriet nå er 12 nautiske mil, jf. lov 27. juni 2003 nr. 57 om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone § 2. Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven gjelder også i den økonomiske sonen, jf. begge lovene § 2.

16.2.2 Nasjonalpark

Det følger av naturvernloven § 3 at det kan etableres nasjonalparker for å bevare større urørte eller i det vesentlige urørte eller egenartede eller vakre naturområder av arealer av statens grunn. Grunn av samme art som ikke er i statens eie og som ligger i eller grenser inntil statens arealer, kan legges ut som nasjonalpark sammen med statens grunn.

Nasjonalparkene utgjør over halvparten av verneområdene i Norge regnet i areal. En oversikt over nasjonalparker opprettet pr. 1. juli 2004 er tatt inn i tabell 16.2.

Det er tatt med en kolonne over ca. andel privat grunn (inkl. bygdeallmenninger og kommunal grunn) for å illustrere dagens vilkår knyttet til statsgrunn, og en kolonne om tilrettelegging for friluftslivet for å illustrere i hvilken betydning vernet er ment å ha for friluftsliv og opplevelsesverdi.

Lovens vilkår for opprettelse av nasjonalpark er at det dreier seg om et naturområde , at det er av en viss størrelse , og at det hovedsakelig eies av staten , jf. § 3.

Kravet om naturområde er et krav om områdets kvalitet og innebærer en avgrensning mot områder som bærer sterkt preg av menneskers inngrep. Kravet blir videre kvalifisert i lovteksten ved at området enten må være urørt eller i det vesentlige urørt , eller egenartet eller vakkert . Alternativene egenartede og vakre er tolket slik at disse vilkårene alene ikke kan være tilstrekkelig for å verne hele nasjonalparken. 4 Ordlyden i bestemmelsen likestiller imidlertid vilkårene, og kravet om urørthet kan derfor neppe tolkes strengt når området i tillegg er egenartet eller vakkert. I praksis er bestemmelsen anvendt på områder som til en viss grad er påvirket, uten at det er gjort nevneverdige større tekniske inngrep.

Kravet om urørthet har vært kritisert, bl.a. fra samisk hold. For eksempel blir Finnmarksvidda i denne sammenheng gjerne oppfattet som ”samenes kulturlandskap”, der samisk bruk, bl.a. ved reindrift, har preget landskapet og bidradd til at det fremstår slik det gjør i dag. 5 Som nevnt i kap. 5.2, er det glidende overganger mellom uberørt natur og kulturlandskap ved at mennesket i større eller mindre grad har satt sine spor. Satt på spissen finnes det knapt nok områder i Norge som er totalt uberørt av menneskers tilstedeværelse. I praksis synes kravet om ”urørthet” i naturvernloven § 3 å bli oppfattet slik at området må være lite berørt av tekniske inngrep og aktiv jordbearbeiding. Kulturpåvirkning som beite eller slått har ikke vært tolket som en lovmessig hindring for å opprette nasjonalparker. I noen få tilfeller er også fraflyttede gårdsbruk innlemmet i nasjonalpark. Delvis er dette gjort ut fra arronderingsmessige forhold, delvis motivert ut fra at gårdene har tilført vernet spesielle kvaliteter.

”Egenart” sikter språklig til et område som skiller seg ut, og det er slik sett neppe nok at det er typisk for en viss natur- eller vegetasjonstype eller lignende. Skal kriteriet ”vakkert” ha noen selvstendig betydning, må det bety noe mer enn alminnelig naturskjønt.

Biologisk mangfold som verneverdi eller vilkår for vern går ikke uttrykkelig frem av lovteksten. Det biologiske mangfoldet kan imidlertid være en viktig bestanddel av de ”urørte” kvalitetene i området eller det som gjør området vakkert og særegent. I praksis har biologisk mangfold vært en viktig del av begrunnelsen for opprettelse av nasjonalparker, noe som også eksemplene på verneformål viser, se boks 16.1. Blant annet er bevaring av intakte økosystemer tillagt stor vekt. Uansett hvilke formål som eksplisitt har begrunnet nasjonalparken, kommer restriksjonene som må til for å bevare områdets ”urørthet” det biologiske mangfoldet generelt til gode, og de legger til rette for at plante- og dyrelivet kan utvikle seg på egne premisser over større sammenhengende områder.

At området må være ”større”, setter først og fremst en nedre grense for hvor liten en nasjonalpark kan bli. Men loven sier ikke noe om hvor denne grensen går. Den minste nasjonalparken er Ormtjernkampen i Oppland på 9 km2. Hardangervidda med over 3400 km2 er den største nasjonalparken så langt.

Det tredje hovedvilkåret er at bare ”arealer av statens grunn” kan legges ut som nasjonalpark. Private områder kan legges ut som nasjonalpark når visse betingelser er oppfylt. Loven oppstiller tre vilkår: De private må være ”områder av samme art”, det kreves at de ”ligger i eller grenser inntil” arealer som er eid av staten, og at de legges ut ”sammen med” statens grunn, jf. naturvernloven § 3 første ledd annet punktum.

Tolkingen av eiendomsvilkåret har budt på tvil. Av de nasjonalparkene som hittil er opprettet, er det 14 som omfatter privat eiendom. For Børgefjell, Femundsmarka, Jotunheimen, Junkerdalen, Saltfjellet/Svartisen og Stabbursdalen er det tale om små arealer. Høyesterett har godtatt at Hardangervidda nasjonalpark omfattet i overkant av 50 % privat grunn av hele arealet på noe over 3400 km2, jf. Rt. 1986 s. 199. Høyesterett tok utgangspunkt i at grunnlaget for vernevedtaket burde være verneverdiene på statsgrunnen, og slik at de private områdene fremstår som et tillegg. For Hardangerviddas del var det klart at statsgrunnen var utgangspunktet for og kjernen i vedtaket, og at de private områdene var å anse som tillegg. Verneverdiene på statsgrunnen ble også ansett særlig verdifulle og oppfylte selvstendig kravene til nasjonalpark. Det hadde da mindre betydning at de private områdene arealmessig var betydelige. Høyesterett fant det vanskelig å oppstille noen bestemt grense for størrelsesforholdet mellom privat og statlig grunn.

Prinsippet om statsgrunn fantes ikke i loven fra 1954. På dette punktet skjerpet altså naturvernloven av 1970 vilkårene. Bakgrunnen for å innføre vilkåret er ikke så klart uttalt, men alle nasjonalparker var til da opprettet på statsgrunn, selv om 1954-loven ikke stilte noe slikt krav, og forslaget innebar dermed en lovfesting av gjeldende praksis. Kanskje ble det heller ikke ansett som noe problem i 1970, fordi det fortsatt var nok av statlige områder å ”ta av”. Forslaget var nok også preget av tanken om at nasjonalparker skulle verne om ”nasjonalverdier” (jf. naturvernloven § 1), og at ”nasjonalt” eierskap var en naturlig slutning i forlengelsen av dette. At nasjonalparker er i statens eie er dessuten nokså vanlig i andre lands lovgivning, se bl.a. i Sverige og Finland.

I praksis har nok også en enklere verneprosess, hensynet til å unngå konflikter med private grunneiere og at en unngår erstatningsutbetalinger, vært tillagt betydning. Statlig eie kan også gjøre forvaltning av verneområdet enklere. Når staten selv eier området, trenger en ikke lovhjemmel eller forhandlinger med grunneiere om skjøtselstiltak.

Med statens grunn menes også grunn som forvaltes av Statskog SF og grunn i statsallmenninger. Når det gjelder grunnen i Finnmark, foreslås i Ot.prp. nr. 53 (2002–2003) om Finnmarksloven at det opprettes et nytt og selvstendig organ (Finnmarkseiendommen) som får overført eierrådigheten over den grunnen som i dag ligger under Statskog SF i Finnmark. Dette utgjør størsteparten av arealet i fylket og så å si all utmark. I utk. § 21 fastslås det uttrykkelig at ”grunn som Finnmarkseiendommen eier, kan legges ut som nasjonalpark etter reglene i naturvernloven uten at Finnmarkseiendommen har krav på erstatning.” Proposisjonen er til behandling i Stortinget.

Spørsmålet om eierforholdene kan få økt betydning i fremtiden. Forslagene i den siste nasjonalparkplanen berører mange privateide områder, men disse foreslås først og fremst vernet som landskapsvernområder. 6 Eierforholdene kan nok i en del tilfeller ha vært utslagsgivende for den foreslåtte verneformen, selv om naturverdiene i seg selv skulle tilsi at vern som nasjonalpark skulle være det naturlige.

Formålet med vern går ikke uttrykkelig frem av loven, annet enn at vernevedtaket treffes ”for å bevare” områder av den kvaliteten som nevnt (naturvernloven § 3). I praksis har begrunnelsen for å opprette nasjonalparker vært nokså sammensatt. Både vitenskapelige og landskapsestetiske hensyn, friluftslivshensyn og hensynet til biologisk mangfold er lagt til grunn. Også hensynet til kulturminner har vært vektlagt blant andre formål med vernet, jf. også § 3 annet ledd annet punktum, der kulturminner er nevnt blant de verdiene som skal beskyttes.

Det har også vært et mål fra tidlig av (jf. Naturvernrådets landsplan fra 1964) at nasjonalparkene skal være fordelt utover landet og representere flest mulig typer av landets natur. Men på grunn av vilkåret om statsgrunn (se nedenfor) er opprettelsen av nasjonalparker vanskeligere i områder av landet med lite statlig grunn, særlig i Sør- og Vest-Norge, og slike områder er underrepresentert. Nasjonalparkene omfatter dermed først og fremst høyfjellsnatur, og i liten utstrekning kystlandskap og løvskog. Det er så langt ikke opp­rettet nasjonalparker for å beskytte verneverdier i sjø.

Nasjonalparker er ikke opprettet med det formål å bevare områder for reindrift, men i f.eks. verneforskriften for Stabbursdalen er det tatt inn i formåls­bestemmelsen § 2 annet ledd at ”ivaretakelse av naturgrunnlaget innenfor nasjonalparken er viktig for samisk kultur og næringsutnyttelse. Området skal kunne brukes til reindrift, naturopplevelse og utøvelse av tradisjonelt og enkelt friluftsliv med liten grad av teknisk tilrettelegging”. I utkast til Finnmarkslov § 18 sies det at ”ved utformingen av bruksregler [for nasjonalparker] skal det legges vekt på at tradisjonell bruk kan videre­føres.”

Rettsvirkningen av et vedtak om nasjonalpark er at naturmiljøet ”vernes”, jf. naturvernloven § 3 annet ledd første punktum. Etter annet punktum innebærer dette at ”landskapet med planter, dyreliv og natur- og kulturminner skal vernes mot utbygging, anlegg, forurensninger og andre inngrep”. Av hensyn til formålene med vernet, jf. foran, er restriksjonsnivået i nasjonalparkene relativt strengt. Restriksjonsnivået for nasjonalparker drøftes nærmere i kap. 17.

16.2.3 Landskapsvernområde

Ifølge naturvernloven § 5 kan landskapsvernområder etableres for å bevare egenartet eller vakkert natur- eller kulturlandskap.

Det er opprettet 149 landskapsvernområder pr. 1. juli 2004. Arealmessig er dette etter nasjonalparkene den mest omfattende verneformen, jf. tabell 16.1 i kap. 16.2.1. Når det gjelder rettsvirkninger, er dette den svakeste verneformen, jf. ordlyden som tilsier at det er ”landskapet” som sådant som vernes. I praksis er imidlertid restriksjonsnivået nokså varierende, jf. nedenfor og kap. 17. Landskapsvernområdene er ikke opprettet etter noen samlet plan når bortses fra områdene som er tatt med i nasjonalparkplanen eller som en del av de tematiske fylkesvise verneplanene.

Vilkårene for opprettelse av landskapsvernområder er at det dreier seg om et natur- eller kulturlandskap , og at dette landskapet er vakkert eller egenartet (naturvernloven § 5 første punktum).

Siden kategorien omfatter både natur- og kulturlandskap, blir det mindre viktig å fastslå hvor skillet går mellom disse to. Avgrensningen må derimot skje mot det som er så sterkt påvirket av mennesker at det ikke lenger kan sies å være et kultur”landskap”. Etter forarbeidene i naturvernloven § 5 tar kulturlandskapsdelen i første rekke sikte på gammelt jordbrukslandskap , slik som slåtteenger, havnehager og setervoller, men bestemmelsen er rettslig sett ikke begrenset til dette. Også f.eks. et gammelt bergverkslandskap kan under omstendighetene omfattes. Videre kan bygninger og andre fysiske anlegg slik som vannføringsanlegg eller slagg­hauger inngå som en del av landskapet. Grensen går nok mot bymessige områder, og områder som ellers er sterkt preget av større tekniske inngrep slik som veier, annen infrastruktur, eller større anlegg.

Vilkåret om at området skal være egenartet eller vakkert brukes også for nasjonalparker, og må hovedsakelig ha samme innhold. ”Egenartet” innebærer at området må ha et særpreg. Vilkåret ”vakkert” peker på et viktig element i landskapsvernet i dag. I praksis har estetiske hensyn blitt tillagt stor vekt ved landskapsvernområder. Ut fra forarbeidene kan det videre sies at friluftslivshensyn alene ikke kan kvalifisere for opprettelsen av et landskapsvernområde (Ot.prp. nr. 68 (1969–70) s. 4 og 12).

Biologisk mangfold kan neppe alene oppfylle kriteriene for landskapsvern med mindre det er dette som gir landskapet dets karakter, noe som kan være tilfelle med visse vegetasjonstyper. Men de biologiske elementene, særlig plantelivet, vil normalt inngå i en helhet med andre trekk som til sammen utgjør landskapet. Bevaring av landskapsbildet vil på denne måten også bidra til bevaring av det biologiske mangfoldet, men neppe på enkeltarts- eller individnivå, og i liten grad for dyrearter. Dette er nok bakgrunnen for at landskapsvern ikke sjelden er kombinert med fredning av plante- eller dyrearter etter naturvern­loven §§ 13 eller 14, eller reservat- eller biotopfredning etter §§ 8 eller 9.

Formålet med landskapsvern er etter lovens ordlyd å ”bevare landskapet”, noe som presiseres ved at vernet gjelder tiltak som ”vesentlig kan endre landskapets art eller karakter” (naturvern­loven § 5 annet punktum). I praksis har landskapsvernområde imidlertid vært brukt til et vidt spekter av verneformål. Nedenfor er det gitt en grovmasket inndeling av landskapsvernområder ut fra hvilke formål og med hvilken begrunnelse de har vært opprettet.

1. Landskapsvern som alternativ til nasjonalpark . Der hvor områder planlagt utlagt til nasjonalpark ikke oppfyller kriteriene for nasjonalpark, kan det være opprettet landskapsvernområder isteden. Disse faller i to undergrupper:

   1. Landskapsvernområder i randsonen av nasjonalpark. Rent faktisk vil mange av disse fungere som influenssoner rundt en nasjonalpark. Eksempler kan være verneområdene rundt Forollhogna, 7 Dovre, 8 Saltfjellet, 9 Femundsmarka 10 og Hardangervidda nasjonalpark. 11

   2. Større urørte områder . Områder med naturkvaliteter av en art og kvalitet som gjør at de ville kvalifisert til nasjonalpark om grunneierforholdene var annerledes. Eksempler på slike områder kan være hele eller vesentlige deler av Trollheimen, 12 Setesdal-Vesthei-Ryfylkeheiane, 13 Brattefjell-Vindeggen, 14 Dyraheio, 15 Kvanndalen, 16 Saltfjellet, 17 og Gåsvatnan. 18

2. Landskapsvern av naturtyper . Landskapsvern er brukt for ulike skogtyper (barskog, edelløvskog, kalkfuruskog, bøkeskog), eller myr- og våtmarksområder. Flere av disse er opprettet som ledd i de fylkesvise tematiske verneplanene. Ofte vil disse vernevedtakene være kombinert med en plante- eller dyrelivsfredning. Normalt brukes reservatformen i de tematiske verneplanene. Bakgrunnen for at landskapsvern er valgt i noen tilfeller er i første rekke inngrepssituasjonen eller krav eller ønske om fortsatt bruk. Noen områder i verneplanen for barlind-kristtorn er f.eks. opprettet som landskapsvernområder. Andre eksempler kan være Møsvasstangen 19 og Jomfruland. 20

3. Landskapsvern av kvartærgeologiske landskapsformer . Vern av intakte kvartærgeologiske landskapsformer ligger til grunn f.eks. for landskapsvernområdene Kjenstad, 21 Straumen, 22 Romerike, 23 Aurmoen 24 og Raet. 25

4. Landskapsvern i tilknytning til sjøområder . Det finnes ingen landskapsvern i rene marine områder, men en rekke sjøområder i tilknytning til landområder er vernet som landskapsvernområde, senest gjennom kystverneplan for Nordland. Eksempler fra denne verneplanen er landskapsvernområdene Borgværet, 26 Åsværet, 27 Røstøyene, 28 Hysværet-Søla, 29 og Svellingsflaket. 30 Alle disse områdene har dyrelivsfredning i tillegg til landskapsvernet. Vernereglene for sjøområdet er begrenset til selve vannspeilet/ vannoverflaten som del av landskapsbildet.

5. Kulturlandskap . De aller fleste landskapsvernområdene har større eller mindre grad av kulturpåvirkning. Overgangen mellom kultur- og naturlandskap er vanskelig å trekke, men for jordbrukslandskap i drift er landskapsvernområde normalt den eneste mulige verneform etter naturvernloven.

6. Landskapsvern av og rundt kulturminner , f.eks. Hestad 31 i Sunnfjord, Vingen 32 i Bremanger, Veøy 33 og Austråtlunden. 34 Se også kap. 20.

7. Vern av naturlandskap , som f.eks. Utladalen landskapsvernområde, 35 der verneformålet er å bevare ”vilt og vakkert vestlandskap med naturmiljø og kulturminne i tilknyting til Jotunheimen nasjonalpark”.

De hensyn som har ligget til grunn i forvaltningspraksis, har altså vært mangeartede. Biologisk mangfold, bestemte naturtyper, estetiske hensyn, kulturelle spor har vært fremtredende, likeledes ”nasjonalparklignende” hensyn slik som sammenhengende områder med spesielle kvaliteter eller betydning for friluftslivet. Valget av landskapsvern som verneform er ofte resultat av en samlet vurdering av inngrepssituasjonen, og et ønske om å tillate visse former for aktivitet. Dette gjelder f.eks. oppdrettsvirksomhet, som det i de siste årene i størrelsesomfang er åpnet for innenfor en del landskapsvernområder.

Landskapsvern er den lempeligste formen for vern. Igangværende utnytting av området, slik som jordbruksdrift, kan som regel fortsette som før, forutsatt at det ikke skjer vesentlige endringer i driftsmåter og omfang. Loven slår i § 5 annet punktum fast at det ikke må iverksettes tiltak som ”vesentlig” kan endre ”landskapets art eller karakter”. Dette er et generelt lovfestet forbud mot vesentlige landskapsmessige inngrep uavhengig av vernebestemmelsene for området. Innholdet i landskapsvernet vil videre følge av vernebestemmelsene, som fastsettes med hjemmel i § 6. Forskriftshjemmelen i § 6 er i praksis tolket slik at den gir et spillerom for ulike vernebestemmelser og ikke er begrenset til å presisere innholdet av det generelle forbudet i § 5. Det er i dag en etablert forvaltningspraksis for at vernebestemmelser i landskapsvernområder kan forby tiltak som vanskelig kan anses å forårsake ”vesentlige endringer i landskapets art eller karakter”.

Rettsvirkningene av landskapsvernområde drøftes nærmere i kap. 17.

Naturvernloven § 7 bestemmer at reglene om landskapsvernområder ”gjelder ikke områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven”. Der hvor landskapsvernområdet omfatter et allerede regulert område, innebærer bestemmelsen at vedtaket om landskapsvern ikke kan ha rettsvirkning før reguleringsvedtaket er opphevet. Den åpner imidlertid også for etterfølgende reguleringsvedtak i områder som er utlagt til landskapsvernområde. I de regulerte områdene bortfaller landskapsvernet når reguleringsplanen er endelig. Som regel vil vernemyndighetene komme med innsigelse mot slike planer, og regelen har derfor skapt en del konflikter i praksis.

Spørsmålet har vært reist om § 7 må fortolkes snevert, slik at den bare anses å regulere tilfeller der det er motstrid mellom vernevedtaket og reguleringsvedtaket. Ut fra ordlyden er det lite som taler for en slik tolkning. 36

16.2.4 Naturreservat

Som reservater kan fredes områder som har urørt eller tilnærmet urørt natur, eller utgjør spesiell naturtype, og områder som har særskilt vitenskapelig eller pedagogisk betydning eller som skiller seg ut ved sin egenart, jf. naturvernloven § 8.

Per 1. juli 2004 er det opprettet 1701 naturreservater, som arealmessig omfatter ca. 1 % av Norges landareal. Reservat er den strengeste verneformen. Den har vært brukt for å sikre representative områder av norsk natur, særskilt viktig biologisk mangfold, samt naturverdier som har stått i fare for å forsvinne. Reservatfredning er også den verneformen som i størst grad har vært benyttet for gjennomføringen av de fylkesvise verneplanene.

Hovedvilkår for å kunne opprette et naturreservat er enten at området er urørt eller tilnærmet urørt eller at det utgjør en spesiell naturtype (§ 8). I tillegg må området enten ha særskilt vitenskapelig eller særskilt pedagogisk betydning eller skille seg ut ved sin egenart .

Hovedvilkårene innebærer at det må dreie seg om naturområder og at rent kulturlandskap ikke kan fredes som reservat i dag.

Naturvernlovens krav til uberørthet er noe strengere enn for nasjonalparker, men forarbeidene gir få holdepunkter for når påvirkningen er blitt for sterk til at det kan være tale om ”tilnærmet urørt” natur. I praksis har inngrep slik som en viss hogst, innslag av avvikende treslag, ledninger og til og med vei igjennom reservatet, blitt godtatt. Enkelte reservater er også utsatt for mye støy. For de fleste reservatene gjelder imidlertid at kravet om urørt eller tilnærmet urørt natur er oppfylt.

Når området ikke har oppfylt kravet om urørthet, er alternativet ”spesiell naturtype” brukt i en del tilfeller. Det har vært uklart hva som ligger i dette begrepet. Av forarbeidene til loven går det frem at det med spesiell naturtype menes at naturtypen tilfredsstiller kriteriene for å kalles en naturtype naturfaglig sett, til tross for at det kan være gjort visse inngrep. 37 Som eksempel nevnes edelløvskog som tross inngrep fra menneskenes side har bevart sin opprinnelige karakter og for så vidt er likeverdig med urørt natur. Høyesterett uttalte i Rt. 1995 s. 1427 at det avgjørende er ”om området i dag fungerer som et sant og ekte naturområde, selv om forutsetningene for dette en gang helt eller delvis er lagt av mennesker, f.eks. ved oppdemming eller drenering eller innføring av nye, ville planteslag. Videre må man kreve at de menneskelige inngrep ikke er så sterke at de berøver området karakter av naturområde.” Sammenfattende kan man si at naturreservat kan brukes på alle områder som ikke er så påvirket at de ikke kan kalles ”natur”, når områdets særtrekk og kvaliteter er noenlunde intakte ut fra naturfaglige kriterier for naturtypen, slik at det har mening å frede det som naturreservat.

Vilkårene ”særskilt vitenskapelig eller pedagogisk betydning” er tilleggsvilkår. Et område kan ha vitenskapelig betydning f.eks. som referanseområde, eller fordi det er særlig urørt. Skal området ha pedagogisk betydning, må det antakelig legges vekt på at området er tilgjengelig, og på om det inneholder spesielt gode eksempler på naturlige fenomener, arter eller forekomster.

Den selvstendige betydingen av at området ”skiller seg ut ved sin egenart” er ikke så klar, spesielt ikke ved siden av vilkåret om spesiell naturtype.

Vilkårene for naturreservat setter de naturvitenskapelige verdiene i fokus, og denne formen er derfor den som sammen med biotopfredning er mest direkte knyttet til vern av biologisk mangfold . Reservatfredning kan imidlertid ikke brukes for å verne områder med kun kulturbetinget biologisk mangfold, eller for å verne områder som er betydelig preget av tekniske inngrep, men som likevel har en viktig økologisk funksjon.

Loven sier ingenting om formålet med fredningen. Ut fra vilkårene for fredningen og restriksjonsnivå må nok bestemmelsen tolkes slik at formålet er å bevare området mest mulig uforstyrret. Om dette innebærer at området skal få ”utvikle seg fritt” eller om det skal beholde det utviklingstrinn som det er i på vernetidspunktet, se nærmere kap. 17.2.4.3. I reservater som fredes som referanseområde, vil det være et mål at området påvirkes så lite som mulig. Er formålet med reservatet derimot f.eks. å bevare et leveområde for visse arter, kan det hende at det er nødvendig med aktiv skjøtsel.

Restriksjonsnivået i reservater er normalt strengt, jf. formuleringen i § 8 annet punktum om at området kan ”totalfredes” eller ”fredes for bestemte formål”. Totalfredning betyr at all aktivitet kan forbys. Med fredning for bestemte formål menes at fredningen spesielt skal ivareta nærmere nevnte naturverdier, f.eks. edelløvskog, barskog, myr, sjøfugl. Restriksjonsnivået for reservater drøftes nærmere i kap. 17.

16.2.5 Biotopfredningsområde

Som biotopfredningsområder kan vernes områder som har vesentlig betydning for planter eller dyr som blir fredet i medhold av naturvernloven § 13 eller § 14 eller annen lovgivning, jf. naturvernloven § 9.

Biotopfredning er en form for områdefredning der en eller flere arter står i sentrum. Restriksjonsnivået varierer derfor avhengig av behovene for de aktuelle artene. For planter og andre stedbundne arter vil biotopfredning fort nærme seg en alminnelig fredning som naturreservat, siden de fleste inngrepene vil påvirke plantelivet. For mobile arter vil dette ikke nødvendigvis være tilfelle. Pr. 1. juli 2004 er det opprettet 92 biotopfredningsområdene etter naturvernloven, som arealmessig dekker et svært lite område. De fleste biotopfredningsområdene er enten fuglefredningsområder eller plantelivsfredninger i landskapsvernområder.

Loven oppstiller to vilkår som begge må være oppfylt for biotopfredning. For det første må det dreie seg om en fredet art . ”Fredet” vil i denne sammenhengen for det første si fredet etter naturvernloven § 13 eller 14. Arten kan også være fredet gjennom fredningsprinsippet etter viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven, men en forutsetning for å kunne anvende naturvernloven § 9 er i så fall at det ikke er åpnet for jakt eller fangst. Verken viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven stiller krav om at det er en fredet art som må være grunnlag for biotopvern etter deres § 7. Selv om både viltloven og lakse- og innlandsfiskloven nå har egne biotopvernbestemmelser, brukes naturvernloven § 9 fremdeles for arter som også omfattes av disse lovene. Det er således vedtatt en rekke fuglefredningsområder med hjemmel i naturvernloven § 9, selv om alle fuglearter regnes som vilt etter viltloven.

Når det gjelder arter i saltvann, må naturvernloven § 9 trolig kunne brukes for de artene der det etter saltvannsfiskeloven er totalforbud mot høsting, men her foreligger det ingen praksis.

Det andre vilkåret som må være oppfylt, er at området har vesentlig betydning for de fredede plantene eller dyrene. Hva som ligger i dette, er noe uklart. For planter har man i praksis vernet voksestedet med den avgrensningen som sikrer de økologiske funksjonene, mens man for dyr har sikret hekke- eller ynglingsområder, raste- eller overvintringsområder for fugl, samt trekkveier.

Biotopfredning er rettet mot bevaring av det biologiske mangfoldet på arts- eller bestandsnivå , jf. at fredningen etter §§ 13 og 14 kun gjelder arter eller bestander. Kravet om at arten eller bestanden må være fredet, innebærer imidlertid en vesentlig begrensning.

Formålet med fredningen skal være retningsgivende for hvilke forbud som fastsettes, jf. formuleringen ”for å bevare de fredede artenes livsmiljø”.

Formålet med plantelivsfredningene er ofte ”bakt inn” i formålet med landskapsvernområdet som de tilhører, og gir en nokså uklar verneform.

Rettsvirkningene av biotopfredning går ikke frem av loven, men fastsettes konkret i den enkelte verneforskriften. Dette skyldes nok at behovet for restriksjoner kan variere sterkt alt etter hvilken art det er tale om, og hvilken funksjon området har for arten. Loven hjemler et strengt restriksjonsnivå om dette er nødvendig, jf. formuleringen om at ”utbygging, anlegg, forurensninger og andre inngrep kan forbys” (§ 9 første ledd). Restriksjonsnivået for biotopfredninger omtales nærmere i kap. 17.

16.2.6 Biotopvernområde etter viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven

16.2.6.1 Gjeldende lovregler og praksis

Både viltloven og lakse- og innlandsfiskloven har bestemmelser om biotopvern i loven § 7 annet ledd. Bestemmelsene er nesten likelydende, med noen få forskjeller som blir omtalt nedenfor. Biotopvernbestemmelsen i viltloven er hittil brukt tolv ganger, se boks 16.4). Lakse- og innlandsfisklovens biotopvernbestemmelse er så langt ikke brukt.

Etter begge lovene er det første vilkåret for vernet at området må har ”særlig verdi” for viltet eller fiskeressursene. 38 Eksempler på dette er yngle- og hekkeområder, trekkveier, gyteområder eller lignende. Området kan være av verdi for én art, eller for et mangfold av arter. Det er – i motsetning til biotopfredning etter naturvernloven – ikke noe vilkår at artene er fredet.

Forarbeidene viser at bestemmelsen i viltloven § 7 annet ledd er ment brukt på mindre områder, selv om dette ikke uttrykkelig går frem av ordlyden. I forarbeidene heter det at bestemmelsen gir ”mulighet for vern av de mest vesentlige områder i kommunen dersom disse er truet med utbyggingstiltak eller annen virksomhet som kan ventes å gi vesentlig skadevirkning for viltet. Typiske eksempler på dette vil kunne være trekkveier for storvilt som må beskyttes mot bygging og anlegg, spillplasser for skogsfugl som bør bevares mot uthogst eller vinteroppholdssteder for rype der hyttebygging vil kunne være særlig skadelig.” (Ot.prp. nr. 9 (1980–81) s. 49.)

Det andre vilkåret er at biotopvern må være nødvendig for å bevare livsmiljøet. På dette punktet skiller lakse- og innlandsfiskloven seg fra viltloven ved at ikke bare behovet for bevaring , men også utvikling av livsmiljøet kan begrunne vern. Vilt­loven åpner altså ikke for restaurering eller kultivering av områder for å skape biotoper på samme måte som lakse- og innlandsfiskloven gjør. Det henger nok sammen med at det har vært større tradisjon for slike tiltak innenfor fiskeforvaltningen enn innenfor viltforvaltningen.

Restriksjonene kan omfatte alle typer inngrep, jf. formuleringen ”anlegg, bygging og annen virksomhet, herunder ferdsel” i viltloven og ”anlegg, bygging og annen virksomhet eller bruk av vannressursene” i lakse- og innlandsfiskloven. Begrensningene kan imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å bevare (evt. utvikle) livsmiljøet, jf. foran. De reglene som fastsettes i det enkelte tilfelle, må derfor tilpasses den funksjonen vedkommende område har for viltet eller fiskeressursene. Bestemmelsen kan rette seg mot konkrete utbyggingstiltak, f.eks. byggefelt som stenger en kritisk trekkvei for hjort, eller mer generelt ta sikte på å hindre forstyrrelser visse deler av året (Ot.prp. nr. 9 (1980–81) s. 49).

Bestemmelsene gir ikke adgang for myndighetene til aktive tiltak (skjøtsel) på annens eiendom.

Det kan se ut som om lovgiveren har hatt et større ambisjonsnivå når det gjelder bruken av bestemmelsen enn det som har vært resultatet i praksis. I Ot.prp. nr 9 (1980–81) heter det at Direktoratet for naturforvaltning burde kunne legge opp til et ”planmessig arbeid med biotopvern i kommunene basert på visse typeområder som nevnt ovenfor”, og at ”det bør tas sikte på standardiserte regler for bruken av de ulike biotoptyper det kan være aktuelt å verne etter § 7”. Saksbehandlingsreglene for vernevedtaket er imidlertid de samme som ved vern etter naturvernloven, noe som av forvaltningen har vært oppfattet som tungvint. Bestemmelsen har hatt sin hovedsakelige verdi i noen få saker i tilknytning til verneprosesser i større verneområder etter naturvernloven. De områdene som ble ivaretatt gjennom viltloven, oppfylte ikke vilkårene for reservatfredning etter naturvernloven, eller arten (i det aktuelle tilfellet villrein) var ikke totalfredet.

For biotopvernområder etter lakse- og innlandsfiskloven har også avgrensningen mot vassdragslovgivningen hatt betydning for bestemmelsens bruk. I dag følger det av § 7 fjerde ledd at annet ledd ikke kan brukes for å forby vannkraftutbygging som krever konsesjon etter vassdragsreguleringsloven eller vannressursloven. Begrunnelsen for denne avgrensningen er at det er Stortinget som forutsettes å ta stilling til varig vern mot kraftutbygging (jf. Olje- og energidepartementets høringsuttalelse slik den er referert i Ot.prp. nr. 29 (1991–92) s. 22).

Biotopvernbestemmelsen ble endret i og med vedtakelsen av vannressursloven, noe som innebar at den fikk et større virkeområde og større praktisk betydning. Tidligere var hjemmelen også avgrenset mot tiltak som skulle behandles etter den tidligere vassdragsloven. Konsesjonsplikt ble utløst for alle tiltak som kunne ha vesentlig betydning for allmenne interesser, f.eks. fiskeressursene. I realiteten innebar dette at de fleste inn­grepene i områder av særlig verdi for fiskeressursene skulle behandles etter vassdragsloven, ikke lakse- og innlandsfiskloven. Biotopvernbestemmelsen er heller ikke brukt i den nye formen den har fått som følge av vannressursloven. Opprettelse av nasjonale laksefjorder kan imidlertid gi bestemmelsen ny aktualitet, jf. nedenfor.

16.2.6.2 Særlig om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder

Stortinget vedtok 25. februar 2003 å opprette 37 nasjonale laksevassdrag og 21 nasjonale laksefjorder (jf. St.prp. nr. 79 (2001–2002) og Innst. S. nr.134 (2002–2003)) for å bevare livsmiljøet til sentrale bestander av villaksen i Norge. Det er ikke tidligere fremmet forslag i denne størrelsesorden som tilgodeser en enkelt art eller enkelte bestander.

Vedtaket om nasjonale laksevassdrag og -fjorder innebærer ikke et ”vern” i tradisjonell forstand. Stortingets vedtak innebærer en ”grunn-norm” for forvaltningen av de utpekte fjorder og vassdrag, om at ”laksen sikres en særlig beskyttelse” (avsnitt II i plenarvedtaket). Stortinget har også vedtatt (avsnitt III i plenarvedtaket) hvordan dette beskyttelsesregimet skal utformes. Plenarvedtaket er en instruks til forvaltningen om å legge dette til grunn for sine vedtak, men har ikke i seg selv virkning overfor private.

Det er vurdert om lakse- og innlandsfiskloven § 7 annet ledd kunne brukes ved at alle de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene skulle opprettes som biotopvernområde. 39 Det som vanskeliggjør en slik løsning, er at det dreier seg om svært store områder, særlig når det gjelder vassdragene og deres nedbørfelt, der restriksjonsnivået bør være forskjellig ut fra de enkelte vassdragsdeler og de konkrete påvirkningene. Det kan nok sies at hele vassdraget er av ”særlig verdi” for den aktuelle laksebestanden, men det er tvilsomt om bestemmelsen har vært tenkt brukt på denne måten.

I St.prp. nr. 79 (2001–2002) kap 4.5.1 s. 68 heter det bl.a.:

”Det er to hovedgrunner til at ordningen foreslås opprettet ved plenarvedtak. For det første har ordningen klare likhetstrekk med Verneplan for vassdrag, som er opprettet av Stortinget ved plenarvedtak. For det andre vil ordningen kreve lovendringer. Dette vil være tidkrevende, og både hensynet til villaksen og de berørte næringsinteressene tilsier at ordningen bør avklares så raskt som mulig. Opprettelse ved plenarvedtak vil imidlertid innebære at ordningen kommer raskt på plass ved at den etableres og får rettsvirkninger allerede ved Stortingets behandling.”

Ut fra formuleringen ”kreve lovendringer” kan det avledes at man ikke anså lakse- og innlandsfiskloven § 7 annet ledd som et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag.

Man har derfor valgt en løsning som baserer seg på en forvaltning gjennom først og fremst vannressursloven, oppdrettsloven og lakse- og innlandsfiskloven, der lakseinteressene skal veie tyngst ved de forskjellige avgjørelsene etter lovene. For å gi plenarvedtakene en bedre forankring arbeides det med et forslag om lovfesting av ordningen i alle aktuelle lover, særlig de tre forannevnte. Ulempen med denne løsningen er at den mangler samordning av forvaltningen på tvers av sektorene.

16.2.7 Naturminne

Som naturminne kan fredes geologiske, botaniske og zoologiske forekomster, herunder fosser og andre deler av vassdrag, som har vitenskapelig eller historisk interesse eller som er særpregede, jf. naturvernloven § 11. Dette omfatter også arealer rundt slike forekomster.

Naturminne er en av de eldste formene for vern og gjenspeiler kanskje forrige århundreskiftes syn på naturen gjennom sin vekt på ”forekomster” av ulike slag. Per 1. juli 2004 er det opprettet 102 naturminner. Det dreier seg først og fremst om geologiske naturminner og enkelttrær eller tregrupper.

Vilkår for fredning som naturminne er for det første at det gjelder forekomster av geologisk, botanisk eller zoologisk art . I tillegg må forekomsten ha vitenskapelig eller historisk interesse eller være særpreget . Kategorien åpner for vern av enkeltvise forekomster og fenomener, geologiske spesialiteter og andre forhold i naturen som vekker allmenn eller vitenskapelig interesse.

Det typiske biologiske naturminnet er et enkeltstående tre, noen med navn (”Gullgrana”, ”Storeiki”, ”Svensk-furua”), som det ikke sjelden knytter seg historie til. Det eldste naturminnet, eika ”Den gamle mester” i Krødsherad, er fra 1914.

Først meget senere kom de geologiske naturminnene. Blant geologiske naturminner finner en flyttblokker, spesielle forekomster av bergarter, fossilfunn, men også ”representative” forekomster av en bergart.

Vernekategorien naturminner har senest vært brukt i 1998 for å frede geologiske forekomster i Telemark. Fredning av trær har ikke forekommet i nyere tid.

Ut fra ordet ”forekomst” er naturminnene naturlig nok begrenset i utstrekning. Likevel finnes det eksempler på naturminner som er større enn noen av de minste reservatene. Dessuten kan også området rundt forekomsten fredes sammen med den, ”når det anses nødvendig for å verne den” (§ 11 annet ledd). Dette åpner neppe for noen områdefredning av stort omfang, men det kan være noe uklart hvordan loven er å forstå på dette punkt, og praksis har vært noe varierende.

I henhold til § 11 tredje ledd kan fosser og andre deler av vassdrag også fredes som naturminne. Bestemmelsen har ikke vært brukt i praksis.

Formålet går ikke frem av loven, men ut fra bruken av begrepet ”fredning” kan det avledes at formålet er å bevare forekomsten i uforstyrret form.

Rettsvirkningen er at forekomsten ”fredes”. Naturminnefredningen innebærer dermed et strengt vern.

16.2.8 Vassdragsvernområde

Som vassdragsvernområde kan vernes vassdrag som er beskyttet mot kraftutbygging, eller del av slike vassdrag, med den nærmeste strandsonen, jf. naturvernloven § 11 a.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning

Ved vedtagelsen av den nye vannressursloven i 2000 ble det tilføyd en bestemmelse i naturvernloven § 11 a om vassdragsvernområde. Bestemmelsen gjelder vassdrag som er vernet mot kraftutbygging, og tanken har vært at vernet etter vannressursloven kan være utilstrekkelig for noen vernede vassdrag eller deler av slike. Bestemmelsen har så langt ikke vært brukt i praksis.

Vilkår for vassdragsvern etter naturvernloven er at vassdraget allerede er vernet mot kraftutbygging etter vannressursloven § 32, som bygger på Stortinget vernevedtak. 40 Dette kravet må nok tolkes slik at Stortinget som lovgiver har ment at kraftutbygging er en såpass vesentlig nasjonal interesse at det ikke overlates til regjeringen å unnta vassdrag fra kraftutbyggingspotensialet ved å verne det som vassdragsvernområde etter naturvernloven. Forut for en slik beslutning forutsettes Stortingsbehandling gjennom verneplanene for vassdrag. Har Stortinget først sluttet seg til at kraft­utbygging må vike for naturverninteressene i et vassdrag, åpnes det for at Kongen kan sette ytterligere begrensninger for bruken ved vassdragsvern etter naturvernloven § 11 a. For nærmere omtale av vannressursloven og vernede vassdrag vises til vedlegg 7.

Bestemmelsen oppstiller ingen krav utover vilkåret om at vassdraget skal være vernet mot kraftutbygging.

Vernevedtaket kan gjelde hele vassdraget eller deler av det, og det kan omfatte den nærmeste strandsonen . Andre deler av nedbørsfeltet vil dermed ikke kunne vernes etter § 11 a.

Paragraf 11 a er tenkt benyttet for ”vernede vassdrag med spesielt store naturfaglige eller landskapsmessige verneinteresser, særlig referansevassdrag” (Ot.prp. nr. 39 (1998–99) s. 374). Det sies også at vernet etter naturvernloven ”vil representere det strengeste vernet” (s. 349). Etter forarbeidene skal naturvernloven § 11 a ”bare tas i bruk for et begrenset antall verneobjekter” (s. 374).

Bestemmelsen i § 11 a gjelder når vassdraget er det sentrale i vernet. Inngår vassdraget i en større natursammenheng, kan det vernes gjennom en av de andre verneformene i naturvernloven. For eksempel inneholder nasjonalparkene mye verdifull vassdragsnatur, og biotopfredningshjemmelen må kunne brukes for arter i ferskvann, forutsatt at de er fredet.

Bestemmelsen sier ikke noe om formålet med vernet eller rettsvirkningene .

16.2.9 Oppsummering av vernekategoriene etter gjeldende rett

Av de eksisterende vernekategoriene har vassdragsvernområde etter naturvernloven § 11 a og biotopvernområde etter lakse- og innlandsfiskloven ikke vært brukt. Verneformen naturminner har opprinnelig vært mye brukt for punktfredninger av enkeltelementer, men er i det siste kun anvendt på geologiske forekomster. De øvrige vernekategoriene har alle vært brukt i utstrakt grad. Kategoriinndelingen har ikke medført store problemer, men det kan konstateres visse svak­heter.

Det er ikke klare og entydige rettslige skiller mellom de forskjellige vernekategoriene. Dette gjelder særlig for vernekategorien landskapsvernområde. Det kan være at det har utviklet seg en forholdsvis sikker forvaltningspraksis for når de respektive vernekategoriene tas i bruk. Med det store antallet vernevedtak som er truffet, har utvalget ikke hatt mulighet for å bestemme hvor konsekvent praksis har vært.

I dagens vernekategorier går verneformålene ikke klart frem av loven. For noen kategorier er det ikke angitt noe formål overhodet. I praksis er det formulert en rekke formål for de konkrete verneområdene, men det kan ha vært uklart hvilke formål loven hjemler for den enkelte kategori.

Vilkårene for vern fanger ikke opp nyere kunnskap om biologisk mangfold og arters eller naturtypers behov for vern ut fra deres økologiske tilstand . Ingen områdevernbestemmelser bruker f.eks. begreper som truet, sårbar eller hensynskrevende. Når en del av kriteriene dessuten bruker begreper som ”urørt” eller ”vakkert”, faller noen områder som er preget av en del inngrep utenfor, selv om de kan ha viktige funksjoner for det biologiske mangfoldet. Dette kan f.eks. gjelde en del områder i lavereliggende strøk. De øvrige kriteriene fanger ikke helt opp dette behovet.

Kriteriene tar heller ikke helt høyde for samspillet mellom mennesker og natur . Landskapsvernbestemmelsen nevner kulturlandskap, men landskapets betydning for mennesker og menneskers betydning for landskapets utvikling og de artene som lever der, kommer ikke til uttrykk. At (bærekraftig) bruk kan være en forutsetning for bevaring av verneverdiene, fanges dermed heller ikke opp. Denne problemstillingen vil bli drøftet nærmere i kap. 21.

Kriteriet om statsgrunn har vært et hinder for nasjonalparkvern i visse områder som ut fra naturgrunnlaget har hatt nasjonale verneverdier.

Rettsvirkningene av et vern går i dag heller ikke klart frem i alle kategoriene.

Verneformen landskapsvern er den verneformen som fremstår som mest uklar. Den er brukt til svært forskjellige formål, og restriksjonsnivået har også vært nokså varierende.

Biotopfrednings hjemmelen etter naturvernloven har hatt en vesentlig begrensning i kravet om at den aktuelle arten som området skal beskytte, må være fredet. Biotopvernbestemmelsene etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven kan ikke helt fylle tomrommet, særlig siden de ikke omfatter alle arter og mangler skjøtselshjemmel.

Nettverkstanken gjenspeiles ikke i gjeldende rett, jf. nærmere kap. 16.4.3.

Når det gjelder svakheter i gjeldende rett i forhold til marine verneområder , vises til kap. 16.11.

16.3 Bør loven angi et system av vernekategorier?

Et annet hovedspørsmål som utvalget har vurdert, er om det er hensiktsmessig å beholde kategorier for områdevern, eller om det bør lages en helt generell hjemmel, slik tilfellet var i naturvernloven av 1954, og slik som f.eks. den danske naturvernloven har.

Erfaringene med gjeldende naturvernlov viser etter utvalgets mening at en inndeling i visse kategorier har fungert tilfredsstillende. Dessuten legger internasjonale retningslinjer for vern opp til en inndeling i kategorier.

Kategoriene gir ved sin betegnelse et første inntrykk av verneformål og restriksjonsnivå som har stor informasjonsmessig betydning for både publikum og forvaltningen. Problemet oppstår når kategoriene ikke brukes konsekvent, og betegnelsen på området skaper et feilaktig inntrykk av områdets karakter og bruksbegrensningene. I så måte har særlig kategorien landskapsvernområde gitt grunnlag for en del konflikter når innholdet i vernet har vært strengt sammenlignet med formålet om å bevare ”landskap”.

Utvalget mener at grensene mellom kategoriene bør kunne gjøres klarere og innholdet i kategoriene mer i samsvar med deres betegnelse.

Etter utvalgets syn bør kategoriseringen først og fremst skje ut fra formålet med vernet og områdets karakter . I ”områdets karakter” ligger både naturgrunnlaget i seg selv og hvilke verdier som knyttes opp mot det. Området må være av en bestemt karakter for å kunne bruke en bestemt vernekategori, det vil si at visse egenskaper settes opp som vilkår for vern. Disse vilkår er en generalisering av de konkrete verneverdiene i det enkelte verneområdet. Det er også grunn til i større grad å trekke inn kriterier som vektlegges internasjonalt.

Av hensyn til publikum er det videre viktig at kategorivalget gir et inntrykk av hvilket restriksjonsnivå som gjelder for området. Siden restriksjonsnivået nødvendigvis må henge sammen med formålet med vernet og verneverdiene i området, bør et slikt utgangspunkt være forenlig med det utvalget mener kategoriseringen bør bygge på.

Selv om utvalget mener at dagens naturvernlov og praksis etter loven kan forbedres med tanke på klargjøring av vernekategoriene, mener utvalget at naturens mangfoldighet setter grenser for hvor absolutte kategoriene kan være. Det vil være grensetilfeller og glidende overganger, som må løses ved at kategoriene ikke gjøres for snevre, og ved en anvending av kategoriene i praksis som beror på et fornuftig skjønn. Utvalget har vurdert om løsningen burde vært å fastsette betydelig flere kategorier for vern, som f.eks. den tyske naturvernloven har, men er kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Grensetilfeller vil oppstå også da, og en slik løsning ville neppe gjøre vernearbeidet mer oversiktlig for befolkningen.

Utvalget har også vurdert hvorvidt det er hensiktsmessig å opprette nye kategorier eller erstatte gjeldende kategorier. Her oppstår straks spørsmålet om hvordan man bør håndtere områder som allerede er vernet. Ved en omlegging av systemet for vernekategoriene har man valget mellom å la gamle betegnelser fortsette eller å gjøre om gamle vedtak til nye kategorier. Den første løsningen ville føre til et system der betegnelsene på en del områder ikke lenger blir i samsvar med det som etter nye regler oppfattes som formålet med vernet eller områdets karakter. Den andre løsningen innebærer et betydelig administrativt merarbeid. Utvalget har av disse grunnene vært varsom med å foreslå betydelige endringer i vernekategoriene som vanskelig lar seg forene med allerede etablert vern.

16.4 Endringsbehov i forhold til gjeldende kategorier

Innledningsvis i dette kapitlet har utvalget nevnt tre spørsmål som har vært viktige for vurderingen av gjeldende kategorier for områdevern. Det er spørsmålene om gjeldende kategorier er dekkende for vernebehovene, om de er klare nok i sine avgrensninger, og om de er i samsvar med internasjonale forpliktelser eller retningslinjer om områdevern.

16.4.1 Er dagens vernekategorier dekkende for vernebehovene?

Gjennomgåelsen i kap. 15.2.2 har vist at det er klare mangler ved det utvalget av naturtyper som blir tatt vare på gjennom dagens verneområder. 41 Det skyldes antagelig manglende ressurser og prioritering mer enn mangler i lovgrunnlaget. Oppsummeringen i kap. 16.2.9 viser likevel at også lovgrunnlaget kan forbedres. Særlig ser utvalget grunn til å knytte noen av vilkårene nærmere opp til den økologiske tilstanden for naturtyper eller arter, og til å revurdere kravet om statsgrunn for nasjonalparker. Samtidig bør vernekategoriene utformes med samspillet mellom mennesker og natur for øye. Det betyr både at bærekraftig bruk som bidrar til bevaring i verneområdene, bør tillates, at kulturbetinget mangfold bør fanges bedre opp gjennom skjøtselsplaner, og at opplevelsesverdien av naturen bør fremheves.

Vernekategorien naturminne synes i dag ikke lenger å fange opp noe behov som ikke også kan dekkes av andre vernekategorier eller av plan- og bygningsloven eller granneloven med de endringer utvalget foreslår. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen ikke videreføres. De naturminnefredningene som alt er vedtatt, bør bli stående med samme rettsvirkning som før, inntil vernet eventuelt blir opphevet eller gjort om til en annen vernekategori.

Heller ikke vernekategorien vassdragsvernområde foreslår utvalget videreført. Vassdrag som er vernet mot kraftutbygging ved stortingsvedtak, har et rettslig vern mot kraftutbyggingstiltak og andre inngrep etter vannressursloven §§ 34 og 35. Er det behov for et strengere og sterkere vern, kan det skje ved områdevern etter naturvernloven, jf. vannressursloven § 33. Dette kan f.eks. tenkes å være aktuelt for referansevassdrag. Vernekategorien vassdragsvernområde kan imidlertid etter gjeldende rett ikke brukes på hele nedbørsfelt, og den har så langt ikke vært tatt i bruk. Etter utvalgets mening kan de behovene som den skal dekke, i stedet dekkes ved å bruke en av de andre vernekategoriene.

Det kan spørres om dagens verneområder er fleksible nok når det gjelder tilpasninger over tid med hensyn til geografisk utstrekning. Grensene for verneområdet fastsettes ved kgl.res. og ligger i utgangspunktet fast. Vesentlige grenseendringer vil innebære en større endringsprosess i samsvar med de ordinære reglene for opprettelse av verneområder. I enkelte tilfeller utvikler vernebehov seg over tid slik at grensene ikke lenger passer, eller at verneverdiene ikke fanges opp av områdevernet slik det er vedtatt. Dette kan f.eks. gjelde tilfeller der hekkefugler flytter seg fra et hekkeområde innenfor et verneområde til hekkeområder utenfor, eller der artsforekomster pga. klimaendringer flytter seg opp eller ned i forhold til høydegradienter og muligens utenfor grensene for verneom­rådet.

Utvalget har vurdert om det kan legges opp til et mer fleksibelt system med sikte på tilfeller der arter forflytter seg ut av verneområdet eller blir borte i perioder. En mulighet er å gi verneområdet en utstrekning som tar høyde for at arter kan flytte på seg. Ulempen er da at verneområdet kan bli uforholdsmessig stort, med konsekvenser for annen virksomhet og erstatningsmessige konsekvenser. Dessuten løser det ikke situasjonen der arter blir borte i perioder. En annen mulighet er å gjennomføre større grenseendringer på en enklere måte enn i dag. Men slike endringer – særlig utvidelser – vil også ha en rettssikkerhetsmessig og erstatningsmessig side.

Utvalget er derfor kommet til at verneområdets avgrensning må bygge på verneverdiene og det arealet som trengs for å beskytte disse, slik det vurderes på vernetidspunktet. I dette ligger at verneområdets avgrensning ikke kan begrunnes med at deler av området skal være et mulig ”reserveområde” som arter kan forflytte seg til i perioder eller permanent. For øvrig må områdevernet suppleres med andre virkemidler, og utvalget viser i den forbindelse særlig til utk. § 23 og utk. kap. VI.

Behovet for fleksibilitet innenfor verneområdet kan løses ved å gi forvaltningen myndighet til å tilpasse visse restriksjoner til naturlige svingninger, f.eks. når det gjelder høsting. Denne muligheten benyttes allerede i dag, og den vil fortsatt være til stede også etter utvalgets forslag.

16.4.2 Er dagens kategorier klare nok?

Av dagens vernekategorier er det særlig landskapsvernområde som kan ha vært oppfattet som en uklar vernekategori. Uklarheter skyldes i mange tilfeller uenighet om vernet eller utilfredshet med saksbehandlingen, men er også knyttet til restriksjons­nivå og verneformål.

Vernekategorien landskapsvernområde er ment å være en mild form for vern. Begreper som ”urørt” og ”tilnærmet urørt” har samtidig blitt brukt av miljøvern­myndighetene som begrunnelse for vern for enkelte landskapsvernområder. Dette har ført til et restriksjonsnivå som i en del tilfeller kan harmonere dårlig med en mild vernekategori. Samtidig er vernekategorien brukt til vidt forskjellige formål, og til formål som har store likhetstrekk med nasjonalparker (f.eks. Trollheimen landskapsvernområde 42 ) og naturreservater (f.eks. vern av barskog). Utvalget mener at vernekategorien landskapsvernområde bør fylle større krav til klarhet, og at dette bør få konsekvenser for loven og verneforskriften, jf. nærmere kap. 16.5, 16.7.5 og 17.2.3.7. Arbeidet med marint vern øker behovet for å klargjøre vernekategoriene. Dette er nærmere omtalt i kap. 16.11.

16.4.3 Er gjeldende kategorier i samsvar med internasjonale forpliktelser eller retningslinjer om områdevern?

I sitt mandat skal utvalget ta hensyn til internasjonale forpliktelser (se kap. 10) og internasjonale standarder for vern, særlig når det gjelder naturreservat og nasjonalpark. De mest sentrale og anerkjente standardene i så måte regnes for å være IUCNs kategorier for vernede områder. 43

IUCN – ” The International Union for Conservation of Nature and Natural Resources ” – nå ofte kalt ”The World Conservation Union” – er en verdens­omspennende naturvernorganisasjon med medlemmer fra en rekke stater, nasjonale og internasjonale organisasjoner og vitenskapelige institusjoner. Organisasjonen ble opprettet ved et hovedsakelig europeisk og nord-amerikansk initiativ i 1948, men har etter hvert vokst til et verdensomspennende nettverk av sentrale aktører innen arbeidet med vern og bærekraftig bruk. IUCN har lang tradisjon for å bygge sine anbefalinger på råd fra eksperter med vitenskapelig bakgrunn særlig innen økologi, men har også bygget opp et nettverk med juridisk kompetanse.

IUCN skiller mellom seks kategorier for vern:

• reservat (”strict nature reserve”, kategori I, delt inn i fredet for vitenskapelige formål, og fredet for å bevare villmark)

• nasjonalpark (”national park”, kategori II)

• naturminne (”natural monument”, kategori III)

• habitat- eller biotopvern (”habitat/species management area”, kategori IV)

• landskapsvern (”protected landscape/seascape”, kategori V)

• ressursforvaltningsområde (”managed resource protected area”, kategori VI)

En oversikt over kategoriene er tatt inn i boks 16.6.

Inndelingen bygger i utgangspunktet på formålet med vernet, men definisjonene av den enkelte kategori inneholder også en beskrivelse av det naturgrunnlaget eller de verdiene som begrunner vernet (kriterier). Anbefalte rettsvirkninger er tatt inn i retningslinjene for bruk av kategoriene.

IUCNs retningslinjer er ikke rettslig bindende. Standardene er dessuten utviklet i et internasjonalt perspektiv og er derfor ikke fullt ut tilpasset norsk virkelighet. Utvalget ser det imidlertid som en fordel å tilnærme norsk rett til retningslinjene. Utvalget vil derfor i sine forslag trekke inn IUCNs retningslinjer, men utforme regler som er tilpasset norske forhold.

I tabell 16.6 er det tatt inn en sammenligning av vernekategoriene etter IUCN, gjeldende rett og utvalgets forslag. Sammenligningen viser at det er relativt godt samsvar mellom IUCNs retningslinjer og gjeldende rett. Men på enkelte områder er det et avvik mellom gjeldende rett og internasjonale forpliktelser og standarder (se kap. 15). Dette gjelder særlig den manglende koblingen mellom arters og naturtypers økologiske tilstand, manglende lovhjemler for regulering av tiltak utenfor verneområder som påvirker verneverdiene, og manglende lovhjemmel for restaureringstiltak. At målet med områdevern eller den enkelte kategori ikke går frem av loven, stemmer dessuten dårlig med internasjonale retningslinjer. Utvalget fremsetter derfor en del forslag som vil sikre en klarere parallell mellom internasjonale retningslinjer og norsk lovverk, se kap. 16.6 til 16.9.

Norsk lovverk gjenspeiler heller ikke nettverkstilnærmingen. Etableringen av nettverk er ingen rettslig forpliktelse for Norge, men denne tilnærmingen er så viktig i økologisk perspektiv og sentral internasjonalt at utvalget mener at et fremtidig norsk regelverk bør ta høyde for den. Et viktig moment i denne sammenheng er også at våre naboland gjennom EUs regelverk er forpliktet til opprettelsen av nettverk. Selve gjennomføringen lar seg foreta uten et særskilt rettslig grunnlag, men det bør være et viktig signal i loven at Norge følger opp tanken med et dekkende system av områder som er viktige for biologisk mangfold. Utvalget mener at ikke alt trenger å bli fanget opp av områdevern, jf. også systemet med utvalgte naturtyper etter utk. kap. VI og funksjonsområder for prioriterte arter i utk. § 23, men loven bør gjenspeile de viktigste prinsippene. Det vises for øvrig til drøftelsen i kap. 15.4.

Etter utvalgets forslag vil det på noen punkter fortsatt være forskjeller mellom internasjonale retningslinjer og norsk lovgivning. Dette gjelder særlig:

IUCNs retningslinjer fremhever forskning og undervisning som et mer selvstendig mål enn det som er tilfelle både etter dagens rett og utvalgets forslag.

Videre legger noen av kategoriene sterk vekt på beskyttelsen av villmark og økologisk integritet. Villmarksbegrepet tolkes strengt, og det legges til grunn at den menneskelige påvirkningen har vært og fortsatt skal være minimal. 44 I nasjonalparker er det bl.a. et restriktivt syn på høsting som jakt og fiske, og det legges vekt på at økologiske prosesser får foregå uhindret etter opprettelsen av parken. Dette er strengere enn både det utvalget legger opp til og gjeldende praksis i mange av de norske nasjonalparkene, der det gjennomgående er tillatt med fritidsfiske, jakt og beite for sau og storfe, samt samisk reindrift. Den norske praksisen er imidlertid langt strengere enn praksisen i nasjonalparker i en del andre land.

Verken gjeldende rett eller utvalgets forslag har en egen kategori tilsvarende kategori VI (ressursforvaltningsområde). Kategori VI kom inn i 1994 og må ses i lys av historikken med verneområder der lokalbefolkningen ble stengt ute og avskåret fra videre bruk, jf. kap. 23.3. Tradisjonen i Norge har ikke vært den samme siden tradisjonell utmarksbruk i stor utstrekning har vært godtatt også i nasjonalparker, selv om ressursbruk ikke har vært et mål med vern. Slik praksis er i dag, og slik utvalget foreslår at det fortsatt skal være, mener utvalget at behovet for kategori VI er mindre enn det kan være i andre land. Det må i den sammenheng også tas i betraktning at plan- og bygningsloven regulerer arealforvaltning ut fra forskjellige bruks- og bevaringsbehov. Hvis bærekraftig bruk overtar som hovedmål istedenfor vern, er man etter utvalgets mening utenfor det som kan kalles for områdevern og over i det som naturlig faller inn under plan- og bygningsloven eller ressurslovgivningen (se også kap. 9).

For kategoriene I til III anser IUCN det normalt som en fordel at området er i statens eie, eller eies av en privat organisasjon med vern som formål. Også på dette punktet vil det fortsatt være forskjell. Utvalget vil her peke på at verneområder der eierforholdet er i samsvar med IUCNs anbefaling, ikke bør avhendes til andre. Utvalget finner det også naturlig at statseiendommer utnyttes til verneområder fremfor å legge dem på privat grunn, når det ikke er vesentlige forskjeller i vernverdiene og heller ikke er et markert større behov for å utnytte arealet på statsgrunn til andre allmenne formål. På bakgrunn av disse utgangspunktene mener utvalget at statsgrunn ikke bør avhendes før det er klarlagt at arealet ikke har interesse for områdevern. For å sikre dette tilrår utvalget at det blir overveid å endre avhendingsinstruksen (kgl.res. 19. desember 1997 om avhending av fast eiendom som tilhører staten og overføring av fast eiendom mellom statsinstitusjoner).

16.4.4 Hva bør være målet med områdevern?

I kap. 15.4 og 16.1 har utvalget redegjort for sitt prinsipielle syn på områdevern som et viktig virkemiddel for bevaring av naturverdier. Internasjonalt legges det mye vekt på at man skal oppnå et bestemt mål med områdevern, så som bevaring av biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen), bevaring av truede arter (Bernkonvensjonen) eller bevaring av naturtyper (OSPAR, Bernkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen). Dessuten er målet med vernet et viktig kriterium etter internasjonale retningslinjer for inndeling av områdevern i forskjellige kategorier, jf. særlig IUCNs retningslinjer omtalt i kap. 16.4.3. Som det går frem av omtalen av gjeldende rett, mangler dagens naturvernlov klare målformuleringer både for områdevern generelt, og for målet for den enkelte vernekategori. Konkrete målformuleringer finner man først ved å gå inn i det enkelte vernevedtaket.

Utvalget mener at loven på en klarere måte enn i dag bør gi uttrykk for hvilke mål som ønskes oppnådd med områdevern. En bestemmelse om slike mål foreslås iutk. § 32.

Bestemmelsen vil for det første gi informasjon om de rettspolitiske vurderingene som ligger bak lovbestemmelsene om områdevern. For det andre vil bestemmelsen være et viktig tolkningsmoment ved anvendelsen av de enkelte bestemmelsene i kapitlet. Den kan dessuten bidra til å fremheve områdevern som et tiltak for å oppfylle internasjonale forpliktelser.

16.4.5 Nærmere om det enkelte mål

Utvalget foreslår åtte nærmere angitte formål som områdevern etter kapitlet skal bidra til, jf. utk. § 32 første ledd. Bestemmelsen gjelder både områder på land og i vann, men vektleggingen av de forskjellige formålene kan være forskjellig. Noen verneområder vil bidra til ett spesielt formål, mens andre kan ha sammensatte verneverdier og formål. Formuleringen av målene bygger på gjeldende norsk praksis og internasjonale forpliktelser og retningslinjer.

De formålene som angis i den enkelte verneforskriften, må være langt mer konkrete enn det for­målet som fremgår av utk. § 32 første ledd og de vilkårene eller formålene som fremgår for den enkelte vernekategorien, jf. utk. §§ 34 til 38.

For det første skal områdevern bidra til å bevare variasjonsbredden av naturtyper og landskapsformer (utk. § 32 første ledd bokstav a). Dette er i tråd med gjeldende praksis for vern etter naturvernloven og med internasjonale innfallsvinkler til vern. Utvalget vil her understreke at verneområder ikke bare skal ivareta hensynet til biologisk mangfold, men også andre naturverdier som geologi og landskap. Med ”variasjonsbredden” siktes det til at man skal bevare både det ”vanlige” og det ”spesielle”.

Bevaring av et representativt utsnitt av norsk natur bygger i sin kjerne på føre-var-prinsippet. Så lenge vi ikke vet nok om hvilket artsmangfold og genetisk mangfold som ”skjuler” seg i vår natur, eller hvilken verdi det biologiske mangfoldet vil kunne ha, bør det sikres et representativt utvalg som en slags forsikring for fremtiden. Dessuten vil man ved å sikre et representativt utvalg bidra til at naturtyper ikke blir sjeldne eller truete i frem­tiden.

For det andre skal verneområder bidra til å bevare arter og genetisk mangfold (bokstav b). Som det går frem av kap. 15.2 legger flere av naturvernkonvensjonene stor vekt på bevaring av leveområder for arter, særlig de truete, sårbare eller hensynskrevende, eller arter som oppholder seg i flere land i sine forskjellige livsfaser. Også i norsk praksis er det lagt vekt på bevaring av arter og genetisk mangfold i en rekke verneområder, særlig i naturreservater og biotopfredningsområder (se foran kap. 16.2). Skal verneområder bidra til at ikke bare arten, men også den genetiske variasjonen bevares, betyr dette bl.a. at man bør sikre et utvalg av flere leveområder, som kan inneholde genetisk forskjellige bestander.

Verneområdene skal etter utvalgets syn bidra til å sikre det som er truet eller krever særskilte hensyn. Etter utk. § 32 første ledd bokstav c skal områdevern dermed bidra til ” å sikre truet natur og leveområder for prioriterte arter ”. For prioriterte arter legges det etter utk. § 23 opp til at det skal fastsettes forskrifter som kan sette forbud mot etterstrebelse eller ødeleggelse av en bestemt art og gi beskyttelse av viktige økologiske funksjonsområder for arten. Disse reglene innebærer imidlertid ikke et absolutt vern av områdene. Det kan derfor være nødvendig at man i tillegg til regler etter utk. § 23 verner konkret avgrensede områder etter utk. kap. VI.

Verneområdene skal videre bidra til å bevare større intakte økosystemer , jf. utk. § 32 første ledd bokstav d. Utvalget tenker her særlig på større naturområder uten nevneverdige tekniske inngrep, typisk natur som i dag vernes som nasjonalpark. At opplevelsesverdien av slik forholdsvis urørt natur er viktig i dagens samfunn, understrekes av tilføyelsen ” også slik at de kan være tilgjengelige for enkelt friluftsliv ”. At målet er formulert som ”intakte” økosystemer, innebærer ikke nødvendigvis at ingen påvirkning har funnet sted. ”Intakt” er heller ikke formulert som et vilkår for vern (jf. formuleringen i bl.a. utk. § 34), men fremstår som målet med vernet. Dette betyr bl.a. at vernet kan bidra til at skadet natur restaureres, enten ved aktive tiltak eller ved egen utvikling.

Et videre mål for områdevern er å bevare naturhistoriske og kulturhistoriske verdier , jf. utk. § 32 første ledd bokstav e. Naturhistoriske verdier omfatter bl.a. de fenomenene og prosessene som viser naturens utviklingshistorie og artenes inn­vandrings­historie etter istidene. Kulturhistoriske verdier omfatter bl.a. spor og påvirkning etter menneskers bruk gjennom tidene, typisk i jordbrukslandskapet og samisk brukslandskap. Kultur­historiske verdier omfatter også objekter og steder det knytter seg tro, sagn eller historie til, f.eks. ”Den gamle mester” i Krødsherad.

Naturverdier som oppstår i samspillet mellom mennesker og natur er nærmere omtalt i kap. 5, og det er et mål med områdevern å bevare slikt kulturbetinget mangfold og de landskapsverdiene som har oppstått, jf. utk. § 32 første ledd bokstav f. Samtidig er visse former for bruk ofte en forutsetning for at et slikt mål kan nås. Forutsetningen for at vernet skal tilrettelegge for videre bruk, er at bruken bidrar til å opprettholde naturverdiene. Bruken bør både bygge på generasjoners erfaringer med bruk og være bærekraftig etter dagens økologiske vurderinger. Utvalget viser i den forbindelse også til kap. 21.

Utvalget mener at forskning i seg selv ikke er et mål med vern, men en bruksmåte av området som må vurderes på linje med annen bruk. Verneområder blir imidlertid ofte opprettet som referanseområder . Man søker da å måle påvirkningen på naturen av menneskers aktiviteter ved å sammenligne med utviklingen i et område som holdes mest mulig fritt for slik påvirkning. Dette bør gå frem av lovteksten og foreslås formulert i utk. § 32 første ledd bokstav h.

Målene særlig i utk. § 32 første ledd bokstav a til c, synliggjør elementene i utvalgs­kriteriene for ”Emerald Network”-områder (se kap. 15). I utk. § 32 første ledd bokstav g er viktigheten av sammenhengene i naturen og det som vernes, understreket. I tillegg er nettverkstanken uttrykk for at de økologiske sammenhengene i praksis ikke kan sikres bare gjennom områdevern, men at også andre virkemidler vil være nødvendige, jf. her utk. § 32 annet ledd. Slike økologiske sammenhenger må beskyttes for å sikre f.eks. at arter ikke utvikler seg i isolerte ”øyer” med den genetiske ensrettingen det innebærer, og at ikke bare noen økologiske funksjoner for arter sikres, mens andre går tapt.

Økologiske sammenhenger kan ivaretas gjennom samspill mellom områdevern og arealforvaltning etter annet lovverk, f.eks. skogbruksloven § 17 b, oppdrettsloven § 19, vannressursloven kap. V og plan- og bygningsloven. Men også naturmangfoldlovens bestemmelser kan være av betydning, særlig virkemidler for å ivareta forekomster av utvalgte naturtyper etter utk. kap. VI, eller en kombinasjon av vernområder etter forskjellige kate­gorier.

Utvalget foreslår å samle målene i en bestemmelse, jf. utk. § 32 første ledd, siden mange av målene er aktuelle for flere av vernekategoriene. Dette innebærer at det ikke lovfestes bestemte formål for den enkelte vernekategori. Også IUCNs vernekategorier har flere formål for den enkelte kategori. Dette illustreres av oversikten i tabell 16.3, der målene er sammenlignet med målene for utvalgets foreslåtte kategorier.

16.5 Utvalgets hovedgrep med hensyn til vernekategorier

Med det generelle utgangpunktet som er drøftet foran, og på bakgrunn av vurderingen av gjeldende vernekategorier og praksis, internasjonale vernekategorier, samt eksempler fra utenlandsk rett (se vedlegg 8), er utvalget kommet til at kategoriene nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat og biotopvernområde bør beholdes, jf. kap. 16.6 flg. Innholdet i vernet og kriteriene foreslås imidlertid justert på en del punkter i forhold til i dag. Det er særlig på følgende punkter utvalget foreslår endringer:

• Kravet om statsgrunn for nasjonalparker foreslås opphevet.

• Kategorien landskapsvernområde foreslås rendyrket til å ivareta ”landskap” som sådant, slik intensjonen opprinnelig har vært. Landskapsvernområde skal være en mild vernekategori. Landskapsvernområde kan kombineres med andre vernekategorier, særlig biotopvernområde. Muligheten til å vedta en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven i strid med et landskapsvernområde foreslås opphevet.

• Kategorien naturreservat foreslås utvidet til å omfatte områder som ikke er uberørt, men som er viktige for det biologiske mangfold. Dette kan være områder med tekniske inngrep, men som likevel har opprettholdt vesentlige økologiske funksjoner, og der videre tekniske inngrep bør unngås. Dessuten kan det gjelde områder der kulturbetinget biologisk mangfold representerer viktige verneverdier, og der områder både bør beskyttes strengt mot tekniske inngrep, samtidig som man går inn med aktiv skjøtsel. Til slutt vil kategorien også kunne omfatte områder som ved restaurering kan oppnå de naturverdiene som kan danne grunnlaget for vern etter bestemmelsen.

• Biotopfredningsområde foreslås omgjort til biotopvernområde , der den aktuelle artens behov står sentralt, enten dette krever strenge eller mildere restriksjoner. Vilkåret om at vernet må gjelde fredede arter foreslås opphevet, og viltlovens og lakse- og innlandsfisklovens biotopvernbestemmelser foreslås tatt opp i den samme bestemmelsen.

• Verneformen naturminne foreslås opphevet, men slik at eksisterende naturminner består. Det foreslås at verneformen naturreservat skal kunne gjelde geologiske forekomster. Biologiske forekomster av kulturhistorisk interesse, herunder alleer, hageanlegg og parker, skal etter forslaget kunne ivaretas etter kulturminneloven, jf. kap. 20, og enkeltstående trær forutsettes ivaretatt gjennom plan- og bygningsloven, mens fosser og andre vannforekomster skal kunne vernes etter lovens øvrige vernekategorier. Også bestemmelsene om utvalgte naturtyper i utk. § 49 vil fange opp beskyttelsesbehov på dette feltet. Verneformen naturminner blir dermed overflødig.

• Bestemmelsen om vassdragsvernområde foreslås opphevet som egen verne­kategori. Vern mot kraftutbygging er regulert i vannressursloven. Dersom det er behov for vern av vannstrengen eller annet ut over vannressurs­lovens regler, kan dette vernes etter de vernekate­goriene utvalget foreslår.

• Bestemmelsene om nasjonalpark, landskapsvernområde, naturreservat og biotopvernområde foreslås utformet slik at det kan opprettes marine verneområder etter disse bestemmelsene, jf. utk. § 38.

• Bestemmelsen om reklameskilt foreslås opphevet. Behovet her kan ivaretas av gjeldende bestemmelser i vegloven og plan- og bygnings­loven.

Utvalgets forslag omfatter etter dette fire hoved­vernekategorier .

Nasjonalparker for å ivareta større, sammenhengende, intakte økosystemer, der det er få tekniske inngrep, og som representerer ”nasjonalarven”. Sammen med naturverdiene, og betydningen av intakte økosystemer for det biologiske mangfoldet, er opplevelsesverdien viktig for opprettelsen av disse verneområdene. Nasjonalparkene samsvarer i store trekk med IUCNs kategorier nasjonalpark og villmarksreservat, men gir en noe større mulighet for fortsatt tradisjonell bruk.

Landskapsvernområder , som skal ivareta de større trekkene i landskapet, ikke enkelt­artene. Utvalget har vurdert om landskapsvernet bør skilles i to vernekategorier, for henholdsvis naturlandskapet og kulturlandskapet, men er kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Det er etter utvalgets syn glidende overganger mellom natur- og kulturlandskapet, og internasjonalt er nettopp menneskers tilknytning til landskapet sentralt for denne verneformen. Utvalget foreslår derfor at natur- og kulturlandskapet behandles i samme kategori. Når det er artene eller det biologiske mangfoldet i kulturlandskapet som skal ivaretas, kan det etter utvalgets mening være nødvendig med et strengere vern enn det som landskapsvernområde vil gi, og utvalget foreslår derfor endringer i naturreservatbestemmelsen som kan fange opp dette. I tillegg foreslår utvalget å åpne for at mindre, konkret angitte deler av landskapsvernområde kan få et strengere vern av hensyn til særskilte biologisk-mangfold-verdier. Landskapsvernområder svarer til IUCN-kategoriene landskapsvern (V) og, til dels, ressursforvaltningsområde (VI).

Naturreservater , der kjernen i verneverdiene og formålet med vernet er bevaring av det biologiske mangfoldet, særlig på økosystemnivå. Kategorien omfatter både IUCNs kategori naturreservat, herunder geologiske (Ia, og delvis Ib), og deler av biotop/habitatvern (IV). Dette vil generelt være den strengeste vernekategorien.

Biotopvernområdene , som er artstilknyttet områdevern uavhengig av hvilke øvrige naturverdier områdene måtte inneha. Kategorien svarer til IUCNs kategori biotopvern (IV).

I nedenstående matriser gis en sammenligning mellom gjeldende rett, praksis og utvalgets forslag når det gjelder henholdsvis formål og vilkår for vern. Det er videre tatt inn en matrise som sammenligner IUCN-kategoriene med hhv. gjeldende rett og utvalgets forslag.

16.6 Nasjonalparker

16.6.1 Vilkår for vern

Med bakgrunn i gjennomgåelsen og vurderinger i kap. 15 og foran i kap. 16 er utvalget kommet til at det bør gjøres en del endringer i forhold til gjeldende rett.

Utvalget har det utgangspunktet at verneformål og områdets kvaliteter bør være avgjørende for vernekategorien, og foreslår derfor at vilkårene for nasjonalpark knyttes opp til naturverdiene. Hovedvilkåret foreslås formulert slik at det må dreie seg om ”større naturområder som inneholder særegne eller representative økosystemer eller landskapsformer og er uten tyngre naturinngrep”. Utvalget går altså inn for å beholde vilkåret om ”større områder”, for å ivareta sammenhengende områder med mest mulig opprinnelig natur, jf. utk. § 34 første ledd.

På samme måte som i dag foreslår utvalget at det skal være et vilkår at området fremstår som et naturområde . Dette utelukker ikke enhver menneskelig påvirkning, men trekker grensen mot aktiv bearbeiding av naturen, f.eks. jordbrukslandskap. At området har vært brukt til ekstensiv utmarksbruk slik som beite, jakt og fiske og vedhogst, hindrer ikke at området i det vesentlige fremstår som et naturområde.

Utvalget har valgt uttrykket ”uten tyngre naturinngrep” bl.a. fordi dagens krav om ”urørt” eller ”i det vesentlige urørt” natur, har vært oppfattet som uklart eller – i enkelte sammenhenger – misvisende. Det har vært vist til, særlig fra samisk hold, at mennesker har holdt til i naturen i mangfoldige år og satt sine spor, og dermed ”berørt” området. Utvalget mener at dagens uttrykk har sin berettigelse, særlig med tanke på at de områdene som vernes som nasjonalpark i vesentlig grad fremstår som urørt av tekniske inngrep. Men det kan være en fordel å benytte mer naturfaglige kriterier fremfor mer skjønnsmessige formuleringer som ”urørt” eller ”egenartet eller vakkert”.

Når utvalget foreslår uttrykket ”uten tyngre naturinngrep”, svarer det i hovedsak til det som i forvaltningspraksis i dag kalles ”inngrepsfrie naturområder”, se boks 16.7. De tre kategoriene områder som omfattes av ”inngrepsfrie naturområder”, kan etter utvalgets forslag inngå i en nasjonalpark. Hva som bør legges til grunn i den enkelte vernesak, må vurderes konkret ut fra forholdene på stedet.

Med ordet ”økosystemer” gis det samtidig uttrykk for at arronderingen av nasjonalparker bør ta hensyn til det som er en naturlig del av økosystemet eller bidrar med viktige økologiske funksjoner. For eksempel kan et skogbelte nedenfor tregrensen i en nasjonalpark som skal ivareta et fjell-økosystem være en viktig del av helheten for arter som lever i fjellet, men jakter i skogen. Å knytte vernekriteriet for nasjonalparker opp mot økosystemer er også i tråd med IUCN-definisjonen av nasjonalparker, jf. kap. 16.4.3.

Kravet om at økosystemene må være ”særegne eller representative” henspiller særlig på verneformål i utk. § 32 første ledd bokstav a, om bevaring av variasjonsbredden av naturtyper og landskapsformer.

Utvalget har vurdert om det som et kvalifiserende tilleggsvilkår skal tas med at området må være av nasjonal eller internasjonal verdi . Et slikt vilkår samsvarer med de hensyn som etter gjeldende praksis legges til grunn ved opprettelsen av nasjonalparkene. Når det gjelder spørsmålet om hvilken type verdier som eventuelt bør inngå i et slikt vilkår, kan f.eks. vitenskapelig og opplevelsesmessig verdi omfattes. Også internasjonalt legges det vekt på to hovedformål med nasjonalparkvern, på den ene siden naturfaglige hensyn, herunder hensynet til det biologiske mangfold, på den annen side den opplevelsesverdien for nåværende og fremtidige generasjoner av storslått, opplevelsesmessig uforstyrret natur. Utvalget foreslår likevel ikke å lovfeste at området skal være av nasjonal eller internasjonal verdi, fordi det vil være vanskelig å måle hva som ligger i et slikt vilkår og hva slags typer verdier som skal inngå.

16.6.2 Særlig om statsgrunn som vilkår for nasjonalparker

Utvalget har vurdert hvilken løsning som bør velges når det gjelder dagens vilkår om statens grunn . Hva som menes med ”statens grunn”, er nærmere omtalt i kap. 16.2.2. Kravet har i noen tilfeller vært et hinder for å opprette nasjonalparker der naturgrunnlaget og verneverdiene egentlig kunne tilsi et slikt vern, f.eks. ved opprettelsen av Trollheimen landskapsvernområde. 45

I tillegg har bestemmelsen i gjeldende lov om at det under visse forutsetninger kan tas med privat grunn, vært konfliktskapende. Når kategorien prinsipielt bygger på en forutsetning om statsgrunn, har det skapt motstand at man likevel verner – til dels forholdsvis store områder – privat grunn.

Et videre moment som må tas i betraktning, er at også staten som grunneier i stadig større grad er pålagt å drive økonomisk lønnsomt, noe som kan sies å gjøre den prinsipielle forskjellen mellom statsgrunn og privat grunn mindre enn den var tidligere.

Dessuten eksisterer det utstrakte bruksrettigheter for private på statsgrunn – særlig i statsallmenningene, noe som etter forholdene også kan skape konflikter med hensyn til målet med vernet.

Utvalget kan her se for seg flere løsninger:

En første løsning innebærer at dagens ordning fortsetter, dvs. at en nasjonalpark som utgangspunkt skal legges på statens grunn, men med mulighet for å ta med privat grunn for å sikre verneverdiene på statsgrunn og av arronderingsmessige hensyn. En fordel med denne løsningen er at man kan bygge på gjeldende praksis. Den viktigste ulempen er etter utvalgets syn at en del områder med naturverdier som skulle tilsi nasjonalparkvern, da må vernes som landskapsvernområde isteden, og det vil ha konsekvenser for hvor sterkt vern områder kan få eller for utformingen av vernekategorien landskapsvernområde.

En annen løsning er at kravet om statsgrunn gjøres absolutt , og at det samtidig foreslås en hjemmel for ekspropriasjon til naturvernformål. Fordelen med denne løsningen er at statlig eierskap gir bedre kontroll og rådighet til å forvalte området i tråd med verneformålet. Dette samsvarer med IUCNs retningslinjer om at ”eiendomsrett og forvaltning normalt bør ligge hos den høyeste kompetente myndighet”.

En ulempe med denne løsningen er at bruk av ekspropriasjon, der det ikke oppnås enighet om overdragelse ved avtale, kan føles som en stor belastning for mange grunneiere, selv om den kompenseres økonomisk. Mange vil også være interessert i å beholde jakt- og fiskerettigheter som følger grunneierretten. En løsning på dette kan være at kun den rådigheten som er nødvendig for å gjennomføre vernet, eksproprieres, mens grunneieren beholder ”rest-eiendomsretten”, bl.a. med høstingsrettighetene.

De landene som har et absolutt krav om statsgrunn for nasjonalparkvern, har ofte regler om ekspropriasjon til naturvernformål. Dette er f.eks. tilfelle i Sverige og Finland. Her har man i praktisk forvaltning riktignok hatt lite behov for å gå til ekspropriasjon, og i stedet inngått avtaler om kjøp. Det har også forekommet at det ligger små ”lommer” av privat grunn innenfor nasjonalparken, som ikke omfattes av vernevedtaket.

Dersom staten ikke er villig til å bruke en ekspropriasjonshjemmel, vil et absolutt krav om statsgrunn i praksis gjøre at deler av den foreliggende nasjonalparkplanen (jf. St.meld. nr. 61 (1991–92)) ikke kan realiseres.

Om det er behov for ekspropriasjon til naturvernformål av andre grunner som skjøtsel, restaurering eller istandsetting til naturvernformål, kommer utvalget tilbake til i kap. 17.4.2.

En tredje løsning er at kravet om statsgrunn oppheves helt, slik at det er de naturfaglige kriteriene som danner utgangspunktet for vernet. En slik løsning vil være i tråd med utvalgets utgangspunkt om at formålet med vernet og områdets kvaliteter bør bestemme vernekategorien. En løsning med nasjonalpark på privat grunn finnes f.eks. i tysk og engelsk rett. Løsningen hindrer ikke at man ved utvelgelsen av området for vern kan foretrekke statsgrunn fremfor privat grunn. Utvalget viser i denne sammenheng til sine generelle synspunkter på bruk av statseiendom til verneformål, jf. kap. 16.4.3.

Utvalget er kommet til at den beste løsningen vil være å oppheve kravet om statsgrunn for nasjonalparker. Utvalgets forslag må her ses i sammenheng med forslaget til erstatningsregler i kap. 18, som også omfatter nasjonalparker.

16.6.3 Formålet med vern

Formålet med nasjonalparkvern er først og fremst å sikre større økosystemer som er uten tyngre tekniske inngrep. Både hensynet til naturverdiene og opplevelsesverdien 46 er viktige mål med opprettelsen av nasjonalparker. Sett i forhold til lovens bestemmelse om formål med områdevern i utk. § 32 første ledd, kan alle formålene komme inn ved nasjonalparkvern. De mest aktuelle formålene er i bokstav a, b, c, d og g.

16.6.4 Bør det innføres en særskilt hjemmel for bynasjonalparker?

Utvalget har vurdert om det er behov for å innføre en egen bestemmelse om bynasjonalparker i naturmangfoldloven.

Det har lenge pågått en debatt om vern etter naturvernloven av områder som ligger i eller tett inntil byer og tettsteder. Bakgrunnen har vært at dagens naturvernlov i for liten grad er innrettet på vern av slike områder ut fra bl.a. friluftslivshensyn kombinert med tilrettelegging for turistmessig bruk og opplevelser av områder med natur- og kulturminneverdier. Siktemålet med en egen hjemmel i naturvernloven synes å være behovet for bevaring av helheten i og samspillet mellom natur- og kulturarven i by- og tettstedsnære områder. I debatten vektlegges også at en hjemmel bør sikre våre tettest befolkede områder tilgang til naturopplevelser og naturgleder.

Stortinget og regjeringen har flere ganger de siste årene behandlet spørsmålet om bevaring av områder med grøntstruktur i byer og tettsteder og ivaretakelse av natur-, kulturminne- og friluftslivsinteresser i by- og tettstedsnære markaområder. 47 Spørsmålet om en særskilt form for vern har vært aktuelt for områdene ved Akerselva (Akerselva miljøpark) og Alna i Oslo. 48 Det er imidlertid ikke fremmet eller behandlet forslag om endringer i naturvernloven på dette punktet. I St.meld. nr. 23 (2001–2002) Bedre miljø i byer og tettsteder kap. 4.3 er bl.a. følgende vektlagt:

”Naturområdene rundt byene og tettstedene bør ivaretas og utvikles som attraktive bynære markaområder for friluftsliv. I stortingsmelding nr. 39 (2000–2001) om friluftsliv legges det opp til at alle kommuner med tettstedsnære markaområder skal ha en markagrense og en plan for forvaltningen av marka innen 2006. Videre heter det at plan- og bygningsloven skal gjøres bedre egnet til å ta vare på natur-, kulturminne- og friluftsinteressene i slike områder. Det skal utarbeides en håndbok i planlegging og forvaltning av markaområder.

I friluftsmeldingen legges det videre opp til at grønnstrukturen i alle kommuner med tettsteder som vokser blir kartlagt og verdivurdert innen utgangen av 2006. Grønnstrukturen bør kartlegges og innarbeides i by- og tettstedsplanene for arealbruk og transport, og bevaring av grønnstrukturen bør inngå i kommunenes arbeid med forebyggende helsevern.”

Sverige og Finland har i sin vernelovgivning hjemmel til å etablere bynasjonalparker, såkalte nationalstadsparker. I Sverige er dette hjemlet i en egen bestemmelse i miljöbalken. 49 Tanken bak bestemmelsen er at områder i byer, tettsteder og tettstedregioner, der parklandskap, naturmiljø og bygningsmiljø flettes sammen til unike historiske landskap, skal få en langsiktig beskyttelse mot f.eks. utbyggingsforetak. En nationalstadspark utgjør en riksinteresse som har stor betydning for den nasjonale kulturarven, for et tettsteds eller en tettstedsregions økologi og for menneskers rekreasjon. I Finland kan bynasjonalparker opprettes for å bevare og skjøtte kultur- og naturlandskaps skjønnhet eller historiske særtrekk i områder som tilhører det urbane miljøet eller tilliggende verdier i bybildet. 50

Utvalget ser det som viktig å ha by- og tettstedsnære natur- og kulturminneområder som bidrar til et aktivt friluftsliv og opplevelser. Slike områder kan også ha nasjonale natur- og kulturminneverdier.

En eventuell bestemmelse om bynasjonalparker ville etter utvalgets mening måtte ha lempeligere vilkår for vern og restriksjonsnivå enn det utvalget foreslår for vernekategoriene nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og biotopvernområder. Riktignok legger utvalgets forslag opp til at opplevelsesverdier (medregnet friluftslivsverdier) er viktige for bl.a. nasjonalparker og landskapsvernområder, og at det skal legges til rette for bruk som bidrar til å opprettholde naturverdiene. Det kan derfor ikke utelukkes at slike områder kan vernes som f.eks. landskapsvern­områder, dersom også hensynet til naturverdiene taler for det. Dette vil imidlertid ikke imøtekomme ønsket om at friluftsliv skal være et selvstendig formål med vernet og at det skal skje en aktiv tilrettelegging av områder for turistmessig bruk.

Utvalgets forslag til regler om områdevern i utk. kap. V tar primært sikte på å ivareta nasjonale og regionale naturverdier, der utstrakt tilrettelegging for bruk ikke er hovedmålet. Utvalget mener at flere av de behovene som en ordning med bynasjonalparker skulle dekke, kan ivaretas gjennom vern som landskapsvernområde etter naturmangfoldloven eller ved kombinert vern etter naturmangfoldloven (reservater eller landskapsvernområder) og annet lovverk, særlig kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Utvalget vil i den forbindelse vise til kap. 20, der utvalget drøfter forslag for å forbedre mulighetene til å kombinere områdevern etter naturmangfoldloven med vern etter kulturminneloven.

Det kan også dreie seg om områder med kulturminner og kulturmiljøer av nasjonal betydning, f.eks. Bygdøy Kongsgård, Bryggen i Bergen og Røros Bergstad. Slike områder kan fredes etter kulturminneloven alene.

I tillegg har plan- og bygningsloven bestemmelser som kan ivareta behovet for opplevelser og bruk av slike områder. Loven gir bl.a. anledning til å legge ut arealer til LNF-områder (§ 20-4 nr. 2) i kommuneplanens arealdel, eller regulere til friluftsområde, naturvernområde eller annet spesialformål (§ 25 nr. 6). Muligheten til å ivareta områdene etter plan- og bygningsloven vil kunne forsterkes dersom Planlovutvalgets forslag til ny plan- og bygningslov (NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygnings­loven) blir fulgt opp, jf. kap. 16.12.4.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn ikke en egen bestemmelse om bynasjonalparker i naturmangfoldloven.

16.7 Landskapsvernområder

16.7.1 Forholdet til andre vernekategorier

Utvalget foreslår å rendyrke landskapsvernområde som den vernekategori det opprinnelig var tenkt, det vil si for å ivareta landskapet som sådant. Landskapsvernområde skal dessuten være en mild vernekategori. Til det trengs en klarere avgrensning mot noen av de verneformålene som landskapsvernet i praksis har vært brukt til, jf. kap. 16.2.3. Utvalget legger da til grunn at landskapsvernområde kan kombineres med andre vernekategorier, særlig biotopvern.

En første avgrensning må gjøres i forhold til nasjonalparker. Med utvalgets forslag til vilkår for nasjonalparker vil det bli mindre behov for landskapsvernområder som fungerer som influens soner for nasjonalparker. Er landskapet den sentrale verneverdien i slike områder, vil selvsagt fortsatt kategorien landskapsvernområder kunne brukes, selv om de også vil fungere som en influenssone mot nasjonalparken.

Med utvalgets forslag om å oppheve vilkåret om statsgrunn ved etablering av nasjonalparker vil det ikke lenger være nødvendig å opprette et landskapsvernområde som en ” nødløsning ” fordi området ikke oppfyller kravet om statsgrunn.

Landskapsvern for natur t yper vil kunne fanges opp av reservatfrednings­bestemmelsen, som etter utvalgets forslag mykes opp med hensyn til kravet om urørthet eller særegenhet. Det samme gjelder biologisk mangfold i kulturlandskapet, som i dag er forsøkt vernet gjennom landskapsvern, men der vernet kommer til kort når det gjelder restriksjonsnivå sett i forhold til formålet med vernet.

Etter slike avgrensninger gjenstår vern av natur- eller kulturlandskap, som utvalget mener bør være formålet med vernekategorien landskapsvernområde. Dette kan være f.eks. kvartærgeologiske landskapsformer, kystlandskap, vestlandslandskap, samisk kulturlandskap, eller jordbrukets kulturlandskap.

Det som etter utvalgets mening utgjør elementene i et landskap, er typisk landskapsformasjoner, vegetasjonstyper i vekselvirkning og samspill med hverandre, forekomsten av vann og arrondering, slik som steingjerder, grøfter og terrassering. Vernet bør beskytte mot inngrep som endrer slike elementer.

16.7.2 Vilkår for vern

Ut fra de elementene i landskapet som utvalget her legger hovedvekten på, vil vilkårene for vern ha et noe annet og bredere innhold enn det klassisk naturvitenskapelige. Disse elementene representerer for mange også grunnleggende opplevelser av landskapet, både visuelt og lydmessig. Utvalget har forsøkt å finne kriterier som tar høyde for at opplevelsen av landskapet også er et viktig element. Utvalget foreslår derfor at området bør ha ” vitenskapelig, kulturell eller opplevelsesmessig verdi ”. Sett i lys av at det kan dreie seg om både natur- og kulturlandskap, og at det er landskapet som sådant som vernes, vil vektleggingen kunne ligge mer på den kulturelle og opplevelsesmessige verdien enn ved nasjonalparker.

Landskap av vitenskapelig verdi kan være både naturvitenskapelig og historisk vitenskapelig. Eksempler på dette kan være geologiske formasjoner og istidsavsetninger. Kulturell verdi vil landskapet ha når det knytter seg tradisjonelle bruksmåter til området som kommer til uttrykk i fysiske forekomster, f.eks. arrondering av jordområder (åkerholmer), gammel bebyggelse, steingjerder, osv. Også dagens bruk som er verdiskapende for både natur- og kulturutviklingen i lokalsamfunn og samiske samfunn, kan være av kulturell verdi. Den opplevelsesmessige verdien vil først og fremst ha tilknytning til friluftslivet og reiselivet og er etter utvalgets mening et viktig element også ved landskapsvern. Opplevelsesmessige verdi er også sentral i verdensarvkonvensjonen, jf. art. 2. 51 Kulturminner som bidrar til landskapets egenart, kan ha såvel kulturell som opplevelsesmessig verdi.

En verdi ved landskapet som reflekteres i både IUCNs retningslinjer og den europeiske landskapskonvensjonen, er landskapets betydning for å bevare identitet og tilhørighet. Dette kan gjelde landskap der man bor og har sitt livsgrunnlag, men også landskap med andre typer identitet og tilhørighet. Denne siden ved bevaring av naturverdier er også drøftet i kap. 6, 8 og 21. Utvalget foreslår at dette elementet tas inn i loven som et alternativt vilkår til landskapets vitenskapelige, kulturelle og opplevelsesmessige verdi. Kriteriet kan være særlig aktuelt i gamle samiske bruksområder og i områder med aktiv utmarksnæring.

16.7.3 Formål med landskapsvern

Ivaretakelsen av naturverdier som blir skapt i samspillet mellom menneskers bruk og naturgrunnlaget, er ett blant flere sentrale mål i landskapsvernet. Et annet mål er å sikre større trekk i naturlandskap for å ivareta økologiske funksjoner, men også av hensyn til opplevelsesverdi og rekreasjon. Det er særlig utk. § 32 første ledd bokstav a, e, f og g som er aktuelle mål for landskapsvernområder.

16.7.4 Forholdet til reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven

Etter naturvernloven § 7 gjelder ikke reglene om landskapsvernområder for områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven, jf. kap. 16.2.3.

Regelen gir reguleringsplaner forrang bare i forhold til landskapsvernområder. Det gjelder ingen tilsvarende regler i forhold til naturreservater, nasjonalparker og biotopfredningsområder. Det er heller ikke slik at det er andre plantyper etter plan- og bygningsloven som gjelder foran landskapsvernområder.

Tidligere kunne det ikke treffes fredningsvedtak etter kulturminneloven i strid med reguleringsplaner og bebyggelsesplaner etter plan- og bygningsloven. Dette ble endret i 1989, slik at fredningsvedtak nå går foran slike planer etter plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 51 (1987–88). En viktig forutsetning for denne endringen var at fredningsvedtak skulle utarbeides i nær kontakt med kommunens planmyndigheter. Kulturminnelovens saksbehandlingsbestemmelse ble endret for å sikre dette. Denne bestemmelsen er lik dagens saksbehandlingsbestemmelse etter naturvernloven. I utvalgets forslag til saksbehandlingsbestemmelse, jf. utk. § 40 og kap. 16.13, videreføres hovedelementene i dagens bestemmelse. Det foreslås imidlertid en tydeliggjøring av tidlig involvering i prosessen med verneplaner, klarere regler for hvordan medvirkningen skal legges opp og hva det er spesielt viktig å legge vekt på i saksbehandlingen. Dette vil bedre kommunens mulighet til kontakt og medvirkning i vernesaker.

Utvalget går inn for at vedtak om vern av naturområder – som i dag – skal treffes av Kongen i statsråd, mens vedtak etter plan- og bygningsloven fattes av kommunen. Utvalget ser det som lite naturlig at Kongens myndighet til å ta vare på verdifullt landskap skal kunne begrenses av kommunale vedtak. En slik ordning vil også kunne vanskeliggjøre oppfyllelsen av nasjonale målsettinger og internasjonale forpliktelser.

Utvalget foreslår etter dette ikke å videreføre bestemmelsen om at regler om landskapsvernområder ikke gjelder i områder som omfattes av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven.

16.7.5 Landskapsvernområder og biologisk mangfold

Mange oppfatter det i dag som en mangel ved vernekategorien landskapsvern at restriksjonsnivået ikke er tilstrekkelig til å bevare viktig biologisk mangfold, jf. kravet om ”vesentlighet” for inngrep som ikke er tillatt. Problemet blir i dag ofte løst ved at landskapsvern kombineres med forskjellige former for artsvern. Ulempen med en slik løsning er at det totale vernet av området kan fremstå som ganske strengt, noe som ”landskapsvern” i seg selv ikke er ment å være.

Når utvalget foreslår å rendyrke verneformen landskapsvern til å ivareta landskapet som sådant, jf. kap. 16.7.1, innebærer det at restriksjonsnivået er forholdsvis mildt. Flere andre av utvalgets forslag er derfor viktige supplement eller alternativ til landskapsvernområde når det gjelder ivaretakelse av viktig biologisk mangfold. For det første vil utvalgets forslag om et utvidet bevaringsprinsipp for arter, jf. kap. 13, bidra til en bedre beskyttelse av særlig plantearter enn i dag, uavhengig av om forekomsten befinner seg i eller utenfor et vernet område. Siden vegetasjonen er et viktig element i landskapet, vil en slik beskyttelse også kunne ha en viss effekt i forhold til landskapsvern. Inngrep som f.eks. ødelegger en hel vegetasjonstype i et landskapsvernområde, vil ofte i seg selv kunne betegnes som et ”vesentlig” inngrep i forhold til landskapets karakter.

Videre foreslås at reservater også skal kunne opprettes for å bevare kulturbetinget biologisk mangfold, slik at områder der de sentrale verneverdiene er knyttet til det biologiske mangfoldet, og ikke til landskapstrekkene, vil kunne vernes som reservat. Men utvalget kan se behovet for et strengt vern i noen ”lommer” med spesielt viktig biologisk mangfold innenfor et større landskapsvernområde. Her bør imidlertid beskyttelsen skje i form av vern etter andre vernekategorier, f.eks. reservater.

16.8 Naturreservater

16.8.1 Vilkår for vern

Utvalget foreslår naturreservat som den sentrale vernekategorien for å verne de forskjellige elementene av biologisk mangfold, særlig på økosystemnivå (se kap. 4 om forskjellige nivåer av økosystemer), bestandsnivå og sammensetninger av arter. Områdevern som bare skal ivareta enkeltarter, bør først og fremst dekkes gjennom biotopvern­områder, og for større eller flere sammenhengende økosystemer bør vernet ofte skje gjennom kategorien nasjonalpark. Utvalget går videre inn for at kategorien naturreservat brukes for å verne spesielle geologiske forekomster , som i dag først og fremst er vernet som naturminner, og områder av mer generell naturvitenskapelig betydning .

Mange naturreservater vil være områder som er urørt eller tilnærmet urørt. Utvalget foreslår imidlertid at også områder som er berørt av inngrep i større grad enn naturvernloven tillater for reservatfredninger, skal kunne vernes som naturreservater. På denne måten kan områder som har verneverdier i samsvar med de naturfaglige kriteriene for reservater enda de har vært utsatt for inngrep av betydning, gis et strengt vern mot ytterligere inngrep. Dermed vil bl.a. områder av stor viktighet for biologisk mangfold, men som f.eks. er berørt av inngrep som veier, hogst, kraftledninger eller andre terrenginngrep, kunne vernes. Det vil også gi grunnlag for å verne kulturbetinget biologisk mangfold ved å opprette naturreservater, jf. kap. 18.8.2.

Vilkårene for vern foreslås regnet opp som en rekke alternativer (utk. § 36 første ledd bokstav a til e). Disse er i større grad enn før knyttet til områdets funksjon istedenfor det synlige , som naturvernlovens vilkår om urørthet eller særegenhet mer gir uttrykk for. Delvis vil dette være ”to sider av samme sak”, ved at det som er uberørt vil ha opprettholdt sine økologiske funksjoner. Det motsatte er imidlertid ikke nødvendigvis tilfelle, siden områder med betydelig grad av påvirkning fremdeles kan ha viktige funksjoner for det biologiske mangfoldet. Et annet moment er at representativitet i praksis er et viktig kriterium for reservatfredning, og vilkårene om urørthet eller særegenhet er ikke nødvendigvis treffende i den sammenheng.

Som vilkår for vern som naturreservat foreslår utvalget at området inneholder truet, sjelden eller sårbar natur ( § 36 første ledd bokstav a), at det representerer en bestemt type natur (bokstav b), at det for øvrig har særlig betydning for biologisk mangfold (bokstav c), at det utgjør en spesiell geologisk forekomst (bokstav d) eller at det ellers har særskilt naturvitenskapelig verdi (bokstav e). Alternativene kan hver for seg danne grunnlaget for vern, men det kan godt forekomme at flere av dem er oppfylt samtidig. Arronderingen av reservatet må skje ut fra de oppgitte vilkårene, supplert med reglene i utk. § 33 tredje ledd om at økosystemtilnærmingen skal legges til grunn ved avgrensningen.

Utvalget foreslår også – i tråd med internasjonale forpliktelser – hjemmel til å frede områder som i dag ikke fremstår med de kvalitetene som forutsettes i første ledd, men som kan få dem enten ved aktive gjenopprettingstiltak eller ved fri utvikling (utk. § 36 annet ledd). Det kan her være tale om en bred skala, fra områder der inngrep tilbakeføres til naturlig tilstand, til kunstig anlagte biotoper. Ettersom inngrepene i naturen er blitt flere og uberørte områder stadig færre, er spørsmålet om slike restaureringsområder blitt mer aktuelt. Selv om det i Norge hittil ikke er gjennomført denne typen tiltak, forutser utvalget at dette kan komme på tale også her.

16.8.2 Særlig om kulturbetinget mangfold

Mange av våre mest truete naturtyper eller vegetasjonstyper består av kulturpåvirket eller kulturbetinget biologisk mangfold. 52 Utvalget har vurdert om det bør opprettes en egen vernekategori for kulturbetinget mangfold, jf. f.eks. den svenske vernekategorien kulturreservat (som ikke har vært brukt i praksis). Som det går frem foran, har dagens vernekategorier vært dårlig tilpasset behovet for et slikt vern, som både må være strengt med hensyn til nye inngrep, og legge opp til en aktiv bruk og forvaltning.

Utvalget har kommet til at det er mer hensiktsmessig å utvide kategorien naturreservat noe, for å ivareta også dette mangfoldet, og supplere dette med bedre tilpassede skjøtselsbestemmelser, jf. utk. § 36 tredje ledd og § 44. Som nevnt i kap. 4.3, kan det være vanskelig å skille mellom naturgitt og kulturpåvirket eller kulturbetinget biologisk mangfold, og det vil her være glidende overganger. Det kan ikke legges avgjørende vekt på i hvilket omfang det er nødvendig med aktive skjøtselstiltak, siden dette også kan være nødvendig for å opprettholde naturverdiene i andre typer reservater. For eksempel kreves det skjøtsel i enkelte edelløvskogreservater, for å hindre at granskog overtar.

Utvalget har vurdert om vernekategorien bør få en annen betegnelse for å fange opp den nyanseringen i verneverdier som utvalgets forslag innebærer. Utvalget har likevel kommet til at ”naturreservat” fremdeles er dekkende for det sentrale i de kvalitetene som vernekategorien skal beskytte.

16.8.3 Målet med reservatfredning

Reservatfredning kan ha forskjellige formål. For det første kan målet være at området beholdes mest mulig uberørt . Dette innebærer at naturen får lov til å utvikle seg mest mulig på egne premisser. Slike reservater kan gjerne betegnes som referanseområder .

Et annet mål kan være at et spesielt utviklingstrinn bevares, slik tilfellet f.eks. er ved de forannevnte edelløvskogreservater: Ville naturen her ha fått utvikle seg fritt, ville det i mange tilfeller ikke bli mye igjen av de opprinnelige verneverdiene.

IUCN ser her ut til å skille mellom vernekategoriene etter hvilken forvaltning som trengs. Kategori I a, reservatfredning, forutsetter at skjøtselsbehovet er minimalt, og at formålet først og fremst er å la området utvikle seg fritt. Kategori IV derimot, forutsetter forvaltningstiltak for å sikre verneformålet.

Utvalget mener at begge de nevnte målene må kunne tilgodeses innenfor vernekategorien naturreservat. Det bør gå frem av formålet for det enkelte reservat hvilket av målene det tas sikte på.

Av de målene som er formulert i utk. § 32 første ledd er det særlig de naturfaglige målene som er aktuelle ved reservatfredning, dvs. målene i bokstav a, b og c og h.

16.9 Biotopvernområder

16.9.1 Vilkår for vern

Utvalget foreslår en bestemmelse om biotopvernområder (utk. § 37) som er videre enn naturvernloven § 9 og tar opp i seg biotopvernbestemmelsene i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Som eneste vilkår foreslår utvalget at området har en økologisk funksjon for en eller flere bestemte arter. Området kan ha viktige funksjoner for en eller flere arter, men de må være spesifisert. Ivaretakelse av ”plantesamfunn” eller ”dyresamfunn” må således skje ved reservatfredning.

Der et ukjent eller ubestemt biologisk mangfold skal få vern, må kategorien naturreservat benyttes.

Det bør ikke være et vilkår at den eller de aktuelle artene er totalfredet mot høsting eller andre former for uttak. Bestemmelsen kan brukes for å beskytte f.eks. sentrale hekkeområder for helt vanlige arter, eller leveområder for nøkkel- eller indikatorarter som verken er truet, er ansvarsarter eller er gjenstand for internasjonale forpliktelser. Utvalget har vurdert om biotopvern helt bør dekkes av vernekategorien naturreservat, men er kommet til at dette ville være uheldig. Biotopvernområder vil være et mer fleksibelt vern enn naturreservatfredning, siden det ikke er naturtypen som sådan som vernes, men den spesielle funksjonen for arten. Naturreservater bør være forbeholdt truet, sjelden eller sårbar natur, eller natur av særlig betydning for biologisk mangfold. Selv om det ikke lenger stilles krav om urørthet eller ”spesiell naturtype” (jf. naturvernloven § 8), vil det være lite naturlig å bruke reservatformen for natur som er sterkt påvirket av tekniske inngrep. Likevel kan slike områder være viktige for visse arter. Korridorer for trekk av villrein kan være et eksempel.

Kategorien biotopfredningsområde kan sammenlignes med IUCNs kategori IV om habitat-/artsforvaltningsområde. IUCNs kategori omfatter imidlertid noe mer, siden også naturtyper eller artssamfunn dekkes av kategorien. I utvalgets forslag går naturtyper og artssamfunn inn under reservatfredningen. Videre synes IUCN å forutsette aktiv forvaltning for å ivareta verneformålet, noe som etter utvalgets utkast ikke er en betingelse.

16.9.2 Formål og arrondering

Formålet med biotopvern er å sikre den eller de aktuelle økologiske funksjonene. Til det formålet kan det etter utkastet fastsettes ”forbud mot virksomhet og ferdsel”. I utkastet samsvarer dette særlig med målene i utk. § 32 første ledd bokstav b og g. Dette innebærer at området avgrenses ut fra den virksomheten som kan ha effekt, ikke avgrensningen av selve den økologiske funksjonen.

16.10 Verneområder med internasjonal status

Verneområder som er opprettet på grunnlag av nasjonal rett, vil i utgangs­punktet bare ha beskyttelse etter nasjonal rett. En viss generell beskyttelse ut over dette kan ligge i at etablering og opprettholdelse av verneområder kan være et virkemiddel til å oppfylle internasjonale forpliktelser som Norge har påtatt seg ved å tiltre en konvensjon, f.eks. biomangfoldkonvensjonen. Men det kan være vanskelig å si konkret at en generell internasjonal forpliktelse beskytter et bestemt verneområde mot f.eks. dispensasjon eller opphevelse som fører til endring i den økologiske tilstanden.

Det finnes i tillegg internasjonale konvensjoner som gir grunnlag for at de nasjonale myndighetene utpeker bestemte verneområder 53 på sitt territorium i henhold til konvensjonen. De utpekte områdene forutsettes å ha internasjonal verneverdi etter de verneverdiene som konvensjonen tar sikte på å beskytte. Avhengig av hvordan en slik konvensjon er utformet, kan verneområdet få en slags internasjonal status i kraft av den nasjonale utpeking eller ved å bli godkjent av konvensjonsorganene. Hva den internasjonale statusen innebærer, vil bero på konvensjonen.

De viktigste miljøvernkonvensjonene som gir hjemmel for utpeking av nasjonale områder av internasjonal betydning, er verdensarvkonvensjonen og Ramsarkonvensjonen, se kap. 10 og 15.

Det er hittil utpekt fem steder i henhold til verdensarvkonvensjonen (verdensarvlisten):

• Bryggen i Bergen

• Bergstaden Røros

• Urnes stavkirke

• Bergkunsten i Alta

• Vegaøyan

I tillegg er vestnorsk fjordlandskap som omfatter Nærøyfjorden og Geirangerfjorden foreslått nominert som verdensarvområde. 54 Dessuten er Tysfjord - Hellemobotn i Nordland og ytre del av Lofoten på Norges tentative liste over mulige fremtidige verdensarvområder.

Det følger ingen nye restriksjoner med selve statusen som verdensarvområde. Restriksjonene og en forvaltningsplan forutsettes å være etablert etter nasjonal lovgivning. De må være av slik karakter at de verdiene som Norge har nominert på grunnlag av, og som begrunner verdensarvstatusen, er sikret i et langsiktig perspektiv. Statusen forplikter Norge overfor det internasjonale samfunnet til å ta vare på de aktuelle globale verdiene på vegne hele menneskeheten. Norge må regelmessig rapportere til UNESCO (hvert 6. år) om status for verdensarven (tilstandsvurdering, forvaltningsutfordringer mv.).

Det er nå utpekt 37 områder etter Ramsarkonvensjonen . Fem av disse ligger på Svalbard.

For innmeldte områder skal Norge påse at områdets økologiske tilstand (”ecological character”) blir ivaretatt, jf. konvensjonen art. 3. Dersom endringer i den økologiske tilstanden i norske Ramsarområder har skjedd, er i ferd med å skje, eller det er sannsynlig at slike vil skje som følge av teknologisk utvikling, forurensning eller annen menneskelig påvirkning, kan området settes på den såkalte Montreux-listen, jf, Resolusjon 4.8 (1990). 55 Formålet med listen er å få nasjonal og internasjonal oppmerksomhet knyttet til slike områder, med sikte på å endre den negative påvirkningen og/eller gjenopprette den økologiske tilstanden, jf. Resolusjon 5.4 (1993).

Utpeking av et verneområde overfor konvensjonsorganet i henhold til en internasjonal konvensjon er en folkerettslig handling, som ikke i seg selv har internrettslige virkninger. Når norske myndigheter har funnet grunn til å utpeke et område i henhold til en internasjonal konvensjon, mener utvalget at dette bør komme til uttrykk i norsk rett. Dette vil også bidra til å sikre gjennomføringen av miljøvernforpliktelser som vi har påtatt oss folkerettslig.

Utvalget foreslår derfor en egen hjemmel i utk. § 39 for å treffe vedtak som markerer at området har status også i henhold til en miljøvernkonvensjon. Et slikt vedtak – som bør regnes som en forskrift – bør også ha den rettsvirkningen at den folkerettslige virkningen av utpekingen gjelder som norsk rett. For verdensarvområdene og Ramsarområdene vil dette medføre et styrket vern mot endring eller omgjøring av vernevedtaket som skader, ødelegger eller endrer den økologiske tilstanden eller andre natur- og kulturminneverdier. Den foreslåtte hjemmelen kan også brukes til å gjennomføre andre folkerettslige forpliktelser som Norge påtar seg når det gjelder å bruke områdevern som virkemiddel for å bevare natur- og kulturminneverdier.

16.11 Marine verneområder

16.11.1 Bakgrunn

I St.meld. nr. 12 (2001–2002) Rent og rikt hav uttaler Regjeringen at den vil ”etablere et nettverk av marine beskyttede områder for å sikre representative, særegne, sårbare og truede marine naturtyper og naturverdier i norske kyst- og havområder” og ”beskytte gjenværende korallrev i norske farvann”(s. 57).

Allerede i forarbeidene til naturvernloven av 1954 ble det påpekt at fredning ville være på sin plass når det gjaldt korallrev i Trondheimsfjorden (Ot.prp. nr. 34 (1953) s. 12). Også i de fylkesvise verneplanene er det en rekke områder der sjøarealer er inkludert i vernet. Blant annet i sjøfuglreservater i flere av de fylkesvise verneplanene, og i kystverneplanen for Nordland 56 legges det vekt på sammenhengene mellom land og hav. Spørsmålet er videre tatt opp i andre stortingsmeldinger, særlig St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona der det på s. 75 bl.a. uttales følgende om begrunnelsen for marint vern:

”Marine økosystem og marine naturkvalitetar utgjer ein viktig del av naturen i Noreg. Det vil i framtida vere behov for å ta vare på representative og særeigne naturverdiar også i sjø, samt marine arter og habitat som er trua og/eller sårbare. Ikkje minst er behovet for referanseområde, der økosystema fungerer i mest mogleg urørt stand, viktig. Referanseområda skal kunne vere samanlikningsområde i høve til andre område som er meir utsette for inngrep. Dette gjer at det langsiktige aspektet ved vernet vil stå sentralt. Sikring av enkelte, urørte område for framtidige generasjonar vil òg vere eit viktig motiv. Dei marine verneområda vil verte plukka ut etter natur- og kulturminnefaglege kvalitetar sett i nasjonal samanheng.”

Stortinget støttet forslaget om en marin verneplan (jf. Innst. S. nr. 168 (1999–2000), og Miljøverndepartementet nedsatte 15. mai 2001 det rådgivende utvalg for marin verneplan under ledelse av professor Hein Rune Skjoldal (heretter kalt ”Skjoldalutvalget”). Skjoldalutvalget hadde som mandat å gi råd til utformingen av den første marine verneplanen i Norge, og ga sine endelige anbefalinger 30. juni 2004. 57 Skjoldalutvalget har i sitt arbeid i stor grad bygget på en tidligere utredning av et annet rådgivende utvalg om kartlegging av egnede marine verneområder (DN-rapport nr. 1995-3). En viktig føring for Skjoldalutvalgets arbeid har vært å vurdere muligheten for å kombinere vern og bruk med vektlegging av føre-var-prinsippet. 58 På bakgrunn av tilrådingene og føringer fra Miljøverndepartementet i samråd med Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet skal Direktoratet for naturforvaltning i samarbeid med andre berørte fagmyndigheter utarbeide et forslag til verneplan som det tas sikte på å sende på høring i 2006.

Hovedvekten i den første fasen av arbeidet med marin verneplan har ligget på kystsonen, selv om det har vært åpnet for at områder helt til grensen for Norges økonomiske sone kan inkluderes. I neste fase i arbeidet med marin verneplan skal det foretas en vurdering av det totale vernebehovet i Norges indre farvann, sjøterritorium og økonomiske sone. Vurderingen skal baseres på oppdatert kunnskap og forholdet til nasjonale målsettinger og relevante internasjonale prosesser, avtaler og konvensjoner. Eksisterende vern skal deretter suppleres og eventuelt justeres i henhold til resultatet av denne vurderingen. Arbeidet med norsk marin verneplan er ment å oppfylle internasjonale forpliktelser for marint vern, særlig under OSPAR (se kap. 10 og 15).

16.11.2 Marine beskyttede områder

”Marine beskyttede områder” defineres i mandatet til Skjoldalutvalget – og dermed i arbeidet med en nasjonal marin verneplan som

”områder hvor sjøbunn og/eller hele eller deler av tilhørende vannsøyle er vernet etter naturvernloven eller særskilt beskyttet etter annet lovverk for å bevare hele eller deler av det innbefattede miljø. Et marint beskyttet område kan også omfatte landareal i tidevannssonen. Marine beskyttede områder som er vernet etter naturvernloven betegnes marine verneområder.”

Det innebærer at marine beskyttede områder har sine verneverdier knyttet til det undersjøiske (sjøbunnen og vannsøylen) og ikke vannspeilet alene. Områder med særskilt beskyttelse i sjø kan være områder vernet etter naturvernloven, områder som beskyttes etter annet lovverk, f.eks. ved å legge restriksjoner på næringsvirksomhet, eller en kombinasjon av disse.

Dette samsvarer med Biomangfoldlovutvalgets begrepsbruk, der begrepet ”områdevern” reserveres for de klassiske vernevedtakene der områder gis en helhetlig og langsiktig beskyttelse, jf. kap. 9.3. Områder kan også til dels gis en ”beskyttelse” etter sektorlovverk. En slik beskyttelse vil bare gjelde i forhold til den næringsvirksomheten som sektorlovverket regulerer. 59

16.11.3 Det faglige grunnlaget for vern

Naturverdiene i sjø er ikke vesentlig forskjellige fra naturverdiene på land, men har noen særegne trekk som det er viktig å ha for øye når virkemiddelbruken diskuteres. Kunnskapsgrunnlaget om forekomster av arter og økosystemer i sjø er generelt dårligere enn på land, selv om det foreligger en del kunnskap, særlig om de kommersielt interessante artene. Det fysiske og kjemiske miljøet er annerledes enn miljøet på land og i ferskvann. Mange arter har en stor geografisk utbredelse, og havstrømmene bidrar til spredning av både fysiske, kjemiske og biologiske elementer over store avstander. Soklene er imidlertid biogeografisk isolerte. Flere plante- og dyregrupper finnes kun i det marine miljøet. 60 Biologisk mangfoldet og naturtyper i sjø er nærmere beskrevet i kap. 5.

For Norge er det biologiske mangfoldet i det marine miljøet viktig ut fra næringsmessige, kulturelle og biologiske hensyn. Den økonomiske verdiskapingen fra havet er stor, og tradisjonelt fiske og handel via sjøveien har dannet grunnlaget for den norske kystkulturen.

Skjoldalutvalget foreslår i sin Tilråding 2 at 36 områder prioriteres for vern, og to områder som kan være alternativer til to av de prioriterte områdene. Områdene varierer i størrelse fra 5 til 3450 km2. Sytten av områdene er mindre enn 100 km2 og ni er større enn 500 km2. Av de foreslåtte områdene ligger 22 i sin helhet innenfor grunnlinjen, mens fem områder strekker seg ut over territorialgrensen på 12 nautiske mil. Arealmessig utgjør områdene 7 % av arealet innenfor grunnlinjen og 0.4 % av arealet i norsk økonomisk sone utenfor territorialgrensen.

De anbefalte områdene representerer et utvalg av undersjøisk natur fra kysten og skjærgården. Som kriterier for utvelgelse har Skjoldalutvalget lagt vekt på særegenhet, representativitet, sårbarhet, truethet og egnethet som referanseområde, dvs. lite påvirket.

Skjoldalutvalget har lagt størst vekt på kriteriene særegenhet og representativitet. 61 Andre kriterier kan også være aktuelle som grunnlag for vern, f.eks. sjeldenhet og produktivitet.

Skjoldalutvalget fremhever innledningsvis i sammendraget av Tilråding 1 noen eksempler for å vise bredden av naturtyper som inngår i verneforslaget:

”Noen av områdene kan trekkes frem som eksempler på spennvidden i naturtyper som inngår i forslaget. Rossfjordstraumen i Malangen i Troms er en avstengt fjordarm med tilnærmet ferskvann i overflaten, men sjøvann dypere nede fra strøm som renner inn ved høyvann. Det er ikke surstoff under ca. 12 m og i det tynne skiktet øverst lever en lokal sildestamme. Saltstraumen i Nordland er viden kjent som verdens sterkeste malstrøm. Kråkvågsvaet-Grandefjæra-Bjugnfjorden er et stort gruntvannsområde med store tidevannsflater ved Ørlandet i Sør-Trøndelag. Dette området er spesielt viktig for fugl som finner sin næring i de grunne områdene. Sognefjorden er et enestående geologisk fenomen som verdens dypeste fjord. Fra bunnen på 1300 m er det bratte fjordsider som fortsetter som fjellsider mer enn 2 km over fjordbunnen. I Sognefjorden er det et særpreget dypvannsmiljø. Utenfor Jærstrendene i Rogaland er det en bred og grunn brem av løsmasser og moreneavsetninger som danner et dynamisk miljø utsatt for havets krefter. Østfold er et område med stor spennvidde i marine naturtyper med bl.a. Hvaler skjærgården, brakkvannsområder utenfor munningen av Glomma, og dype partier med Hvalerrenna og korallrev vest for Hvaler.”

Skjoldalutvalget deler inn områdene i seks kategorier 62 :

1. poller 63

2. strømrike lokaliteter

3. spesielle gruntvannsområder

4. fjorder

5. åpne kystområder

6. transekter (korridorer) fra kysten ut i havet og sokkelområder

Det er ingen skarpe grenser mellom disse kategoriene, og en del større områder kan inneholde områder som inngår i flere kategorier. For eksempel vil en fjord i kategori 4 kunne inneholde poller og strømrike lokaliteter (Tilråding 1 kap. 6.1.1). Inndelingen kan betegnes som nokså grov, sammenlignet f.eks. med Direktoratet for naturforvaltnings inndeling i 15 til 17 marine naturtyper. Inndelingen vil også kunne endre seg etter hvert som kunnskapen øker. Om verneverdier eller verneformål uttaler Skjoldalutvalget at for de fleste av områdene er det sjøbunnen med det tilhørende dyre- og plantelivet som utgjør verneverdiene. Utvalget beskriver verneverdiene knyttet til den enkelte lokalitet, men sammenfatter dem også for den enkelte kategori. 64 I boks 16.8 er det tatt inn en oversikt over Skjoldalutvalgets vurderinger knyttet til den enkelte kategori.

Skjoldalutvalget anbefaler i sin Tilråding 2 at det innenfor seks av de 36 områdene opprettes generelle referanseområder for langtidsovervåking og forskning. De seks områdene er valgt ut for å gi et mest mulig representativt utvalg av norsk undersjøisk natur, og tre av dem er transekter (korridorer) som strekker seg utover territorialgrensen. Referanseområdene foreslås bevart mest mulig upåvirket av mennesker og at de gis en streng beskyttelse f.eks. som naturreservat.

Skjoldalutvalget anbefaler at de nærmere avklaringene av hvilke deler av disse seks områdene som skal få status som generelle referanseområder, foretas som del av den videre lokale og regionale saksbehandlingen, for å styrke aksept for vedtakene. Det påpekes også at det vil være behov for å supplere med ytterligere ett referanseområde i fase to.

I tillegg foreslås i Tilråding 2 at 15 av de 36 områdene avsettes som supplerende områder for forskning og overvåking. Begrunnelsen er at områdene har vært gjenstand for utstrakt forskning og ligger nær forskningsinstitusjoner eller har andre forskningsmessige kvaliteter. I disse områdene er det imidlertid ikke nødvendigvis behov for strengere vern enn for andre områder.

I Tilråding 2 foreslås det videre at det utarbeides forvaltningsplaner for alle de marine beskyttede områdene som skal opprettes, og at områdene kartlegges bedre etter vedtak om beskyttelse. Videre påpeker utvalget at deres tilråding om muligheter for bruk innenfor de beskyttede områdene er betinget av at myndighetene fører en nøye kontroll med at vernereglene følges, og at verneverdiene i områdene overvåkes slik at ­strengere tiltak kan settes inn om det viser seg nødvendig.

16.11.4 Gjeldende rett

16.11.4.1 Innledning

Forvaltningen av det marine miljøet skjer i dag gjennom en rekke lover som regulerer næringsvirksomhet og annen aktivitet. Dette gjelder særlig saltvannsfiskeloven, petroleumsloven, loven om undersjøiske naturforekomster, sjødyktighetsloven, forurensningsloven, oppdrettsloven og havbeiteloven. I tillegg kommer plan- og bygningsloven som en samordnende areallov, men hittil med begrenset betydning i praksis. De enkelte lovene hjemler restriksjoner av ulik karakter ut fra sitt formål og saklige og geografiske virkeområde. Naturvernloven er den eneste loven som gir hjemmel for å gi et område ved vedtak av Kongen i statsråd et mer varig og generelt vern mot all virksomhet av betydning for miljøet og verneverdiene i et område. Med tanke på generelle miljøpåvirkninger som klimaendringer eller langtransportert forurensning strekker heller ikke naturvernloven til, og dens geografiske virkeområde går ikke utover territorialgrensen.

I tabell 16.8 er det gitt en oversikt over det saklige og geografiske virkeområdet for den enkelte lov, og om loven hjemler særskilt beskyttelse av nærmere avgrensede områder mot den virksomheten som omfattes av loven:

Tabellen viser at virkemidler for å regulere forskjellige typer påvirkning er fragmentert. Områdevern etter utvalgets definisjon finnes bare i naturvernloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og kulturminneloven. En god beskyttelse etter annet lovverk kan først og fremst oppnås hvis en negativ påvirkning kun skyldes én type virksomhet, typisk fiske eller bruk av fiskeredskap, eller oppdrettsvirksomhet. Plan- og bygningsloven inntar en mellomstilling, med hjemmel for et helhetlig vern, men i et mer kortsiktig perspektiv (se også kap. 15).

Så langt er det opprettet bare ett rent marint verneområde med hjemmel i naturvernloven: det midlertidige vernet av korallrevet Selligrunnen i Trondheimsfjorden (forskrift 8. juni 2000 nr. 605). Formålet med det midlertidige vernet er ”å sikre et unikt korallrevområde av internasjonal betydning mot uheldige inngrep inntil spørsmålet om varig vern er avklart” (verneforskriften pkt. III). De største truslene ble ansett å være sportsdykking, oppankring og forskningsaktivitet med ødeleggende innsamlingsredskaper, men verneforskriften omfatter også fiske med bunnredskaper (pkt. IV).

For øvrig inngår arealer i sjø i en rekke andre verneområder etter naturvernloven, særlig sjøfuglreservater, men også verneområder for havstrandvegetasjon og våtmarksområder, og vern av kystlandskap. Raet landskapsvernområde omfatter kvartærgeologiske forekomster både på land og i sjø.

Totalt er i dag ca. 1 % av sjøarealet innenfor den tidligere territorialgrensen på 4 nm vernet etter naturvernloven. Dette er stort sett områder der verneformålet er knyttet til naturverdier på land, f.eks. landskap, sjøfugl eller våtmark (St.meld. nr. 12 (2001–2002) kap. 3.7.3 s. 57).

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven og lov om Norges økonomiske sone er det opprettet fem områder med spesiell beskyttelse mot fiske med bunnredskaper som slepes langs bunnen (bunngarn og line er fremdeles tillatt). Dette gjelder Sularevet, Iverryggen, Røstrevet og revene Tisler og Fjellknausene (forskr. 11. mars 1999 nr. 299, med endringer 4. januar 2003 og 11. juni 2003, da hhv. Røstrevet og Tisler og Fjellknausene ble tilføyd).

16.11.4.2 Nærmere om naturvernloven

Gjeldende naturvernlov gjelder både på land og i sjø, selv om dette ikke uttrykkelig fremgår av loven. 65 En klar begrensning for marint vern har ligget i lovens geografiske virkeområde, særlig før territorialgrensen og naturvernlovens virkeområde med denne ble utvidet til 12 nm. Med denne utvidelsen dekker virkeområdet til naturvernloven de aller fleste områdene som er anbefalt som marint beskyttet område av Skjoldalutvalget. Det er bare blant de anbefalte transektene (korridorene) at det finnes områder som strekker seg ut over 12 nm. Av disse ligger to i sin helhet utenfor territorialgrensen (Iverryggen og Røstrevet), mens tre ligger delvis utenfor (transekt fra Tromøya, Froan-Sularevet, og transekt fra Andfjorden). Det er imidlertid viktig å merke seg at forslaget til områdebeskyttelse i denne fasen har vært konsentrert om kystområdene. I en kommende fase to skal det på bakgrunn av oppdatert kunnskap ses på vernebehovet i hele den økonomiske sonen (se kap. 16.11.1).

Selv om naturvernloven gjelder både på land og i sjø, ser det ut til at vernekategoriene er utformet med tanke på terrestriske økosystemer. Dette gjelder særlig der hvor estetiske, visuelle kriterier er lagt til grunn for vern, eller når det er tale om ”kulturlandskap”. Også krav om urørthet kan være problematisk i sjøområder med en del næringsaktivitet. Skillet mellom havbunn og vannsøyle er i så måte av vesentlig betydning, noe som ikke kommer frem i hjemlene for vern etter naturvernloven. Videre kan det være problematisk å anvende i sjø kriterier som er knyttet opp mot arters truethet (jf. biotopfredningsbestemmelsen i naturvernloven) på grunn av mangelfull kunnskap om arters tilstand og vandringsmønstre. Kunnskapen øker imidlertid, og som nevnt i kap. 5, har f.eks. OSPAR vedtatt en foreløpig liste over både arter og naturtyper som på grunn av sin økologiske tilstand trenger særskilt beskyttelse.

Blant dagens vernekategorier synes naturreservat å være best egnet for vern i sjø. Mange av de mindre verneområdene som Skjoldalutvalget foreslår, vil utgjøre en ”spesiell naturtype”, og noen vil være ”urørt” eller ”tilnærmet urørt”. Dessuten har mange av disse områdene ”særskilt vitenskapelig betydning” eller de ”skiller seg ut ved sin egenart”, jf. naturvernloven § 8. I virkemiddelvurderingen fra Skjoldalutvalget nevnes da også reservatfredning som en aktuell mulighet for hele eller deler av 33 av de foreslåtte 36 områdene. Skjoldalutvalget savner likevel ”representativitet” som et klarere kriterium for reservatfredning. Videre ser utvalget det som problematisk at naturreservat er en streng fredningsform, noe som kan passe dårlig der det er aktuelt å tillate aktiviteter i vannsøylen.

Verneformen naturminne kan i dag omfatte f.eks. en korallforekomst. Fremtidige marine verneområder vil imidlertid neppe være knyttet til enkeltforekomster. For eksempel rommer selv de minste områdene i Skjoldalutvalgets tilråding flere enkeltforekomster (Tilråding 1 kap. 9.1.1.).

Vernekategorien landskapsvernområde legger etter dagens naturvernlov overveiende vekt på det visuelle som begrunnelse for vern. For vern som nasjonalpark kan særlig naturvernlovens vilkår knyttet til urørthet og ”vakre” naturområder passe mindre godt for vern i sjø. Også restriksjonsnivået i nasjonalparker kan bli oppfattet som for strengt, særlig når det gjelder bruk i vannsøylen. Utvalget vil drøfte nærmere hvordan disse vernekategoriene i utvalgets forslag er tilpasset også til marine områder.

Ingen lov har i dag virkemidler for å samordne forvaltningen av større beskyttede områder hvor beskyttelsen er differensiert mellom forskjellige soner. Det er imidlertid aktuelt å opprette slike områder, jf. Skjoldalutvalgets tilråding.

16.11.5 Utvalgets vurderinger om vern i sjø

16.11.5.1 Generelt

Et hovedspørsmål er om det bør opprettes en egen vernekategori for vern i sjø, eller om de øvrige kategoriene bør tilpasses det marine vernebehovet. Som et prinsipielt utgangspunkt har utvalget lagt vekt på at det marine miljøet behandles likt med det terrestre, dvs. ut fra de samme overordnede mål og prinsipper. Når man på land anser det nødvendig å anvende forskjellige vernekategorier ut fra forskjellig formål, kriterier og restriksjonsnivå, er det derfor grunn til å se på om en tilsvarende differensiering kan være aktuelt i forhold til miljøverdiene i sjø.

Utvalget legger til grunn at verneverdier og verneformål i sjø langt på vei er sammenfallende med verneverdier og verneformål på land, jf. de målene som er formulert i utk. § 32 første ledd. Det som skiller vern i sjø fra vern på land, er først og fremst et annet forhold til friluftslivet, opplevelsesverdi og kulturpåvirkning, og at viktige former for næringsvirksomhet – særlig skipsfart og fiske i vannsøylen – som regel ikke vil etterlate varige spor. Friluftslivet og opplevelse er viktige verneformål på land, særlig i nasjonalparker og landskapsvernområder. Disse verneverdiene er ikke like fremtredende i sjø, med mindre det er tale om rekreasjon i kystnære strøk, fritidsfiske eller fritidsdykking. Vern av et område kan bidra til at slik virksomhet kan fortsette så lenge den er bærekraftig. Samtidig kan visse former for friluftsliv være skadelig for verneverdiene, jf. vernet av korallrevet Selligrunnen (se kap. 16.11.4.1). Det kan videre være vanskelig å betrakte den rent visuelle opplevelsen som noen særlig aktuell verneverdi i dag hvis det er tale om større dyp enn 30 meter.

Kulturpåvirkning er særlig fremtredende i kystnære strøk. I utenforliggende havområder er det i dag lite naturlig å snakke om ivaretakelse av kulturelle verdier som verneformål, selv om fiske som yrke kan ses som en kulturbærer i seg selv.

Videre er sammenhengen mellom vern på land og i sjø etter utvalgets syn en viktig grunn til å anvende de generelle vernekategoriene. Økosystemene på land og i sjø henger ofte sammen. Viktige økologiske funksjoner for arter på land befinner seg i havet, samtidig som tilstanden og påvirkningene på land påvirker havet. I tilrådingen om marine beskyttede områder fra Skjoldalutvalget er det tatt inn en oversikt over overlapping eller tilgrensning til eksisterende eller planlagte verne- eller beskyttelsesområder. Det viser seg at kun tre av de 36 foreslåtte områdene ikke henger sammen med slike (kap. 7.5 i Tilråding 1). I de fleste tilfellene av sammenheng er det tale om eksisterende eller planlagte reservater eller landskapsvernområder, men det er også sammenheng med noen områder som er beskyttet gjennom annet lovverk (tabell 7.4 i tilråding 1). Situasjonen vil nok være annerledes i den neste fasen i marin beskyttelsesplan, der man skal konsentrere seg om hele den økonomiske sonen. Det vil likevel heller ikke være tale om verneverdier som er prinsipielt forskjellige fra dem som man har vektlagt nå.

Utvalget legger videre vekt på at påvirkningene av det marine miljøet på samme måte som på land er knyttet til fysiske inngrep i leveområder, introduksjoner av fremmede arter, forurensning og overbeskatning, jf. kap. 16.11.4 og kap. 7. De enkelte bruksmåter kan være annerledes og representere andre trusler enn på land, men dette kan det tas hensyn til ved utformingen av loven og vernebestemmelsene. For eksempel vil fiske være en viktig bruksmåte som – forutsatt utøvet på best mulig miljømessig måte og med redskap som ikke kommer i kontakt med bunnen – kan fortsette i en del marine verneområder. Det kan være grunn til å si innenfor hvilke vernekategorier dette kan være aktuelt i selve loven. Et annet eksempel på forskjellige bruksmåter er ferdsel, der ferdsel i sjø i all hovedsak vil være ferdsel med båt. Også dette kan det være grunn til å si direkte i loven, jf. utk. § 38 annet ledd.

Som nevnt i kap. 16.11.4 og 7, er det marine miljøet dessuten – og muligens i større grad enn det terrestre – utsatt for trusler som ikke lar seg løse ved områdevern. Dette innebærer at områdevern alene ikke kan være et tilstrekkelig redskap for å bevare marine verdier. Et områdevern vil generelt ha liten effekt mot trusler som langtransportert forurensning eller fremmede arter. Mot slike trusler skiller ikke områdevern i sjø seg prinsipielt fra vern på land, men dimensjonene kan være annerledes.

Formålet med verneområdene er bl.a. å bevare særpreget natur, ta vare på spesielle geologiske formasjoner og landskapsformer på sjøbunnen, sikre dyre- og planteliv – først og fremst på bunnen, men delvis også i vannsøylen – og sikre representative naturtyper (se kap.16.11.3). Kystlandskap kan være et kulturlandskap der verneverdier er knyttet til forholdet mellom bruken av havressurser og kystkulturen på land.

De kriteriene for vern som Skjoldalutvalget har lagt til grunn, er sammensatt av områdenes naturlige karakteristikker og kriterier for utvelgelse av det enkelte område, det vil si særegenhet, representativitet, sårbarhet, truethet og egnethet som referanseområde, se kap. 16.11.3. Mange av disse kriteriene er sammenlignbare med vilkårene for vern på land, og utvalget vil nedenfor gå nærmere inn på kriteriene for den enkelte vernekategori.

For restriksjonsnivå foreslår utvalget å legge opp til et differensiert regime også i sjø, der noen områder får et strengt vern, mens restriksjonene for andre områder kan være lempeligere. Virkemiddelbruken bør ta høyde for forskjell i trusselbildet på havbunnen, i vannmassene eller på overflaten. Når verneverdiene er knyttet til havbunnen, vil ev. virksomhet i vannsøylen som ikke påvirker disse, kunne fortsette selv om området vernes. Slik virksomhet kan f.eks. være fiske med redskap som ikke påvirker verneverdiene på bunnen, og ferdsel med båt eller dykking. Dreier vernet seg kun om verdier på overflaten eller i vannsøylen, vil det etter forholdene kunne være aktuelt å godta visse inngrep på havbunnen. Se nærmere omtale av restriksjonsnivået i kap. 17.2.6.

Vannmassene beveger seg i rommet, og med dem en vesentlig del av plante- og dyrelivet. Større organismer som fisk og sjøpattedyr kan vandre over store avstander og avhengig av art og livsstadium være svært lite stedbundne. Tilsvarende problematikk finnes også på land, bl.a. når det gjelder store rovdyr, trekkfugler og arter i vassdrag, men i en annen og mindre størrelsesorden enn i havet. Dessuten kan områder som iskanter, oppvellingsområder (områder hvor næringsrikt bunnvann kommer opp til overflaten) og strømfronter ha varierende geografisk lokalitet gjennom året. Slike områder kan være verneverdige fordi de gir oppvekst- og leveforhold for spesielt rike forekomster av forskjellige organismer. Det er derfor behov for fleksibilitet i vernebestemmelsene. For slike typer natur kan det for øvrig også være aktuelt med generelle beskyttelsesregler istedenfor et fastlagt områdevern, f.eks. ved å anvende regimet om utvalgte naturtyper (utk. kap. IV og kap. 19).

Utvalget mener de beste grunnene taler for å anvende de samme kategoriene for vern i sjø som på land, men med enkelte tilpasninger som er nødvendig av hensyn til det marine vernet, jf. utk. § 38.

16.11.5.2 Folkeretten og kompetansen til å opprette marine verneområder

Folkeretten innebærer både forpliktelser om bevaring av naturressurser i havet og begrensninger i statenes jurisdiksjon i havområdene. De fleste av disse forholdene reguleres av havrettskonvensjonen. Bevaringsforpliktelser som følger av folkeretten er drøftet generelt i kap. 10 og i kap.15 når det gjelder områdevern. I dette kapitlet drøftes først og fremst hvilken kompetanse norske myndigheter har til å regulere virksomhet i eller på sjøen.

Rent generelt kan det sies at havretten ikke hindrer kyststaten i å opprette verneområder i sjø. Dette kommer bl.a. klart frem av arbeidet med verneområder under OSPAR og i EU (se kap. 10 og 15). Havretten kan imidlertid medføre visse begrensninger i hvilke aktiviteter som kan forbys innenfor verneområdet.

I indre farvann (det vil si innenfor grunnlinjen) har norske myndigheter de samme reguleringsmulighetene som på land, dvs. at man kan fastsette de reguleringene som er nødvendige. I territorialfarvannet (dvs. 12 nm fra grunnlinjen) gjelder det samme, men med det unntaket at skip under fremmed flagg har rett til såkalt ”uskyldig gjennomfart” (havrettskonvensjonen art. 17). I uttrykket ”gjennomfart” ligger at skipet ikke kan stoppe eller ankre opp, med mindre dette er et ledd i den ordinære gjennomfarten, skyldes force majeure eller er en nødsituasjon. Med ”uskyldig” menes at skipet ikke må true kyststaten, drive militære øvelser, drive fiske med mer. Kyststaten kan ikke hindre den uskyldige gjennomfarten eller gjøre den urimelig vanskelig, men den kan fastsette regler for gjennomfarten, f.eks. ved å opprette seilingsleder. 66

I den økonomiske sonen (dvs. fra 12 nm inntil 200 nm fra grunnlinjen) har kyststaten suverene rettigheter når det gjelder utforsking, utnyttelse og forvaltning av de levende og ikke-levende naturressursene i havet og på kontinentalsokkelen innenfor 200 nm (havrettskonvensjonen art. 56). De suverene rettighetene omfatter også annen økonomisk utnyttelse av sonen, slik som energiproduksjon fra vann, strøm og vind. Suveren utnyttelsesrett vil si at andre stater eller deres borgere ikke kan utnytte disse ressursene uten tillatelse fra kyststaten. Kyststaten kan dermed også stenge visse områder for slik ressursutnyttelse, hvis ikke kyststaten på annet folkerettslig grunnlag er forpliktet til å tillate høsting.

Kyststaten har også suverene rettigheter i 200 mils sonen når det gjelder installasjon av kunstige øyer, installasjoner og innretninger (art. 56 (1) (b)). Dette innebærer bl.a. at kyststaten kan nekte slik installasjon for å bevare økosystemer og leveområder.

Kyststaten kan i utgangspunktet ikke hindre skipsfart i den økonomiske sonen. Men det kan fastsettes internasjonalt anerkjente regler om forurensning fra skip fastsatt av den internasjonale maritime organisasjon IMO, jf. havrettskonvensjonen art. 211. I henhold til den internasjonale konvensjon om forurensning fra skip (MARPOL 73/78) kan det fastsettes særskilte områder (”special areas”) der det på grunn av oseanografiske eller økologiske forhold og den spesielle karakteren av skipstrafikken, er nødvendig med et strengere restriksjonsnivå enn ellers i sonen (anneksene I, II og V om hhv. olje, kjemikalier og søppel). Gjennom IMO kan det ut fra rene miljøhensyn opprettes særlige sårbare havområder (PSSA), hvor det gjennomføres særskilte avbøtende tiltak overfor internasjonal skipsfart, se boks 16.9. Miljøregelverket innenfor skipsfartsområdet er under utvikling, og i regi av IMO ble det i 2001 laget en konvensjon om regulering av skadelige bunnstoffsystemer på skip, og en konvensjon om kontroll og behandling av skips ballastvann og sedimenter i 2004. Disse har imidlertid ikke trådt i kraft ennå.

Kyststaten kan regulere havforskning i den økonomiske sonen, jf. havretts­konvensjonen art. 56 (1) (b) (ii). Kyststaten har likevel plikt til å ta behørig hensyn til andre staters rettigheter og plikter, jf. art. 56 (2). Når det gjelder forskning knyttet til undersøkelser etter og utnyttelse av kontinentalsokkelens naturforekomster innenfor (og utenfor) den økonomiske sonen, er kyststatens rettigheter eksklusive. Det vil si at det er opp til kyststaten selv å avgjøre om den vil benytte seg av sine rettigheter til undersøkelser og utnyttelse av kontinental­sokkelen. Andre stater kan ikke drive slik virksomhet uten kyststatens uttrykkelige samtykke. En forskjell fra rettighetene i den økonomiske sonen er at kontinentalsokkelrettighetene ikke er forbundet med bestemte forpliktelser med hensyn til bl.a. bevaring og utnyttelse av ressurser, utover de generelle forpliktelsene i art. 192 og 193 i havrettskonvensjonen. Visse begrensninger kan også følge av havrettskonvensjonen art. 194 (1) om tiltak for å ”hindre, begrense og kontrollere forurensning av det marine miljø”.

Legging av undersjøiske kabler og rørledninger har tradisjonelt vært ansett som en del av havets frihet (havrettskonvensjonen art. 79). Kyststaten kan imidlertid sette betingelser ut fra hensynet til utnyttelsen av sokkelen og behovet for å hindre forurensning, og den kan bestemme traseen for rørledninger. Dermed vil rørledninger f.eks. kunne kreves lagt utenom et verneområde. Det er usikkert om det samme gjelder for kabler, og det vil trolig avhenge av i hvilken grad kablene eller aktivitetene knyttet til dem vil kunne ha negativ virkning på miljøet på havbunnen.

Dumping i havområder under norsk jurisdiksjon er avhengig av tillatelse av norske myndigheter (havrettskonvensjonen art. 210).

Kyststaten har eksklusive rettigheter til ressursene på kontinentalsokkelen. 67 Det er havrettskonvensjonen del VI som regulerer utnyttelsen og utforskningen av mineraler og andre ikke-levende naturforekomster samt sedentære arter, jf. art. 68 og 77 nr. 4. Konvensjonen pålegger ikke kyststaten noen særskilt plikt mht. bevaring og utnyttelse av ressursene på kontinentalsokkelen utover de generelle forpliktelsene i art. 192 og 193.

Folkeretten setter altså visse begrensninger for Norges reguleringsmuligheter i territorialfarvannet og den økonomiske sonen, men tillater kyststaten å opprette verneområder. Den største begrensningen på kyststatens myndighet gjelder muligheten til å regulere uskyldig gjennomfart av skip. Samtidig er dette en virksomhet som normalt ikke vil berøre verneverdier på havbunnen og i vannsøylen. Forurensningsmessige aspekter kan kyststaten ha adgang til å regulere i et internasjonalt samarbeid.

16.11.6 Marint vern og utvalgets forslag til den enkelte vernekategori

16.11.6.1 Marine nasjonalparker

Vilkårene for vern som nasjonalpark er at det dreier seg om et større område, som er et naturområde, og som inneholder særegne eller representative økosystemer uten tyngre naturinngrep. Noen av de større områdene som foreslås som marine verneområder, kan etter utvalgets mening oppfylle disse vilkårene. Særlig endringen av kriteriet ”urørt” i dagens lov til ”uten tyngre naturinngrep” passer godt for marine områder, der det kan være utstrakt bruk, f.eks. fiske, uten at det er tale om tyngre inngrep. Eksempler på tyngre inngrep vil kunne være etablering av installasjoner knyttet til uttak eller transport av petroleum. Hvorvidt kabler og rørledninger skal regnes som tyngre inngrep, må vurderes konkret. Det samme er tilfellet ved bunntråling. Utvalget antar at det skal mye til før det er grunn til å si at eksisterende kabler og rørledninger er av et slikt omfang eller en slik art at det vil være til hinder for etablering av en nasjonalpark. Det gjelder etter utvalgets forslag heller ikke lenger noe vilkår som er direkte knyttet til estetikk, et vilkår som av mange kan oppfattes som unaturlig for undersjøiske verdier.

Det kan reises spørsmål om begrepet ”nasjonal”park i seg selv er heldig når det er tale om farvann der Norge har begrenset jurisdiksjon. Utvalget forutsetter at dette om nødvendig blir vurdert nærmere under det videre arbeidet med utvalgets forslag.

16.11.6.2 Marine landskapsvernområder

Marine landskapsvernområder vil være en viktig verneform i kystlandskapet. Under vann vil vernet være forbeholdt særskilte formasjoner i sjøbunnen eller opplevelsesmessige verdier der det levende biologiske mangfoldet ikke utgjør hovedverneverdien. I disse tilfellene vil alternativet naturlandskap være det mest aktuelle, fremfor kulturlandskap . Hvis verneverdiene først og fremst er knyttet til biologisk mangfold, kan det etter utvalgets syn være grunn til å bruke vernekategorien naturreservat i stedet. Etter utvalgets vurdering er landskapsvernområde en vernekategori som trolig vil bli forholdsvis lite brukt for å verne rent marine områder.

I kystlandskapet vil verneformen landskapsvern følge de vanlige kriteriene etter utk. § 35 første ledd, dvs. at det skal dreie seg om et ”natur- eller kulturlandskap”, som skal være av ”vitenskapelig, kulturell eller opplevelsesmessig verdi” eller som er ”identitetsskapende”.

For det undersjøiske landskapet, dvs. landskapsformene på havbunnen, passer sjelden noen av disse kriteriene, særlig de som angår kulturell verdi og identitetsskaping. Men de undersjøiske landskapsformasjonene kan utgjøre en spesiell naturtype, og således være av vitenskapelig verdi, og opplevelsesverdi kan være aktuelt med tanke på områder der dykking foregår. Siden det kan være uvant med en forståelse av begrepet ”landskap” i vid forstand, dvs. at det omfatter sjøbunnlandskap, foreslår utvalget at det uttrykkelig sies i utk. § 35 første ledd tredje punktum at et sjøbunnlandskap kan vernes som landskapsvernområde.

16.11.6.3 Marine naturreservater

Naturreservat er den vernekategorien som synes mest aktuell for marine verneområder. Formålet med naturreservater er først og fremst natur­vitenskapelige, og det biologiske mangfoldet står sentralt. Som de mest aktuelle formålene nevnes i loven bevaring av variasjonsbredden av naturtyper og landskaps­former (utk. § 32 første ledd bokstav a), arter og genetisk mangfold (bokstav b), samt truet natur og leveområder for prioriterte arter (bokstav c). Også opprettelsen av referanseområder for å følge utviklingen i naturen er viktig (bokstav h). Alle disse formålene passer for marint vern.

Vilkårene for vern er nært knyttet opp mot de nevnte formål, og er allmenngyldige for natur på land og i sjø.

Det kan bli aktuelt med marine naturreservater som er større i utstrekning enn det man har vært vant til på land. Utvalgets lovforslag er ikke til hinder for det, siden det ikke inneholder noen begrensning for størrelsen av naturreservater.

16.11.6.4 Marine biotopvernområder

Formålet med biotopvern er å bevare arter og genetisk mangfold, og beholde nødvendige forbindelsesledd mellom leveområder, f.eks. trekkveier eller rasteplasser (§ 32 første ledd bokstav b og g). Dette formålet er også aktuelt for marine arter.

Vilkårene for biotopvern er knyttet til områdets ”økologiske funksjon” for ”nærmere bestemte arter”. Dagens kunnskapsnivå når det gjelder marine arter og deres økologiske funksjonsområde, er mangelfull, og det vil derfor ikke alltid passe å bruke biotopvernområder som vernekategori. Likevel viser oversikten over de foreslåtte marine verneområdene at en del områder klart kan egne seg. For eksempel er det for Rossfjordstraumen nevnt at området har en ”genetisk distinkt sildestamme” (kap. 3.6, ”nøkkelområder for spesielle stammer”, Tilråding 1), og for transektet Østfold sies det at det inneholder spesielle poller med kransalgearter (kap 6.7.1, Tilråding 1).

Andre verneverdier som kommer i tillegg, kan tilsi at man velger en annen verneform, f.eks. reservat, men det kan tenkes tilfeller, også lenger ut i havet, der en eller flere bestemte arter er hovedgrunnen til vernet. Biotopvernområder kan da være en egnet vernekategori.

16.11.7 Marine nettverk

I de internasjonale fora der marint vern diskuteres enten som et frivillig tiltak eller som en forpliktelse, settes det nærmest alltid i en nettverkssammenheng, jf. særlig arbeidet under OSPAR og biomangfoldkonvensjonen. Dette kan bl.a. skyldes at mobiliteten av arter i havet er større enn på land, slik at økosystemer og områder må ses i sammenheng.

I arbeidet med marine beskyttede områder i Norge legges det opp til et representativt nettverk av områder, der det for forskjellige soner innenfor et større område kan lages et forskjellig beskyttelsesnivå med forskjellig lovgrunnlag. Samordning av forvaltningen for disse forskjellige områdene som kan tilligge forskjellige sektormyndigheter, blir da et viktig spørsmål. Det vil være utveksling av arter og vannmasser mellom områdene, og tiltak i tilstøtende soner kan påvirke verneverdiene i en annen sone. Utvalget foreslår i utk. § 32 annet ledd annet punktum at Kongen kan gi regler for å samordne områder som er beskyttet etter forskjellige lovverk.

Normalt bør det etter utvalgets mening fastsettes en felles forvaltningsplan for et større område hvis det inneholder delområder med forskjellig beskyttelsesregime. Dette utelukker ikke at det for det enkelte delområdet også fastsettes (del)planer etter den enkelte lov, men forvaltningen bør samordnes. Det er for øvrig en utfordring å trekke forvaltningen av arter som vandrer over store områder, inn i en slik plan. Her må det finnes fleksible løsninger, f.eks. slik at forvaltningsplanen dekker et mindre område med sentrale verneverdier, men med prinsipper for forvaltningen av en bestemt bestand hvis den har en økologisk funksjon i det aktuelle området, selv om den ikke befinner seg der i alle stadier av sin livs­syklus.

16.12 Avgrensning av verneområder, influensområder og utenfor- liggende virksomhet som kan medføre skade i et vernet område

16.12.1 Vernevedtakets rekkevidde

Målet med områdevern er å bevare verneverdiene som området inneholder. Vernevedtaket setter derfor begrensninger for virksomhet innenfor verneområdet som kan forringe disse verdiene. Samtidig kan en rekke tiltak utenfor verneområdet påvirke verneverdiene i området, direkte eller indirekte. Et eksempel på direkte påvirkning kan være at vannstanden i et vann som ligger innenfor grensene, endres ved reguleringstiltak i vassdraget utenfor. Et eksempel på indirekte påvirkning er at arealer utenfor verneområdet har økologiske funksjoner for arter innenfor verneområdet, f.eks. som leverandør av mat eller skjulesteder.

Et viktig spørsmål er derfor om vernebestemmelsene kan anvendes på tiltak utenfor verneområdet som har virkninger innenfor området. Når et vernevedtak forbyr en konkret handling i et verneområde, f.eks. ferdsel eller oppføring av bygninger, gjelder forbudet opplagt kun innenfor verneområdet. Hvis vedtaket forbyr visse virkninger, f.eks. endring i naturtilstanden, blir spørsmålet vanskeligere å besvare. Hensynet til forutsigbarhet tilsier at når et verneområde først er avgrenset, gjelder rådighetsreguleringene kun innenfor dette området. Dette synspunkt er i all hovedsak lagt til grunn i forvaltningspraksis.

Hensynet til forutsigbarhet og klarhet taler for en streng tolking av et vernevedtak, slik at det bare vil gjelde for tiltak som utføres innenfor verneområdet. Hensynet til verneverdiene kan likevel tale for en annen løsning. I internasjonale instrumenter legges det gjerne vekt på å sikre bevaring av verneverdiene i området, enten en negativ påvirkning skjer innenfor eller utenfor grensene. Den klare hovedregelen – som støttes av forvaltningspraksis – er nok at vernevedtakets rekkevidde etter gjeldende rett er begrenset til verneområdet. Men er det en direkte og nærliggende årsaksforbindelse mellom tiltak utenfor verneområdet og virkningene i verneområdet, vil trolig vernebestemmelsene få anvendelse. 68

Utvalget foreslår ingen endring i dette. Hensynet til klarhet og forutsigbarhet taler for at vernevedtaket som den klare hovedregel bare skal ha virkning innenfor verneområdet. Men hensynet til å sikre en effektiv bevaring av verneverdiene i et verneområde mot skadelig påvirkning utenfra gir grunn til å overveie andre tiltak, jf. kap. 16.12.2 til 16.12.4.

16.12.2 Avgrensningen av verneområder

En første mulighet for å sikre de verdiene man ønsker å verne, er å avgrense verneområdet så romslig at influenssonen blir en del av verneområdet. En slik influenssone kan ha to funksjoner. For det første kan den være et ”reserveområde” som arter kan benytte f.eks. ved klimasvingninger. For det andre kan området være en buffer i forhold til påvirkninger som har effekt på ”kjerneområdet”, dvs. det området hvor de naturverdiene som skal bevares, befinner seg.

Gjeldende rett gir i ulik grad mulighet for å avgrense områdene på en slik måte. Oppfyller influenssonene i seg selv alle vilkår for den aktuelle verneformen, kan de selvsagt på vanlig måte vernes som en del av området. For vernekategorien naturminner har lovgiveren dessuten gitt uttrykkelig hjemmel for å verne et område rundt en forekomst når det ”anses nødvendig for å verne den” (naturvernloven § 11 annet ledd).

For nasjonalparker og landskapsvernområder har naturvernloven ingen uttrykkelig hjemmel for influenssoner, men hjemlene for vern er formulert slik at områder kan vernes ” for å ” bevare verneverdiene, jf. innledningsordene i §§ 3 og 5. Arronderingen kan ut fra dette gjøres slik at verneområdet – i begrenset omfang – kan omfatte det som er nødvendig for å bevare verneverdiene.

De rettslige mulighetene for å ta med influenssoner i et reservat er etter gjeldende rett noe mer begrenset enn for de forannevnte verneformene. Etter ordlyden i naturvernloven § 8 er det selve det området som oppfyller vernevilkårene som kan fredes som naturreservat. Det er uklart hvor tilsiktet denne forskjellen mellom nasjonalparker og landskapsvernområder på den ene siden og naturreservater på den annen side er. Reelle hensyn taler for at det også ved reservater kan tas med arealer som er vesentlige for å sikre vernet. En slik tolkning synes også lagt til grunn i praksis, f.eks. Kvitmyra naturreservat i Nord-Trøndelag. I vernebestemmelsen nr. VI heter det at

”forvaltningsmyndigheten eller den forvaltningsmyndigheten bestemmer kan gi tillatelse til:

1. å iverksette tiltak med sikte på å bygge opp og bevare en stabil og variert randsone rundt myra. Forvaltningsmyndigheten fastsetter bredden på denne sonen. Randsonen ligger innenfor reservatgrensen.

2. skogshygieniske tiltak i randsonen og på eventuelle fastmarksøyer i myra”. 69

For et biotopfredningsområde er det etter naturvernloven et krav at området ”har vesentlig betydning” for de aktuelle artene, noe som skulle tilsi en mulighet til å ta med influenssoner hvis de i seg selv oppfyller kravet om ”vesentlig betydning” (§ 9). Det samme gjelder etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven der det sies at restriksjonene kan fastsettes ”i områder av særlig verdi” for vilt eller fisk (§§ 7 annet ledd i begge lover).

En ulempe ved løsningen med på inkludere influenssonen i selve verneområdet er bl.a. at verneområdet kan bli unødvendig stort. I influenssonene er det typisk visse økologiske funksjoner som skal ivaretas, men vernet trenger ikke nødvendigvis å være like strengt som ellers i verneområdet. En differensiering i vernebestemmelsene kan oppveie denne ulempen et stykke på vei, men det kan være unaturlig å betegne et større område som f.eks. ”reservat” når rådighetsinnskrenkningene er små. Særlig i sjø kan det være vanskelig å finne en naturlig avgrensning for en influenssone.

Det går under enhver omstendighet en grense for hva som kan tas med i et verneområde ut fra vilkårene for vern. En influenssone som f.eks. fyller en funksjon som vanntilførsel, kan være sterkt påvirket av tekniske inngrep og derfor ikke oppfylle vilkårene for å bli innlemmet i et verneområde.

Tiltak som påvirker verneverdiene kan dessuten skje svært langt fra ”kjerneområdet”, f.eks. forurensning og vannhusholdning. Grensene vil sjelden kunne trekkes så langt at all påvirkning kan omfattes. Videre kan økonomiske hensyn sette grenser for verneområdets størrelse. Et ytterligere moment er at behovet for influenssoner ikke alltid kan forutses på vernetidspunktet.

Utvalget mener verneområder bør avgrenses ut fra de naturfaglige verdiene vernet skal ivareta, jf. utk. § 32 første ledd. I dette ligger at verneområdets avgrensning ikke bør kunne begrunnes med at deler av området skal være et ”reserveområde” som arter kan bruke eller fungere som en beskyttelse overfor påvirkninger som har effekt på ”kjerneområdet”. Det følger imidlertid av utvalgets forslag i utk. § 33 tredje ledd første punktum at ”ved avgrensning av verneområdet skal det legges vekt på å ivareta økologiske funksjoner av betydning for verneformålet og økosystemets tåleevne mot ytre påvirkninger.” Bestemmelsen er nærmere omtalt i kap 25.

16.12.3 Områder med en mildere verneform som influensområder

En annen mulighet for å skape influenssoner er å opprette et verneområde med en mildere verneform inntil eller rundt et kjerneområde med strengt vern. Som nevnt i kap. 16.2.3, har særlig vernekategorien landskapsvernområde vært brukt på denne måten i gjeldende praksis , og da særlig i tilknytning til nasjonalparker. At et område utgjør en influenssone for et annet verneområde, er i seg selv ikke nok til å hjemle opprettelsen av et landskapsvernområde. Lovens vanlige kriterier for opprettelse i naturvernloven § 5 må være oppfylt, men ved avgjørelsen av om landskapsvernområdet skal opprettes, kan det faktum at det utgjør en influenssone, ha avgjørende betydning.

Et eksempel på et slikt verneområde var Femundsmarka landskapsvernområde, der det i formålsbestemmelsen het at ”formålet med landskapsvernområdet er å bevare arealet mellom nasjonalparken og Femunden så vel av hensyn til landskapets skjønnhet og egenart som av hensyn til friluftsliv og rekreasjon. Det er også ønskelig å omgi nasjonalparken med en ”buffersone”. 70 Forskriften ble opphevet i forbindelse med utvidelsen av Femundsmarka nasjonalpark, opprettelse av Langtjønna landskapsvernområde og endring av tidligere Femundsmarka landskapsvernområde til Femundslia landskapsvernområde. 71 Formuleringen om ”influenssone” ble ikke videreført. I formålsbestemmelsen heter det i dag at formålet med opprettelsen av Femundslia landskapsvernområde er å ta vare på et særpreget naturlandskap ”i tilknytning til” Femundsmarka nasjonalpark (forskriften § 2).

Et annet eksempel er Ultvedt landskapsvernområde, der formålsbestemmelsen er formulert slik: ”Formålet med landskapsvernområdet er å bevare et kalkåslandskap med sjeldne vegetasjonstyper (kalkfuruskog og kalktørreng) og varmekjær flora. Landskapsvernområdet er i tillegg buffersone rundt Ultvedttjern naturreservat.” 72

Etter utvalgets forslag er det at et område former en influenssone ikke tatt med blant verneformålene i utk. § 32 første ledd eller blant vilkårene for vern i den enkelte kategori. Det innebærer etter utvalgets forslag at influenssonefunksjonen ikke alene kan begrunne vern etter naturmangfoldloven. Influenssonefunksjon kan imidlertid være ett delformål med vernet. Influenssonefunksjonen vil også være et moment ved skjønnsutøvelsen i enkeltvedtak innenfor verneområdet.

16.12.4 Influenssoner ved bruk av annen lovgivning

En tredje mulighet for å sikre verneverdier i et verneområde mot negative påvirkninger utenfra, er gjennom annen lovgivning. Dette kan igjen gjøres på flere måter. Enten kan det opprettes en geografisk avgrenset sone med hjemmel i annen lov, eller det kan legges vekt på hensynet til verneverdiene ved skjønnsutøvelsen i vedtak etter annen lov. Videre kan hensynet til verneverdiene ha betydning for innholdet i generelle aktsomhetplikter etter annet lovverk.

Gjeldende rett hjemler begge disse tilnærmingsmåtene. Geografisk avgrensede influenssoner kan først og fremst opprettes med hjemmel i plan- og bygningsloven. En aktuell arealkategori kan i den sammenheng være LNF-områder i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, særlig til naturvernformål. Skyldes påvirkningen jord- eller skogbruk, må den siste løsningen brukes. For øvrig kan også byggeforbudet i 100-meters beltet langs sjøen rent faktisk virke som en influenssone for et verneområde i sjø.

Utvalget kjenner ikke til i hvilket omfang plan- og bygningsloven er brukt som et aktivt verktøy for å opprette influenssoner rundt verneområder. Loven inneholder ingen retningslinjer for kommunene i så måte, og bruken vil nok variere fra kommune til kommune.

Også noen andre lover hjemler opprettelsen av særskilt beskyttede områder av hensyn til naturvernformål. Dette gjelder bl.a. skogbruksloven § 17 b og oppdrettsloven § 19. Slike områder vil kunne virke som en buffer for et verneområde.

Etter skogbruksloven § 17 b kan det fastsettes forskrifter for skogområder ”av særlig verdi for friluftsliv og naturvern”. Verdi som influenssone for et verneområde vil kunne falle inn under dette kriteriet. Forskriften vil kun kunne begrense skogbruksvirksomhet, ikke andre typer påvirkninger. I praksis er bestemmelsen brukt med grunnlag i et langt bredere spekter av frilufts- og naturverdier enn influenssoneaspektet. Flere av verneområdene i Oslomarka, som er ett av de to § 17 b-områdene, er dessuten opprettet etter at Markaforskriften ble vedtatt. Rent faktisk vil § 17 b-området fungere som en slags influenssone for de opprettede reservatene og landskapsvernområdene, men formålet med opprettelsen har vært bredere.

Forskrift 15. januar 1993 nr. 70 om skogsbehandling og skogsdrift for skogområder i Vestfjella, Aremark og Halden kommuner, Østfold er den andre av de to forskrifter gitt med hjemmel i § 17 b. Forskriften omfatter to små områder som ligger inntil Vestfjella naturreservat. 73 Ut fra områdenes størrelse kan de vanskelig oppfattes som influenssoner for reservatet.

Ved skjønnsutøvingen i enkeltvedtak etter andre lover vil myndighetene som regel kunne vektlegge negative effekter som et omsøkt tiltak kan ha på verneverdiene i et verneområde. Etter utvalgets forslag i utk. § 1 vil dette gjelde uavhengig av om loven uttrykkelig nevner natur- eller miljøhensyn i formålsbestemmelsen eller som et konkret skjønnstema, om den ikke sier noe om hvilke hensyn som skal vektlegges, eller om loven nevner andre hensyn, men ikke miljøverdier (se kap. 11.4.1).

Utvalget mener at det i annen lovgivning ligger et potensial for å hindre tiltak som påvirker verneverdier i et verneområdet i negativ retning. Dette potensialet bør etter utvalgets mening utnyttes bedre, særlig med tanke på den innsatsen samfunnet har gjort når et område er blitt vernet. Det vil skape lite forståelse hos grunneiere og rettighetshavere innenfor et verneområde om de må tåle betydelige rådighets­reguleringer for å bevare visse verdier, hvis andre får tillatelse til tiltak som skader de samme verneverdiene.

Utvalget vil også understreke at internasjonale forpliktelser og retningslinjer tar sikte på å bevare verdiene i et område, enten påvirkningen kommer utenfra eller innenfra. Samtidig mener utvalget at kjernen i et områdevern nettopp er at det er en klar forskjell mellom hva som tillates innenfor og utenfor området. For å få en riktig balanse mellom disse hensynene, foreslår utvalget en generell regel i utk. § 46 som setter krav til skjønnsutøvingen etter annen lov.

I tillegg foreslår utvalget at plan- og bygningsloven endres slik at det vil være mulig å gi bestemmelser i kommuneplanens arealdel om virksomhet som kan ha negativ virkning på verneverdiene. Det vises til utvalgets utk. § 76 nr. 10 til endring av plan- og bygningsloven § 20-4 annet ledd bokstav g.

Vedtas forslagene til Planlovutvalget i NOU 2003: 14, vil plan- og byggesaksmyndighetene få hjemmel til å hindre negativ påvirkning på verneverdier i områder som grenser inntil områder vernet etter naturmangfoldloven. Det kan bl.a. gis bestemmelser om at visse tiltak ikke er tillatt eller ikke kan iverksettes før området er undergitt en mer detaljert regulering.

16.13 Saksbehandling

16.13.1 Gjeldende rett og forvaltningspraksis

16.13.1.1 Oversikt

Forvaltningsloven gir alminnelige regler for saksbehandlingen ved vedtak om områdevern. Disse blir på viktige punkter supplert av reglene i naturvernloven § 18 nr. 1 til 3, som gir nærmere bestemmelser om saksgangen i vernesaker. Når det gjelder konsekvensutredninger, setter reglene i medhold av plan- og bygningsloven kap. VII-a krav ut over det som følger av utredningsplikten etter forvaltningsloven.

Vedtak om områdevern regnes som forskrifter etter forvaltningsloven, og reglene om høring i forvaltningsloven § 37 og de andre saksbehandlingsreglene i loven kap. VII gjelder derfor for saksforberedelsen. Siden vedtakene gjennomgående vil ha betydning for bestemte grunneieres eller rettighetshaveres rettsstilling, må vedtakene også regnes som enkeltvedtak der disse har partsstilling. Det betyr at også saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV til VI får anvendelse hvis det ikke er gjort unntak fra dem, jf. § 1. Disse saksbehandlingsreglene omfatter bl.a. forvaltningens utredningsplikt, forhåndsvarsling av parter, rett til dokumentinnsyn for partene, grunngiing av og underretning om vedtaket, og klagerett. Siden vedtak om områdevern blir truffet ved kgl.res. med mindre det gjelder mindre endringer eller midlertidig vern, har klageretten liten eller ingen betydning i praksis. For midlertidig vern – der det haster med å treffe vedtak – vil forvaltningsloven selv i stor utstrekning gi adgang til å fravike de ordinære saksbehandlingsreglene.

Naturvernloven § 18 inneholder nærmere regler om kontakt med myndigheter, berørte og interesserte, høring, kunngjøring og offentlig ettersyn. Bestemmelsen gjelder også for biotopvernområder etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Reglene ble ved lovendring i 1989 tilpasset plan- og bygningslovens regler om saksbehandling ved reguleringsplaner, jf. Ot.prp. nr. 51 (1987–88). De skal sikre at forslag til vern blir grundig utredet og at grunneiere og andre berørte og interesserte får fremmet sine synspunkter på tilfredsstillende måte. Det er også lagt vekt på at vernearbeidet blir sett i sammenheng med den kommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven, og at berørte kommuner og fylkeskommuner blir involvert i saksbehandlingen fra et tidlig tidspunkt.

Reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven kap. VII-a med tilhørende forskrift 21. mai 1999 nr. 502 får betydning i større vernesaker. Etter forskriften § 2, jf. vedlegg I punkt 1.4.2, skal det alltid foretas konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven for områdevern som omfatter mer enn 500 km2, eventuelt 250 km2 hvis vernet vil medføre vesentlige endringer i dagens bruk for primærnæringene eller reiseliv i lokalsamfunnet. Det er forutsatt at konsekvensutredningen ved store vernetiltak samordnes med saksbehandlingen etter naturvernloven § 18.

Saksbehandlingsreglene utfylles av rundskriv T-3/99 Saksbehandlingsregler etter naturvernloven (§ 18). Gangen i en vernesak etter gjeldende rett og etablert forvaltningspraksis er illustrert i boks 16.10.

Tidsbruken i vernesaker varierer. I noen vernesaker har det tatt et par år fra varsel om oppstart av vernesak, jf. naturvernloven § 18 nr. 1 annet ledd, til vernevedtak er truffet, mens andre saker har tatt opp mot ti år eller mer. Dersom tidsbruken regnes fra spørsmålet om vern første gang kom opp, eller når registreringer av verneverdier ble gjennomført, viser dette at behandlingstiden i enkelte saker kan være opp mot 15 til 20 år.

Som ledd i å sikre bedre prosesser mellom kommuner, fylkeskommuner og staten, er det i vernesaker gjennomført en parallell og samordnet planprosess etter plan- og bygningsloven (fylkesdelplan) og naturvernloven (nasjonalpark/land­skapsvern­områder), jf. kap. 16.13.1.6. Dessuten er det i arbeidet med vern av barskog startet opp et pilotprosjekt om ”frivillig vern”. Dette er omtalt i kap. 16.13.1.7.Saksbehandlingen ved oppheving og endring av vernevedtak er omtalt i kap. 16.13.2.5.

16.13.1.2 Start på vernearbeidet

Det følger av naturvernloven § 18 nr. 1 første ledd at vernemyndigheten skal ta kontakt med berørte fylkeskommuner og kommuner for å drøfte avgrensning av området, innhold i vernebestemmelser og spørsmål for øvrig av betydning for kommunens og fylkeskommunens planarbeid. Denne kontakten skal tas på et tidlig tidspunkt i saksforberedelsen, slik at det kan tas nødvendige hensyn til planer og andre relevante vedtak. Det følger av forarbeidene at miljøvernmyndighetene bør ta slik kontakt med berørte fylkeskommuner og kommuner senest før registreringer av naturverdier avsluttes. I praksis blir det tatt kontakt i forkant av slike registreringer, slik at behovet for registreringer eller utredninger, fylkeskommunens og kommunenes rolle i vernearbeidet og behovet for og eventuell sammensetning av lokale referansegrupper eller rådgivende utvalg avklares så tidlig som mulig.

Det er også et krav at det skal kunngjøres en melding om det påtenkte verneforslaget etter § 18 nr. 1 annet ledd, og at det skal tas kontakt med offentlige myndigheter, organisasjoner mv. etter nr. 1 tredje ledd. Rekkefølgen i § 18 nr. 1 annet og tredje ledd er etter forarbeidene ikke ment å være bindende for saksbehandlingen. I praksis tas det kontakt med andre berørte myndigheter innenfor landbruk, fiske, oppdrett, ferdsel og transport på land og til vanns, vassdragsforvaltning, reindrift, kulturminner og samisk før det kunngjøres melding om oppstart av verneforslaget. 74

Dessuten legger forvaltningspraksis vekt på at fylkesmannen skal være åpen for og avholde nødvendige møter og befaringer med eiere, brukere, rettighets­havere og organisasjoner gjennom hele verneprosessen. Berørte eiere skal så langt råd trekkes inn i et samarbeid ved planlegging og gjennomføring av naturfaglige registreringer på den enkelte eiendom.

16.13.1.3 Melding om oppstart

Det følger av § 18 nr. 1 annet ledd første punktum at miljøvernmyndighetene skal kunngjøre oppstart av vernesak og de følgene vernet antas å få (formål, arealer og restriksjonsnivå) i minst to aviser som er alminnelig lest på stedet. Ved melding om oppstart av arbeidet med verneforslag som kommer inn under reglene om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven, skal dette fremgå av meldingen med forslag til utredningsprogram.

Etter § 18 annet ledd annet punktum skal grunneiere og rettighetshavere gis en mulighet til å medvirke ved utformingen av verneforslaget. Disse bør derfor samtidig med meldingen varsles ved brev og gis en rimelig frist for uttalelse. Bestemmelsen er formulert som en ” bør-regel ” for å klargjøre at det ikke vil foreligge noen saksbehandlingsfeil dersom det viser seg vanskelig å skaffe oversikt over eller å nå frem til alle eiere. Regelen svarer for så vidt til plikten til forhåndsvarsling etter forvaltningsloven § 16.

Selv om det ikke er lovpålagt i denne fasen av saksbehandlingen, er det vanlig praksis at fylkesmannen også sender brev til alle berørte lag, organisasjoner og etater. I samiske bruks- og bosettings­områder sendes melding også til Sametinget. I statsallmenningene underrettes fjellstyrene.

Ved melding om oppstart av vernearbeidet skal miljøvernmyndighetene etter gjeldende bestemmelse sette en rimelig frist for uttalelse. Loven angir ingen minimumsfrist, men etter rundskriv T-3/99 skal det settes en ”rimelig frist” (minst tre uker). Hva som gjøres i etterkant av melding om oppstart av vernearbeidet og frem til kunngjøring og utlegging til offentlig ettersyn, er ikke lovregulert. Hvordan miljøvernmyndighetene arbeider og har kontakt med berørte parter i denne perioden er omtalt i rundskriv T-3/ 99.

16.13.1.4 Kunngjøring, offentlig ettersyn og høring

Lovens minimumskrav

Etter § 18 nr. 2 første ledd skal et verneforslag som er ferdig forberedt, legges ut til offentlig ettersyn, i praksis hos fylkesmannen og i de kommuner som er berørt. Samtidig skal det kunngjøres i Norsk Lysingsblad, og minst to aviser som er alminnelig lest på stedet, at et forslag om vern er lagt ut til offentlig ettersyn. I kunngjøringen skal det også opplyses hvor interesserte kan få tilgang til dokumentene. I denne runden stilles det større krav til presis informasjon om hva verneforslaget innebærer enn ved melding om oppstart. Kunngjøringen skal beskrive det området som verneforslaget omfatter, inneholde et kart der foreslåtte grenser for området er avmerket og en omtale av forslag til fredningsbestemmelser. I kunngjøringen er det tilstrekkelig at hovedpunktene i fredningsbestemmelsene tas inn.

Etter § 18 nr. 2 første ledd tredje punktum og annet ledd skal verneforslaget også sendes eiere, rettighetshavere, fylkeskommunen og berørte statlige fagorganer til uttalelse. Alle eiere og rettighetshavere som man med en noenlunde rimelig arbeidsinnsats kan finne frem til, f.eks. gjennom grunnboka, skal ha forslaget til uttalelse. Lovens reservasjon ”så vidt mulig” svarer til kravet til forhåndsvarsling av sakens parter etter forvaltningsloven § 16.

For verneforslag hvor det er utarbeidet konsekvensutredning etter reglene i plan- og bygningsloven, skal utredningen, eller et sammendrag av denne, være en del av høringsmaterialet.

Det fremgår av § 18 nr. 2 første ledd annet punktum at det skal settes en frist for uttalelse som ikke må settes kortere enn seks uker. Etter utredningsinstruksen punkt 5.2 (fastsatt ved kgl.res. 18. februar 2000) skal høringsfristen være tre måneder. Utredningsinstruksen retter seg mot departementene og deres underliggende virksomheter og kan ikke påberopes av borgerne. I praksis har miljøvernmyndighetene vanligvis lagt seg på en høringsfrist på tre måneder.

Etter naturvernloven § 18 nr. 3 skal verneforslaget forelegges kommunestyret før vedtak treffes. Bestemmelsen skal tjene til å sikre at forholdet til kommunale planer er tilstrekkelig klargjort og at kommunestyret gis anledning til kommentere dette. Forarbeidene understreker at kommunestyrets uttalelse vil danne et viktig grunnlag for den endelige vurderingen av vernesaken. Bestemmelsen er blitt praktisert slik at saken normalt anses som forelagt for kommunestyret gjennom høringsbehandlingen.

Lokal og sentral høring

Miljømyndighetene har valgt å dele høringen av verneforslag i en lokal/regional og sentral høring. Fremgangsmåten er nærmere omtalt i rundskriv T-3/99.

Det er fylkesmannen som gjennomfører den lokale høringen. Den innebærer at verneforslaget sendes til eiere og rettighetshavere, kommuner, fylkeskommuner, andre berørte lokale og regionale etater og organisasjoner. Med bakgrunn i høringsutkastet, innkomne merknader og opplysninger, vurderer fylkesmannen behovet for å revidere eller justere verneforslaget. Fylkesmannen plikter så langt råd er å avklare forholdet til andre samfunnsinteresser som berøres av forslaget til vernetiltak.

Fylkesmannens endelige verneforslag skal sendes til Direktoratet for naturforvaltning. Fylkesmannens forslag skal samtidig sendes til orientering til kommuner, fylkeskommuner og andre offentlige myndigheter og til nærings-, naturvern- og friluftslivsorganisasjoner som berøres av forslaget. Det skal gjøres særskilt oppmerksom på at de har anledning til å kommentere verneforslaget.

Direktoratet for naturforvaltning forestår den sentrale høringen der verneforslaget sendes sentrale offentlige etater og sentrale organisasjoner. Fylkesmannen, kommunen og fylkeskommunen skal orienteres med gjenpart av direktoratets brev når saken sendes på sentral høring. Etter den sentrale høringen bør direktoratet informere kommuner henholdsvis fylkeskommuner og andre som har kommet med innspill i høringsfasen, om innkomne merknader og direktoratets vurdering av disse.

16.13.1.5 Sluttbehandlingen av verneforslag

Etter at den sentrale høringen er gjennomført, skal Direktoratet for naturforvaltning utarbeide et endelig forslag til vernevedtak med utkast til verneforskrifter og kart. Direktoratet skal så langt råd er avklare forholdet til andre samfunnsinteresser som berøres av forslaget til vernevedtak før saken sendes til Miljøverndepartementet. Miljøverndepartementet foretar nødvendige avklaringer med andre departementer. Endelig vedtak om vern etter naturvernloven blir truffet av Kongen i statsråd (se fig.16.3).

16.13.1.6 Samordnet saksbehandling med planer etter plan- og bygningsloven

I vernearbeidet etter naturvernloven legges det vekt på å sikre at dette arbeidet koordineres så godt som mulig med arbeidet med kommunenes og fylkeskommunenes arealplanlegging etter plan- og bygningsloven. I vernearbeidet har dette skjedd på to måter. Den ene måten, som har vært praktisert i tre tilfeller 75 , er en samordnet saksbehandling med fylkesdelplan etter plan- og bygningsloven og nasjonalparker og landskapsvernområder etter naturvernloven. 76 Den andre måten, som har vært gjennomført i ett tilfelle, er en samordnet saksbehandling med kommuneplanens arealdel og vern av nasjonalpark. 77 Siktemålet har vært å legge forholdene bedre til rette for løsninger av eventuelle konflikter mellom bruk og vern. Forutsetningen for en slik samordning har fra miljømyndighetenes side vært at det ikke må føre til unødvendig forlengelse av saksbehandlingstiden.

I NOU 2003: 14 går Planlovutvalget inn for at vern etter naturvernloven bør bestå som et viktig virkemiddel for staten. Arbeidet med vern bør imidlertid etter Planlovutvalgets syn i sterkere grad enn i dag knyttes til og bygge på den kommunale og regionale planleggingen etter plan- og bygningsloven. Planlovutvalget foreslår derfor en regel i naturvernloven om at arbeidet med vern av et område etter loven ” så vidt mulig ” skal skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven.

16.13.1.7 Frivillig vern

I St.meld. nr. 25 (2002–2003) ble såkalt ”frivillig vern” av skog lansert som en viktig arbeidsmåte, jf. kap. 3.1.9. Siktemålet er å dempe konfliktnivået i skogvernet og korte ned saksbehandlingstiden samtidig som faglige hensyn oppfylles. Dette fikk tilslutning i Stortinget, jf. Innst. S. nr. 46 (2003–2004).

På grunnlag av et forslag fra Norges Skogeierforbund er det satt i verk et pilotprosjekt i samarbeid mellom Skogeierforbundet, Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning, hvor hensikten er å prøve ut frivillig vern som arbeidsmåte i vern av skog. Siktemålet er å høste erfaringer om hvordan prosjektet kan gjennomføres på en effektiv måte i praksis, og klarlegge hvilke forutsetninger som er viktige for å lykkes. Prøveprosjektet vil bl.a. gi informasjon om hvor stor andel av skogeiere innenfor et takstområde som ønsker frivillig vern, og i hvilken grad man gjennom prosjektet vil kunne fange opp de høyest prioriterte naturverdiene innenfor et større skogareal/takstareal. Resultatene fra prosjektet forventes å foreligge i løpet av 2005.

Som det fremgår av den skjematiske fremstillingen av saksbehandlingen i tabell 16.9, er saksbehandlingen slik at den oppfyller alle minstevilkårene i naturvernloven. Det er imidlertid lagt opp til at Skogeierforbundet i forkant av vernearbeidet skal finne frem til områder, ta kontakt med grunneiere og diskutere mulighetene for å få til et frivillig skogvern i det aktuelle området. Det er videre forutsatt at det skal være utvidet kontakt med Skogeierforbundet og skogeierne i hele verneprosessen og i etterkant av denne. Det legges dessuten opp til at den alminnelige høringen skal gjennomføres i ett, og ikke som en todelt prosess med lokal og sentral høring som er vanlig ved vern etter naturvernloven. ”Frivilligheten” i prosjektet ligger altså i utvelgelsesprosessen av verneområdet. Selve vernet vedtas ved vanlig vernevedtak etter naturvernloven.

Saksbehandlingsprosessen er fremstilt skjematisk i tabell 16.9 nedenfor.

16.13.1.8 Saksbehandlingen ved endring av vernevedtak

Verneforskriften skal ivareta verneverdiene i et område i et langtidsperspektiv. Selv om det ikke er noe rettslig til hinder for å gjøre endringer eller modifikasjoner i vernevedtaket, skal det foreligge gode grunner før et vernevedtak blir opphevet eller det foretas endringer i forskriften. Slike endringer kan være av ulik karakter og ha forskjellige årsaker.

Endring av vernevedtak kan innebære korreksjoner av feilaktig oppgitte gårds- og bruksnummer, redaksjonelle endringer eller mindre grensejusteringer. Skjerping av forskriften kan være nødvendig for å forhindre nye utnyttingsformer som er blitt aktuelle siden verneområdet ble etablert. Det kan vise seg at tillatt rådighet har alvorligere skadevirkninger for naturmiljøet enn man var oppmerksom på da vernet ble innført. Det kan også tenkes at verneforskriftens generelle rådighets­reguleringer utilsiktet virker strengere enn verneformålet kan begrunne. En lemping av verneforskriften kan dessuten være aktuelt, f.eks. fordi man ønsker at et mindre delområde skal kunne utnyttes til andre formål.

Et eksempel på dette er Amdam naturreservat i Møre og Romsdal, jf. forskr. 13. oktober 2000 nr. 1039. Ved forskr. 13. juni 2003 nr. 702 ble det vedtatt en endring i forskriften for reservatet. Endringen gikk ut på at reservatets areal ble redusert fra 63 dekar til 24 dekar. Begrunnelsen for endringen var flersidig; konflikt med kommuneplanen der vesentlige deler av det aktuelle området var lagt ut til industri og et behov for bedre arrondering av verneområdet. Dessuten var den naturfaglige begrunnelsen for vernet i etterkant av det opprinnelige vernevedtaket svekket i det området som ble tatt ut av reservatet.

I enkelte tilfeller kan vernevedtaket oppheves. Det kan være aktuelt der verneverdiene er gått tapt eller er så sterkt forringet at vernet ikke lenger har noen funksjon.

Også hvis det er oppstått nye, vesentlig samfunnsinteresser som man ikke tok stilling til da vernet ble vedtatt, kan vernet bli opphevet. Det foreligger imidlertid ingen eksempler på oppheving av vern etter gjeldende naturvernlov med en slik begrunnelse.

Vernevedtak etter gjeldende naturvernlov er derimot blitt opphevet fordi verneverdiene er falt bort eller er vesentlig forringet, jf. f.eks. kgl.res. 17. desember 2003. 78 Det er også eksempler på at vernevedtak etter tidligere naturvernlover 79 er blitt opphevet. Et eksempel på dette er fredning av Sibirstjerne ( Aster sibiricus ). 80 Det er dessuten etter tidligere naturvernlover gitt dispensasjoner som er så omfattende at verneverdiene er blitt ødelagt. Ved Nea-reguleringen i Sør-Trøndelag førte magasinene Essandsjøen og Nesjøen til neddemming av botanisk meget verdifulle områder (Nedalsmyrene) hvor plantelivet var fredet (kgl.res. 6. juli 1917). Etter at det var gitt reguleringskonsesjon, ble det ved hjemmel i naturvernloven av 1954 § 3 dispensert fra fredningen opp til kote 729 (kgl.res. 23. august 1968).

Spørsmålet om oppheving av et vernevedtak etter gjeldende lovverk har vært oppe i en sak etter plan- og bygningsloven som berørte et fredet kulturminne. Ved avgjørelse 24. oktober 2003 av innsigelse til reguleringsplan for Fonndalen i Nordland fylke aksepterte Miljøverndepartementet utvidelse av det eksisterende masseuttaket i Fonndalen. Avgjørelsen innebærer at fredningen av 19. juni 1997 av Fonndalen gård etter kulturminneloven §§ 15 og 19 må oppheves. Hensynet til næringsutvikling og arbeidsplasser ble tillagt så stor betydning at fredningen måtte vike. I avgjørelsen heter det bl.a.:

”Saltenregionen er et område hvor arbeidsledigheten allerede er høy, og hvor ytterligere tap av arbeidsplasser kan få store konsekvenser for området. Ved å si ja til utvidelse av det eksisterende masseuttaket i Fonndalen, sikres ca 25 arbeidsplasser i regionen. (Det legges) vekt på at det er mangel på tilgjengelig kvalitetssand til betongproduksjon i Nordland, og at sand- og grusforekomsten i Fonndalen med sin høye kvalitet og store mektighet er av meget stor betydning for næringsutviklingen i regionen. I henhold til Norges geologiske undersøkelser er forekomsten av nasjonal interesse.”

En endring eller opphevelse av et vernevedtak krever et nytt vedtak. Etter forvaltningspraksis skjer endring av vernevedtak i hovedsak etter de alminnelige saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak og forskrift i forvaltningsloven. Vanligvis gjennomføres det en høringsrunde til alle som antas å kunne bli berørt av endringen, herunder grunneiere og rettighetshavere, jf. forvaltningsloven § 16 om saksforberedelse og § 37 om forskrifter. Før vedtak fattes skal saken være tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven §§ 17 og 37. Denne fremgangsmåten innebærer en langt mindre omstendelig saksbehandling enn ved opprettelse av vernevedtak. Skulle det være spørsmål om inngripende og omfattende endringer, eller oppheving av vernet, skal saksbehandlingen ligge nær opptil kravene i naturvern­loven § 18.

Kongen har myndighet til å oppheve eller endre vernevedtak etter naturvernloven. Ved kgl.res. av 3. juli 1987 ble Kongens myndighet etter §§ 4, 6, 10, 12, 13, 14, 21, 22 og 23 til å gjøre mindre endringer delegert til Miljøvern­departementet, som i sin helhet delegerte dette videre til Direktoratet for natur­forvaltning ved vedtak av 3. november 1988. 81 Endringer som er i strid med verneformålet og forringer verneverdiene, eller som medfører en større grensejustering, krever vedtak av Kongen.

Også vedtak om å endre eller oppheve områdevern regnes som enkeltvedtak og kan derfor påklages etter forvaltningsloven § 28, med mindre endringsvedtaket er truffet av Kongen.

16.13.1.9 Erfaringer med gjeldende saksbehandlingsbestemmelser

Arbeidet med vern etter naturvernloven og de undersøkelsene som er gjennomført av Planlovutvalget (NOU 2003: 14 kap. 7.19, særlig s. 211) og Kulturminneutvalget (NOU 2002: 1 Fortid former framtid – Utfordringer i en ny kulturminnepolitikk kap. 5) viser at det er behov for rask avklaring av hvilke temaer og spørsmål som skal vurderes i en verneplanprosess, og at det finnes forbedringspunkter hva gjelder tidlig avklaring av interessekonflikter.

Forvaltningspraksis har dessuten vist at lovens krav til saksbehandling ikke har virket hemmende på miljøvernmyndighetenes muligheter til å velge ulike saksbehandlingsprosesser, eksempelvis parallell og samordnet prosess mellom plan- og bygningsloven og naturvernloven, frivillig vern og oppdeling av høringen.

For verneområder er det pr. 1. februar 2004 gjennomført ti konsekvens­utredninger og for ytterligere seks er utredningsprogram fastsatt. 82 Erfaringene viser at de temaene som blir del av konsekvensutredninger blir godt belyst i arbeidet med vernesaken. Dessuten viser det seg at bestemmelsene om konsekvensutredninger gir et viktig bidrag til god og tidlig medvirkning fra dem som vil bli berørt av et eventuelt vernevedtak. For flere verneområder har konsekvensutredningen bidratt til konfliktdemping og for øvrig vært et positivt bidrag i vernesaken.

Miljøvernmyndighetenes erfaringer med parallelle og samordnete prosesser viser at kommuner og fylkeskommuner er positive til denne måten å arbeide på. En viktig grunn til dette er at det er etablert egne planarenaer der verneforslaget kan drøftes og vurderes. Også andre berørte interesser har sett dette som en konstruktiv arbeidsform. Det er imidlertid en forutsetning for denne holdningen at ønsket om parallelle prosesser er kommet fra lokalt eller regionalt hold.

16.13.2 Utvalgets vurderinger og forslag

16.13.2.1 Generelt om endringsbehov

Utvalgets mandat inkluderer ikke en full gjennomgåelse av saksbehandlingen for vern. Utvalget foreslår imidlertid endringer som kan bidra til en klarere og mer inkluderende prosess for dem som blir mest berørt av vernet, jf. utk. §§ 33 og 40.

Utvalget foreslår å lovfeste at eiere, rettighetshavere, berørte brukere og lokalbefolkningen blir gitt anledning til å komme tidlig inn i prosessen med verneplaner. Det er også viktig å få klarere regler for hvordan medvirkningen skal legges opp, og hva det er spesielt viktig å legge vekt på under saksbehandlingen i en verneprosess. Videre bør samenes stilling som urfolk tydeliggjøres i lovforslaget ved at Sametinget skal involveres på en god måte i de forskjellige stadier av saksbehandlingen. Dette er saksbehandlingsregler som etter utvalgets syn er viktige forutsetninger for å få større aksept for vern i befolkningen. I tillegg foreslås enkelte særregler for vern i sjø.

Utvalget slutter seg til Planlovutvalgets konklusjon om at vedtak om områdevern bør treffes på grunnlag av naturvernloven (NOU 2003: 14 s. 212) – etter utvalgets forslag naturmangfoldloven. Saksbehandlingen bør da følge reglene i naturmangfoldloven, men både for kommunens medvirkning og av hensyn til sammenhengen med arealplanlegging bør saksbehandlingsreglene tilpasses den som gjelder for arealplanlegging. Utvalget finner derfor ikke grunn til å lovfeste noe krav om parallell og samordnet prosess etter plan- og bygningsloven og naturmangfold­loven.

16.13.2.2 Deltagelse og samarbeid

Utvalget legger vekt på å få til god kontakt mellom miljøvernmyndigheten, kommuner, fylkeskommuner og Sametinget (der samiske interesser berøres) for å oppnå størst mulig enighet om hvordan saksbehandlingen skal legges opp innenfor lovens rammer. Det bør være nær og tidlig kontakt med eiere og rettighetshavere og andre som blir særlig berørt av verneforslaget. Et slikt syn samsvarer med god forvaltningspraksis i dag og fremgår av utk. § 40 første ledd.

God gjensidig informasjon på et tidlig stadium i saksbehandlingen kan bidra til å dempe konflikt­er, til økt forståelse for vernet, til å få frem reelle motforestillinger tidlig, og til å legge grunnlag for best mulig tilpasning av vernet til lokal bruk så langt det lar seg forene med verneformålet. Det kan videre bidra til at man unngår ”overraskelser” på et sent stadium i prosessen. Utvalget er klar over at sakene i seg selv kan representere såpass motstridende interesser at det er vanskelig å oppnå enighet på lokalt nivå. Det er nettopp for å avklare slike interessekonflikter i et nasjonalt perspektiv at beslutningsmyndigheten i vernesaker er lagt til Kongen. Det vil likevel være en fordel at konfliktene klarlegges mest mulig presist på et tidlig tidspunkt, slik at saksbehandlingen for de overordnede myndig­hetene kan være så effektiv som mulig.

16.13.2.3 Frister i saksbehandlingen

Den formelle saksbehandlingen i vernesaker gjennomføres i de fleste sakene i løpet av fra to til ti år, men enkelte saker tar lengre tid, jf. kap. 16.7.1.1. Tempoet i vernesakene har økt de siste årene. At det tar svært lang tid å gjennomføre enkelte vernesaker skyldes bl.a. behov for avklaring av konflikter og manglende ressurser. Utvalget mener likevel at dagens regelverk er tilstrekkelig for å sikre nødvendig tempo og forutsigbarhet i saksbehandlingen av verneforslag, og foreslår derfor ikke frister for miljøvernmyndighetenes saksbehandling. Utvalget anbefaler at det som en del av den tidlige fasen av saksbehandlingen som fast rutine blir utarbeidet en fremdriftsplan for vernearbeidet med angivelse av når de ulike fasene av vernearbeidet forventes å være gjennomført. Utvalget vil i den forbindelse påpeke at vernesaker kan ha svært forskjellig karakter og omfang, varierende fra små enkeltområder med få grunneiere, til omfattende verneplaner. I en del tilfeller vil det også være nødvendig med ekstra tid til avklaringer med berørte parter. Slike fremdriftsplaner vil derfor kunne variere en del og må tilpasses den enkelte vernesak.

Når en verneprosess settes i gang, er det dessuten nødvendig at det settes av tilstrekkelig med administrative ressurser til videreføring innen en rimelig tidsramme.

Skal enkeltpersoner og organisasjoner kunne delta på en god måte i verneprosessen og gis mulighet til reell medvirkning i saken, er det vesentlig at de gis god tid både til å sette seg inn i saken og til dialog med miljøvernmyndighetene. Erfaringer viser at dialogen før saken sendes på høring, er sentral for hvordan partene opplever sin egen medvirkning og mulighet for påvirkning. Høringsrunden er likevel en viktig formell arena for medvirkning. Utvalget går derfor inn for å videreføre ordningen med en lovbestemt minimumsfrist ved høring. Etter naturvernloven § 18 er denne fristen seks uker. Utvalget mener dette er en for kort frist, og foreslår at høringsfristen i alle fall skal være to måneder, jf. utk. § 40 annet ledd tredje punktum. I alle vernesaker av større omfang eller kompleksitet bør det imidlertid settes en lengre høringsfrist, vanligvis tre måneder eller mer.

Utvalget foreslår ikke noen lovbestemt minimumsfrist for å inngi merknader til melding om oppstart, jf. utk. § 40 annet ledd. Vernesaker er svært ulike i art, omfang og interessekonflikter, og en slik frist bør kunne tilpasses situasjonen i den enkelte sak. Heller ikke Planlovutvalget har foreslått noen lovbestemt frist i forbindelse med melding om oppstart av arealplaner etter plan- og bygningsloven.

16.13.2.4 Utlegging til offentlig ettersyn og alminnelig høring

Utvalget mener det bør gå frem av loven at saksbehandlingen skal følge forvaltningslovens saksforberedende regler for forskrifter, jf. utk. §§ 33 første ledd og 40 tredje ledd. I forhold til grunneiere og rettighetshavere som blir berørt av verneforslaget, bør forvaltningslovens regler om saksforberedelse for enkeltvedtak gjelde. Dette er i samsvar med gjeldende lovforståelse.

Sammenholdt med naturvernloven § 18 nr. 3 foreslår utvalget den endringen at det ikke skal kreves særskilt foreleggelse for kommunestyret på slutten av verneprosessen. I stedet bør man understreke kommunens involvering i verneplanprosessen fra et tidlig tidspunkt. Det vises også til at slik særskilt foreleggelse ikke praktiseres i noe særlig omfang i dag.

Naturvernloven § 18 anviser en felles høring, og ikke en slik todelt prosess som miljøvernmyndigheten har praktisert i en årrekke. Utvalget foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse på dette punktet og å vise til at høring skal følge reglene i forvaltningsloven § 37. Dette vil ikke frata miljøvernmyndigheten muligheten til å gjennomføre en todelt høringsprosess, med lokal/regional og sentral høring. Utvalget vil imidlertid anbefale at den alminnelige høringen oftere enn i dag gjennomføres som én prosess, der den lokale/regionale og sentrale høringen samordnes. Dette vil etter utvalgets syn ikke redusere enkeltmenneskers og andres mulighet til å delta i prosessen og påvirke utfallet av vernesaken – tvert i mot vil problemstillinger, omfang, konflikter mv. komme opp samlet og i sin fulle bredde. Dette kan gi bedre og mer brukertilpassete prosesser, noe som igjen kan bidra til økt tempo i saksbehandlingen, at dobbeltarbeid unngås og at konfliktavklaringer ikke utsettes.

16.13.2.5 Endring eller oppheving av vernevedtak

Endringer av vedtak om områdevern kan ha forskjellig karakter, og utvalget mener at saksbehandlingen bør tilpasses endringens art. Forvaltningslovens regler vil gjelde i alle tilfelle. Består endringen i en nevneverdig utvidelse av verneområdet, bør saken behandles etter de samme reglene som gjelder for etablering av et helt nytt område, jf. utk. § 40. Det samme bør gjelde hvis endringen består i å endre vernekategori , noe som etter utvalgets forslag kan bli aktuelt f.eks. fra landskapsvernområde til nasjonalpark eller naturreservat. En endring som kan karakteriseres som en grensejustering , eller som gjelder de enkelte vernebestemmelsene (enten de gjøres strengere eller mildere), bør kunne skje på grunnlag av en saksbehandling i samsvar med reglene i forvaltningsloven.

For oppheving av et vernevedtak, mener utvalget at det – som i dag – bør føres en streng forvaltningspraksis. Vernevedtak kommer i stand etter en omfattende saksbehandling der de forskjellige interessene veies nøye opp mot hverandre, og det er til dels utbetalt erstatning for de reguleringene som vedtaket medfører. Vernevedtaket er ment å gi en langsiktig beskyttelse, noe også internasjonale instrumenter legger opp til. Skulle det bli spørsmål om å oppheve helt eller delvis et vedtak om områdevern, må det forutsette at virkningene for de formål som ivaretas ved vernevedtaket, er nøye utredet, eller at det blir klarlagt at vernevedtaket opprinnelig bygde på uriktige opplysninger om verneverdiene. Skyldes et forslag om oppheving at verneverdien er bortfalt, kan grunnlaget likevel være åpenbart – f.eks. hvis et fredet tre er råtnet.

Utvalget har vurdert om det bør lovfestes en plikt til å etablere et tilsvarende verneområde et annet sted, hvis et vernevedtak skulle bli opphevet. En viss plikt i denne retning følger av Ramsarkonvensjonen for våtmarksområder som er meldt inn som Ramsarområder. En generell regel om dette kunne utformes slik at oppheving av vernevedtak bare kan skje dersom det etableres et nytt lignende verneområde for de aktuelle verneverdiene. Utvalget er imidlertid blitt stående ved at en slik generell bestemmelse ikke bør innføres, siden den kunne gi inntrykk av at de aktuelle verneverdiene vil være lette å erstatte. I mange tilfeller vil dette ikke være mulig når et område er så viktig at det er vernet. Situasjonen er her en annen enn ved utvalgte naturtyper etter utk. kap. VI, der formålet nettopp er å sikre naturtypen som sådan og ikke nødvendigvis den enkelte forekomsten. Ordningen med utvalgte naturtyper forutsetter både at det lettere vil finnes erstatningsområder, og at beskyttelsen av de utvalgte naturtypene gjennomgående ikke vil være like streng som for verneområder etter utk. kap. V.

16.14 Midlertidig vern

16.14.1 Gjeldende rett

Etter naturvernloven § 18 nr. 4 kan miljøvernmyndighetene treffe vedtak om midlertidig vern av naturverdier. Bestemmelsen er ingen selvstendig vernehjemmel. Det er en forutsetning at det midlertidig vernede området oppfyller de kriteriene som enten §§ 3, 5, 8, eller 11 oppstiller (men det er ikke nødvendig å knytte det midlertidige vernet til en bestemt vernekategori). Både Kongen og Miljøverndepartementet kan fatte vedtak om midlertidig vern. Ved delegasjonsvedtak av 20. oktober 1988 er også Direktoratet for naturforvaltning gitt myndighet til å treffe slikt vedtak.

Loven gir ikke nærmere anvisning på når man kan fatte vedtak om midlertidig vern. Det er ikke et krav at en permanent verneprosess er igangsatt. 83

Vedtak om midlertidig vern må ofte treffes raskt for å hindre at verneverdier blir ødelagt eller redusert. De ordinære saksbehandlingsreglene for vernevedtak som er beskrevet i kap. 16.13.1, kan derfor ikke anvendes. Dette kan også gjelde forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel, utredningsplikt og samtidig begrunnelse. Vedtak om midlertidig vern kan påklages til overordnet forvaltningsorgan.

Et midlertidig vernevedtak skal følges opp med en prosess for permanent vern. 84 Loven setter ingen frist for hvor lenge et slikt foreløpig vernevedtak kan vare. 85 I enkelte tilfeller kan det gå flere år før endelig avklaring av vernesaken foreligger. Tidsforløpet kan imidlertid ikke føre til at det midlertidige vedtaket faller bort på ulovfestet grunnlag. 86 Det midlertidige vernet gjelder til saken er endelig avgjort, enten ved at vernet skrinlegges eller ved at det avløses av et vedtak om permanent vern. Blir det bestemt at et midlertidig vernevedtak ikke skal følges opp, treffes det etter forvaltningspraksis normalt et eget vedtak om oppheving. Tilsvarende fattes det uttrykkelig vedtak om oppheving der et midlertidige vernevedtak avløses av et vedtak om permanent vern.

Per 1. januar 2004 er fem områder med et areal på til sammen 1 km2 midlertidig vernet etter naturvernloven.

16.14.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Eiere og rettighetshavere som blir berørt av midlertidige vernevedtak, har i en del tilfeller reist spørsmålet om hjemmelsgrunnlaget for slike vedtak og når i en prosess slike vedtak kan fattes. Det har også vært reist kritikk mot varigheten av midlertidige vedtak.

Et midlertidig vedtak må ofte treffes raskt for å hindre at verneverdier går tapt. Det ligger derfor i sakens natur at det knytter seg en del konflikter til disse sakene. Utvalget mener bestemmelsen om midlertidig vern er viktig for å ta vare på verdifull natur.

Vedtak om midlertidig vern kan som nevnt foran treffes selv om det ikke er igangsatt noen permanent verneprosess. Dette hjemmelsgrunnlaget går i dag ikke helt klart frem av naturvernloven. Utvalget mener at dette bør gå klart frem av loven. Det bør også lovfestes at saksbehandlingen skal fortsette uten ugrunnet opphold, og at et midlertidig vernevedtak gjelder inntil det blir opphevet, jf. utk. § 42 tredje ledd annet punktum.

Utvalget har vurdert om det er behov for å tidsbegrense varigheten av midlertidige vernevedtak. Hensynet til grunneiere og rettighetshavere og deres behov for avklaringer tilsier at slike vedtak ikke bør vare for lenge. På den annen side kan vernesaker ha forskjellig karakter og omfang. Sakene kan variere fra små områder med få grunneiere, til store områder med mange grunneiere. I noen tilfeller vil det derfor være nødvendig å bruke tid på å utrede problemstillinger og få på plass avklaringer med berørte parter. Midlertidige vernevedtak representerer – slik utvalget ser det – ikke noe stort problem i dagens vernearbeid. Utvalget mener derfor på denne bakgrunn at det ikke bør innføres tidsbegrensninger for midlertidige vernevedtak. Det vises imidlertid til at når det treffes et vedtak om midlertidig vern, skal saksbehandlingen fortsette uten ugrunnet opphold, jf. utk. § 42 tredje ledd første punktum. Utvalget vil dessuten understreke at det må settes av tilstrekkelige ressurser hos vernemyndigheten til å gjennomføre vernearbeidet innenfor rimelige tidsrammer.

16.15 Hjemmel til å nekte tiltak når vern er under vurdering

16.15.1 Gjeldende rett

Er det ønskelig å hindre et bestemt inngrep i et påtenkt verneområde, er det etter naturvernloven nødvendig å treffe vedtak om midlertidig vern. Naturvernloven har ingen hjemmel for å nekte enkelttiltak. Naturvernloven har heller ingen hjemmel for å fastsette meldeplikt for bestemte tiltak med tanke på at melding kan utløse et vedtak om midlertidig vern. Paragraf 2 første ledd første punktum inneholder en generell meldeplikt for større arbeider med vesentlige konsekvenser for landskapet eller naturmiljøet, men bestemmelsen har aldri vært satt i kraft.

Skogbruksloven § 19 gir hjemmel til å innføre meldeplikt for tiltak som går inn under §§ 16 og 17 (bl.a. all avvirkning, grøfting og treslagskifte). Vilkåret for å innføre meldeplikt er at det er nødvendig for kontrollen med overholdelse av skogbruks­lovens regler. Meldeplikten kan fastsettes for en bestemt skogeier eller for alle skogeiere innenfor et distrikt, men ikke generelt for hele landet. Dersom tiltaket er i samsvar med godkjent skogbruksplan, gjelder ikke meldeplikten, med mindre skogopp­synet har fastsatt noe annet, jf. § 19 tredje ledd.

Det er få eksempler på at skogbrukslovens hjemmel er benyttet for å sikre kontroll av hensyn til biologisk mangfold. Ved vedtak 19. april 1995 ble hjemmelen benyttet til å innføre meldeplikt for registrerte kystgranskoglokaliteter i Nord-Trøndelag. Meldeplikten gjelder inntil videre for lokaliteter som ikke ble vernet ved gjennomføringen av barskogplan for Midt-Norge, fase II. Begrunnelsen for å opprettholde meldeplikt for disse områdene, er ifølge Fylkesmannen i Nord-Trøndelag at områdene – selv om fredning ikke er aktuelt – fortsatt inneholder dokumenterte miljøverdier. Meldeplikten beholdes slik at myndigheten skal kunne gi skogeieren råd om hvordan en best kan ta hensyn til miljøverdiene ved gjennomføring av skogtiltak.

Landbruksdepartementet innførte ved vedtak 25. juli 2001 meldeplikt for verneverdige barskogområder i Midt-Norge og Øst-Norge som ikke ble foreslått varig vernet i forbindelse med gjennomføring av verneplanene i henholdsvis 2001 (Midt-Norge) og 2002 (Øst-Norge). Bakgrunnen for meldeplikten var at områdene var registrert som verneverdige og kunne bli foreslått vernet i forbindelse med evaluering av barskogvernet. Meldeplikten gjaldt til 1. august 2003. Landbruksdepartementet valgte da å ikke forlenge meldeplikten.

Etter skogbruksloven § 17 a kan det fastsettes bl.a. meldeplikt i forskrift for veiplanlegging og veibygging samt for andre anlegg og tekniske inngrep av varig karakter i forbindelse med skogbruk. Vilkåret for meldeplikten er at tiltaket omfatter nybygging og ombygging av landbruksveier som krever tillatelse etter forskriften.

Også plan- og bygningsloven har enkelte bestemmelser om meldeplikt til kommunen, bl.a. knyttet til bygge- og anleggstiltak.

16.15.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener det er viktig at både sektormyndigheter og miljøvernmyndighetene gis virkemidler for å sikre at naturverdier ikke blir skadet eller ødelagt mens det overveies om de bør inngå i et verneområde. Flere regler i lovforslaget har dette for øye, som den generelle aktsomhetsplikten i utk. § 6 og bestemmelsen om midlertidig vern i utk. § 42.

Den generelle aktsomhetsplikten innebærer ikke noen meldeplikt for tiltakshaveren for tiltak som kan påvirke naturverdier. Bestemmelsen gir heller ikke myndigheten hjemmel til å forby konkrete tiltak.

Midlertidig fredning har vært et viktig virkemiddel for å sikre at miljøverdier ikke går tapt før de er undergitt en grundig vurdering og prosess. Erfaringene med dette virkemidlet har imidlertid vist at man i en del tilfeller er for sent ute, slik at naturverdier er skadet eller ødelagt før vedtak om midlertidig vern er fattet. Blant annet derfor har det tidligere vært tatt til orde for en hjemmel til å innføre meldeplikt i områder som er registret som verneverdige, jf. NOU 1980: 23 s. 131 og St.meld. nr. 68 (1980–81) s. 35.

Utvalget mener det er behov for nærmere regler i naturmangfoldloven som kan hindre tiltak i områder der saksbehandlingen med sikte på vern er under overveielse. Målet må være å unngå at viktige naturverdier går tapt fordi man ikke har hjemmel til å hindre det eller man ikke har kjennskap til inngrepet. Slike regler vil bl.a. kunne være et viktig verktøy i arbeidet med å ta vare på de artene Norge har et spesielt ansvar for og for å overholde internasjonale miljøforpliktelser.

Etter utvalgets mening kan det likevel føre for langt om slike regler skal gjelde helt generelt. Virkeområdet bør som et utgangspunkt begrenses til tilfeller der det er klart at vern blir overveid, dvs. når saksbehandling etter naturmangfoldloven er kommet i gang. Utvalget mener det bør være et klart skjæringspunkt, og foreslår at reglene først kan benyttes når det påtenkte verneforslaget er kunngjort etter utk. § 40 annet ledd, jf. utk. § 41 første og annet ledd.

Utvalget foreslår dels en skjerpet anvendelse av regler om krav til tillatelse som gjelder for tiltak, dels en hjemmel for meldeplikt for tiltak som ikke trenger tillatelse.

I utk. § 41 første ledd første punktum foreslår utvalget at et forvaltnings­organ ”uten videre kan avslå en søknad om tillatelse mv. til et tiltak som inngår i et verneforslag”. Det innebærer at for tiltak som krever tillatelse, kan vedkommende forvaltningsorgan avslå søknaden med den begrunnelsen at verneverdiene ikke må gå tapt før det er tatt endelig stilling til vernet. Slike tillatelser kan bare gis ”dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning” for verneforslaget, jf. utk. § 41 første ledd annet punktum. Denne regelen svarer til det som etter vannressursloven § 22 gjelder ved planlegging av vassdrag.

For tiltak som ikke krever tillatelse etter annen lovgivning, foreslår utvalget at det kan innføres en meldeplikt for hele eller deler av området, jf. utk. § 41 annet ledd første punktum. En meldeplikt vil i utgangspunktet ikke representere en selvstendig hjemmel til å nekte tiltaket. Meldeplikt kan ses på som et virkemiddel om utsatt iverksetting. Skal et påtenkt tiltak forhindres, må det etter melding treffes et midlertidig vernevedtak etter naturmangfoldloven.

En meldeplikt skal kunngjøres på samme måte som verneforslaget, jf. utk. § 41 annet ledd annet punktum, jf. utk. § 40. Til gjengjeld bør loven sikre en høring i etterhånd med påfølgende revurdering av meldeplikten.

Endelig foreslår utvalget at etter at det er kunngjort en melding etter utk. § 40 annet ledd, kan offentlig myndighet ikke gi tilskudd til tiltak i et område som inngår i verneforslaget dersom tiltaket kan virke negativt inn på verneverdiene, jf. utk. § 41 tredje ledd. Miljøvernmyndigheten bør kunne gjøre unntak fra dette dersom tiltaket er uten nevneverdig betydning for verneforslaget.

Utvalget mener det bør åpnes for at disse tre bestemmelsene i utk. § 41 første til tredje ledd helt eller delvis skal kunne anvendes også før verneforslag er kunngjort, hvis sentrale offentlige myndigheter har satt i gang samlet planlegging for vern. En slik bestemmelse kan være aktuell i samband med større verneplaner. Utvalget foreslår at en slik myndighet legges til Kongen, jf. utk. § 41 fjerde ledd.