23 Tilsyn og sanksjonsmidler

Fra:

Til deg, du hei og bleike myr

Til deg, du Hei og bleike Myr

med Bukkeblad,

der Hegre stig og Heilo flyr,

eg gjev mitt Kvad.

Til deg, du visne Lyng um Haug,

der Draumar sviv,

eg gjev min Song um Dimd og Draug

og dulde Liv.

Arne Garborg

23.1 Innledning

Etterlevelse av miljøregelverket er viktig for å oppnå den miljøkvalitet som reglene har til formål å sikre. Kjennskap til hvordan miljøtilstanden utvik­ler seg, har betydning både for spørsmålet om det bør treffes tiltak for å bedre etterlevelsen og for vurderingen av behovet for regelendringer. I dette kapitlet drøfter utvalget både spørsmålet om regler om tilsyn og kontroll, og hvilke reaksjoner som bør være aktuelle ved overtredelse av naturmangfoldloven. Skal en overtredelse i praksis få et etterspill i form av en reaksjon, er det nødvendig at både overtredelsen og overtrederen blir kjent. Tilsyn og kontroll for dette formål blir behandlet sammen med spørsmål om overvåking av miljøtilstanden i kap. 23.2.

Forskjellige reaksjoner kan være aktuelle ved overtredelse av miljøregler. For det første kan det være tale om å stanse eller rette forhold som er ulovlige etter loven. Der det er oppstått miljøskade eller fare for slik skade, vil det ofte være av interesse å iverksette tiltak for å forebygge videre skade, og eventuelt gjenopprette tidligere miljøtilstand. Det vil i så fall være et spørsmål om å pålegge den ansvarlige en plikt til retting og avbøtende tiltak. Videre kan det bli aktuelt med særlige tvangsmidler, herunder tvangsmulkt, for å fremtvinge etterlevelse. Regler om erstatningsplikt kan gjøre at overtrederen må dekke utgiftene til avbøtende tiltak mv., erstatte tap som overtredelsen fører med seg på annen måte, og kan kanskje også i seg selv bety en sanksjon mot regelbruddet. For alvorlige overtredelser kan det være tale om bruk av straff, både av individualpreventive og allmennpreventive hensyn. Straffebestemmelser vil i tillegg markere betydningen av en rettsplikt, og på den måten bidra til dens etterlevelse. For mindre alvorlige overtredelser kan administrative sanksjoner – f.eks. overtredelsesgebyr – være et alternativ. De ulike reaksjonsformene blir behandlet i kap. 23.3 flg.

En overtredelse kan også føre til vedtak om omgjøring av en tillatelse – i svært alvorlige tilfeller et fullstendig tilbakekall for å forebygge at overtrederen i kraft av en tillatt virksomhet forgår seg på ny. En overtredelse kan også få betydning hvis vedkommende senere søker om tillatelse etter naturmangfoldloven, og da være lovlig grunn til å avslå søknaden, alene eller sammen med andre grunner. Slike reaksjoner kan f.eks. være aktuelle hvis en dispensasjon fra et vernevedtak blir overskredet.

Biomangfoldkonvensjonen art. 14 (c) og (d) inneholder bestemmelser om varsling og informasjonsutveksling mellom partene om aktiviteter som kan føre til vesentlig skade på mangfoldet i andre land eller i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Konvensjonen art. 14 (e) inneholder bestemmelser om å fremme nasjonalt og internasjonalt arbeid med økologisk katastrofehjelp i situasjoner der det er fare for vesentlig skade på biologisk mangfold. Disse bestemmelsene innebærer indirekte en viss forpliktelse til å foreta overvåking og tilsyn på det nasjonale plan. Det kan i denne sammenhengen også vises til konvensjonen art. 7 om identifisering og overvåking.

23.2 Overvåking og kontroll

23.2.1 Innledning

For at naturmangfoldloven skal kunne gjennomføres etter sitt formål, er det grunnleggende at offentlige myndigheter overvåker miljøtilstanden og fører kontroll med om loven og vedtak i medhold av loven overholdes.

Overvåking og kontroll kan med et felles begrep omtales som tilsyn . Dette svarer til begrepsbruken i vannressursloven § 53 og svalbardmiljøloven § 87. Med tilsyn menes i denne sammenhengen aktiviteten (funksjonen) å føre tilsyn og ikke et organ som fører tilsyn. 1

Overvåking som skaffer til veie tilstrekkelig informasjon om miljøtilstanden er en forutsetning for myndighetenes praktisering av regelverket. For eksempel kan overvåking gi bedre grunnlag for å vurdere behov for vern, hvilket restriksjonsnivå vern bør ha, hvilke skjøtselstiltak som bør settes i verk, og i hvilken utstrekning det er forsvarlig å gi dispensasjon fra regelverket. Etter utk. § 7 skal all myndighetsutøving som berører det biologiske mangfold i størst mulig omfang bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandsutvikling og naturtypers økologiske tilstand. Overvåking kan gi et viktig bidrag til dette kunnskapsgrunnlaget. Overvåking vil også kunne ha en funksjon med hensyn til etterkontroll med de vedtak som er truffet.

En viss kontroll er avgjørende for at overtredelser av naturmangfoldloven skal forebygges eller oppdages. En effektiv kontroll kan kreve at tilsynsmyndigheten blir tillagt ulike beføyelser, f.eks. adgang til eiendom og informasjon.

Overvåking og kontroll kan gjennomføres på forskjellige måter, bl.a. gjennom oppsyn. På samme måte som tilsyn, kan oppsyn brukes som betegnelse både på en aktivitet og på et organ. Her er det aktiviteten, m.a.o. oppgaven å utføre oppsyn, som er av størst interesse. Ofte er en viss politimyndighet forbundet med oppsynsvirksomhet. Dette er imidlertid ikke en nødvendighet. Statens naturoppsyn (SNO) har i utgangspunktet ikke politimyndighet. En begrenset politimyndighet kan imidlertid tildeles oppsynet av politiet. I forbindelse med Statens naturoppsyn benyttes ofte det utvidete oppsynsbegrep, som i tillegg til tradisjonelle kontrolloppgaver også omfatter veiledning og informasjon samt andre mer praktiske oppgaver (se kap. 23.2.2.2 om Statens naturoppsyn). Når lovutkastet bruker begrepet ”tilsyn” (jf. utk. § 62), avgrenses det mot disse mer utvidede oppgaver som kan ligge i oppsynsbegrepet.

Ved siden av offentlige myndigheters tilsynsordninger kan private også spille en viktig rolle for innhenting av informasjon om miljøtilstanden og miljøpåvirkninger og -inngrep. Det kan dreie seg om allmennheten, herunder interesserte organisasjoner, eller om dem som er ansvarlig for virksomhet. Et særskilt spørsmål i den forbindelse er hvor langt loven bør inneholde en plikt for enhver eller for tiltakshaveren til å gi opplysninger, se kap. 23.2.3.

For at en tiltakshaver skal ha et informasjonsgrunnlag til å oppdage overtredelser i sin egen virksomhet, kan man tenke seg regler om internkontroll . Pålegg om internkontroll skal sørge for at tiltakshaveren skaffer seg den nødvendige informasjon om sin virksomhets påvirkning på miljøet.

23.2.2 Offentlige myndigheters tilsyn

23.2.2.1 Gjeldende rett

Myndighetenes løpende overvåking av miljøtilstanden kan som hovedregel skje uten rettslig regulering. Dette gjenspeiles i gjeldende rett, som i liten utstrekning regulerer denne aktiviteten. Det skyldes at mange av de aktuelle tiltak for å skaffe informasjon om miljøtilstanden ikke trenger lovhjemmel, eller at relevant informasjon kan innhentes på frivillig grunnlag. Skal privatpersoner ha plikt til å gi informasjon – av eget tiltak eller etter forespørsel fra myndigheten – må det derimot foreligge en lovhjemmel. Det samme gjelder som utgangspunkt også hvis myndigheten mot eierens ønske skal ha større adgang til eiendommen enn allemannsretten gir.

Det finnes likevel noen regler om opplysnings- eller oppgaveplikt som har sin viktigste funksjon i forhold til overvåking av miljøtilstanden. Lakse- og innlandsfiskloven §§ 44 og 45 har en konkretisert opplysningsplikt i form av at opplysninger om fiske av laksefisk skal meddeles myndighetene for bruk i statistikk. En lignende regel følger av viltloven § 50, som sier at departementet kan bestemme at den som har drevet jakt og fangst skal rapportere om dette for ”statistiske eller vitenskapelige formål”.

Når det gjelder tilsyn i form av kontroll, kan behovet for lovregulering bli noe større. For det første kan det være ønskelig at loven klargjør hvem som har ansvaret for å gjennomføre tilsyn med at loven overholdes. For det andre kan det være behov for å sikre tilgang til privat eiendom eller for å fremskaffe opplysninger fra private, noe som krever lovhjemmel.

Flere lover på natur- og ressursforvaltningens område slår uttrykkelig fast i loven hvor ansvaret for kontroll ligger. Lakse- og innlandsfiskloven bestemmer således i § 42 at ”departementet skal føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne lov blir overholdt og påse at nødvendig oppsyn bli etablert”. Vannressursloven § 53 slår fast at ”vassdragsmyndigheten fører tilsyn med vassdragstiltak og med tilstanden og utviklingen i vassdrag, om ikke annet er bestemt i annen lovgivning. Vassdragsmyndigheten kan ved forskrift eller i det enkelte tilfellet overlate til andre å føre tilsynet.” Av svalbardmiljøloven § 87 går det frem at ”miljøvernmyndighetene fører tilsyn med miljøtilstanden og med at bestemmelsene gitt i og i medhold av denne lov blir overholdt. Det skal legges vekt på å føre et så effektivt tilsyn som forholdene tilsier og med minst mulig belastning for miljøet”. I genteknologiloven § 17 har lovgiver valgt en annen løsning, ved at det skal fastsettes i forskrift hvem som skal føre tilsyn med gjennomføringen av loven. Saltvannsfiskeloven § 45 bestemmer at Fiskeridirektoratet har kompetanse til å føre kontroll med om loven blir overholdt. I tillegg er det en ordning med lokale fiskerioppsyn (§§ 38 og 39). Kulturminneloven, naturvernloven og viltloven har derimot ikke uttrykkelige bestemmelser om tilsyn.

For at myndighetene skal kunne gjennomføre kontroll på en effektiv måte, finnes det en del bestemmelser som gir tilsynsmyndigheten adgang til f.eks. eiendom eller informasjon i forbindelse med tilsynsvirksomhet. Et eksempel er lakse- og innlandsfiskloven § 42 som sier at ”departementets oppsyn skal under sin kontrollvirksomhet gis uhindret adgang til fartøy og til områder der virksomheten drives fra. Under denne virksomhet kan båt eller fartøy stanses for undersøkelse. Den ansvarlige for virksomheten skal gi departementet nødvendig bistand og opplysninger.” Liknende regler om adgang for myndighetene til eiendom, dokumenter og opplysninger som ledd i tilsynsvirksomhet finnes også i genteknologiloven, vannressursloven og svalbardmiljøloven. I henhold til saltvannsfiskeloven § 45 skal Fiskeridirektoratet i forbindelse med sin oppsynsvirksomhet ha adgang til bl.a. fartøy og ulike former for informasjon. Kulturminneloven, naturvernloven og viltloven har ikke slike bestemmelser.

23.2.2.2 Oppsynsvirksomhet

Som nevnt i kap. 23.2.1 kan overvåking og tilsyn gjennomføres på forskjellige måter, bl.a. gjennom oppsynsvirksomhet. Det er en rekke aktører som utfører oppsynsvirksomhet i norsk natur (se boks 23.1). For å oppnå et bedre samordnet oppsyn samt en effektivisering av ulike oppsynsordninger ble lov 21. juni 1996 nr. 38 om statlig naturoppsyn vedtatt. I medhold av loven § 1 ble Statens naturoppsyn (SNO) opprettet ved kgl. res. 25. oktober 1996.

Statens naturoppsyn er organisert som en egen tilsynsvirksomhet under Direktoratet for naturforvaltning, og ledes derfra. Statens naturoppsyn har imidlertid sin største virksomhet lokalt, med for tiden 30 lokale kontorer og enheter spredt rundt i landet. I tillegg er ca. 230 rovviltkontakter engasjert i naturoppsynets arbeid knyttet til store rovdyr.

Naturoppsynsloven § 1 fastslår at den overordnede rollen til Statens naturoppsyn skal være ”å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet”. Loven angir i § 2 hvilke oppgaver oppsynet skal ha. Det er her lovfestet at Statens naturoppsyn skal føre kontroll med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av friluftsloven, naturvernloven, motorferdselloven, kulturminneloven, viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og deler av forurensningsloven, blir overholdt. Hvor Statens naturoppsyn kan foreta kontroll, avhenger av de enkelte lovenes geografiske virkeområde. Statens naturoppsyn har bl.a. et overordnet ansvar for lakseoppsynet og oppfølgingen av ordningen med Skjærgårdstjenesten (se boks 23.1). Plan- og bygningsloven er i dag ikke blant de lover som naturoppsynet skal utføre kontroll med overholdelsen av.

Naturoppsynet skal etter § 2 også gi veiledning og informasjon, samtidig som det kan foreta skjøtsel, tilrettelegging, registrering og dokumentasjon. Disse oppgavene inngår i det utvidede oppsynsbegrepet. I tillegg kan Miljøverndepartementet pålegge Statens naturoppsyn andre oppgaver. Dette er bl.a. gjort for rovdyrforvaltningen, hvor naturoppsynet utfører dokumentasjon av rovdyrskader, bestandskartlegging og felling.

Regelen i naturoppsynsloven § 2 gir Statens naturoppsyn generell hjemmel, plikt og legitimitet til å gjennomføre kontroll med etterlevelsen av plikter pålagt i eller i medhold av de enkelte særlover som er nevnt i bestemmelsen. Loven angir imidlertid ikke hvilke konkrete kontrollinngrep naturoppsynet kan foreta overfor borgerne, og heller ikke hvilke plikter personer som utøver virksomhet etter de forskjellige lovene har til å medvirke under kontrollen.

Regler om hva naturoppsynet kan gjøre i sin kontrollvirksomhet – om det kan stanse borgere, be om legitimasjon mv. – må på denne bakgrunn primært søkes i den enkelte lov. Det er bare lakse- og innlandsfiskloven som, i § 42, har uttrykkelig lovfestet at den som utøver virksomhet som omfattes av loven, har plikt til å medvirke (”gi nødvendig bistand og opplysninger”) ved kontroll utført av Statens naturoppsyn, som i medhold av bestemmelsen er tillagt oppgaven å utføre ”departementets oppsyn”. Forskrifter gitt i medhold av de nevnte særlover kan imidlertid legge plikter på den som utøver virksomhet etter loven, til å medvirke ved kontroll. Eksempler på slike bestemmelser er §§ 14 og 37 i forskr. 22. mars 2002 nr. 313 om utøvelse av jakt og fangst. 2 Det samme vil etter omstendighetene kunne gjelde vedtak truffet av forvaltningsmyndigheten etter den enkelte særlov.

Naturoppsynsloven gir ikke hjemmel for bruk av tvangsmidler, f.eks. ransaking og beslag, og naturoppsynet kan derfor ikke i medhold av loven gjennomføre kontroll med andre tvangstiltak enn dem som står til rådighet for enhver, jf. straffeprosessloven §§ 176 og 206. Naturoppsynet kan imidlertid, etter politiets vurdering, få tildelt begrenset politimyndighet med hjemmel i politiloven 4. august 1995 nr. 53 § 20 tredje ledd jf. naturoppsynsloven § 3. ”Begrensningen” består i at politimyndigheten tildeles for begrenset tid, et bestemt geografisk område eller til nærmere bestemte saker eller funksjoner (politiloven § 20 tredje ledd annet punktum, jf. rundskriv G-107/2000 fra Justisdepartementet). Den saklige begrensningen innebærer normalt at myndigheten knyttes til bestemte lover. Politimyndigheten gis til bestemte personer. Det er den enkelte oppdragsgiver, f.eks. Statens naturoppsyn, som kan søke om begrenset politimyndighet for sitt personell. Avgjørelsen treffes av politimesteren i det aktuelle distrikt, eventuelt av én politimester på vegne av flere distrikt. Etter rundskriv G-107/2000 skal det foreligge et ”sterkt saklig og begrunnet behov” for at søknaden kan innvilges. ”Hyppigheten av straffbare handlinger i det området hvor tjenesten s kal utføres og nødvendigheten av straffeprosessuelle inngrep, tillegges særlig vekt” (rundskrivet pkt. 2). Første gangs utstedelse av tjenestebevis begrenses inntil 1 år, mens fornyelse kan gis for inntil 2 år. En person som er tildelt begrenset politimyndighet får samme myndighet som en polititjenestemann innen sitt saklige og geografiske område (rundskrivet pkt. 6). Statens naturoppsyn er ved utøvelsen av politimyndighet underlagt politiet, jf. naturoppsynsloven § 3 første ledd.

Statens naturoppsyn er etablert fra Nord-Trøndelag og sørover, og kapasiteten bygges ut fortløpende i fylkene i Sør-Norge. For de tre nordligste fylkene har Naturoppsynet tildelt Statskog Fjelltjenesten myndighet til å utføre naturoppsyn.

Det statlige oppsynet med kysten og havområdene utenfor utføres av Kystvakten og – på noen avgrensede områder – Skjærgårdstjenesten. I kystvaktloven 3 (§ 9 og § 11) er det bestemt at Kystvakten kan føre kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i eller i medhold av bl.a. saltvannsfiskeloven, friluftsloven, naturvernloven, kulturminneloven, forurensningsloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskeloven. Det stedlige virkeområdet for Kystvaktens virksomhet er det indre farvann, sjøterritoriet, norsk økonomisk sone og kontinentalsokkelen. Utenfor norsk jurisdiksjonsområde har Kystvakten begrenset kompetanse. Oppsynet gjennomføres i praksis etter avtale med Statens naturoppsyn.

23.2.2.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Norge er et tynt befolket land med store naturområder uten fast bosetting. Sannsynligheten for at overtredelser av miljøvernlovgivningen blir oppdaget, er derfor liten. For strafferettslig forfølgning av miljøkriminalitet og andre reaksjoner mot lovovertredelser er det største problemet at få lovovertredere blir oppdaget og pågrepet. I forarbeidene til naturoppsynsloven er det antatt at antallet anmeldte overtredelser utgjør en svært liten del av de samlede antall overtredelser. 4 Tilsyn med naturområdene er derfor viktig, og ansvaret for dette bør etter utvalgets mening uttrykkelig lovfestes i en egen bestemmelse. En lovfesting av ansvaret for tilsyn vil også fremme en klargjøring av ansvarsforholdene. Utvalget foreslår derfor en regel om dette i utk. § 62.

Utvalget foreslår å markere betydningen av at det gjennomføres løpende overvåking av miljøtilstanden ved å lovfeste ansvaret for overvåking uttrykkelig i utk. § 62. Utvalget foreslår ingen lovfestet plikt til overvåking. Slik virksomhet er avhengig av de årlige budsjettrammene som Stortinget setter, og en lovfestet plikt lar seg vanskelig forene med dette.

Det er utvalgets oppfatning at myndighetene som har ansvar for overvåking og kontroll, bør tillegges visse beføyelser som letter gjennomføringen av de gjøremål de er pålagt etter loven. Dette gjelder for det første tilgang til eiendom der det foregår virksomhet som kan påvirke miljøet eller der miljøet antas å være påvirket. Videre mener utvalget at myndighetene bør kunne kreve utlevert dokumenter eller annet materiale som har betydning for gjennomføringen av overvåking eller kontroll. En hjemmel for å kunne kreve adgang til eiendom og informasjon foreslås i utk. § 63.

I forbindelse med tilsynsvirksomhet mener utvalget at det er behov for en hjemmel for tilsynsmyndigheten til å pålegge den som påvirker eller kan påvirke miljøet å gi de opplysninger myndigheten trenger for å gjennomføre tilsyn. En slik plikt til å gi opplysninger er foreslått i utk. § 64 første ledd. Utvalget mener det ikke er behov for en tilsvarende hjemmel i forbindelse med ren overvåkingsvirksomhet.

Myndigheten etter loven har ansvar for å avgjøre på hvilken måte tilsyn skal utføres. Utvalget mener at det er naturlig å legge ansvaret for oppsynsvirksomhet etter naturmangfoldloven til Statens naturoppsyn, som i dag bl.a. har ansvar for oppsyn etter naturvernloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Lov om statlig naturoppsyn bør derfor endres, slik at naturoppsynet som er opprettet i medhold av loven også skal føre kontroll med bestemmelser gitt i eller i medhold av naturmangfoldloven. Når det gjelder åpent hav og de nære kystområdene, er det i dag Kystvakten som forestår det meste av oppsynet. I noen avgrensede områder utfører Skjærgårdstjenesten slike oppgaver etter oppdrag fra Statens naturoppsyn. Disse aktørene er til dels godt rustet til å utføre slike oppgaver. Utvalget foreslår således at Kystvakten tildeles ansvar for å utføre tilsynsoppgaver etter naturmangfoldloven. Dette krever en endring i kystvaktloven § 11, slik at naturmangfoldloven tilføyes listen over lover som Kystvakten kan føre oppsyn med. Skjærgårdstjenestens rolle bør fastlegges nærmere av miljøvernmyndighetene.

Som nevnt foran har Statens naturoppsyn i dag ingen oppgaver vedrørende kontroll med etterlevelse av plan- og bygningsloven. Begrunnelsen for dette har vært at ansvaret for plan- og byggesaksbehandling tilligger kommunene, og at oppsynsansvaret i forhold til disse bestemmelsene derfor ikke bør legges til et statlig oppsyn. 5

I utvalgets forslag er statlig og kommunal forvaltning særlig knyttet opp mot hverandre i regelverket om utvalgte naturtyper. Her er det tale om statlig utvelgelse av naturtyper (utk. § 49), men en stor grad av kommunal oppfølging for å ivareta forekomstene (utk. § 50). Den kommunale oppfølgingen vil være hjemlet i plan- og bygningsloven. Utvalget mener derfor at det kan være aktuelt å tildele Statens naturoppsyn oppsynsoppgaver knyttet til de bestemmelsene og vedtak etter plan- og bygningsloven som kommunene har benyttet for å ivareta utvalgte naturtyper.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at departementet kan gi forskrift om at oppsynet skal føre kontroll med overholdelsen av bestemmelser gitt i medhold av plan- og bygningsloven så langt disse er gitt for å gjennomføre naturmangfoldlovens regler om utvalgte naturtyper i utk. § 50.

Det kan stilles spørsmål om det kan være hensiktsmessig å innta naturoppsynsloven som en del av naturmangfoldloven. Utvalget er etter en samlet vurdering kommet til at naturoppsynsloven bør bestå som egen lov. Utvalget viser i denne sammenhengen bl.a. til at naturoppsynsloven favner videre enn naturmangfoldlovens virkeområde.

Skal naturoppsyn bli effektivt, kan det være nødvendig at oppsynet har adgang til motorferdsel når det er nødvendig for oppgaveutførelsen. Det er i dag omstridt om oppsynet har noen slik adgang, iallfall hvis grunneieren har nedlagt et uttrykkelig forbud og oppsynspersonellet ikke er tildelt begrenset politimyndighet. En slik rettstilstand kan svekke gjennomslagskraften for regler til vern om naturen, særlig hvis en grunneier skulle nedlegge et slikt forbud uten saklig grunn. Samtidig innebærer motorferdsel i seg selv en belastning på naturen. Utvalget foreslår på denne bakgrunn en tilføyelse til naturoppsynsloven som vil gi Statens naturoppsyn adgang til motorferdsel, sammen med en regel om at det må skje så skånsomt og i så begrenset omfang som forholdene tillater.

23.2.3 Opplysnings- og varslingsplikt for private

23.2.3.1 Opplysningsplikt for overtrederen selv ved brudd på regelverket

I kap 23.2.2.3 har utvalget foreslått at private som påvirker eller kan påvirke miljøet, kan bli pålagt å gi opplysninger i forbindelse med tilsyn. Det kan også spørres om private bør ha en viss plikt til å gi opplysninger uten direkte pålegg fra myndighetene. Dette kan være aktuelt i flere sammenhenger, bl.a. dersom en ellers lovlig virksomhet får uventede negative konsekvenser for miljøet.

I gjeldende rett har den ansvarlige en slik opplysningsplikt ved ”akutt forurensning eller fare for akutt forurensning”, jf. forurensningsloven § 39 første ledd. En tilsvarende regel gjelder ved forurensning på Svalbard, jf. svalbardmiljøloven § 70 tredje ledd. Bortsett fra for forurensningstilfellene har man i svalbardmiljøloven valgt å ikke fastsette en meldeplikt for lovovertredelser som har hatt virkninger for miljøet.

En noe mer generell opplysningsplikt er pålagt tiltakshaveren etter genteknologiloven. Etter genteknologiloven § 19 annet ledd jf. første ledd skal ”enhver som framstiller og bruker genmodifiserte organismer” varsle myndighetene dersom ”det oppstår uhell eller andre uforutsette forhold ved framstilling og bruk av genmodifiserte organismer”. Også kulturminneloven har regler om meldeplikt når lovlige tiltak kan medføre skade eller lignende på automatisk fredete kulturminner (kulturminneloven. § 8 annet ledd) og dersom fredete byggverk m.v. blir skadet ved brann eller annen ulykke, jf. § 18 første ledd. Ved fiskeoppdrett har konsesjonshaveren plikt til å melde fra dersom fisk rømmer eller det er mistanke om rømming, jf. forskr. 18. desember 1998 nr. 1409 om etablering, drift og sykdomsforebyggende tiltak ved oppdrettsanlegg § 24.

Naturmangfoldloven vil regulere bl.a. innførsel og utsetting av fremmede organismer, jf. utk. kap. IV. En lovlig utsetting og innførsel kan ha uforutsette skadevirkninger på biologisk mangfold. Denne situasjonen har paralleller til forurensning og rømming av oppdrettsfisk som problem og kan forårsake alvorlige skadevirkninger for biologisk mangfold. Etter utvalgets mening bør den som er ansvarlig for utsetting og innførsel av ­fremmede organismer, være pliktig til å varsle myndighetene om uforutsette, skadelige kon­sekvenser av en lovlig utsetting og innførsel, jf. utk. § 64 annet ledd.

23.2.3.2 Internkontroll

Internkontroll innebærer i denne sammenhengen at tiltakshaveren overvåker sin virksomhet for å kontrollere virksomhetens påvirkning på miljøet. Gjennom internkontroll får tiltakshaveren et informasjonsgrunnlag for selv å kunne rette opp utilfredsstillende forhold. Internkontroll kan bygge på frivillige ordninger. Systemer med internkontroll bidrar til å fremheve at tiltakshaveren er den som primært har ansvar for å unngå skade på biologisk mangfold.

Flere lover har i dag hjemmel for at forvaltningen kan pålegge private å foreta internkontroll. I forurensningsloven § 52 b, genteknologiloven § 17 annet ledd og vannressursloven § 54 annet punktum er det hjemmel for at departementet kan gi forskrift om ”internkontroll og internkontrollsystemer”. Svalbardmiljøloven har en likelydende forskriftshjemmel i § 88 bokstav a. I tillegg kan departementet etter samme paragraf bokstav b, gi forskrift om ”deltakelse i internasjonale ordninger for sertifisering, miljøstyring og miljørevisjon”.

For å sikre at krav gitt i eller i medhold av loven bli overholdt, bør myndighetene etter utvalgets syn ha hjemmel for å gi nærmere regler om internkontroll og internkontrollsystemer. Det foreslås derfor en forskriftshjemmel i utk. § 65. Et krav om internkontroll kan f.eks. være aktuelt for virksomheter som har med fremmede organismer å gjøre.

23.2.3.3 Varslingsplikt for tredjepersoner

Det alminnelige utgangspunktet i norsk rett er at tredjepersoner ikke har noen plikt til å varsle om lovovertredelser. På miljørettens område er tredjepersoner likevel pålagt å varsle ved akutt forurensning, jf. forurensningsloven § 39 annet ledd. Svalbardmiljøloven § 70 fjerde ledd har en tilsvarende varslingsplikt for tredjepersoner ved forurensning eller fare for akutt forurensning på Svalbard, unntatt der varsling ”åpenbart er unødvendig”. Regelen i svalbardmiljøloven er begrenset til forurensningstilfellene, og pålegger ikke en generell plikt for tredjepersoner til å varsle om miljøpåvirkning eller overtredelser av regelverket generelt.

Utvalget finner ikke grunn til å lovfeste en generell plikt for enhver til å melde fra om miljøskade eller fare for slik skade. En slik plikt kan være vanskelig å avgrense og dermed bli for omfattende. En mulighet hadde vært å innføre en varslingsplikt på mer begrensede områder, f.eks. når private får kjennskap til ulovlig jakt på prioriterte arter. Utvalget mener det heller ikke er behov for en slik begrenset bestemmelse, men vil samtidig påpeke at det er ønskelig at interesserte tredjepersoner melder fra dersom de oppdager overtredelser eller alvorlig miljøskade.

23.3 Håndheving og sanksjoner

23.3.1 Allment om håndheving og oppfylling av lovens formål

Håndheving av rettsregler som naturmangfoldloven blir som utgangspunkt gjerne sett på som en oppgave for det offentlige. Hvilke offentlige myndigheter som skal stå for håndhevingen, er bl.a. et spørsmål om hvilke reaksjonsmidler som skal tas i bruk. Skal det anvendes straff, forutsetter dette at politiet og påtalemyndigheten – og domstolene – bringes inn (med et lite forbehold for ordningen med forenklet forelegg). Andre reaksjoner kan administreres av fagmyndigheten på området.

Utvalget legger til grunn at miljøvernmyndighetene bør ha en sentral rolle når det gjelder håndheving av naturmangfoldloven. Hvor sentral rolle politiet og påtalemyndigheten skal ha i håndhevingen, bør ses på bakgrunn av hvilke andre reaksjonsformer som vil stå til rådighet og i lys av Sanksjonsutvalgets utredning, jf. kap. 23.3.3.

Miljøvernspørsmål – også spørsmål knyttet til biologisk mangfold – kan sies å angå hver og en. Både nasjonalt og internasjonalt har rettsutviklingen derfor gått i retning av å tillate miljøinteresserte å opptre for offentlige myndigheter og for domstolene. Internasjonalt er det tydeligst kommet til uttrykk i Århuskonvensjonen 25. juni 1998. I norsk rett kommer det frem bl.a. i reglene om adgang til å klage over forvaltningens enkeltvedtak (forvaltningsloven § 28), adgangen til å reise søksmål (tvistemålsloven § 54) og adgangen til å klage over påtalemyndighetens vedtak om henleggelse mv. (straffeprosessloven § 59 a). I alle disse tilfellene er retten til å opptre knyttet opp mot kriteriet ”rettslig (klage)interesse”. Det gjelder ikke bare i saker om vedtak som vil gripe inn i naturmiljøet, men også for å sikre etterlevelse av regler som skal beskytte naturmiljøet. Etter gjeldende rett er derfor utgangspunktet at miljøinteresserte kan reise søksmål for å få etterlevd regler satt til vern for miljøet, eller begjære en midlertidig forføyning for domstolene i påvente av et ordinært saksanlegg. Dette gjelder imidlertid først og fremst for organisasjoner som har miljøvern som formål og arbeidsfelt på det område som er berørt. Med unntak for tilfelle som er særskilt regulert – søksmål om gyldigheten av patent, jf. patentloven § 52 tredje ledd – må man nok legge til grunn i dag at en miljøinteressert enkeltperson som ikke er særskilt berørt av overtredelsen, fortrinnsvis som grunneier eller rettighetshaver, ikke vil ha adgang til å reise søksmål mot en overtreder for å få etterlevd regelverket. Utvalget ser ikke bort fra at rettsutviklingen på dette område innenfor rammen av krav om rettslig interesse bør og vil kunne gå lenger i å gi miljøinteresserte søksmålsadgang, og at dette også kan komme til å bli sett i sammenheng med de saksbehandlingsregler som vil gjelde for behandlingen av sivile rettssaker etter den forestående reform av tvistemålsloven (jf. NOU 2001: 32).

I en kjennelse i Rt. 2003 s. 1630 har Høyesterett likevel lagt til grunn at det kan forekomme rettsgrunnlag som en miljøorganisasjon ikke kan bringe inn for domstolene. Den aktuelle saken gjaldt krav om midlertidig forføyning mot en hogst av gamle furutrær som ble hevdet på være i strid med skogbruksloven § 16 tredje ledd, som bestemmer at ”[a]vvirkning skal planlegges og foretas under rimelig hensyn til naturmiljøet”.

Utvalget mener at anvendelsen av aktsomhets- og hensynsregler i konkrete saker må kunne bringes inn for domstolene av miljøinteresserte. Det er tale om vurderinger av en karakter som svarer til det som domstolene står overfor i mange andre sakstyper, medregnet saker om tålegrensen i forholdet mellom naboer. Det må helt særskilte holdepunkter til i en lov for at håndhevingen av slike regler skal være forbeholdt forvaltningen alene. Men det kan være at domstolene – f.eks. på grunn av begrenset faglig innsikt – vil være tilbakeholdne i sin vurdering. Lovens formål gjør imidlertid at en slik tilbakeholdende dom kan ha begrenset betydning som prejudikat, ved at den ikke trenger å stenge for en videre rettsutvikling i senere saker.

Spørsmål om håndheving og etterlevelse av reglene blir vanligvis reist med tanke på privatpersoners forhold til regelverket. Lignende spørsmål kan imidlertid også reises i forhold til offentlige organer som har plikter eller myndighet (kompetanse) etter loven. Unnlater et offentlig organ å utføre en lovpålagt plikt, kan den som har rettslig interesse, reise søksmål og kreve dom for at plikten skal etterleves (og eventuelt erstatning for tap som er lidt ved det offentliges forsømmelse). Treffer forvaltningsorganet et vedtak, kan miljøinteresserte og andre med rettslig interesse anlegge søksmål for å få kjent vedtaket ugyldig. Men etter alminnelige regler er det ingen tilsvarende kontrollmulighet gjennom saksanlegg der forvaltningsorganet etter fritt skjønn lar være å bruke sin kompetanse og ikke treffer noe forvaltningsvedtak i det hele tatt.

Om naturmangfoldloven blir et egnet redskap til å nå formålet, vil på viktige punkter avhenge av om offentlige forvaltningsorganer bruker den kompetanse som loven legger til dem. Særlig er det viktig å unngå at forvaltningens praktisering samlet sett svekker måloppnåelsen. Selv om dette ikke kan kontrolleres ved saksanlegg for domstolene, kan det tenkes, og være behov for, andre slags kontrollmekanismer. Riksrevisjonens arbeid med forvaltningsrevisjon kan her brukes til å klarlegge i hvilken grad forvaltningens praktisering av sine fullmakter bidrar til å realisere lovens formål. Utvalget vil som en annen mulighet peke på opprettelsen av et miljøombud.

23.3.2 Spørsmålet om å opprette et miljøombud

Et miljøombud vil kunne være en institusjon som opptrer uavhengig av forvaltningen og av andre interessegrupper med det formål å ivareta visse nærmere definerte hensyn knyttet til miljøinteresser. Ombudet kan gis ulike oppgaver, eksempelvis knyttet til å bidra til bevaring av biologisk mangfold, ivareta fellesskapets interesser i adgang til genetisk materiale, ivareta fremtidige generasjoners miljømessige interesser, kontroll med den del av forvaltningens virksomhet som har miljøkonsekvenser av betydning, deltagelse i offentlig debatt og å bidra med informasjon og synspunkter i forbindelse med høringer. Uttalelser som et ombud måtte komme med vil være av en anbefalende karakter, og dermed ikke rettslig bindende.

Ombudsordninger blir generelt benyttet for å styrke interesser som har svake talspersoner i samfunnet eller som det ellers er generell enighet om at bør styrkes. Ved siden av Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) finnes det forskjellige særskilte ombudsordninger der det varierer hvordan ombudets oppgaver og myndighet er definert. Det gjelder Barneombudet, Likestillingsombudet, Forbrukerområdet, Ombudsmannen for forsvaret, Ombudsmannen for sivile tjenestepliktige og pasientombudene. Hovedspørsmålet er om en miljøombudsordning vil være formålstjenlig som et virkemiddel for å sikre god gjennomføring av loven og oppfyllelse av de mål som loven gir anvisning på. Det er to temaer som må avveies for å ta stilling til dette. På den ene side må det foretas en vurdering av hvilke oppgaver som kan legges til et miljøombud, samt hvor egnet et miljøombud vil være til å ivareta disse oppgavene. På den annen side må det foretas en vurdering av om de aktuelle oppgavene mer hensiktsmessig kan ivaretas av andre, samt hvilke administrative og økonomiske konsekvenser opprettelse av et miljøombud vil medføre.

Utvalget tar ikke standpunkt til et slikt ombud, men viser til en nærmere skisse i vedlegg 17…som illustrerer hvordan en ombudsordning i tilfelle kan utformes.

23.3.3 Forskjellige reaksjoner. Forholdet til Sanksjonsutvalget

Det er i kap. 23.1 nevnt ulike former for reaksjoner som kan tenkes anvendt ved overtredelse av naturmangfoldlovens regler: stansing av ulovlig virksomhet, retting og avbøtende tiltak, direkte gjennomføring, tvangsmulkt, erstatning, overtredelsesgebyr og straff. Bruken av disse reaksjons­-formene vil bli drøftet nærmere i det følgende.

Innledningsvis er det grunn til å se kort på Sanksjonsutvalgets anbefalinger og begrepsbruk. 6 Selv om det foreløpig ikke er tatt stilling til forslagene i utredningen, mener utvalget det er hensiktsmessig å ta dem i betraktning ved vurderingen av hva slags reaksjoner naturmangfoldloven skal gi hjemmel for.

Sanksjonsutvalget skiller mellom tre former for reaksjoner: forvaltningsmessige tiltak, administrative sanksjoner og andre sanksjoner. Begrepet ”sanksjoner” benyttes for å beskrive ”negative reaksjoner som retter seg mot begåtte overtredelser av lov, forskrift og individuelle avgjørelser, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål”. Sanksjoner som ilegges av forvaltningen kalles ”administrative sanksjoner”, f.eks. administrativ inndragning og overtredelsesgebyr. Forvaltningen ilegger imidlertid også negative reaksjoner som mangler en fremtredende pønal form, og som derfor ikke regnes som sanksjoner etter den ovennevnte forklaringen. Et eksempel på en slik reaksjon er stansing av ulovlig virksomhet eller tvangsmulkt. Slike reaksjoner betegnes som ”andre forvaltningstiltak.” Utvalget drøfter i kap. 23.3.5 til 23.3.10. reaksjoner innen kategorien forvaltningstiltak, i kap. 23.3.11 behandles erstatning, i kap. 23.3.12 vurderes overtredelsesgebyr, som er en administrativ sanksjon, og i kap. 23.3.13 gjennomgås behovet for straffesanksjoner.

Det kan være av stor betydning å skille mellom sanksjoner og andre forvaltningstiltak bl.a. fordi menneskerettskonvensjonenes forbud mot gjentatt forfølgning bare rammer en ikke samordnet kombinasjon av straff og andre sanksjoner som er vesentlig pønalt begrunnet, noe som altså ikke gjelder forvaltningstiltakene. Det vil m.a.o. si at forvaltningstiltak vil kunne besluttes også der de er utløst av et lovbrudd som i tillegg medfører straff eller en administrativ sanksjon. Det vil på den annen side ikke alltid være klart om en reaksjon er ”vesentlig pønalt begrunnet”, også fordi dette kriteriet i seg selv er noe uklart.

En av Sanksjonsutvalgets grunntanker er å avkriminalisere en del overtredelser som nå er belagt med straff, fordi administrative sanksjoner eller tvangsmulkt kan sikre tilstrekkelig etterlevelse av regelverket. Det er også en tanke at et mer fleksibelt sanksjonssystem vil effektivisere håndhevingen, da ulike administrative tiltak er enklere og billigere å håndtere og vil gi kortere tid mellom overtredelse og reaksjon. Sanksjonsutvalget har vurdert reaksjonshjemlene i viltloven og i lakse- og innlandsfiskloven, og anbefaler bl.a. at spørsmålet om muligheten for å avkriminalisere visse overtredelsestyper og i stedet sanksjonere dem administrativt, utredes nærmere (NOU 2003: 15 kap. 23, s. 320–27). De eksemplene som er nevnt som aktuelle for avkriminalisering, er imidlertid først og fremst knyttet til lovgivningen om utøvelsen av jakt- og fangst, noe som faller utenfor rammen av denne utredningen. Det vil derfor ikke foretas en uttømmende vurdering av behovet for avkriminalisering her, selv om spørsmålet blir diskutert i kap. 23.3.12 og 23.3.13.

23.3.4 EUs miljøansvarsdirektiv

Etter flere års forarbeid vedtok EU i 2004 det såkalte miljøansvarsdirektivet, direktiv 2004/35 om miljøansvar med hensyn til forebygging og avbøting av miljøskade. 7 I EU-kommisjonens hvitbok som ble fremlagt i 2000 som bakgrunn for direktivforslaget, var spørsmål om privatrettslig erstatningsansvar hovedsaken. Som følge av høringsrunden om hvitboken fikk direktivforslaget en annen innfallsvinkel med vekten på den ansvarliges plikt til å sette i verk tiltak for å forebygge og reparere miljøskade. Dette er videreført i det vedtatte direktivet. Offentlige myndigheter kan også treffe de nødvendige tiltakene selv (jf. art. 5 (4) og 6 (4). Kostnadene ved tiltakene skal under enhver omstendighet bæres av den virksomhet som har voldt miljøskaden.

Miljøansvarsdirektivet er nært knyttet til fugledirektivet (direktiv 79/409/EØF), habitatdirektivet (direktiv 92/43/EØF) og vanndirektivet (direktiv 2000/60/EF) og tar særlig sikte på å sikre verdier som er beskyttet gjennom disse direktivene. Miljøansvarsdirektivet gjelder for miljøskade (”environmental damage”), som etter artikkel 2 (1) omfatter jordforurensning, skade på vannressurser og skade på vernete arter og deres naturlige leveområder eller på vernede naturtyper. De sist nevnte alternativ omfatter nettopp de arter, leveområder og naturtyper som dekkes av fugledirektivet og habitatdirektivet, og medlemsstatene kan i tillegg bestemme at miljøansvarsdirektivet skal gjøres gjeldende for andre arter, leveområder og naturtyper (artikkel 2 (3)). For å snakke om miljøskade må det – i forhold til biologisk mangfold – være tale om en påtakelig (”significant”) forringelse i forhold til det som er definert som gunstig bevaringsstatus (artikkel 2 (1) (a) jf. (4). Definisjonen av gunstig bevaringsstatus svarer til den som gjelder etter fugledirektivet og habitatdirektivet.

Direktivet retter seg primært mot virksomhet som innebærer en særlig miljørisiko, og som er regnet opp i vedlegg III til direktivet. Dette omfatter først og fremst forurensende virksomhet som er dekket av andre direktiver i EU-retten, og dessuten bl.a. innesluttet bruk og utsetting av genmodifiserte organismer samt uttak av vann. Det er gjort unntak for miljøfarlig virksomhet som er regulert i visse internasjonale konvensjoner (særlig olje- og kjemikalieforurensning fra skipsfart og atomenergivirksomhet, jf. art. 4 med vedlegg IV). Med hensyn til biologisk mangfold (vernede arter og deres leveområder) gjelder direktivets regler på den annen side for all næringsvirksomhet (”occupational activities”) forutsatt at operatøren har opptrådt uaktsomt (artikkel 3(1) (b)).

I tillegg til de materielle reglene gir miljøansvarsdirektivet (art. 12 og 13) visse prosessuelle rettigheter til miljøinteresserte i tråd med Århuskonvensjonen 25. juni 1998 og miljøopplysningsdirektivet.

Miljøansvarsdirektivet er et minimumsdirektiv og hindrer ikke at medlemsstatene har strengere regler (art. 16). Det gir ikke private parter noen rett til erstatning for miljøskade, men hindrer ikke at medlemsstatene har regler om dette, jf. art. 3(3).

Miljøansvarsdirektivet faller i utgangspunktet inn under EØS-avtalen. Med sin tilknytning til fugledirektivet og habitatdirektivet berører det imidlertid spørsmål som ble holdt utenfor EØS-avtalen da den ble inngått. Det er startet arbeid med å vurdere innlemming av direktivet i EØS-avtalen, men det er foreløpig ikke truffet noen beslutning om dette.

23.3.5 Pålegg om retting av rettsstridige forhold

Miljøregler har til formål å verne om en miljøtilstand og forhindre miljøskader. Er en miljøregel overtrådt, kan det derfor være av stor betydning at det rettstridige forhold stanses eller rettes. Gjeldende rett inneholder derfor flere bestemmelser om retting. I lakse- og innlandsfiskeloven bestemmer i § 7 fjerde ledd første punktum at myndighetene kan kreve fjernet ”tiltak, anlegg eller annen virksomhet som er satt i verk i strid med bestemmelsene i denne paragraf”. Vannressursloven har en regel i § 59 om ”retting”, som gir hjemmel for pålegg om alle slags endringer som gjør at et tiltak vil være rettmessig i forhold til loven. Genteknologiloven § 20 gir myndighetene hjemmel til å gi pålegg om ”øyeblikkelig stans” av virksomhet som utføres i strid med loven eller med vedtak i medhold av loven. Bestemmelsen gir videre hjemmel for myndighetene til å gi pålegg om øyeblikkelig stans i virksomhet som er i tråd med loven, hvis virksomheten ”viser seg å medføre fare for helse- eller miljømessige skadevirkninger”. Også oppdrettsloven § 21 har regler om pålegg om tiltak for å bringe ulovlig virksomhet til opphør. Naturvernloven, saltvannsfiskeloven og viltloven har ikke tilsvarende regler.

For å kunne sikre etterlevelse av lovens regler mener utvalget at muligheten for å gripe inn overfor ulovlige tiltak bør bli bedre enn etter gjeldende rett. Utvalget foreslår derfor at det i utk. § 66 første ledd gis en hjemmel for at myndighetene kan gi pålegg om å rette forhold som er i strid med loven eller vedtak i medhold av loven. Det bør være tilstrekkelig til å anvende denne regelen at det foreligger et rettsstridig forhold. Fordi plikten til retting kan tenkes å virke svært hardt, bør den kunne modifiseres der retting i lys av kostnadene og virkningene av tiltakene, miljøvirkningene av overtredelsen og overtrederens skyld og økonomiske stilling ville være særlig urimelig. Det bør ikke være en forutsetning for at retting kan pålegges, at det er oppstått miljøskade eller fare for slik skade. Siden formålet med miljøreguleringer nettopp er å hindre skade, vil det likevel normalt være fare for slik skade ved overtredelse. Bestemmelsen bør kunne brukes både mot privates overtredelser og mot det offentliges overtredelser.

23.3.6 Forebygging og opprydding av skader på biologisk mangfold som følge av overtredelse av naturmangfoldloven

23.3.6.1 Innledning

Overtredelse av naturmangfoldloven vil kunne føre til skade på biologisk mangfold eller andre naturverdier eller fare for slik skade. I mange tilfeller vil slike konsekvenser av en overtredelse kunne forebygges eller begrenses ved hjelp av tiltak som eliminerer faren eller gjør skaden god igjen, eller i det minste begrenser skaden.

Gjenopprettende tiltak kan være av forskjellig karakter, f.eks.:

• riving og fjerning av anlegg eller bygninger

• tilføring av fjernet masse eller fjerning av tilført masse

• landskapsmessig tilpasning av terrenginngrep

• tilsåing og tilplanting

• utsetting av nye individer av en beskattet art

• fjerning av fremmede organismer

Hvilke gjenopprettingstiltak som er aktuelle i det enkelte tilfellet, vil avhenge av hvilke naturinngrep som er foretatt og hvilke forutsetninger – naturgitte eller andre – som er til stede for at tiltakene skal få virkning.

Det reiser seg flere spørsmål når det gjelder adgangen til å utføre gjenopprettingstiltak. Et sentralt spørsmål er hvem som skal utføre slike tiltak. Det er flere alternativer, særlig grunneieren, lov­overtrederen, miljøvernmyndighetene og miljøorganisasjoner eller andre miljøinteresserte. For det annet er det et spørsmål om gjenopprettingstiltaket isolert sett vil innebære et naturinngrep som ikke uten videre er lovlig etter miljøregelverket. I så fall må det vurderes om gjenopprettingsformålet gjør at tiltaket likevel skal være tillatt eller få tillatelse, f.eks. pga. nødrettsbetraktninger. Det er videre et spørsmål om rådighet over eiendommen der gjenopprettingstiltaket skal settes i verk. For alle andre enn grunneieren vil slik rådighet som regel kreve samtykke fra grunneieren eller lovhjemmel. Dette siste spørsmålet blir behandlet i kap. 23.3.9.

23.3.6.2 Gjeldende rett

Et eksempel på en gjenopprettingsbestemmelse i gjeldende miljøregelverk finnes i svalbardmiljøloven § 91: ”Den som har påvirket miljøet på Svalbard ved å overtre bestemmelser gitt i eller i medhold av loven her, skal foreta nødvendige utbedringstiltak for å motvirke ytterligere påvirkning av miljøet, og – om mulig – gjenopprette den tidligere miljøtilstand ved oppsamling, rydding, fjerning, utsetting, planering eller andre egnede tiltak.” Det kan gjøres unntak fra plikten til utbedring og gjenoppretting ”i den utstrekning det i lys av kostnadene og virkningen av tiltakene, miljøvirkningen av overtredelsen og overtrederens skyld og økonomiske stilling ville være særlig urimelig”. Også i forurensningsloven § 7 annet ledd finner man en regel om plikt til avbøting ved overtredelse av loven. Kulturminneloven § 16 gir hjemmel til å gi pålegg til eier eller bruker om utbedring etter skade på fredet byggverk eller anlegg. Verken saltvannsfiskeloven, naturvernloven, viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven har regler om opprydding i miljøforstyrrelser som er forårsaket ved brudd på bestemmelsene i den enkelte lov eller vedtak i medhold av loven.

23.3.6.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Det kan anføres flere gode grunner for å pålegge en lovovertreder en plikt til å foreta gjenopprettingstiltak. Først og fremst kan det vises til rettspedagogiske og preventive hensyn, men en gjenopprettingsplikt vil også på en konkret måte understreke den verdi som ligger i den tidligere miljøtilstanden, og er dessuten i tråd med ­prinsippet om at miljøpåvirkeren skal betale, jf. utk. § 11.

Det er imidlertid også visse innvendinger mot en gjenopprettingsplikt. Ikke alle miljøkrenkelser lar seg gjenopprette. Det kan skyldes miljøverdiens karakter eller overtredelsens art. For eksempel er noen naturinngrep irreversible, som sprengning i fjell eller utrydding av en art.

Selv om gjenoppretting i prinsippet er mulig, kan det være andre forhold som gjør det lite rimelig å pålegge en overtreder å iverksette gjenopprettingstiltak. Tiltakene kan være så kostnadskrevende eller vanskelige å utføre at de ikke står i forhold til den aktuelle overtredelsen. Det kan også være at gjenopprettingstiltakene i seg selv innebærer naturinngrep som kan medføre skader på miljøet. Faren for slike skader kan være knyttet både til gjenopprettingstiltakets art og til overtrederens faglige kunnskaper og erfaring med å gjennomføre denne typen tiltak.

Etter utvalgets mening bør utgangspunktet være en plikt for overtrederen til å foreta gjenoppretting eller tiltak for å avbøte ytterligere skader på miljøet. I lovutkastet er en slik regel foreslått i utk. § 66 annet ledd. Utvalget er av den oppfatning at plikten til å utføre tiltak bør gjelde allerede når det foreligger en fare for skade, jf. utk. § 66 annet ledd første punktum. På dette tidspunktet vil overtrederen kunne sette inn forebyggende tiltak. Har overtredelsen medført skade på miljøet, bør overtrederen ha plikt til å begrense skadevirkningene og så langt det er mulig gjenopprette den tidligere miljøtilstanden jf. utk. § 66 annet ledd annet punktum.

Som nevnt tidligere vil forebygging og begrensning av skade ikke alltid være mulig, og i noen tilfeller vil fordelene ved utbedring eller gjenoppretting ikke oppveie ulempene ved å sette i gang slike tiltak. Utvalget mener derfor at det bør åpnes for en forholdsmessighetsvurdering med hensyn til om tiltak bør pålegges, jf. utk. § 66 tredje ledd. Likevel er det grunn til å understreke viktigheten av at slike tiltak settes i verk, og utvalget foreslår derfor at den ansvarlige bare skal kunne slippe pålegg om tiltak hvis dette ville være særlig urimelig i lys av kostnadene og virk­ningene av tiltakene, miljøvirkningene av over­tredelsen og overtrederens skyld og økonomiske stilling.

Gjenopprettingstiltak som i seg selv kan tenkes å medføre nye miljøskader bør underlegges en viss kontroll fra myndighetenes side. Utvalget foreslår av den grunn i utk. § 66 annet ledd tredje punktum at tiltak som kan volde miljøpåvirkning av en viss betydning krever samtykke fra myndighetene.

Oppstår det tvil om gjenopprettingstiltak, f.eks. om hvor langt plikten rekker, kan den generelle påleggshjemmelen i første ledd brukes til å gi ­konkrete pålegg.

23.3.7 Forebygging og opprydding av uforutsette skader på biologisk mangfold som følge av lovlig virksomhet

Også virksomhet som ikke innebærer en overtredelse av naturmangfoldloven, kan medføre skader på biologisk mangfold. Dette kan enten dreie seg om virksomhet som ikke er regulert i naturmangfoldloven, eller virksomhet som krever tillatelse etter loven. Som eksempel kan nevnes lovlig utsetting av fremmede organismer i tilfeller der det ikke kreves tillatelse til dette, f.eks. ved å ta med seg en plante fra setervollen for å plante den ut i hagen, eller utsetting av fremmede utenlandske organismer etter tillatelse i forbindelse med havbruksvirksomhet.

Utvalgets forslag om aktsomhetsplikt i utk. § 6 vil gjelde bl.a. i slike tilfeller. Den konkrete normen for aktsomhet bør imidlertid etter utvalgets oppfatning variere ettersom det foreligger en tillatelse til virksomheten eller ikke. Dette innebærer at man generelt kan stille lavere krav til aktsomhet der det foreligger en tillatelse enn der slik tillatelse ikke foreligger. Grunnlaget for dette er at den ansvarlige for virksomheten bør kunne regne med at en del avveininger med hensyn til virksomhetens konsekvenser blir vurdert under søknadsbehandlingen. De følger av lovlig virksomhet som er vurdert og godtatt av myndighetene, f.eks. skader ved bygging i henhold til en gitt tillatelse, vil det ikke være grunn til å kreve gjenopprettet i ettertid. Annerledes stiller det seg ved uforutsette konsekvenser av virksomheten.

Utvalget mener at tiltakshaveren i utgangspunktet må bære risikoen for slik skade, jf. utk. § 11, og foreslår derfor i utk. § 67 første ledd at den ansvarlige i slike tilfeller skal treffe rimelige tiltak for å avverge eller begrense skader og ulemper. Her gjelder likevel i langt sterkere grad enn ved ulovlig virksomhet at en rimelighetsvurdering må legges til grunn. Det må også legges vesentlig vekt på om det dreier seg om virksomhet som har tillatelse fra det offentlige, og der det i forbindelse med tillatelsen er tatt stilling til temaer av relevans for den skaden som er oppstått. Når heller ikke myndighetene har forutsett konsekvensene, vil det ofte være urimelig at ansvaret fullt ut legges på tiltakshaveren. På den annen side er det tiltakshaver som er nærmest til å iverksette umiddelbare tiltak, og til å vurdere egen virksomhet fortløpende. Det gjelder særlig tiltakshavere som selv har betydelig innsikt og ressurser på det aktuelle området. Utvalget foreslår i utk. § 67 annet ledd også en hjemmel for tilsynsmyndigheten til å pålegge den ansvarlige å treffe slike tiltak innen en fastsatt frist.

23.3.8 Direkte gjennomføring

23.3.8.1 Innledning

Ovenfor er omtalt utvalgets vurderinger og forslag om en plikt for lovovertredere til å stanse og rette rettstridige forhold samt en plikt til å utføre gjenopprettende tiltak der overtredelser eller lovlig virksomhet har medført miljøforringelse eller fare for slik miljøforringelse. Dersom noen lar være å oppfylle disse forpliktelsene, kan det reises spørsmål om bruk av tvangsmidler (kap. 23.3.9), men også om myndighetene bør ha adgang til å utføre retting eller gjenoppretting for den ansvarliges regning. Dette er spørsmålet om direkte gjennomføring.

23.3.8.2 Gjeldende rett

Et eksempel på en bestemmelse om direkte gjennomføring finnes i lakse- og innlandsfiskloven § 7 fjerde ledd annet punktum. Dersom et pålegg etter bestemmelsens første punktum om å stanse en virksomhet ikke blir fulgt, kan departementet ”la arbeidet bli utført for vedkommendes regning.” Også forurensningsloven har en regel om direkte gjennomføring i § 74. Bestemmelsen må sees i sammenheng med §§ 75 til 77, som regulerer bruk av tredjepersoners eiendom i forbindelse med ulike tiltak, herunder direkte gjennomføring. Videre har vannressursloven § 61 hjemmel for direkte gjennomføring av pålegg som ikke blir etterkommet. Det samme gjelder ved pålegg om å utbedre skade på fredete bygninger og anlegg, jf. kulturminneloven § 16 annet punktum (jf. også § 17 første ledd tredje punktum). Svalbardmiljøloven § 97 har en generell hjemmel for sysselmannen til å foreta direkte gjennomføring. Naturvernloven, saltvannsfiskeloven og viltloven har ikke bestemmelser som gir myndighetene adgang til direkte gjennomføring av plikter som i utgangspunktet hviler på private. Forskrift 15. februar 1999 nr. 357 om hold av vilt i fangenskap, oppdrett av vilt i innhegnet område, og om jakt på oppdrettet utsatt vilt har imidlertid en regel i § 5-6 som gir kommunen rett til å sørge for iverksetting av nødvendige tiltak for eierens regning dersom vilkår og pålegg gitt i medhold av forskriften ikke blir etterkommet.

23.3.8.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Det finnes flere eksempler på at det er gjennomført ulovlige inngrep – f.eks. bygging av hytter, brygger og utfylling – innenfor verneområder i strid med vernebestemmelsene uten at forvaltningsmyndigheten har kunnet iverksette fjerning eller gjenoppretting, idet naturvernloven i dag ikke har noen særskilt hjemmel for direkte gjennomføring. Det kan være en relativt omstendelig og ikke minst kostbar prosess å få fjernet ulovlige innretninger gjennom sivilt søksmål.

Etter utvalgets mening er det avgjørende at det finnes enkle og effektive virkemidler for å få fjernet ulovlige innretninger og gjenopprette tidligere naturtilstand. Utvalget mener at det er behov for å lovfeste en hjemmel for direkte gjennomføring, og foreslår dette er i utk. § 68.

23.3.9 Gjennomføring på andres faste eiendom

En effektiv gjennomføring av tiltak for å gjenopprette eller forebygge skade kan nødvendiggjøre bruk av tredjepersoners eiendom. Dette gjelder både der den ansvarlige selv gjennomfører tiltakene, og der myndighetene utfører tiltakene etter bestemmelsene om direkte gjennomføring. Utvalget foreslår derfor å åpne for gjennomføring på tredjepersoners faste eiendom ved bestemmelsen i utk. § 69. Utvalget finner det imidlertid ikke rimelig å foreslå en regel om rett til bruk av tredjepersoners løsøre .

Der myndighetene utfører tiltak etter reglene om direkte gjennomføring, vil det ofte være nødvendig å ta i bruk den ansvarliges eiendom. I motsetning til det som er foreslått for tredjepersoners eiendom, mener utvalget at også den ansvarliges løsøre bør være tilgjengelig for myndighetene. Det kan f.eks. være behov for å bruke vedkommendes maskiner, redskaper etc. i gjennomføringen av tiltakene.

Dersom en tredjeperson lider tap som skyldes skade eller ulempe ved gjennomføring av tiltak på dennes eiendom, mener utvalget at den forpliktede bør være erstatningsansvarlig, jf. utk. § 69 annet ledd første punktum. For å sikre at uskyldige tredjepersoner holdes skadesløse, bør imidlertid staten innestå for beløpet, jf. utk. § 69 annet ledd første punktum. Det bør påses at tredjeperson får utbetalt erstatningsbeløpet så snart som mulig, selv om det kan være rimelig at den ansvarlige – eventuelt staten – får anledning til å utbedre skaden når det kan skje uten ytterligere ulemper. Staten vil ha regress til den ansvarlige for det erstatningsbeløpet som den har betalt.

23.3.10 Tvangsmulkt

23.3.10.1 Innledning

Tvangsmulkt er et middel til å gjennomtvinge en plikt som følger av lov eller forskrift eller av et pålegg fra myndighetene dersom dette ikke blir oppfylt. Formålet med tvangsmulkt er å fremtvinge oppfyllelse. Den som har unnlatt å oppfylle en plikt eller pålegg, skal betale et beløp til det offentlige frem til pålegget er etterkommet. Det kan dreie seg om en løpende mulkt eller et engangsbeløp.

Etter Sanksjonsutvalgets terminologi kan tvangsmulkten være automatisk, ubetinget eller betinget. Med automatisk tvangsmulkt menes de tilfeller der det fremgår direkte av loven at det begynner å løpe en tvangsmulkt når den frist loven setter, er oversittet. Dersom loven gir forvaltningen en adgang (men ikke plikt) til å fastsette tvangsmulkt for å gjennomføre et pålegg, er tvangsmulkten ikke automatisk. En tvangsmulkt er ubetinget (ofte kalt forhåndssatt) der mulkten løper fra vedtakstidspunktet, mens betegnelsen betinget (iblant kalt etterhåndssatt) tvangsmulkt anvendes der mulkten kan avverges ved at den ansvarlige oppfyller pålegget innen den frist forvaltningen har satt for retting av overtredelsen. Sanksjonsutvalget anbefaler at det ikke anvendes ubetingede tvangsmulkter som fastsettes som et engangsbeløp, bl.a. fordi dette lett vil kunne anses som en sanksjon. 8

Bestemmelser om tvangsmulkt finnes bl.a. i forurensningsloven § 73, vannressursloven § 60 og genteknologiloven § 24. Svalbardmiljøloven § 96 har også hjemmel for å ilegge tvangsmulkt. Den ilegges av sysselmannen og tilfaller Svalbards miljøvernfond, som er opprettet i medhold av lovens § 98. Naturvernloven, viltloven, saltvannsfiskeloven og lakse- og innlandsfiskloven har ikke bestemmelser om forvaltningsmessig tvangsmulkt.

23.3.10.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Erfaringene særlig med forurensningsloven har vist at en bestemmelse om tvangsmulkt er et praktisk og effektivt middel for å gjennomføre bestemmelser i loven. Det er en tendens at lovgiveren i nyere naturforvaltningslover har innført bestemmelser om tvangsmulkt, f.eks. i vannressursloven, genteknologiloven og svalbardmiljøloven. Utvalget mener at det også i naturmangfoldloven bør innføres en hjemmel for å ilegge av tvangsmulkt ved overtredelse av plikter fastsatt i eller i medhold av loven jf. utk. § 70.

23.3.11 Erstatning for skade på biologisk mangfold

23.3.11.1 Innledning

Det kan på flere måter oppstå spørsmål om erstatning i samband med ivaretakelse av biologisk mangfold. Utvalget begrenser seg i dette kapittel i hovedsak til spørsmål om erstatningsplikt når det er voldt skade på det biologiske mangfold. 9 Spørsmålet om erstatning for begrensninger i mulighetene til å utnytte fast eiendom som skyldes tiltak for å bevare det biologiske mangfold i form av områdevern, er behandlet foran i kap. 18. Når det gjelder erstatning for skade som biologisk mangfold påfører privat eiendom, nøyer utvalget seg med å videreføre den eksisterende lovhjemmel for nærmere regler om erstatning for rovviltskader (viltloven § 12 a) uten å ta spørsmålet opp til nærmere drøftelse. Dette dreier seg om erstatningsregler som er en integrert del av diskusjonen om rovviltforvaltningen, jf. senest St.meld. nr. 15 (2003–2004) og Innst. S. nr. 174 (2003–2004).

23.3.11.2 Lovfestede og ulovfestede regler om erstatning

De alminnelige ulovfestede regler om en skadevolders plikt til å betale erstatning for skaden oppstiller fire hovedvilkår for erstatning: Det må foreligge årsakssammenheng mellom skadevolderens handling og den skaden som er voldt. Denne årsakssammenhengen må være tilstrekkelig nær eller adekvat. Skadevolderen må som hovedregel ha voldt skaden ved uaktsomhet. Skaden må ha påført skadelidte et økonomisk tap.

Ved siden av ansvar etter den alminnelige skyldregelen er det tilfeller hvor skadevolderen blir holdt ansvarlig på objektivt grunnlag, dvs. uten hensyn til om vedkommende har opptrådt uaktsomt. Dette gjelder for det første det ulovfestede objektive ansvar som er utviklet i rettspraksis når det gjelder skade som er følgen av en stadig, typisk og ekstraordinær risiko ved virksomheten eller innretningen. Også enkelte lover medfører et objektivt erstatningsansvar for skade, jf. nærmere nedenfor.

En arbeidsgiver er objektivt ansvarlig for skade som arbeidstakeren uaktsomt har voldt i tjenesten, jf. lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning § 2-1 nr. 1. Denne regelen gjelder også for det offentlige, jf. skadeserstatningsloven § 2-1 nr. 2, både når skaden skyldes en faktisk handling og når den er forårsaket ved offentlig myndighetsutøving. Når det vurderes om det foreligger uaktsomhet, skal det etter loven tas hensyn om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. At et forvaltningsvedtak lider av feil som gjør vedtaket ugyldig, er ikke uten videre nok til å medføre erstatningsansvar for det offentlige.

På forskjellige områder oppstiller lovgivningen et objektivt erstatningsansvar for skade som voldes.

For skade voldt ved skipsfart og luftfart gjelder konvensjonsbaserte erstatningsregler i henholdsvis lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfarten og lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart. Disse reglene medfører et objektivt ansvar for skadevolderen innenfor visse rammer (begrensningsbeløp). For biologisk mangfold er det reglene i sjøloven kap. 7, jf. kap. 9, 10 og 12 som har størst interesse. Reglene om oljesølansvaret etter sjøloven kap. 10, jf. kap. 12, vil gi rett til erstatning for gjenoppretting eller for forebyggende tiltak for å unngå skader fra oljeforurensning, foruten for tapt fortjeneste.

Skade på biologisk mangfold som skyldes forurensning, kan medføre objektivt erstatningsansvar etter lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall kap. 8. Dette ansvaret skal dekke økonomisk tap, eller tap og utgifter til rimelige tiltak for å avverge eller avbøte forurensningsskade, jf. nærmere forurensningsloven § 57. Erstatningsansvaret for skade og ulempe ved utøving av allemannsrett utenfor næring omfatter bare rimelige utgifter til å gjenopprette miljøet, jf. nærmere § 58. Skyldes skaden tillatt forurensning, er det bare skade og ulempe som overstiger tålegrensen etter granneloven § 2 som kan kreves erstattet, jf. forurensningsloven § 55.

For forurensningsskade ved utstrømming eller utslipp fra petroleumsvirksomheten gjelder det egne regler om objektivt ansvar i lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet kap. 7. For tap som petroleumsvirksomheten påfører norske fiskere ved annen form for forurensning eller ved å legge beslag på fiskefelt, gjelder det et objektivt erstatningsansvar etter petroleumsloven kap. 8.

Medfører introduksjon av genmodifiserte organismer skade på biologisk mangfold, gjelder det etter lov 2. april 1993 nr. 38 om fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer § 23 regler om objektivt erstatningsansvar som svarer til reglene i forurensningsloven.

Også lov 24. november 2000 nr. 82 om vassdrag og grunnvann § 47 jf. § 49 har regler om objektivt erstatningsansvar, med lignende begrensninger som etter forurensningsloven.

Mens de nevnte lovbestemmelsene ikke medfører noe generelt erstatningsansvar ved skade på biologisk mangfold, er bestemmelsen i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard § 95 av en annen karakter. Paragrafen inneholder to forskjellige erstatningsregler med sikte på miljøskade generelt. Loven har ingen særskilt definisjon av dette begrepet, men det omfatter bl.a. skade på biologisk mangfold og kulturminner og terrengskader. Begge erstatningsreglene i § 95 omfatter all miljøskade som skyldes overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av svalbardmiljøloven, og er begrenset til dette.

Etter svalbardmiljøloven § 95 første ledd har skadevolderen som hovedregel objektivt erstatningsansvar for økonomisk tap som følge av miljø­skaden. Den som indirekte har medvirket til miljø­skaden (f.eks. ved å levere varer eller tjenester eller ved å utøve kontroll eller tilsyn), kan likevel bare bli ansvarlig når hun eller han har opptrådt uaktsomt. I § 95 annet ledd er det presisert at erstatningsansvaret også omfatter tap som følge av at miljøskaden hemmer utøving av allemannsrett i næring (f.eks. fiske) og kostnader ved avverging, avbøting eller gjenoppretting.

Når noen har voldt en miljøskade som ikke er ubetydelig, kan sysselmannen i tillegg pålegge skadevolderen å betale miljøerstatning etter § 95 tredje ledd. Dette er en erstatningsordning som ikke går ut på å dekke økonomisk tap. Erstatningsbeløpet går inn i Svalbards miljøvernfond, som kan disponeres i samsvar med reglene i svalbardmiljøloven § 98. Det er ingen forutsetning for pålegg om miljøerstatning at skadevolderen har opptrådt uaktsomt. Men om det skal pålegges miljøerstatning, og hvor stort erstatningsbeløpet skal være, vil bli bestemt av en samlet vurdering der det legges vekt på både de påvirkede miljøverdienes betydning, miljøskadens omfang og varighet, overtrederens skyld, andre sanksjoner pålagt overtrederen og omstendighetene for øvrig. Det skal altså tas hensyn til erstatningsansvar etter § 95 første ledd når det eventuelt gis pålegg om miljøerstatning etter § 95 tredje ledd. Sysselmannens pålegg om miljøerstatning kan bringes inn for domstolene og der prøves fullt ut, enten det skjer under tvangsfullbyrding, i en vanlig sivil sak eller i en straffesak. På den måten vil det i prinsippet være domstolene som trekker opp det nærmere innhold av ordningen med miljøerstatning.

23.3.11.3 Rettspraksis om erstatning for skade på biologisk mangfold

I forbindelse med vassdragsreguleringer er det i en rekke tilfelle gitt erstatning for tapt eller redusert fiske til grunneieren eller en annen som innehar fiskeretten, jf. vassdragsreguleringsloven 14. desember 1917 nr. 17 § 16 nr. 1. I disse tilfelle var det tale om ødeleggelse eller forringelse av fiskens leveområde. For øvrig er rettspraksis begrenset. Men det foreligger noen avgjørelser av interesse, som dels gjelder erstatning etter avliving, dels erstatning for skade som følge av utsetting av organismer:

RG 1979 s. 715 (Frostating) gjelder erstatning til staten etter ulovlig skyting av ti canadagjess som var utsatt. Fuglene var fredet i henhold til jaktloven av 1951. Ifølge dommen var utsettingen ment som en berikelse av naturmiljøet. Ved skytingen ble den utsatte stammen halvert, og det ble ansett nødvendig å sette ut nye individer for å hindre stammen i å dø ut. Retten mente at utgiftene til gjenoppretting av den tidligere tilstand i naturen som var blitt ødelagt ved avlivingen, kunne kreves erstattet og påla skadevolderen å betale erstatning til staten med 1 000 kroner pr. fugl.

Rt. 1992 s. 453 gjelder krav fra lakseoppdrettere mot staten for erstatning for tap som de var påført ved at importert laksesmolt fra Skottland hadde furunkulose, som spredte seg til deres oppdrettsanlegg da de satte ut smolten. Høyesteretts flertall (3-2) kjente staten erstatningspliktig. Flertallet antok at den daværende lov (6. desember 1968 nr. 2) om tiltak mot fiskesykdommer med forskrifter også innebar et vern for den enkelte næringsutøver som måtte bli skadelidende ved at importkontrollen sviktet. Flertallet mente at myndighetsutøvingen ved importkontrollen hadde vært uaktsom sett i lys av de konkrete forhold ved smoltanlegget i Skottland og det høye ambisjonsnivå som fiskesykdomslovens forarbeider setter, og at det derfor forelå erstatningsplikt etter skadeserstatningsloven § 2-1. Mindretallet mente at det ikke var grunnlag for en så streng aktsomhetsnorm.

Rt. 1999 s. 1517 gjelder erstatning for redusert røyefiske som følge av utsetting av pungreke ( Mysis relicta ) i Selbusjøen. Som følge av vassdragsreguleringer i Neavassdraget var ørretfisket i Selbusjøen redusert, og utsettingen skjedd for å bedre næringsgrunnlaget for fisken. Det viste seg imidlertid at pungreken konkurrerte med fisken om næringsgrunnlaget uten selv å tjene som føde som ventet, og dette førte til reduksjon i røyefisket. Høyesterett fant at Direktoratet for naturforvaltning hadde opptrådt uaktsomt ved beslutningen om utsetting, og at staten derfor ble erstatningsansvarlig for det reduserte røyefisket. I vurderingen ble det lagt vekt på at det ikke var gitt noe forhåndsvarsel til alle grunneierne om den planlagte utsettingen, at spørsmålet om ansvar for eventuelle skader ikke var avklart, og at direktoratet syntes å ha vært lemfeldig og lite grundig i sin vurdering av skaderisikoen ved utsetting.

I samband med vassdragsreguleringer må regulanten ifølge en omfattende rettspraksis betale erstatning for skade på biotopen som medfører redusert fiske, til innehaveren av fiskerett, enten dette er grunneieren eller en særskilt innehaver. Dette må ses i sammenheng med ekspropriasjonsrettslige regler. Som et nylig eksempel kan vises til RG 1999 s. 969 (Eidsivating), som gjaldt erstatning for redusert sikfiske som følge av Dokkautbyggingen. Det er også andre eksempler på at beskadigelse av den biotopen som har dannet grunnlag for næringsutøvelse, har gitt rett til erstatning. I RG 1967 s. 351 (Frostating) fikk en yrkesfisker erstatning for tap han led ved at fiskeplassen som han hadde arbeidet med å rydde i fjorden, ble ødelagt ved dumping av fyllmasse.

I svensk praksis foreligger en avgjørelse av Högsta Domstolen der den ansvarlige for felling av to jerver ble pålagt å betale erstatning til staten med 50 000 SEK for hver, jf. NJA 1995 s. 249 . 10 Hovedsynspunktet var at staten hadde utgifter til bevaring av jerv som pga. avlivingen ble delvis bortkastet. I prinsippet skulle det være tale om erstatning for individenes ”avlsverdi”, og i praksis ble erstatningen utmålt ut fra en samlet vurdering av statens kostnader til bevaring av den fredete jerven. I svensk juridisk teori er det reist spørsmål om dommen i realiteten innebærer innføring av en rett til erstatning for økologisk skade (uavhengig av økonomisk tap).

23.3.11.4 Utvalgets vurderinger og forslag

Hvor langt rekker gjeldende rett?

Etter utvalgets mening kan man konstatere at regler om erstatning i praksis spiller forholdsvis liten rolle når det gjelder skade på biologisk mangfold og naturmiljøet for øvrig. Hovedårsaken til dette er at det som hovedregel ikke gis erstatning for økonomisk tap hvis tapet skyldes at en allemannsrett ikke kan utnyttes som før, og at en rent økologisk skade ofte ikke medfører noe påviselig økonomisk tap for enkeltpersoner.

Selv forurensningslovens regler om erstatning for skader på naturmiljøet som skyldes forurensning, har spilt mindre rolle i praksis enn man antakelig forestilte seg da reglene ble vedtatt. For øvrig kommer erstatning først og fremst på tale der skaden angår individuelle særretter til å høste eller bruke naturen, typisk når en grunneier får redusert utbyttet av sin rett til jakt eller fiske på eiendommen. Bortsett fra forurensningsskadene er det usikkert i hvilken utstrekning enkeltpersoner som ikke kan påberope seg noen særrett, kan kreve erstatning bare fordi de kan vise til et tap som følge av skade på naturen. 11 Men hvis høsting eller annen utnytting har vært basert på fast og tradisjonell bruk, har det forekommet at erstatning er gitt selv om den er basert på en allemannsrett, særlig hvis skadelidte har truffet konkrete tiltak for å lette utnyttingen eller det er tale om forholdsvis eksklusiv bruk for en avgrenset krets og tapet ikke er ubetydelig (jf. RG 1967 s. 351 og Rt. 1985 s. 247 (3-2) (Kåfjord)).

Det gjelder generelt for norsk rett at erstatning bare gis for økonomisk tap, hvis det ikke er særlig grunnlag – fortrinnsvis i lov – for noe annet, jf. Rt. 1995 s. 1303 (1313). 12 Den begrensede rettspraksis som foreligger, kan imidlertid tale for at det ikke er nødvendig å forstå kravet til økonomisk tap på en streng måte. I RG 1979 s. 715 (Frostating) ble det således gitt erstatning for utgifter til gjenoppretting av skaden ved avliving. Når svensk praksis åpner for erstatning for bortkastede utgifter etter en nokså skjønnsmessig vurdering, kan mye tale for at det samme kan være tilfellet i norsk rett. Retts­tilstanden er imidlertid uklar og usikker, og erstatningsplikten er under enhver omstendighet knyttet til en form for økonomisk tap og ikke primært til den skade som er voldt på naturmiljøet.

Utvalgets forslag om miljøerstatning

Av to forskjellige økologiske skader kan den alvorligste godt være den som ikke medfører noe økonomisk målbart tap for enkeltpersoner. Man kan antakelig si at jo mer sjelden en art er, desto mindre sannsynlig er det at utryddelsen vil medføre et økonomisk tap for noen. Utvalget ser det derfor som en skjev rettstilstand at det først og fremst – og kanskje bare – er skader på naturmiljøet som volder økonomisk tap, som kan utløse et erstatningsansvar for skadevolderen.

Utvalget foreslår derfor en regel som vil gi adgang til å pålegge erstatningsansvar for skade på biologisk mangfold eller på naturmiljøet for øvrig, selv om det ikke er voldt noe økonomisk tap. En slik regel finnes allerede for Svalbard i svalbardmiljøloven § 95 annet ledd, som gir sysselmannen hjemmel til å gi pålegg om erstatning – et pålegg som kan bringes inn for domstolene til full overprøving. Regelen bør gjelde ikke bare ved overtredelse av naturmangfoldloven selv, men også når miljøskaden skyldes en overtredelse av forurensningsloven eller av annen lovgivning som tjener til å gjennomføre mål og prinsipper i naturmangfoldloven. Denne erstatningsordningen bør – som etter svalbardmiljøloven – betegnes miljøerstatning .

En regel om miljøerstatning innebærer en sivilrettslig reaksjon på overtredelse av naturmangfoldloven mv. som kan gjøre det mulig å redusere bruken av straffesanksjoner. Dette vil være i tråd med hovedsynspunkter i regjeringens forslag til ny straffelov, Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), og Sanksjonsutvalgets utredning NOU 2003: 15. Forutsatt at ordningen med miljøerstatning får en slik utforming som beskrives nedenfor, anser utvalget det tilstrekkelig å sette straff bare for forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser av naturmangfoldloven. Overtredelser som kan betegnes som uaktsomme, men ikke grovt uaktsomme, må da møtes med pålegg om miljøerstatning eller andre reaksjoner i stedet for straff.

I svalbardmiljøloven § 95 tredje ledd er regelen om miljøerstatning begrenset til tilfelle hvor overtredelsen har voldt ”ikke ubetydelig” miljøskade, og miljøerstatning kan ikke pålegges hvor overtredelsen bare har medført fare for miljøskade. Dersom man skal begrense straffehjemmelen etter naturmangfoldloven til forsettlige og grovt uaktsomme overtredelser, mener utvalget at adgangen til å pålegge miljøerstatning bør gjelde også der miljøskaden er ubetydelig, og trolig også for andre overtredelser. Men til gjengjeld bør det ha vesentlig betydning for erstatningsbeløpets størrelse om det faktisk er inntrådt noen skade eller ikke.

For det annet vil det styrke miljøerstatningens karakter av sivilrettslig reaksjon om den går inn i et særskilt fond som bare kan brukes til angitte formål i tråd med naturmangfoldloven. Dette kan også styrke miljøerstatningens gjenopprettende funksjon og dermed dens legitimitet. Utvalget foreslår derfor at miljøerstatninger – sammen med tvangsmulkter etter naturmangfoldloven og eventuelle andeler av økonomisk utbytte ved utnytting av genetisk materiale etter utk. § 58 fjerde ledd – skal inngå i et fond som betegnes Naturfondet. Dette har særskilt betydning for å sikre at miljøerstatning kan pålegges etter at skadevolderen er frifunnet i en straffesak og uten hinder av forbudet mot dobbelt strafforfølgning i den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 7 art. 4. En slik situasjon kan f.eks. tenkes der det blir reist tiltale for en overtredelse som har ført til alvorlig miljøskade, men tiltalte blir frifunnet for straff fordi domstolen – i motsetning til påtalemyndigheten og miljøvernmyndigheten – kommer til at tiltaltes uaktsomhet ikke kan karakteriseres som grov.

Man kan her se Naturfondet som statens eller allmennhetens representant for de naturverdier som blir krenket ved overtredelse av naturmangfoldloven. Likheten med erstatningskrav for skade på konkrete økonomiske verdier og hensynet til rettssikkerhet for overtrederen taler for at domstolene bør kunne vurdere erstatningsspørsmålet fullt ut, både lovens vilkår for å pålegge erstatning, om det bør gis pålegg om erstatning, og erstatningens størrelse. Som for andre erstatningskrav er det da liten grunn til at et pålegg om miljøerstatning skal kunne påklages til overordnet forvaltningsorgan.

Naturfondet bør administreres av et eget styre eller den myndighet etter naturmangfoldloven som Kongen fastsetter. Loven bør angi hvilke formål midlene skal kunne brukes til, jf. utk. § 72. Siden grunnlaget for fondet er mer begrenset enn etter svalbardmiljøloven – der det også omfatter jaktgebyr og gebyr for tilreisende – bør formålene være mer begrenset. Utvalget mener at det sentrale formål med fondet bør være å bruke midler til å gi tilskudd til skjøtsel og til gjenoppretting av miljøtilstanden så langt det ikke blir dekket av en ansvarlig. Dersom det ikke innføres regler om erstatning til enkeltpersoner for økonomisk tap som blir voldt ved en overtredelse av naturmangfoldloven, jf. kap. 23.3.11.5, bør fondets midler også kunne brukes til å gi tilskudd til dem som kan antas å lide et tap ved overtredelsen. Tilskudd med et slikt formål vil særlig kunne tjene til å styrke næringsgrunnlaget for den som har fått det redusert fordi noen har overtrådt naturmangfoldloven. En slik ordning vil være i tråd med de tanker som ligger bak utvalgets forslag om tilskudd som ledd i kompensasjon for opprettelse av verneområder, jf. kap. 18.11.

23.3.11.5 Erstatning for individuelt økonomisk tap?

Det kan reises spørsmål om det bør innføres en regel som pålegger skadevolderen å betale erstatning for økonomisk tap som enkeltpersoner lider ved at noen overtrer naturmangfoldloven. En slik regel vil særlig ha betydning der tapet skyldes at skadelidte etter lovovertredelsen ikke kan utnytte en allemannsrett som før, f.eks. til bærsanking eller fiske.

Svalbardmiljøloven § 95 første ledd er en erstatningsregel av denne typen, og har forurensningslovens erstatningsregler som utgangspunkt. Det er her å merke at svalbardmiljøloven også fullt ut regulerer forurensning på Svalbard. Regelen i § 95 første ledd medfører både et objektivt ansvar som utgangspunkt, og gir erstatning for tap knyttet til utøving av allemannsrett – men formodentlig bare når det skjer i næring, jf. § 95 annet ledd bokstav a. I tillegg gir svalbardmiljøloven § 95 første ledd hjemmel for å kreve erstatning for utgifter til avbøting av miljøskade og gjenoppretting av miljøtilstanden, jf. § 95 annet ledd bokstav b. Men dette blir i forslaget til naturmangfoldlov dekket av regelen i utk. § 68 annet ledd. Diskusjonen her begrenser seg derfor til spørsmålet om en erstatningsregel for enkeltpersoners tap.

Utvalget er imidlertid kommet til at det ikke bør foreslå noen slik ansvarsregel i naturmangfoldloven, iallfall ikke dersom de tilfelle hvor behovet for erstatning er størst uten at det dekkes av gjeldende regler, kan ivaretas ved tilskudd fra Naturfondet. Svalbardmiljølovens regel er delvis begrunnet i at den også fanger opp forurensningsskader, som på fastlandet er dekket av forurensningsloven kap. 6. En regel om objektivt erstatningsansvar etter naturmangfoldloven kan på den annen side komme til å favne unødig vidt – f.eks. når det gjelder erstatningsplikt for skogbrukere eller for utøvere av friluftsliv.

23.3.12 Overtredelsesgebyr

I lys av Sanksjonsutvalgets forslag om å legge større vekt på administrative tiltak, har utvalget også vurdert behovet for ha regler om administrative sanksjoner i naturmangfoldloven. Overtredelsesgebyr i Sanksjonsutvalgets terminologi karakteriseres ved at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt et forbud eller et påbud fastsatt i lov eller vedtak med hjemmel i lov, jf. NOU 2003: 15 s. 220.

Utvalget mener at det ville være hensiktsmessig med en hjemmel for å benytte administrative overtredelsesgebyr i stedet for straff ved de minst alvorlige overtredelsene. Det er utvalgets syn at Statens naturoppsyn vil være godt egnet til å ilegge slike gebyrer.

Utvalget har imidlertid ikke foreslått noen bestemmelse om overtredelsesgebyr i lovutkastet. Dette skyldes at Sanksjonsutvalget både foreslår mønsterbestemmelser og nye generelle bestemmelser i forvaltningsloven for å sikre standardisering og ensartet utforming av bestemmelser om administrative sanksjoner (jf. NOU 2003: 15 kap. 13.3.1.1). Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at regler om administrative overtredelsesgebyr i naturmangfoldloven vurderes i sammenheng med oppfølgningen av Sanksjonsutvalgets forslag. Utvalget bemerker ellers at behovet for særskilte regler om overtredelsesgebyr nok blir noe mindre hvis det innføres regler om miljøerstatning i samsvar med utvalgets forslag.

23.3.13 Straff

23.3.13.1 Gjeldende rett

Straffeloven § 152 b

I 1993 ble en ny generalklausul mot miljøkriminalitet tatt inn i straffeloven som § 152 b. Bestemmelsen lyder:

”Med fengsel inntil 10 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt:

(1) forurenser luft, vann, eller grunn slik at livsmiljøet i et område blir betydelig skadet eller trues av slik skade, eller

(2) lagrer, etterlater eller tømmer avfall eller andre stoffer med nærliggende fare for følger som nevnt i nr. 1.

Hvis noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred har blitt følgen, kan fengsel inntil 15 år anvendes.

Med fengsel inntil 6 år straffes den som forsettlig eller grovt uaktsomt

(1) minsker en naturlig bestand av fredede levende organismer som nasjonalt eller internasjonalt er truet av utryddelse, eller

(2) påfører betydelig skade på et område som er fredet gjennom vedtak etter naturvernloven kapittel II, viltloven §7 svalbardmiljøloven kapittel III, lov om Jan Mayen § 2 eller lov om Bouvet-øya, Peter Is øy og Dronning Mauds land med mer § 2, eller

(3) påfører betydelig skade på kulturminner eller kulturmiljøer av særlig nasjonal eller internasjonal betydning.

Medvirkning straffes som ellers bestemt i denne paragrafen.”

Bestemmelsen omfatter både fauna-, forurensnings- og kulturminnekriminalitet, og medfører en straffeskjerpelse for alvorlig miljøkriminalitet. Bakgrunnen for å innføre en slik generalklausul var en oppfatning om at straffebestemmelsene i særlovene ikke ga et tilstrekkelig strafferettslig vern, iallfall ikke når det gjaldt en del alvorlige former for miljøkriminalitet. Videre var bestemmelsen ment som et generelt signal til de strafferettslige myndigheter om en opprioritering av innsatsen mot miljøkriminalitet. 13 Straffeloven § 152 b kan være aktuell å bruke f.eks. mot alvorlig skadeforvoldelse i verneområder, hvor det er unaturlig å anvende naturvernlovens mer beskjedne strafferamme. Hvorvidt handlingen rammes av generalklausulen vil måtte vurderes i forhold til skadens omfang og om den rammer spesielt verdifull eller sårbar natur. I tillegg vil det ha betydning i hvilken grad skaden er reversibel. 14

Den første dom for brudd på generalklausulen ble avsagt av Namdal tingrett i april 2004. Dommen er imidlertid anket og dermed ikke rettskraftig. En skogbruker ble dømt til fengsel i elleve måneder (hvorav seks måneder betinget) for hogst i et naturreservat i Nord-Trøndelag. Skogbrukeren hadde snauhogd et område som var midlertidig fredet. Hogsten førte bl.a. til at populasjonen av sårbare lavarter i området ble redusert.

Til tross for at det ennå ikke foreligger noen rettskraftige domfellelser for overtredelse av straffeloven § 152 b, har bestemmelsen likevel vært et argument i favør av den straffeskjerpelse som er skjedd ved overtredelse av bestemmelsene i særlovgivningen, jf. nedenfor. Bestemmelsen har også vært et symbol på at lovgivende myndighet prioriterer miljøkriminalitet høyere enn før. 15

Viltloven

Viltloven har en straffebestemmelse i § 56 som gir anledning til å idømme fengsel inntil ett år for ”den som overtrer regler gitt i eller i medhold av denne lov dersom ikke forholdet rammes av et strengere straffebud”. Bestemmelsen ble endret i 1993 slik at det ved særdeles skjerpende omstendigheter kan idømmes fengsel i to år, mot tidligere ett år. Endringen av strafferammen ble gjort med den begrunnelse at man ville markere alvoret i de grovere former for faunakriminalitet, da dette ikke var godt nok ivaretatt i gjeldende lovgivning. 16

Typiske overtredelser er:

• jakt på og fangst av truete fuglearter (f.eks. dagrovfugler og ugler)

• ulovlig jakt på de store rovdyrene (bjørn, ulv, gaupe og jerv)

• ulovlig jakt på hjortevilt (hjort, elg, rådyr og villrein)

• ulovlig eggsanking

Lakse- og innlandsfiskloven

Lakse- og innlandsfiskloven § 49 første ledd fastsetter straff for den som ”overtrer eller medvirker til overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller opprettholdt ved loven eller vilkår fastsatt i medhold av loven”. Strafferammen er fengsel i ett år, og to år ved særdeles skjerpende omstendigheter. Lakse- og innlandsfiskloven ble revidert i 1992, og i forbindelse med dette ble strafferammen øket fra tre måneder til ett år, og to år hvis særdeles skjerpende omstendigheter foreligger. Utvidelsen ble gjort under henvisning til den tilsvarende økning av straffenivået som samtidig var foreslått for viltloven. Typiske overtredelser er bruk av ulovlig redskap og brudd på bestemmelsene om fredningstid.

Naturvernloven

Etter naturvernloven § 24 straffes den som ”overtrer forbudsbestemmelser gitt i medhold av denne lov, eller § 15, eller som medvirker til det”. Som for viltloven og lakse- og innlandsfiskloven er strafferammen fengsel i ett år, og to år hvis særdeles skjerpende omstendigheter foreligger. Frem til 1995 ga straffebestemmelsen i naturvernloven bare hjemmel for å idømme bøter. Utvidelsen av strafferammen ble begrunnet i at bøtenivået var svært lavt og at en slik strafferettslig praksis viste en manglende respekt for de kvaliteter og verdier naturen representerer. 17 Et argument for straffeskjerpelsen var også at endringen fikk straffeprosessuelle følger, ved at man fikk en utvidet adgang til ransaking og pågripelse.

Typiske overtredelser er ulovlig bygging, graving og masseutfylling og hogst i verneområder, plukking av fredede planter og ulovlig ferdsel i verneområder.

Saltvannsfiskeloven

Saltvannsfiskeloven har en strafferamme på 6 måneder for den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan det anvendes fengsel i inntil 2 år.

Genteknologiloven

Genteknologiloven har en strafferamme på 1 år for den som ”overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven eller vedtak truffet med hjemmel i disse bestemmelsene”. For overtredelse under særdeles skjerpende omstendigheter kan det idømmes fengsel i 4 år. Denne strafferammen er relativt høy sammenlignet med strafferammene i andre særlover på miljørettens område, og begrunnelsen er det fare- og skadepotensialet som er forbundet med utsetting av genmodifiserte organismer. 18

Vannressursloven

Straffebestemmelsen i vannressursloven § 63 er noe annerledes utformet enn dem som er nevnt over. Gjerningsbeskrivelsen er mer spesifikt angitt ved at det i første og annet ledd angis hvilke bestemmelser i loven som er belagt med straff. Begrunnelsen er at en mer generelt utformet straffebestemmelse ville ramme forhold som det ikke bør være straffesanksjoner mot. For en del av lovens pliktregler er det ikke innført straffesanksjoner, fordi man anså andre virkemidler som tilstrekkelige og mer hensiktsmessige for å fremme etterlevelse. 19 For eksempel er brudd på den generelle aktsomhetsplikten i vannressursloven § 5 første ledd ikke straffesanksjonert. På den annen side er det fastsatt straff i § 63 første ledd bokstav d for overtredelse av plikten til å opptre aktsomt ved boring etter grunnvann, jf. § 46 første ledd.

Har overtredelse av de bestemmelsene som er angitt i § 63 første og annet ledd ”voldt fare for betydelig skade på mennesker, miljø eller eiendom, eller det for øvrig foreligger skjerpende omstendigheter”, kan straffen settes til fengsel i 2 år, jf. § 63 tredje ledd første punktum. Denne høyere strafferammen gjelder også hvis overtredelsen har ”voldt skade på mennesker eller verneverdier i et vernet vassdrag” jf. § 63 tredje ledd annet punktum. Det er få saker om brudd på vannressursloven som er avsluttet siden loven trådte i kraft 1. januar 2001. To saker er imidlertid beskrevet i boks 23.4.

Svalbardmiljøloven

Svalbardmiljøloven § 99 setter straff av fengsel inntil ett år for den som ”overtrer bestemmelser fastsatt i denne lov eller i medhold av loven”. Fengsel i inntil tre år kan anvendes hvis det er ”inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade, eller det for øvrig foreligger særdeles skjerpende omstendigheter”.

23.3.13.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Straff som nødvendig sanksjonsmiddel må vurderes i lys av hvilke andre sanksjonsmuligheter som foreligger og hvilken betydning en straffetrussel vil ha for å hindre uønsket adferd.

Som nevnt i kap. 23.3.3 anbefaler Sanksjonsutvalget at det foretas en grundig vurdering av behovet for avkriminalisering når det gjelder forhold som rammes av straffebestemmelsene i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven. Begge disse lovene har helt generelle straffebestemmelser, såkalte blankettstraffebud, som omfatter alle regler som er gitt i eller i medhold av loven. Det fremgår av fremstillingen ovenfor at dette er tilfellet for de fleste straffebestemmelsene på miljøområdet. Sanksjonsutvalget understreker at behovet for straff må vurderes ut fra den enkelte handlingsnorm, og anbefaler at det i alle fall sondres mellom handlingstyper som innebærer en krenkelse av sentrale miljøverdier, f.eks. smitte av lakseparasitter og jakt på fredete arter – og som derfor bør gis et strafferettslig vern – og handlingstyper som mer kan karakteriseres som formalovertredelser som ikke direkte krenker de interesser lovgivningen skal verne om, f.eks. manglende melding om jaktutbytte. Sanksjonsutvalget har foreslått at kriminalisering i utgangspunktet knyttes til fem hensyn som bør stå sentralt i enhver vurdering av om det skal fastsettes en sanksjon for overtredelse av handlingsnormer, og hvilken eller hvilke sanksjoner som i så fall bør velges. De fem hensynene er:

• Nødvendighet : Er det nødvendig med en sanksjon, og må denne i tilfelle være straff?

• Subsidiaritet : Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås med andre sanksjoner.

• De vernede interesser : De interesser sanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

• Alvorlighet : Normalt bør straff bare anvendes ved alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet).

• Håndheving : Når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis blir søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.

I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) om ny straffelov har Justisdepartementet i hovedsak sluttet seg til disse vurderingene (kap. 7.5, s. 88–93). Departementet tar utgangspunkt i det såkalte skadefølgeprinsippet: Atferd bør bare gjøres straffbar dersom den fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet. I tillegg oppstiller departementet to andre generelle kriterier: straff bør bare brukes dersom andre reaksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige, og Straff bør bare brukes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.

Mange av rettspliktene i naturmangfoldloven er av en slik art at det kan være behov for en sanksjon for å motivere til overholdelse og markere betydningen av bestemmelsene. Overtredelse av miljøregler kan i en del tilfelle være vanskelige å avdekke. Det er nok videre slik at bevisstheten om mulig miljøskade eller fare for slik skade for mange ikke vil være tilstrekkelig motiverende for unngå en overtredelse av rettsplikter i loven. Dette gjelder særlig på områder der en overtredelse vil innebære en ”vinning” for overtrederen, f.eks. ulovlig hogst, ulovlig uttak av prioriterte arter eller ulovlig bygging i verneområder. Hensynet til effektiv allmennprevensjon er derfor fremtredende.

Spørsmålet er om det er behov for straff, eller om andre sanksjoner kan være like effektive. Det fremgår av diskusjonen i kap. 23.3.5 til 23.3.10 at utvalget foreslår flere forvaltningstiltak som reaksjon på overtredelser. Det foreslås videre i kap. 23.3.11 regler om miljøerstatning og i kap. 23.3.12 at en hjemmel for å ilegge administrative overtredelsesgebyr vurderes i sammenheng med oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets forslag.

Det kan generelt for naturmangfoldloven sies at bestemmelsene verner om viktige offentlige interesser, nemlig en bærekraftig miljø- og ressursforvaltning. Dette er et forhold som taler for bruk av straff i håndhevingen av loven. Overtredelse av så vel artsforvaltningsbestemmelsene som bestem­melsene om områdevern kan tenkes å få alvorlige konsekvenser for det biologiske mangfoldet, også på lang sikt. Det samme gjelder ulovlig utsetting eller innførsel av fremmede organismer.

Når det gjelder mulighetene for håndheving av en straffetrussel, vil utvalget vise til at det de senere årene er bygget opp et oppsynsapparat som skal føre tilsyn med om miljølovgivningen overholdes, og at alvorlig miljøkriminalitet er blant de kriminalitetsformer som etter sin art skal prioriteres av politiet og påtalemyndigheten. 20 Håndheving byr i praksis på problemer fordi en del miljøovertredelser, som alt nevnt, er av en slik art at de kan være vanskelige å oppdage. Oppklaringsprosenten for miljøovertredelser som anmeldes til politiet, er ca. 50. Dertil kommer at politiet og påtalemyndigheten har lang saksbehandlingstid. Tross disse forhold er utvalget av den oppfatning at forholdene skal ligge til rette for at overtredelser kan bli avdekket og straffetrusselen håndhevet. Det er først i de senere år at miljøkriminalitet har vært viet særlig oppmerksomhet i rettssystemet, 21 og etter hvert som tilsynsapparatet blir bedre utviklet og politi og påtalemyndighet får mer erfaring med denne type saker, vil sannsynligvis de praktiske problemene bli mindre.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det skal være mulig å straffesanksjonere overtredelse av naturmangfoldloven. Utvalget anbefaler at straffebestemmelsen – utk. § 73 – formuleres slik at de reglene som skal være straffesanksjonert nevnes eksplisitt. Det bør med andre ord ikke fastsettes et generelt straffebud som gjelder alle bestemmelsene i loven. Dette er i tråd med Sanksjonsutvalgets anbefalinger.

Et grunnvilkår for at en person skal kunne straffes er at det er utvist skyld. Med de reaksjonsformer som utvalget har foreslått ellers, er det neppe behov for å kunne straffe overtredelser som er begått av simpel uaktsomhet. Dette forutsetter at forslaget om miljøerstatning blir fulgt opp, siden dette vil være en viktig reaksjon når overtredelsen er begått av uaktsomhet. Utvalget antar for sin del at hvor straffverdigheten er markert, vil overtredelsen være gjort med forsett eller grovt uaktsomt, og det samme vil være tilfellet der overtredelsen har gitt overtrederen en nevneverdig vinning som det er aktuelt å inndra. Straffverdige tilfelle hvor det kan være problematisk å bevise forsett, vil gjennomgående bli fanget opp ved at grov uaktsomhet er tilstrekkelig til straffellelse.

Utvalget mener at naturmangfoldloven bør inneholde hjemmel for å idømme bøter og fengselsstraff. Utgangspunktet må være at strafferammen i naturmangfoldloven i alle fall må ligge på samme nivå som strafferammen i henholdsvis viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og naturvernloven gjør i dag. Lovendringer og utvikling i rettspraksis har i betydelig grad ført til en heving av straffenivået i saker om miljøkriminalitet. Høyesterett har i flere nyere avgjørelser gitt uttrykk for at straffenivået er hevet. Vedtakelsen av straffeloven § 152 b gir også uttrykk for en skjerpet holdning fra lovgivernes side til miljøkriminalitet. Utvalget mener på denne bakgrunn at dagens strafferamme er for lav, og foreslår å øke strafferammen ved særdeles skjerpende omstendigheter fra 2 til 3 år. Hva som regnes som særdeles skjerpende omstendigheter i denne sammenheng, må bl.a. ses i lys av generalklausulen i straffeloven § 152 b: Den økede strafferammen er bare aktuell for overtredelser som ikke fanges opp av straffelovens bestemmelse. Denne rammer imidlertid bare visse særdeles grove overtredelser, f.eks. der det dreier seg om stor miljøskade eller spesielle kulturminner. Overtredelse av lovens alminnelige regel vil kunne medføre bøter eller fengsel i 1 år, slik strafferammen er i gjeldende naturvernlov, viltlov og lakse- og innlandsfisklov.