14 Introduksjon av fremmede organismer

Der skreg en fugl

Der skreg en fugl over øde hav,

langt fra lande.

Den skreg så sårt i den høstgrå dag,

flaksed i brudte, afmægtige slag

seiled på sorte vinger

bortover hav . . . . .

Vilhelm Krag

14.1 Innledning

14.1.1 Generelt

Introduksjon av planter og dyr har i alle år vært en del av vår kultur. De aller fleste vekstene som dyrkes for matproduksjon o.l. er introdusert. Som eksempler kan nevnes kornslagene, potet og kål. Disse introduksjonene har hovedsakelig vært forbundet med positive eller nøytrale konsekvenser.

I de senere årene har antall introduksjoner av andre typer organismer økt. Dette skyldes særlig endringer i internasjonale transport- og handelsmønstre. Det økte antallet introduksjoner har ført til at de negative virkningene av dem er blitt synligere for både nasjonale og internasjonale normgivere og folk flest. Spredning av fremmede organismer regnes i dag som en av de alvorligste truslene mot det biologiske mangfoldet.

I kap. 7.2.5 er det gitt en beskrivelse av de konsekvensene som introduksjon av fremmede organismer kan medføre for det biologiske mangfoldet. Fremmede organismer vil ikke ha et naturlig samspill med stedegen flora og fauna, f.eks. vil de ofte ikke ha naturlige fiender. De kan fortrenge sted­egne arter, bl.a. som fødekonkurrent. Fremmede organismer kan også forårsake sykdom hos lokale arter, eller bruke dem som føde, og på den måten redusere det stedegne biologiske mangfoldet. Et problem som kun omfatter innvandring av fremmede populasjoner, er faren for utvanning av lokale gentilpasninger. Dette gjør at en f.eks. ikke ønsker innblanding av oppdrettslaks i villakspopulasjonene. Etter hvert som klimaet blir varmere, vil fremmede organismer lettere kunne få fotfeste i norsk natur, og risikoen ved en introduksjon vil dermed kunne øke. Klimaendringer vil i tillegg kunne medføre flere migrasjoner og økt biologisk mangfold i Norge.

14.1.2 Begreper og virkemiddelbruk

Begrepet organisme brukes om individer av både arter, underarter og lavere taxa samt populasjoner eller bestander. Begrepet omfatter enhver del av en organisme som er i stand til å formere seg eller overføre genetisk materiale. En organisme regnes som fremmed når den ikke er hjemmehørende i det området den kommer til. Organismen kan ha krysset landegrensen (grensekryssende introduksjon) eller komme fra et annet sted innen samme land (intern introduksjon). Hvor den kommer fra, kan ha betydning for valget av reguleringsmåte.

En særskilt form for ”fremmede” organismer er genmodifiserte organismer. Problemstillingene knyttet til genmodifiserte organismer er imidlertid regulert i genteknologiloven, 1 og utvalget har derfor avgrenset sitt lovforslag mot disse.

I tråd med definisjonen som er benyttet i retningslinjer vedtatt på biomangfoldkonvensjonens sjette partsmøte (se kap. 14.2.2.1), taler vi om introduksjon av en fremmed organisme når organismen ved menneskers hjelp forflytter seg til et område utenfor dens tidligere eller nåværende naturlige leveområde. 2 Introduksjonen innebærer at organismen ved menneskers hjelp forserer en geografisk barriere (f.eks. hav, fjellkjede eller elvesystem) for dens naturlige spredning. 3 Introduksjonen kan f.eks. skje ved at en organisme bevisst settes ut, ved rømning fra anlegg, ved at den omsettes som en vare, eller ved utilsiktet innførsel gjennom transport og ferdsel. Noen fremmede organismer, f.eks. bakterier eller parasitter, kan også ha fulgt med på lasset ved utsetting av en annen organisme.

En gradvis og naturbetinget utvidelse av en arts utberedelsesområde anses ikke som introduksjon. Selv om en art er introdusert ved menneskers hjelp i et annet land, kan den videre utbredelsen til Norge skje uten slik hjelp. Kongekrabben er et eksempel på dette. Slike tilfeller kan betegnes som sekundære introduksjoner , jf. kap. 7.2.5.1.

For introduksjoner kan man bruke hjelpebegrepene tilsiktet og utilsiktet . 4 Med tilsiktede introduksjoner menes bevisst flytting av organismer til områder utenfor deres naturlig leveområder. Det er ikke avgjørende om man har hatt noe bevisst ønske om etablering av organismen. Enkelte tilsiktede introduksjoner har karakter av reintroduksjon av organismer som har eksistert i landet på et tidligere tidspunkt. Utilsiktede introduksjoner er alle introduksjoner som ikke er tilsiktede, f.eks. som følge av transport, eller som bivirkning av tilsiktede introduksjoner, f.eks. parasitter som følger med innførte planter eller fisk.

Hvordan en fremmed organisme kommer til landet eller distriktet, har først og fremst betydning for hvilke virkemidler som det kan være aktuelt å ta i bruk. Når det gjelder introduksjoner til Norge, må virkemiddelbruken i størst mulig grad være rettet mot å forebygge uønskede effekter . Dette kan gjøres ved å regulere de handlingene som medfører introduksjonene, f.eks. tillatelsessystemer for bevisste utsettinger og krav til virksomhet som kan medføre utilsiktede utslipp. Særlig for utilsiktede introduksjoner vil tiltak for å begrense skade være viktig.

For arter som sprer seg, enten naturlig – ved migrasjon – eller som en følge av en menneskelig handling i et annet land – dvs. sekundær introduksjon (slik som kongekrabben), vil de aktuelle virkemidlene først og fremst gjelde skadebegrensning . Hvorvidt det bør settes i verk tiltak eller ikke, vil i stor grad avhenge av bakgrunnen for spredningen. Naturlig utvikling vil det som regel ikke være grunn til å bekjempe. Annerledes kan det være med sekundære introduksjoner.

14.2 Internasjonale forpliktelser

14.2.1 Innledning

Nasjonale bestemmelser om introduksjoner av fremmede organismer må ligge innenfor de forpliktelsene som Norge har påtatt seg internasjonalt. I det følgende vil det bli redegjort for hvilke krav som stilles i de internasjonale miljøkonvensjonene på den ene side, og i det internasjonale handelsregelverket på den annen side. Det er også bestemmelser i havretten som det må tas hensyn til. I tillegg behandles internasjonale bestemmelser vedrørende grensekontroll, da disse har betydning for de faktiske mulighetene for å håndheve et regelverk om introduksjoner.

14.2.2 Internasjonale forpliktelser og retningslinjer med fokus på bevaring av biologisk mangfold.

14.2.2.1 Konvensjonen om biologisk mangfold (biomangfoldkonvensjonen)

Biomangfoldkonvensjonen art. 8 (h) pålegger partene så langt det er mulig og som hensiktsmessig å hindre introduksjoner av fremmede arter 5 som truer økosystemer, leveområder eller arter, eller å kontrollere eller utrydde slike introduserte arter.

På det sjette partsmøtet i Den Haag i 2002 ble det vedtatt femten retningslinjer for utvikling av effektive strategier for å redusere spredningen av og påvirkningen fra invaderende fremmede arter. 6 De vedtatte prinsippene er retningsgivende for partenes oppfølging av forpliktelsene etter konvensjonens art. 8 (h), men ikke rettslig bindende.

Det første prinsippet slår fast at føre-var-prinsippet bør legges til grunn, både ved bestrebelser for å identifisere og hindre utilsiktede introduksjoner, og for avgjørelser vedrørende tilsiktede introduksjoner. Videre slås det fast at en økosystemtilnærming bør legges til grunn (prinsipp 3).

Andre prinsipper (prinsipp 2, 12, 13, 14, 15) fremhever og beskriver et tretrinns hierarki for handling: (1) å hindre introduksjoner (billigst og mest effektivt), (2) å utrydde de introduserte organismene og (3) å holde situasjonen under kontroll.

Spesielle tiltak anbefales, inkludert forskning og overvåking (prinsipp 5), informasjon og kunnskapsoppbygging (prinsipp 6), grensekontroll og karanteneprosedyrer (prinsipp 7), informasjons- og kunnskapsutveksling (prinsipp 8), samarbeid og kapasitetsoppbygging (prinsipp 9).

Prinsipp 10 omhandler tilsiktede introduksjoner. Det fremgår ikke eksplisitt av ordlyden, men det er likevel grunn til å fortolke prinsippet dit hen at det i utgangspunktet gjelder grensekryssende introduksjoner. Det slås i prinsipp 10 fast at det bør innføres et system med tillatelser for alle førstegangsintroduksjoner og alle introduksjoner av fremmede organismer som allerede er aggressive eller som potensielt er aggressive. Det er videre lagt til grunn at vurderingen av om det skal innvilges tillatelse eller ikke, bør gjøres på grunnlag av en konsekvensanalyse, og at det bare bør gis tillatelse til introduksjon av organismer når det er lite trolig at de vil true det biologiske mangfoldet. Ansvaret for å bevise at en fremmed organisme ikke vil innebære en slik trussel, bør i utgangs­punktet legges på søkeren. Retningslinjene anbefaler at det skal kunne knyttes vilkår til en tillatelse til introduksjon av en fremmed organisme. Avslutningsvis i prinsipp 10 understrekes betydningen av føre-var-prinsippet i denne sammenhengen.

I prinsipp 11 om utilsiktede introduksjoner oppfordres alle land til å etablere tiltak og operative systemer rettet mot slike former for introduksjoner. Også betydningen av å identifisere introduksjonsmåtene og iverksette tiltak for å redusere introduksjonsfaren understrekes.

14.2.2.2 Bernkonvensjonen

Bernkonvensjonens art. 11 nr. 2 (b) fastslår at hver part skal strengt kontrollere introduksjonen av ikke-hjemmehørende arter. 7 Bestemmelsen innebærer i alle fall en forpliktelse til å kontrollere selve introduksjonshandlingen. Formålsbetraktninger taler for at det i formuleringen også ligger en forpliktelse til å kontrollere følgene av en introduksjon. 8 Forpliktelsen i art. 11 nr. 2 (b) reflek­terer i noen grad også føre-var-prinsippet.

14.2.2.3 Bonnkonvensjonen

Art. III nr. 4 (b) i Bonnkonvensjonen bestemmer at de statene som er i utberedelsesområdet til en trekkende art opplistet i appendiks I, så langt som mulig og passende, skal bestrebe seg på (”endeavour”) å motvirke, redusere eller kontrollere faktorer som er eller kan være skadelig for artene, inkludert å strengt kontrollere introduksjonen av, eller kontrollere eller fjerne allerede introduserte, eksotiske arter. 9

Bestemmelsen gjelder bare for å beskytte nærmere bestemte arter. Det dreier seg for det første kun om trekkende arter, og for det andre er forpliktelsen avgrenset til arter oppført i appendiks I. Det er videre en kvalifisering i at forpliktelsen bare gjelder når en fremmed art truer eller kan komme til å true den trekkende arten. Antagelig omfatter bestemmelsen også introduksjoner som kan true artens leveområde. Bestemmelsen innebærer elementer av en føre-var-tilnærming.

14.2.2.4 Havrettskonvensjonen

Havrettskonvensjonen art. 196 (1) bestemmer bl.a. at statene skal treffe alle tiltak som er nødvendig for å hindre, begrense og kontrollere innføring av fremmede eller nye arter som kan føre til betydelige og skadelige forandringer i det marine miljøet. Bestemmelsen omfatter både tilsiktede og utilsiktede introduksjoner. Den er plassert i del XII (vern og bevaring av det marine miljø) og gjelder således alle deler av det marine miljøet.

14.2.2.5 Konvensjonen for kontroll og behandling av ballastvann og sedimenter fra skip (FNs skipsfartsorganisasjon, IMO)

Ballastvannkonvensjonen (International Convention for the Control and Management of Ship"s Ballast Water and Sediments) ble vedtatt 13. februar 2004. Den vil tre i kraft tolv måneder etter at 30 stater som representerer 35 % av verdens handelstonnasje, har ratifisert. Konvensjonen er foreløpig ikke undertegnet av Norge.

Konvensjonen omfatter alle skip i internasjonal fart og innebærer at skip i en overgangsperiode som hovedregel må skifte ut ballastvannet på åpent hav, noe som vil gi en betydelig reduksjon av risikoen for introduksjon av fremmede organismer. Etter overgangsperioden, fra 2009 til 2016 avhengig av når skipet konstrueres og størrelsen på ballastvanntanken, må skip rense ballastvannet i samsvar med strenge rensekrav. Konvensjonen legger til rette for at rensekravene senere kan skjerpes ytterligere i takt med teknologiutviklingen.

14.2.2.6 Ramsarkonvensjonen

Ramsarkonvensjonen har ingen rettslig bindende bestemmelser om introduksjon av fremmede organismer. Det er imidlertid vedtatt en resolusjon om invaderende arter og våtmarkene. 10 Denne resolusjonen inneholder bl.a. (pkt. 18 (a)) en anmodning til konvensjonspartene om å kartlegge fremmede arter i våtmarker og identifisere og prioritere de artene som innebærer en trussel mot våtmarkene, og de artene som har sitt leveområde der. Konvensjonspartene anmodes også (pkt. 18 (d)) om å gjennomgå gjeldende rett og ved behov fastsette regelverk for å hindre introduksjoner av nye og miljøskadelige fremmede organismer, så vel inn til landet som innenfor landegrensene.

14.2.2.7 IUCNs retningslinjer

IUCN har vedtatt retningslinjer for å forhindre reduksjon av biodiversitet som følge av fremmede organismer. 11 Det fremgår av pkt. 2 i retningslinjene at de skal bidra til gjennomføringen av bio­mangfoldkonvensjonen art. 8 (h). Retningslinjene har bl.a. som utgangspunkt at det å forhindre introduksjon av fremmede organismer bør ha høyeste prioritet så vel nasjonalt som internasjonalt. Det vises til at forebyggende tiltak er billigere og mer effektive enn tiltak knyttet til utrydding og kontroll av allerede introduserte organismer. Ut­rydding og kontroll bør settes i verk der det ikke har vært mulig å forebygge en introduksjon.

Retningslinjene omfatter både utilsiktede og tilsiktede introduksjoner. Når det gjelder de utilsiktede introduksjonene, fastslås det generelt at risikoen for slike introduksjoner bør reduseres. For å oppnå dette anbefales bl.a. å identifisere og regulere måter som utilsiktede introduksjoner kan skje på, samt å anvende sanksjoner mot dem som gjennom uaktsom opptreden forårsaker slike introduksjoner. Det anbefales videre å ha regler som sikrer en rask respons dersom utilsiktede introduksjoner skulle skje. For de tilsiktede introduksjonene er retningslinjene særlig konsentrert om behovet for å ha et velfungerende tillatelsessystem.

Når det gjelder mulighetene for å iverksette tiltak vedrørende utrydding og kontroll, viser retningslinjene bl.a. til betydningen av å oppdage og håndtere fremmede organismer på et tidlig stadium etter at introduksjonen har skjedd.

14.2.3 Handelsregelverk og grensekontroll

14.2.3.1 WTO-avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak

For problemstillingene knyttet til introduksjon av fremmede organismer er avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures – SPS-avtalen) 12 mest relevant. 13 Avtalen sikrer bl.a. medlemsstatene rett til å vedta nasjonale tiltak eller standarder for å (1) beskytte mennesker, dyre- og planteliv mot risikoen forbundet med innførsel, etablering og spredning av bl.a. skadedyr, sykdom (”pests or diseases”) og sykdomsbærende organismer, og (2) hindre eller begrense annen ødeleggelse som følger av innførsel, etablering eller spredning av skadedyr innen medlemsstatens territorium. Hovedprinsippet etter avtalen er at hver medlemsstat kan fastsette det beskyttelsesnivået den selv ønsker, og iverksette de veterinære og plantesanitære tiltakene som anses nødvendige for å oppnå dette beskyttelsesnivået.

For å oppnå størst mulig harmonisering av veterinære og plantesanitære tiltak skal medlemsstatene ved valg av tiltak bygge på internasjonale standarder og anbefalinger der slike finnes. 14 Ytterligere tiltak kan fastsettes dersom det foreligger en vitenskapelig begrunnelse for dette, eller det er nødvendig for å ivareta det valgte beskyttelsesnivået. Dersom de tiltakene som settes i verk, ikke bygger på internasjonale standarder, må de baseres på en risikovurdering, som tar hensyn til bl.a. vitenskapelig bevismateriale, inspeksjons- og testingsmetoder, sykdomsfrie områder og økologiske og miljømessige forhold.

Det valgte beskyttelsesnivået må anvendes slik at det ikke blir urettmessige forskjeller mellom beskyttelsesnivåer for sammenlignbare situa­sjoner, dersom dette medfører forskjellsbehandling eller en skjult restriksjon for internasjonal handel. Medlemsstatene plikter også å påse at til­takene som iverksettes, ikke innebærer større restriksjoner på internasjonal handel enn det som er nødvendig for å oppnå beskyttelsesnivået.

SPS-avtalen har innarbeidet en føre-var-tilnærming ved at medlemsstatene også kan iverksette tiltak der det ikke foreligger tilstrekkelig relevant vitenskapelig bevismateriale. Det ligger imid­lertid en begrensning i at det i så fall bare kan fastsettes midlertidige tiltak, og medlemsstatene er pålagt en plikt til å innhente de tilleggsopplysningene som er nødvendige for å foreta en mer objektiv risikovurdering. Tiltaket må innen rimelig tid vurderes etter den nye risikovurderingen.

SPS-avtalen er først og fremst utformet for å sikre at importrestriksjoner ikke benyttes som en skjult form for kommersiell proteksjonisme. Det er således ikke en mekanisme som skal sikre at medlemsstatene har fullgode standarder på plass.

14.2.3.2 EØS-avtalen

Etter EØS-avtalen art. 11 og 12 er kvantitative import- og eksportrestriksjoner og tiltak med til­svarende virkning forbudt. Rettspraksis aksepterer imidlertid slike tiltak dersom de er saklig begrunnet i f.eks. miljøhensyn. I tillegg innebærer art. 13 i EØS-avtalen at slike tiltak vil kunne være lovlige der de er begrunnet bl.a. ut fra hensynet til vernet om menneskers og dyrs liv og helse og plantelivet.

Vedlegg I til EØS-avtalen (del I, pkt. 4.5. Akvakultur) setter begrensninger for hvilke levende marine arter Norge kan ha importforbud for. I enkelte tilfeller vil veterinærmyndighetene ha lettere for å stanse innførsel av visse arter dersom miljøvernmyndighetene i sitt regelverk har definert en gitt art som utryddingstruet og ikke bare har uttrykt sin bekymring omkring arten. For eksempel må EUs regler for omsetning av akvakulturdyr vike for nasjonale eller internasjonale regler om bevaring av visse arter.

EUs regelverk for veterinær grensekontroll er omtalt under kap. 14.2.4.

14.2.3.3 Andre handelsregulerende avtaler

Det finnes en lang tradisjon for internasjonalt regelverk for å hindre at plante- og dyresykdommer spres gjennom internasjonal handel. Samarbeidet er i stor grad basert på standardisering innenfor International Plant Protection Convention og Office International des Epizooties. De relevante regelverkene har tradisjonelt tilsiktet beskyttelse av landbruksinteresser. Man har imidlertid i den senere tid utvidet virkeområdet, særlig i for­bindelse med plantevern, til også å ta opp i seg problemstillinger knyttet til trusler mot biologisk mangfold. Det er her en viss overlapping med miljøkonvensjoner som særlig gjelder vern av biologisk mangfold.

14.2.4 Spesielt om grensekontroll

Effektiv grensekontroll er nødvendig for å sikre at reglene om innførsel av fremmede organismer etterleves. Grensekontrollen av dyr og planter er i Norge først og fremst basert på regelverket vedrørende plante- og dyrehelse.

Det er Mattilsynet som fører tilsyn med import av planter og andre smittebærende emner. Det er et vilkår for å importere planter og visse andre vareslag at disse skal være fulgt av sunnhetssertifikat utstedt av planteinspeksjonsmyndigheten i eksportlandet. Ved ankomst til Norge blir det kontrollert at sendingen er fulgt av tilfredsstillende sunnhetssertifikat, og selve varene blir på stikkprøvebasis kontrollert for såkalte karanteneskadegjørere. 15 Karanteneskadegjørere er planteskadegjørere som kan være vanskelige å bekjempe og som kan gi store skader i plante­produksjonen hvis de får etablere og spre seg. 16

Etter en utvidelse av EØS-avtalen 1. januar 1999 gjelder EUs regelverk for veterinær grensekontroll (veterinæravtalen) for innførsel av dyr og animalske produkter. 17 Tilsyn og kontroll ved innførsel av levende dyr fra andre EØS-land skal i hovedsak foregå på avsenderstedet. Veterinærmyndighetene i mottakerlandet kan foreta stikkprøvekontroll for å undersøke om vilkår for innførsel er oppfylt. Stikkprøvekontroll skal ikke utføres på en måte som virker diskriminerende. Det kan foretas utvidet kontroll ved mistanke om uregelmessigheter. 18

Ved innførsel fra andre EØS-land av næringsmidler og andre produkter av animalsk opprinnelse er hovedregelen at kontrollen skal skje på det stedet der produktet tilvirkes. Det kan i tillegg utøves stikkprøvekontroll i markedet etter løpende behov og tilgjengelige ressurser. 19

Kontroll med levende dyr og animalske næringsmidler og produkter som kommer fra land utenom EØS, utføres på spesielt utpekte grensekontrollstasjoner, der det foretas dokumentkontroll, identitetskontroll og fysisk kontroll. Etter å ha gjennomgått slik kontroll, frigis dyrene eller produktene for EØS-markedet og sendes til bestemmelsesstedet. 20

Ovennevnte kontrollrutiner vil i en viss utstrek­ning kunne fange opp organismer som, hvis de ble introdusert, ville opptre invaderende og skade økosystemene der de etablerer seg. For øvrig er det tollmyndighetenes ansvar å håndheve de importforbudene som finnes i lovverket totalt sett. Organismer som ikke omfattes av bestemmelser som regulerer innførsel, vil falle utenfor eksisterende grensekontrollsystemer.

14.3 Gjeldende rett 21

14.3.1 Tilsiktede introduksjoner

14.3.1.1 Innledning

Med tilsiktede introduksjoner menes som nevnt under pkt. 14.1.2 bevisste flyttinger av organismer til områder utenfor deres naturlige leveområder. Både grensekryssende og interne introduksjoner omfattes av begrepet, selv om dette skillet tillegges liten betydning i gjeldende rett. Verken viltloven, lakse- og innlandsfiskloven eller saltvannsfiskeloven opererer med et slikt skille. Når det gjelder planter, er det hovedsakelig de grensekryssende introduksjonene som er regulert, likevel slik at det kan gjelde visse begrens­ninger med hensyn til intern utplanting av planter som kan medføre smitte, jf. forskr. 1. desember 2000 nr. 1333 om planter og tiltak mot plante­skadegjørere kap. II. Ved utsetting i forbindelse med havbeite er det krav om at organismen skal være ”stedegen”, jf. forskr. 28. august 2003 nr. 1110 om tildeling og drift ved havbeiteverksemd § 7 annet ledd.

Det kan tenkes ulike måter å regulere tilsiktede introduksjoner på. Basert på eksisterende regel­verk kan følgende grove tredeling gi en antydning om de vanligste formene for regulering:

1. forbud mot introduksjon, eventuelt med mulighet for å få innvilget tillatelse

2. ”positivlister” eller ”negativlister”

3. andre reguleringsformer

Kombinasjoner av de nevnte reguleringsformene finnes i flere regelverk.

14.3.1.2 Krav om tillatelse til introduksjon

Den vanligste måten å regulere tilsiktede introduksjoner på synes i dag å være forbud kombinert med en tillatelsesordning. Slike regler finnes bl.a. i viltloven (§ 47), lakse- og innlandsfiskloven (§§ 8–9), saltvannsfiskeloven (§ 4 siste ledd), havbeiteloven 22 (§ 3 første ledd) og oppdrettsloven 23 (§ 3 første ledd). I noen få tilfeller, typisk der risikoen for skadevirkninger ved en introduksjon er klar, finnes det også regler om forbud uten unntak. Som eksempel kan nevnes matloven, 24 som bl.a. innebærer forbud mot å omsette eller flytte planter når det er grunn til mistanke om planteskadegjørere som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser (§ 18 annet ledd). Den samme loven har også forbud mot å omsette, flytte eller sette ut levende dyr når det er grunn til mistanke om smittsom dyresykdom som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser (§ 19 annet ledd). Forurens­ningsloven inneholder forbud mot forurensning. Som forurensning regnes også levende mikroorganismer som kan være til skade eller ulempe for miljøet (§ 6).

Helt sentralt i forbindelse med vurdering av om tillatelse til introduksjon bør gis eller ikke, vil normalt være hvilke virkninger den aktuelle introduksjonen vil kunne medføre. Bortsett fra gentek­nologiloven og i noen tilfeller forurensningsloven stiller imidlertid gjeldende regelverk ikke krav til at søkeren gjennomfører en konsekvensanalyse. Etter genteknologiloven skal konsekvensutredning også omfatte helse- og miljømessige skadevirkninger og andre følger av utsettingen, jf. forskr. 20. august 1993 nr. 816 om konsekvens­utredninger etter genteknologiloven (§ 11).

I enkelte regler finnes det en begrenset form for krav til analyse av introduksjonens virkninger, eksempelvis krav til dokumentasjon som skal følge søknaden, eller lovfestet opplysningsplikt. Regler om opplysningsplikt finnes f.eks. i oppdrettsloven (§ 10 første ledd). I produktkontrolloven 25 er det i tillegg til opplysningsplikt også hjemmel for å kreve en representativ prøve som viser et produkts egenskaper og virkninger (§ 5). Tilsvarende er det etter matloven hjemmel til å kreve opplysninger og prøvemateriale når dette er nødvendig av hensyn til kontroll med import eller av hensyn til smitteovervåkning (§ 14). I lov og forskrift om havbeite er det krav om at søknaden skal inneholde opplysninger om miljøforhold, herunder dokumentasjon av opphavet til havbeitedyrene og miljøtilstanden på lokalitetene der de skal settes ut, jf. forskriften § 6 bokstav g.

Hvor det ikke stilles krav om konsekvensanalyser eller annen form for dokumentasjon, er det forvaltningens alminnelige utredningsplikt som gjelder, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Omfanget og innholdet av denne plikten vil ikke bli nærmere drøftet her.

Dagens regelverk stiller ikke gjennomgående krav om at miljøhensyn skal ivaretas ved vurdering av om tillatelse skal gis eller ikke. I en del lover er det imidlertid fastsatt at slike hensyn skal inngå i myndighetenes vurderinger, jf. viltloven (§ 1 første ledd), lakse- og innlandsfiskloven (§ 1), matloven (§ 1 første ledd, se også annet ledd), havbeiteloven (§ 3 annet ledd) og oppdrettsloven (§ 5 første ledd).

Et spørsmål er hvordan gjeldende rett behand­ler introduksjon til et lukket system, et akvarium eller en innhegning. Dette er særlig aktuelt ved introduksjon av dyre- og fiskearter, men kan også tenkes i forbindelse med andre introduksjoner, f.eks. av genmodifiserte organismer. Spørsmålet er bl.a. berørt i viltloven, som betrakter det som utsetting når fremmede viltarter settes i innhegning. 26 Bakgrunnen for dette er at det er mulig å rømme fra en innhegning, slik at skaderisikoen fremdeles er til stede. Forskrift 18. desember 1992 nr. 1174 om import av akvarieorganismer 27 unntar på sin side fra innførselsforbudet arter som utelukkende skal holdes i ”lukkede akvarier” (§ 1). Unntak fra unntaket kan imidlertid fastsettes for arter som kan leve og formere seg i Norge om de blir sluppet fri (§ 2).

14.3.1.3 ”Positivlister” eller ”negativlister”

I noen lover og forskrifter finnes det hjemmel for å vedta ”positivlister” eller ”negativlister”, eventuelt i kombinasjon med bestemmelser om krav til tillatelse.

Med ”positivlister” menes en generell tillatelse til å introdusere nærmere bestemte fremmede organismer. ”Negativlister” er betegnelsen på generelle forbud rettet mot nærmere bestemte fremmede organismer som kan ventes å medføre uheldige virkninger. Der denne reguleringsformen benyttes, har myndighetene på forhånd foretatt de nødvendige vurderingene med hensyn til skadevirkninger. For den potensielle søkeren vil slike lister dermed medføre en enklere prosess.

Eksempler på anvendelse av denne reguleringsformen finnes i forskriften om planter og tiltak mot planteskadegjørere (negativlister 28 ) og forskr. 26. juli 2004 om plantevernmidler (positivlister 29 ). 30

14.3.1.4 Andre reguleringsformer

I tillegg til ovennevnte reguleringsformer er det i lovgivningen eksempler på andre typer regler, herunder regler om aktsomhetsplikt, regler om krav til sertifikater og bruksregler. Regler om aktsomhetsplikt forekommer f.eks. i matloven (§§ 18 første ledd og 19 første ledd) og i produkt­kontrolloven (§ 3 første ledd). Forskrift 1. mars 1996 nr. 291 om skogfrø og skogplanter 31 har bruksregler (§ 6), herunder regler om at det i størst mulig utstrekning bør brukes materiale som har lokal opprinnelse (§ 6-1 tredje ledd), og at flytting av treslag og provenienser skal utføres med varsomhet (§§ 6-2, 6-3 og 6-4). Regler om krav til sertifikater ved innførsel av visse organismer finnes f.eks. i forskriften om planter og tiltak mot planteskadegjørere (sunnhetssertifikat, jf. § 19 første ledd og forskriftens vedlegg 5) og i forskriften om skogfrø og skogplanter (§ 5-2 tredje ledd). For å få utstedt sertifikat må nærmere bestemte vilkår være oppfylt (se bl.a. forskriften om planter og tiltak mot planteskadegjørere § 20 første ledd).

14.3.2 Utilsiktede introduksjoner

Regulering av utilsiktede introduksjoner må først og fremst rettes mot virksomhet som kan medføre risiko for slike introduksjoner. Utilsiktede introduksjoner kan skje på mange ulike måter, og det er derfor særlige utfordringer forbundet med å identifisere og regulere de relevante virksomhetene. Dagens lovgivning dekker noen introduksjonsmåter, men ikke alle.

Det har vist seg at tilsiktede introduksjoner av planter, fisk, matvarer og lignende medfører risiko for utilsiktede introduksjoner av levende organismer som blir med som blindpassasjerer. Forskriften om planter og tiltak mot planteskadegjørere har regler som skal forhindre denne typen introduksjoner. Planter og plantedeler som kan være smittebærende er underlagt særlige innførselsbetingelser, bl.a. hva gjelder opprinnelses­land (§ 17 første ledd og forskriftens vedlegg 4A). Også for introduksjon av fisk finnes regler som skal motvirke skadegjørende blindpassasjerer, jf. bl.a. forskr. 14. oktober 2003 nr. 1239 om dyrehelsemessige vilkår ved omsetning og innførsel av akvakulturdyr og akvakulturprodukter (§ 4, jf. § 1).

Flere av de utilsiktede introduksjonene til norsk marint miljø skyldes tømming av ballastvann. Norsk ratifikasjon av ballastvannkonvensjonen vil medføre at et nasjonalt regelverk for å oppfylle reglene i konvensjonen må vedtas. Et slikt regelverk vil være et eksempel på regulering av virksomhet som kan medføre risiko for utilsiktede introduksjoner.

14.3.3 Oppsummering

Gjennomgåelsen ovenfor viser at det i dag ikke er noen generell lovgivning i Norge om introduksjoner av fremmede organismer. Det finnes imidlertid en lang rekke lover og forskrifter som på en eller annen måte omhandler introduksjoner (se vedlegg 14). Gjeldende rett på dette området kan sies å være preget av en kasuistisk tilnærming, der de enkelte myndigheter søker å løse ”sine” introduksjonsproblemer i ”sin” lovgivning, ut fra de hensynene som der gjør seg gjeldende. Denne tilnærmingen medfører at kompetanse etter regel­verket tilligger forskjellige organer, som regel uten fastsatte tverrgående samarbeidsrutiner. Det er i utgangspunktet ingen uttalte felles prinsipper og hovedlinjer som ligger til grunn for disse reguleringene.

Flere introduksjonsformer og organismetyper er ikke fanget opp av noe regelverk. Dette synes mest å gjelde for interne introduksjoner av planter i Norge. Det stilles ikke uttrykkelig krav om at miljøhensyn skal tas med i vurderingen av om introduksjon skal tillates eller ikke. Det kan videre nevnes at det som hovedregel heller ikke stilles krav til konsekvensanalyser ved søknad om tilsiktede introduksjoner. Med hensyn til utilsiktede introduksjoner er det grunn til å fremheve at det mangler overordnede regler for virksomhet som innebærer risiko for slike introduksjoner.

14.4 Utvalgets vurderinger og forslag

14.4.1 Generelt

Gjennomgåelsen i kap. 14.3 viser at det er en del mangler ved eksisterende lovgivning om introduksjoner av fremmede organismer. Dagens regelverk er preget av at bestemmelsene er fordelt på en rekke lover som ivaretar ulike hensyn. Krav til miljøvurderinger mangler stort sett. Utvalget går inn for at reglene om introduksjoner i naturmangfoldloven særlig bør ivareta miljøhensyn, og at loven bør skape en plattform med et felles grunnlag og felles prinsipper som skal gjelde for alle introduksjonsformer og alle typer organismer.

De reglene som utvalget foreslår, er utformet under hensyn til å unngå unødige handelshindre. Utvalget har funnet det nødvendig for å nå lovens formål å foreslå en egen bestemmelse om innførsel av fremmede arter.

Utvalget mener at føre-var-prinsippet må ligge til grunn for reguleringen. Det skyldes særlig det skadepotensialet som hefter ved introduksjoner av fremmede organismer. Det er også i tråd med internasjonale anbefalinger om regler for introduksjoner. Føre-var-prinsippet er førende for utvalgets forslag om tilsiktede så vel som utilsiktede introduksjoner, se kap. 14.4.3 og 14.4.4.

For reglene om utilsiktede introduksjoner er også prinsippene vedrørende miljøforringelse som er en følge av ellers samfunnsnyttig virksomhet, av betydning. Det dreier seg om forskjellige prinsipper for å unngå miljøforringelse og prinsippet om at kostnadene ved miljøforringelsen skal bæres av tiltakshaveren, jf. kap. 11.11.4. Disse ligger til grunn for utvalgets forslag til regulering av utilsiktede introduksjoner. Utvalget kommer også nærmere tilbake til anvendelsen av disse prinsippene i kap. 23 om tilsyn og sanksjonsmidler.

Ulike typer introduksjoner krever forskjellige virkemidler. Også omfanget av en introduksjon kan være av betydning. Når det gjelder de tilsiktede introduksjonene, dvs. innførsel og utsetting, er det først og fremst behov for et tillatelsessystem som sikrer at det i det enkelte tilfellet vurderes om en innførsel eller utsetting vil ha negativ innvirkning på miljøet. Det kan også gis generelle regler om at introduksjon av bestemte arter er forbudt eller tillatt, avhengig av hva erfaringene med disse artene tilsier. Utvalgets forslag innebærer en ordning med krav til tillatelse for innførsel og utsetting. Blant annet fordi forslaget til tillatelsesordning har en del unntak, foreslår utvalget også en generell aktsomhetsplikt.

Overfor utilsiktede introduksjoner vil det være lite hjelp i et krav om tillatelse. Som regel er slike introduksjoner en uheldig bivirkning av ellers lovlig virksomhet. Det kan tenkes ulike måter å søke å motvirke utilsiktede introduksjoner på. Først og fremst vil det være behov for å identifisere virksomhet eller tiltak som er opphav til denne typen introduksjoner. Videre vil det være behov for å regulere virksomheten eller tiltakene, slik at de utilsiktede virkningene kan reduseres. Utvalget mener at detaljregulering av enkeltvirksomheter eller tiltak best gjøres i forskrift, og foreslår en hjemmel for dette. Etter omstendighetene kan regulering i eller med hjemmel i særlovgivning for vedkommende virksomhet være et hensiktsmessig alternativ. I tillegg foreslås det en aktsomhets­plikt for dem som er ansvarlige for relevant virksomhet eller tiltak.

Noen fremmede arter kommer til Norge uten menneskers hjelp. Som nevnt i kap. 14.1.2 regnes dette ikke som introduksjon. Særlig der det dreier seg om spredning som følge av at mennesker har satt ut organismene – sekundær introduksjon (f.eks. kongekrabben, se kap. 7.2.5.6 og 13.4.4.4) – kan det være ønskelig å iverksette tiltak for å bekjempe eller kontrollere organismene. Slike tiltak vil ha karakter av skadebegrensning og reguleres ikke i kapitlet om fremmede organismer. Det er imidlertid foreslått i utk. § 5 at bevaringsmålet for arter ikke skal gjelde for fremmede arter. Det er videre foreslått regler i utk. kap. IX som sikrer myndighetene en rett til å iverksette avbøtende og gjenopprettende tiltak for å motvirke miljøforringelse i slike tilfeller (se utk. § 68 første ledd).

14.4.2 Forholdet til andre lover

Et sentralt spørsmål er i hvilken utstrekning reguleringen av introduksjoner bør være samlet i én lov. Utvalget har fått som mandat å samordne regelverket bedre enn det som er tilfellet i dag, og mener som nevnt ovenfor at iallfall de viktigste prinsippene og hovedlinjene bør være felles, uavhengig av hvilken sektor som forvalter den aktuelle introduksjonen.

Utvalget foreslår imidlertid ikke å oppheve introduksjonsbestemmelsene i sektorlovgivningen. Sektorlovene er spesialtilpasset de forholdene de regulerer, noe som kan være vanskelig å få til i et generelt regelverk. Det foreslås imidlertid at de generelle prinsippene i naturmangfoldloven legges til grunn ved alle introduksjoner, samt at det stilles krav til at det tas miljøhensyn når det vurderes om innførsel og utsetting skal tillates eller ikke.

Utvalget foreslår likevel at introduksjonsreg­lene i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven integreres i naturmangfoldloven. Det vises bl.a. til at hensynet til det biologiske mangfoldet er et sentralt vurderingstema i disse lovene, og at det derfor passer godt å ta bestemmelsene inn i naturmangfoldloven.

Hensynet til sykdomsbekjempelse ivaretas i dag gjennom smittevernloven 32 og matloven. Utvalget antar at naturmangfoldloven ikke bør gjøre noen endring i dette.

Utvalget foreslår at bestemmelsene om introduksjoner ikke skal gjelde for introduksjon av genmodifiserte organismer, slike organismer faller innenfor genteknologiloven. Reglene om introduksjoner i genteknologiloven tilsvarer materielt sett de bestemmelsene som utvalget foreslår, og det er derfor ikke behov for noe felles regelverk for genmodifiserte organismer.

14.4.3 Tilsiktede introduksjoner

14.4.3.1 Innledning

Norge har forpliktelser vedrørende tilsiktede introduksjoner etter biomangfoldkonvensjonen, havrettskonvensjonen, Bernkonvensjonen og Bonnkonvensjonen. I tillegg er det vedtatt retningslinjer og anbefalinger i henhold til Ramsarkonvensjonen og biomangfoldkonvensjonen. Utvalgets forslag skal bl.a. ivareta disse forpliktelsene og anbefalingene.

Utvalget har i sitt forslag valgt å regulere de tilsiktede introduksjonene etter to hovedlinjer. For det første underlegges alle som er ansvarlig for utsetting av levende eller levedyktige organismer i miljøet, en aktsomhetsplikt (jf. utk. § 27 første ledd). For det andre oppstilles et system med krav om tillatelse for innførsel og utsetting. I det følgende kommenteres forslaget til aktsomhetsplikt (kap. 14.4.3.2), forslaget til et tillatelsessystem (kap. 14.4.3.3) og hvilke utsettinger som ikke krever tillatelse (kap. 14.4.3.4).

14.4.3.2 Aktsomhetsplikt

Introduksjon av fremmede organismer kan få alvorlige konsekvenser for det biologiske mang­foldet. Utvalget mener derfor det er grunn til å foreslå at alle som er ansvarlig for utsetting av levende eller levedyktige organismer i miljøet, skal søke å hindre at utsettingen får uheldige følger for det biologiske mangfoldet.

Aktsomhetsplikten bør gjelde ved introduksjon av enhver organisme enten den er hjemmehørende i Norge eller ikke.

Aktsomhetsplikten omfatter både en plikt til på forhånd å tenke gjennom mulige konsekvenser av en eventuell utsetting og en plikt til å treffe nødvendige tiltak for å avverge eller begrense eventuelle uheldige konsekvenser for det biologiske mangfoldet av en gjennomført utsetting. De mer konkrete pliktene knyttet til skadebegrensning fremgår av utk. kap. IX, og er nærmere kommentert i utredningen kap. 23.3.5 og 23.3.6.

Dersom aktsomhetsplikten ikke overholdes, kan dette føre til erstatningsansvar. Forsettlig overtredelse vil dessuten kunne rammes av straff, jf. nærmere kap. 23.3.10 og 23.3.12.

14.4.3.3 Krav om tillatelse for innførsel og utsetting av organismer

Utvalget foreslår at det som hovedregel skal kreves tillatelse for så vel innførsel som for utsetting. Dette vil gi mulighet for forhåndsvurdering av hvilken risiko introduksjonen kan innebære for miljøet. For introduksjon av organismer – særlig planter – der det generelt kan legges til grunn at det ikke foreligger noen nevneverdig risiko, bør loven imidlertid gi rom for unntak fra kravet om tillatelse.

Det kan spørres om det er behov for å kreve tillatelse både for å innføre organismer til Norge og for utsetting av organismer som ikke finnes naturlig i Norge. Regler som retter seg mot selve innførselen, vil muliggjøre håndheving gjennom grensekontroller. Dersom innførselsregler ikke kombineres med krav om tillatelse til utsetting, vil det kunne oppstå situasjoner der fremmede organismer kommer ut i miljøet uten at myndighetene har hatt mulighet for forhåndskontroll. Dette gjelder f.eks. der det gis tillatelse til innførsel av organismer for formål som ikke innebærer kontakt med naturmiljøet, men hvor formålet endres og utsetting i miljøet likevel blir resultatet. Et eksempel kan være planter som innføres til bruk i akvarier, men som etter en tid blir plassert ut i naturmiljøet. På den annen side bør det være mulig for den som ønsker det, å få vurdert utsettingsspørsmålet samtidig med innførselen.

På denne bakgrunn har utvalget valgt et system der både innførsel (jf. utk. § 28) og utsetting av organismer som ikke finnes naturlig i Norge (jf. utk. § 29), omfattes.

Et særskilt spørsmål er om kravet om tillatelse for utsetting også skal gjelde for organismer som finnes i Norge, men som er nye der de settes ut. Gjeldende regler i viltloven, saltvannsfiskeloven og lakse- og innlandsfiskloven omfatter for en stor del også slike utsettinger. Erfaringsmessig oppstår det en del problemer som følge av interne introduksjoner, jf. bl.a. erfaringene med slike introduksjoner av ferskvannsfisk, jf. kap. 7.2.5.3. På denne bakgrunn forslår utvalget at det skal kreves tillatelse også for mange tilfeller av interne introduksjoner. Samtidig kan det være større grunn til å gjøre unntak for krav om tillatelse her enn når det gjelder organismer som ikke er hjemmehørende i Norge.

Kravet om tillatelse bør ikke være begrenset til førstegangsintroduksjoner. Fortsatte introduksjoner kan medføre en like stor risiko som førstegangsintroduksjoner, men etter omstendighetene kan det være forsvarlig å la en tillatelse omfatte flere suksessive introduksjoner.

Kravet om tillatelse til innførsel i utk. § 28 bør bare gjelde organismer av ”viltlevende” organismer, noe som utelukker f.eks. sauer og andre husdyr. Også bestemmelsen i utk. § 25 om handel med arter gjelder bare viltlevende eksemplarer. For landlevende planter foreslår utvalget unntak fra kravet om tillatelse siden innførsel av slike planter erfaringsmessig sjelden gir negative virkninger på det biologiske mangfoldet, tatt i betraktning den store mengden planter som innføres. En viss kontroll med henblikk på plantehelse skjer også med hjemmel i matloven. Det bør imidlertid være hjemmel for å gi forskrift om at bestemte landlevende plantearter bare kan innføres med tillatelse.

De alminnelige reglene om når det stilles krav til tillatelse for utsetting, foreslås i utk. § 29. Dette dreier seg for det første om utsetting i miljøet av organismer som ikke finnes naturlig i Norge, jf. utk. § 29 første ledd bokstav a. Det kan i utgangs­punktet være rom for flere oppfatninger om når en organisme kan sies å finnes ”naturlig” i Norge (jf. tilsvarende problemstilling knyttet til rødlisting av arter omtalt i boks 13.9). Utvalget mener at det vanskelig kan gis generelle kriterier for dette, og at løsningen i grensetilfellene bør bero på en samlet avveining. Det er helt klart at organismer som har forekommet i Norge bare i få år, må anses som fremmede. I den andre enden av skalaen finner man f.eks. legeplanter innført av munker i middel­alderen. Slike planter kan vanskelig regnes som ”fremmede”. I svensk naturforvaltning har man satt en grense ved 100 års tilstedeværelse i Sverige for at arter kan bli ført opp på rødlisten. Utvalget anser det for lite praktisk å bruke en slik grense når det gjelder regulering av introduksjoner. Spørsmålet må vurderes konkret for den enkelte art, der det bl.a. legges vekt på om den medfører skadevirkninger på eksisterende økosystemer. Det ville imidlertid være en fordel om forvaltningsmyndigheten etter hvert utarbeidet retningslinjer for vurderingen av spørsmålet.

Utvalget foreslår videre et krav om tillatelse for utsetting i miljøet av vilt som ikke fra før forekommer i distriktet, jf. utk. § 29 første ledd bokstav b. Dette gjelder uavhengig av om viltet finnes naturlig i Norge eller ikke. En tilsvarende regel finnes i dag i viltloven § 47.

Det bør videre settes krav om tillatelse for utsetting av alle organismer til sjø eller vassdrag, jf utk. § 29 første ledd bokstav c. Fra dette bør det gjøres unntak for organismer av stedegen stamme. Dette unntaket vil ha særlig betydning for kultiveringsvirksomhet og for adgangen til å kaste ut igjen fisk som er tatt under minstemålet eller for såkalt ”fang og slipp”-fiske. Men også for kultiverings­tiltak med fisk av stedegen stamme vil regelen i lakse- og innlandsfiskloven § 10 og aktsomhetsplikten etter utk. § 27 gjelde.

Utvalget foreslår ikke noe alminnelig krav om tillatelse for å sette ut i miljøet planter og virvelløse landlevende dyr som finnes naturlig i Norge. For å dekke et mulig fremtidig behov for krav om tillatelse for utsetting av visse slike organismer foreslås det i utk. § 29 første ledd bokstav d en hjemmel for Kongen til å fastsette krav om tillatelse for å sette ut i miljøet organismer som ikke fra før forekommer på stedet.

For søknad om tillatelse etter utk. § 29 bør det være krav om å utrede virkningene som utsettingen kan ha for det biologiske mangfoldet. Ansvaret og kostnadene ved klarleggingen bør påhvile søkeren. Der det allerede ved innførselen er klart at organismen skal settes ut i naturmiljøet, foreslår utvalget at spørsmålet om utsetting vurderes i for­bindelse med behandlingen av innførselssøknaden. I slike tilfeller må søknaden inkludere informasjon om de virkningene utsettingen kan ha for det biologiske mangfoldet, se utk. § 28 annet ledd.

I tråd med føre-var-prinsippet skal myndighetene ikke gi tillatelse hvis det er grunn til å anta at en innførsel eller en utsetting vil medføre vesentlige uheldige følger for det biologiske mangfoldet. Dette bør være en absolutt grense for utøvelsen av forvaltningsskjønnet.

Det er uttrykkelig foreslått i utk. § 31 at vurderinger i forbindelse med en søknad om tillatelse til innførsel og utsetting ikke skal omfatte hensyn til planters, dyrs og menneskers liv og helse, da disse hensynene ivaretas av smittevernloven og matloven. Det er dermed bare hensynet til det biologiske mangfoldet som skal styre om det skal gis en tillatelse til utsetting etter naturmangfoldloven. Utvalget mener dette er en fornuftig avgrensning, da sykdomshensyn ofte krever en kompetanse som myndigheten etter naturmangfoldloven ikke nødvendigvis besitter. I tillegg synes gjeldende lovgivning godt egnet til å beskytte mot sykdom som følge av introduksjoner.

14.4.3.4 Utsetting uten særskilt tillatelse

Utvalget foreslår som nevnt ovenfor at det av ulike grunner i enkelte tilfeller ikke skal stilles krav om tillatelse for utsetting, jf. utk. § 30. Generelt for disse tilfellene har utvalget funnet det ønskelig å minne om behovet for å ta hensyn til aktsomhets­plikten i utk. § 6.

For det første bør det være unntak for organismer som er innført med tillatelse etter utk. § 28 med sikte på utsetting. I slike tilfeller vil eventuelle følger som utsettingen kan ha for det biologiske mangfoldet, bli vurdert allerede på innførselstids­punktet (jf. utk. § 28 annet og tredje ledd), og det er således ikke behov for en fornyet vurdering på utsettingstidspunktet. Utvalget foreslår videre å gjøre unntak fra kravet om tillatelse når det gjelder utsetting av fremmede planter i hager og andre dyrkete områder hvis plantene ikke kan påregnes å spre seg utenfor området. Dette unntaket er begrunnet med at slik utsetting har lang tradisjon i Norge uten at det har resultert i alvorlige konsekvenser for det biologiske mangfoldet. Konsekvensene kan imidlertid bli mer alvorlige der det er en omfattende bruk av introduserte planter, eksempelvis frøblandinger brukt langs veier og jernbanetraseer eller til skogplanting. I slike tilfeller kan eventuelt forskriftshjemmelen i utk. § 29 bokstav d anvendes til å stille krav om tillatelse til utsettingen. Krav etter forskriften vil da gå foran unntaksregelen i utk. § 30 første ledd, jf. utk. § 30 annet ledd.

Utvalget foreslår også unntak for introduksjoner etter matloven. Utvalget foreslår imidlertid endring i denne loven for å sikre at det ved vurderinger av om tillatelse skal innvilges eller ikke, skal bli tatt hensyn til virkningene på det biologiske mangfoldet.

I tillegg til de nevnte tilfellene er utvalget kommet til at myndighetene bør ha anledning til å gi forskrifter om at nærmere angitte organismer unntas fra kravet om tillatelse for utsetting. En lignende hjemmel foreligger for innførselstilfellene, jf. utk. § 28 fjerde ledd annet punktum. Der forholdene ligger til rette for det, vil dette kunne gjøre situasjonen enklere for både potensielle søkere og for myndighetene.

En forutsetning for at det skal gis slike forskrifter, er at myndighetene har foretatt grundige undersøkelser om konsekvensene av introduksjon av de aktuelle organismene. I tråd med de prinsippene som ligger til grunn for reguleringen av tilsiktede introduksjoner, bør denne typen regulering bare brukes der det er overveiende sannsynlig at innførselen eller utsettingen ikke vil medføre uheldige konsekvenser for det biologiske mangfoldet.

14.4.3.5 Forholdet til andre lover med krav om tillatelse

Det er bare introduksjonsreglene i viltloven, laks- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven som utvalget foreslår opphevet og integrert i naturmangfoldloven, fordi de hensynene som ligger bak reguleringene i dag ivaretas fullt ut av naturmangfoldloven. Øvrig lovverk om introduksjoner vil etter forslaget bestå side om side med naturmangfoldloven. Det vil derfor kunne oppstå situasjoner der innførsel eller utsetting krever tillatelse etter flere lover. Etter utk. § 31 annet ledd vil ikke krav om tillatelse etter naturmangfoldloven frita for tillatelse til innførsel eller utsetting etter annet lovverk.

Dersom det gjelder krav om tillatelse etter flere lover, skal myndighetene sørge for samordnet saksbehandling, jf. utk. § 31 første ledd. Det er tatt inn en hjemmel for Kongen til å gi forskrift om slik samordning. Det bør være et mål at søkeren bare trenger å forholde seg til én instans, og at myndighetene ordner saksbehandlingen seg imellom.

14.4.4 Utilsiktede introduksjoner

14.4.4.1 Innledning

Gjennomgåelsen av status for introduksjoner i Norge viser at det er flere fremmede organismer som har etablert seg i Norge etter en utilsiktet introduksjon, og mange av dem har hatt til dels store konsekvenser for det biologiske mangfoldet, jf. f.eks. Gyrodactilus salaris og Iberia-skogsneglen. Det kan derfor ikke være tvil om behovet for et dekkende regelverk på dette området.

Biomangfoldkonvensjonens retningslinjer omhandler utilsiktede introduksjoner i prinsipp 11. Det anbefales her bl.a. at virksomheter som innebærer en risiko for utilsiktede introduksjoner, må identifiseres, og at det fastsettes regler for å motvirke slike introduksjoner. Det fremgår også av prinsipp 11 at det bør finnes regler for å håndtere introduksjoner som allerede har skjedd.

Det eksisterende norske regelverket om utilsiktede introduksjoner er etter utvalgets syn på mange måter mangelfullt, særlig når det gjelder håndteringen av allerede inntrådte introduksjoner. Regelverk rettet mot aktiviteter som medfører risiko for utilsiktede introduksjoner finnes imidlertid på noen områder.

Utvalget foreslår et tosporet system for å følge opp anbefalingene under biomangfoldkonvensjonen. For det første gjør føre-var-prinsippet det nødvendig med regler som tar sikte på å forhindre utilsiktede introduksjoner. For det andre antar utvalget at det bør stilles visse krav til den som er ansvarlig for en utilsiktet introduksjon når det gjelder å iverksette tiltak for å avverge og begrense skader og ulemper som introduksjonen innebærer. Regler av sistnevnte type er tatt inn i utk. kap. IX og nærmere beskrevet i utredningen kap. 23.3.6.

14.4.4.2 Aktsomhetsplikt og krav til virksomhet eller tiltak som innebærer risiko for utilsiktede introduksjoner

Utilsiktede introduksjoner kan forårsakes av en rekke ulike aktiviteter og virksomheter. Ikke sjelden vil utilsiktede introduksjoner være en bieffekt av lovlig virksomhet. Dette er eksempelvis tilfellet når rovdyr finner sin vei til fredede fugleområder via en nybygget bro eller vei mellom fastland og øy, eller når organismer tømmes ut sammen med ballastvann, er blindpassasjerer ved tilsiktede introduksjoner (f.eks. potettørråte) eller følger med ved import av matvarer (f.eks. Colorado-biller). Denne variasjonen i introduksjonsmåter gir lovgivningsmessige utford­ringer.

Kilde: Stig Tronvold/NN/Samfoto

Regler som tar sikte på å forhindre utilsiktede introduksjoner kan være av generell karakter, rettet mot alle som driver virksomhet som kan innebære risiko for slike introduksjoner, eller reglene kan rette seg mot bestemte typer virksomhet. Utvalget er av den oppfatning at variasjonene i introduksjonsmåter best tas hensyn til gjennom en kombinasjon av generelle aktsomhetsregler og en hjemmel for forskrifter som setter krav til nærmere bestemte typer virksomhet. Det kan også være aktuelt med bestemmelser i eller i medhold av lovgivningen på vedkommende område.

Plikten til aktsomhet fremgår av utk. § 27 annet ledd: Den som setter i gang virksomhet eller tiltak som kan medføre fare for spredning eller utslipp av levende eller levedyktige organismer til steder der de ikke forekommer naturlig, pålegges å treffe tiltak for å hindre dette. Det kan f.eks. være snakk om å sette opp fysiske sperringer som hindrer rovdyr i å krysse en bro til en øy med et fuglereservat. Hva som kan regnes som aktuelle tiltak, vil måtte vurderes i det enkelte tilfellet.

Forskriftshjemmelen i utk. § 27 tredje ledd fastsetter at Kongen kan gi forskrift om krav til virksomhet eller tiltak som kan medføre fare for utilsiktede introduksjoner av fremmede organismer. Noen slike regler finnes allerede i eksisterende lovgivning, f.eks. krav med hjemmel i matloven om import av vekster til landbruket med sikte på å unngå at sykdomsorganismer blir med som blindpassasjerer.