6 Trekk ved samfunnsutviklingen – nasjonalt og internasjo­nalt

Postulat

Trærne

er levende vesener som ikke vet

at de ikke vet

Mennesket

er eneste levende vesen

som vet at det vet

Eller som postmoderne postulat:

Mennesket

er eneste levende vesen

som vet

at det ikke vet

(men stiller ikke flere spørsmål

av den grunn)

Skal den postmoderne hjerne

justere sine handlinger

i forhold til bevisstheten?

Eller tror den postmoderne hjerne

det går an å skyve ansvaret

over på

trærne?

Tror den postmoderne hjerne

trærne vet

at vi ikke vet?

Torgeir Rebolledo Pedersen

6.1 Innledning

Samfunnsutviklingen lokalt, nasjonalt og internasjonalt har betydning for naturmiljøet. Årsakene til miljøpåvirkninger og miljøproblemer opp­fattes som stadig mer sammensatte. Avstanden mellom de endringene som vi observerer og bakenforliggende faktorer som forårsaker dem, kan være stor, både i tid og rom. Samtidig er endringer i miljøtilstanden et resultat av menneskers individuelle valg forankret i økonomiske og andre interesser, normer og lokale tradisjoner. Ofte henger miljøproblemene sammen med akti­viteter som vi oppfatter som positive og nødvendige deler av vårt levesett.

6.2 Biologisk mangfold og global fordeling

På verdensbasis er presset på naturgrunnlaget økende, som resultat av tek­nologisk utvikling og endringer i forbruks- og produksjonsmønstre, befolkningsvekst, fattig­dom og ulik fordeling av verdens ressurser. Presset på naturressursene henger sammen med den teknologiske utviklingen, hvor mange mennesker som lever på jorden, hvor mye hver enkelt av oss forbruker, og hvor i verden folketallet vokser. Verdens produksjon pr. innbygger er bortimot tredoblet siden 1950, og en overveiende del av denne veksten har kommet de vest­lige landene – blant dem Norge – til gode. Etterkrigstidens forbruksvekst har ikke vært likt fordelt mellom forskjellige deler av verden, og ulikheten mellom industrialiserte land og de landene som er fattigst, fortsetter å øke. Mye av det biologiske mangfoldet i vår del av ver­den er allerede kraftig redusert, og dagens ødeleggelser i utviklingslandene er delvis knyttet til produksjon av varer for forbruk i de rike landene. Ivaretakelse av det globale biolo­giske mangfoldet må derfor ses i sammenheng med miljø- og utviklingsspørsmål generelt.

Forholdet mellom forbruksvekst, fattigdom, fordeling og miljø har stått på den internasjonale dags­orden siden FNs første miljøkonferanse i Stockholm i 1972. Dette kom særlig til uttrykk gjennom Brundtlandkommisjonens begrep ”bærekraftig utvikling”. Under forhandlingene om biomangfoldkonvensjonen ble fordelingsspørsmålene diskutert i tilknytning til spørsmålet om rettigheter til og fordeling av det økonomiske utbytte av genetisk materiale. Rettigheter og fordeling ble også dis­kutert i tilknytning til spørsmålet om industrilandenes bruk av det biologiske mangfoldet i sør mer generelt. Ett eksem­pel som ofte brukes til å illustrere denne problemstillingen er hentet fra de tropiske regnskogene. Disse områdene, som for en stor del er lokalisert i utviklingslan­dene, er et av verdens viktigste reservoarer av arter som kan utnyttes til pro­duksjon av mat, medisiner og annet. Samtidig er det de industrialiserte landene som oftest har tekno­logien til å utnytte disse ressursene. Dette reiser viktige problemstillinger når det gjelder spørsmålet om bruk og fordeling av økonomiske goder.

Det er utviklet en egen metode for å beregne belastning av forbruk, kalt ”økologiske fotavtrykk”. Et økologisk fotavtrykk er en indikator med biologisk produktivt areal som måleenhet. Det gir et tall for hvor mye produktivt jord- og vannareal som kreves for å produsere de ressursene vi trenger for å opprettholde vår levestandard. Gjennomsnittlig tilgjengelig areal pr. person globalt er beregnet til 1,9 hektar (ha), når 12 % er reservert til bevaring av biologisk mangfold (i henhold til Brundtlandrapportens anbefaling). 1 Beregninger basert på data fra 2000 viser at en innbygger i USA har et gjennomsnittlig økologisk fotavtrykk tilsvarende 9,57 ha, en nordmann 8,17 ha og en ghaneser 1,23 ha. 2

6.3 Økonomisk og politisk globalisering

Globaliseringen påvirker det biologiske mangfoldet gjennom et sett av faktorer som ofte kan være vevd inn i hverandre, slik at det er vanskelig å vurdere betydningen av hver enkelt faktor isolert sett. Globalisering inne­bærer en utvikling der kontaktflatene mellom mennesker og forskjellige kulturer blir mer omfat­tende samtidig som ideer, kunnskaper, varer og tjenester spres lettere over landegrensene. Mange av betingelsene for globaliseringen ligger i den teknologiske utviklingen. Nye transportmetoder og lavere fraktkostnader har gitt mer transport av både varer og men­nesker. Globaliseringen av økonomien henger sammen med friere katpitalbevegelser over landegrensene og økt internasjonal handel. I globaliseringsprosessen har statlige beslutningsorganer mistet makt i forhold til den økonomiske og samfunnsmessige utviklingen internasjonalt og ved at beslutningsmyndighet overfø­res til internasjonale institusjoner.

Den viktigste direkte konsekvensen for det biologiske mangfoldet er at den økte mobiliteten innenfor sektorer som transport, turisme og handel har ført til en nedbryting av geografiske barrierer. Introduksjoner av fremmede arter oppfattes i dag som en av de viktigste truslene mot det biologiske mangfoldet på verdensbasis, se kap. 7.2.5. Globaliseringen påvirker Norge gjennom økende transportomfang og nye transportformer. Ikke minst er det den sterkt økende varetransporten på veiene på 1990-tallet som fører til økning i presset på areal. Indirekte, og på lengre sikt, kan også de politiske reguleringene som bygger opp under globali­seringen ha betydning gjennom at de påvirker næringsstruktur og bosettingsmønster i distrik­tene.

Forvaltningen av det biologiske mangfoldet påvirkes av det som skjer i skjæringsfeltet mellom de internasjonale miljøregimer og handelsregimer. Dette er regimer som ofte har ulike mål­settinger og som derfor kan komme i konflikt med hverandre. Flere eksempler kan her nevnes. Mens WTO har som mål å sikre medlemslandene fri markedsadgang for hver­andres produkter og tjenester gjennom nedbygging av handelsbarrierer, er ­biomangfoldkonvensjonens mål å etablere strengere kontrollregimer når det gjelder intro­duksjoner. Og mens WTO har som mål å harmonisere patentregelverk på en måte som sikrer like konkurransevilkår for den bioteknologiske industrien, har biomangfoldkon­vensjonen som mål å etablere et regelverk som sikrer rettferdig fordeling av goder knyttet til genetisk materiale.

Samtidig er det viktige institusjonelle forskjeller mellom miljøregimene og WTO, som får større betydning dess mer makt som blir gitt til det ­globale handelsregimet. Ofte er det mang­lende koordinering mellom de forskjellige miljøavtalene, og mange av dem inneholder få spesifikke mål og tidsrammer og svake bestemmelser om hånd­heving og overvåking. 3 Dette er trekk som også kjennetegner biomangfoldkonvensjonen. Disse trekkene står i kontrast til WTO-regimet der det er etablert en ordning med bindende tvisteløsning som munner ut i beslutninger og som kan hånd­heves gjennom handels­sanksjoner. 4

6.4 Endringer i samfunns- og næringsstruktur

Gjennom det siste hundreåret har det norske samfunnet gjennomgått omfattende endringer både økonomisk, politisk og kulturelt. For hundre år siden sysselsatte jordbruket omtrent 35 % av den totale arbeidsstyrken, mens tallet i dag er 3 %. I perioden etter 1980 er antallet årsverk i landbruket mer enn halvert, og i dag er mer enn to tredjedeler av de som arbeider, sysselsatt i tjenesteyting. 5 Nå bor bare en av fire nordmenn utenfor byer og tettsteder, mens det for 100 år siden var nesten to av tre. 6 Flyttestrømmen går fortsatt til sentrale strøk, og sentraliseringen ventes å fortsette. Oslo-regionen har størst tilflytting, og det er særlig yngre men­nesker som flytter dit. Perioden vi nå er inne i oppfattes som et tidsskille fordi det nå bor og fødes flere barn i byer enn på landet.

Kilde: Norsk institutt for jord- og skogkartlegging (NIJOS)

Denne urbaniseringen har hatt konsekvenser for det biologiske mangfoldet, og den inne­bærer store utfordringer fremover, se også kap. 7.2.4.2. Arealbruken utformes i et samspill mellom samfunnsend­ringer og den offentlige virkemiddelbruken innenfor ulike sektorer. Det gjelder for både byene og distriktene. I de siste 25 år har det skjedd en omfattende sentralisering, og utbyggingen i byer og tettsteder har i stor utstrekning skjedd i form av spredt småhusbebyggelse og eneboliger. Byene og tettstedene våre har i dag et mer ressurskrevende utbyggings- og transportmønster enn hva som er tilfelle i de fleste andre vestlige land. 7

Arealbruk basert på omfattende veiutbygging og utstrakt bruk av privatbil skaper permanente fysiske strukturer som bygger opp under en bilbasert livsstil. Ett eksempel på dette er den om­fattende etableringen av bilbaserte kjøpesentra på 1990-tallet. Utbygging og drift av veier kan påvirke det biologiske mangfoldet både gjennom arealbruken i seg selv og gjennom oppsplitting av sammenhengende arealer, se kap. 7.2.4.2. Det sterkt økende omfanget av veiutbygging og transport bidrar dermed til presset på areal, og presset har vært økende. Bruken av personbil økte på 1990-tallet, men i denne perioden var det likevel den sterke økningen i varetransporten som var den viktigste faktoren bak veksten. 8

Også de strukturelle endringene i landbruket påvirker det biologiske mangfoldet gjennom endring i bruken av arealene. Utviklingen av et høyproduktivt jordbruk har ført til tap av biologisk mangfold og særpregede landskapselementer. Siden 1960 har antallet gårdsbruk blitt omtrent halvert, mens gjenværende bruk har mer enn fordoblet sitt areal. På disse brukene har det skjedd en spesiali­sering av produksjonen til mer ensidig satsing på færre produkter, og bruken av arealene har blitt intensivert. Nedleggingen av bruk har skjedd i stort tempo på 1990-tallet, se fig. 6.1, og det ventes at denne trenden vil fortsette. Strukturendringene i landbruket skjer i et samspill mellom teknologiske og økonomiske end­ringer og virkemiddelbruken i den statlige landbrukspolitikken. Gjennom det siste tiåret har sektoren gjennomgått store omstillinger som kan knyttes til utviklingstrekk både nasjonalt og internasjonalt i retning av effektivisering og liberalisering. Samtidig har hensynet til kulturland­skapet med kulturminner og biologisk mangfold blitt styrket. 9 Økonomiske tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket, jf. forskr. 4. februar 2004 nr. 448, er et viktig virkemiddel for å innarbeide miljøhensyn i driften på de beste jordbruksarealene og for å opprettholde drift på marginale områder. 10

Samtidig skjer det endringer i bruken av utmarksressursene. I de omstillingene som land­bruket har gjennomgått på 1990-tallet, har oppmerksomheten vært rettet mot alternative inntektskilder på gårdsbrukene og mot næringsutvikling i utmark. Et viktig virkemiddel i denne politikken har vært bygdeutviklingsmidlene. Utmarksarealer er ofte av stor verdi for det biologiske mangfoldet samtidig som de har en kommersiell verdi for grunneiere og bygdesamfunn. Næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket går i stadig større grad ut på å ta i bruk landbrukseiendommer til nye formål og bruksformer, bl.a. gjennom hyttebygging, kommersialisering av jakt- og fiskerettigheter og ulike former for tilrettelagt ut­marksturisme. 11 Dette kan f.eks. føre til konflikter mellom den statlige vernepolitikken og lokale næringsutviklere som ser nasjonalparker og andre større verneområder som arenaer for satsing på reiseliv. 12 Det er grunn til å tro at disse problemstillingene vil bli stadig viktigere fremover, ikke minst som følge av økende press for å skaffe alternative næringsveier i områder som i dag er avhengige av sysselsetting innenfor jordbruket.

Foto: Stein Johnsen/Samfoto

Utmarksarealer er av stor verdi for det biologiske mangfoldet. Samtidig er det attraktive næringsarealer for grunneiere og bygdesamfunn. Landbrukseiendommer blir mer og mer tatt i bruk til for eksempel hyttebygging.

Også endringer over tid innenfor skogbrukssektoren kan påvirke det biologiske mangfoldet. Skogbruksnæringen har blitt stilt overfor store utfordringer de senere år, og skogbrukets andel av den totale sysselsettingen er mer enn halvert fra 1980 til 2000. 13 Re­du­sert lønnsomhet har ført til press i retning av mekanisering og effektivisering og til at stadig flere bønder og skogeiere nå henter inntekt fra annen virksomhet enn landbruk. Myndig­hetenes arbeid med å ivareta miljøhensyn i skogbruket har, som det pekes på i St.meld. nr. 17 (1998–99), hatt en sterk forankring i tilskuddsregelverket, samtidig som reguleringspolitikken har vært bygd på et prinsipp om ”frihet under ansvar”. Til tross for endringer i skogpolitikken og i skognæringens egen innsats har det på 1990-tallet vært mye oppmerksomhet rundt negative effekter av skog­bruk, spesielt på biologisk mangfold. Skogprodukter skiller seg fra de fleste andre norske landbruksvarer ved at de er tilnærmet frihandelsvarer. Skogbruket konkurrerer direkte på verdensmarkedet, og det påvirkes dermed av internasjonale konjunkturer. Natur- og miljøvernorganisasjoner – og i økende grad markedsaktører og forbrukere – stiller stadig større miljøkrav til skogbruket. Næringen selv har møtt denne utfordringen gjennom en markeds­basert strategi der det viktigste virkemidlet har vært utvikling av miljøsertifiserings­systemer. Disse internasjonale markedsrelaterte trendene peker seg ut som en stadig sterkere drivkraft for et mer miljøvennlig skogbruk.

6.5 Opinion, politikk og forvaltning

Det offentliges tiltak for bruk og vern av det biologiske mangfoldet bygger på en kunnskapsbasert for­valtning av komplekse biologiske sammenhenger. Fremveksten av dette politikkområdet på den internasjonale dagsorden har i mindre grad enn andre globale miljøspørsmål, som klima­politikken og uttynningen av ozonlaget, vært betinget av dramatiske begivenheter og scenarier om store endringer i miljøtilstanden. Saksfeltet er båret frem av den biologiske forskningen som har dokumentert tap av mangfold og beskrevet hvilke konsekvenser dette vil ha. 14 Til tross for at forskningen etter hvert er omfattende, kjennetegnes saksfeltet av at kunn­skapsstatusen i noen sammenhenger fremstår som usikker, og av at sammenhenger mellom årsaker, virkninger og politiske målsettinger gir et mer komplekst bilde enn hva som kan være tilfellet for enkelte andre miljøspørsmål. Dette er et trekk ved saksfeltet som berører forholdet mellom opinion, politikk og forvaltning og dermed også det grunnleggende spørsmålet om hvordan det skal kunne oppnås legitimitet for den miljøpolitiske styringen.

Opinionsmålinger viser at synlige og akutte miljøhendelser er en viktig bakgrunn for folkelig mobilisering omkring miljøpolitikken. De viser også at miljøpolitikken generelt sett har stått lavt på den politiske dagsorden i Norge på 1990-tallet, noe som bl.a. har kommet til uttrykk gjennom at dette politikkområdet i liten grad har hatt betydning for folks stemme­givning ved valg. 15 Samtidig viser analyser at befolkningen langt mindre enn før er bekymret over miljøproblemene, og at materialistiske verdiorienteringer er på frem­marsj. 16 Det har blitt pekt på at forbrukersamfunnet spiller en stadig viktigere rolle når det gjelder å skape identitet og kulturell forankring. Etterspørsel skapes gjennom tilbud av stadig mer sofistikerte produkter, og verdier og livsstil kommuniseres ofte gjennom forbruk. 17 Det kan også være grunn til å tro at det er sammenheng mellom endringer i verdiorien­teringer og endringer når det gjelder syn på og bruk av natur.

Innenfor naturvernpolitikken har spørsmålet om politikkens folkelige legitimitet stått på dagsordenen. Problemstillinger har blitt reist når det gjelder forholdet mellom bruk og vern og mellom nasjonal og lokal styring, og i forbindelse med spørsmål som berører eiendomsrettigheter og bruks­rettigheter. Dette gjelder politikken knyttet til verneområder, og ikke minst gjelder det rovdyrpolitikken som på 1990-tallet fremsto som symbol på en konflikt mellom storsamfunn og lokalsamfunn vedrørende naturressursene. Politikkutformingen uttrykker ofte et spenningsforhold mellom på den ene siden nasjonale mål og internasjonale forpliktelser om vern, og på den andre siden lokale økonomiske interesser knyttet til bruk og holdninger til bl.a. motorferdsel. Den preges også av et spenningsforhold mellom lokale institusjoner og faglige forvaltnings­organer. Politikken er kunnskapsbasert fordi forvaltningen skjer på basis av faglige, ofte forsknings­baserte, vurderinger samtidig som den er forankret i lokale kunnskaps- og forvaltnings­tradisjoner.

Konflikten rundt disse spørsmålene er blitt tolket som et uttrykk for forskjeller mellom ulike forståelser av natur og bruk av natur. Verneideologien i naturfor­valtningen har historisk sett blitt knyttet til en urban, ekspertorientert og naturfaglig tradisjon. Her har oppmerksomheten ofte vært rettet mot det vakre, særegne og urørte, og ”natur” har i noen sammenhenger blitt opp­fattet som en motpol til ”kultur”. Dette har blitt stående i kontrast til et syn på natur forankret i lokalsamfunn og lokal brukspraksis. Innenfor dette perspektivet tillegges naturen mening gjennom tidligere erfaringer og opplevelser, og det legges vekt på at kunnskap om sammenhenger i naturen formidles gjennom generasjoners bruk. 18 Potensialet for konflikter i naturvernpoli­tikken kan forstås i lys av at disse ulike verdiorienteringene ofte henger sammen med økonomiske interesser og med mer grunnleggende konflikter mellom sentrum og periferi i det norske styrings­systemet.

Til tross for at slike konflikter artikuleres, synes det å være stor oppslutning om naturvernpolitikken i Norge. TNS Gallups Natur- og miljøbarometer for 2003 viser at 63 % av et representativt utvalg i befolkningen mener at en større del av Norges landareal bør vernes, og undersøkelsen konkluderer med at vernetanken står sterkt i alle deler av befolkningen. Den samme undersøkelsen viser at 80 % mener at ulven hører hjemme i norsk fauna. 49 % av befolkningen i byene er positive til å ha ulv i sitt eget nærområde, mens det tilsvarende tallet for befolkningen utenfor byene er 40 %. Undersøkelsen viser også at bare 16 % mener at det bør bli lettere å få tillatelse til å bruke motorkjøretøy i norsk utmark. 19

6.6 Sentral og lokal samordning

For å ta vare på det biologiske mangfoldet er det behov for samordning av prosesser og virke­midler innenfor politikk og forvaltning. Truslene mot det biologiske mangfoldet har sammenheng med aktiviteter innenfor ulike samfunnssektorer med deres etablerte virkemidler, institusjoner og kunnskaps­tradisjoner og deres samarbeidsmønstre i forhold til interesseorganisasjonene. Noen ganger er det bestemte tiltak som påvirker det biologiske mangfoldet negativt, andre ganger summen av tiltak. Selv om det de senere år har skjedd en utvikling i retning av at miljøhensyn i større grad integreres i forvaltningen på de forskjellige områdene, er likevel sektorrettede virkemidler i hovedsak rettet inn mot sektorpolitiske målsettinger som i ulik grad kan falle sammen med eller stride mot hensynet til biologisk mangfold.

Strategien for å integrere miljøhensyn innenfor forskjellige sektorer er blitt bygd på det såkalte sektor­ansvarsprinsippet som innebærer at de enkelte sektorene selv har ansvaret for gjennomføring av tiltak. 20 En viktig institusjonell ramme for dette er arbeidet med et mål- og resultatstyrings­system basert på sektorvise miljøhandlingsplaner. Innenfor denne rammen har Miljøvern­departementet ansvar for å klarlegge hva som er målsettingene på de enkelte resultatområdene, og samtidig utvikle systemer for resultatrapportering og overvåking av miljøtilstanden. På bak­grunn av dette skal den enkelte sektor vurdere behovet for tiltak og virkemidler. Resultatene presenteres i en stortingsmelding med tittelen ’Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljø­tilstand’. 21 Evalueringer som er gjennomført av Statskonsult viser at miljøhandlingsplanene ofte har vært lite konkrete og lite forpliktende. Spesielt har dette vært tilfellet for resultatområdet biologisk mangfold, der det så langt er få operative nøkkeltall. Evalueringene viser også at miljøhandlingsplanene ikke har fungert som premissdokumenter for sentrale beslutningsprosesser i departementene som f.eks. budsjett- og meldingsarbeid, og at de har vært dårlig politisk forankret. 22

Politikken for å ivareta det biologiske mangfoldet påvirkes også av forholdet mellom ulike forvaltningsnivåer. Et av de tydeligste funnene i en rapport som oppsummerer erfaringer fra forskningen omkring lokalt miljøvern det siste tiåret, er at lo­kale forsøk med målsetninger om sektorovergripende styring er vanskelige å gjen­nomføre fordi kommunene ikke oppfatter den statlige politikken som godt nok samordnet. 23 Styringen skjer i et samspill mellom sentrale og lokale miljøvernmyndigheter og de forskjellige sektorene. Kommunen er i dag lokal miljøvern­myndighet med ansvar for en rekke praktiske miljøvernoppgaver, mens fylkesmannen skal formidle og gjennomføre nasjonal miljøvernpolitikk, herunder ivareta statlige veilednings- og kontrolloppgaver. Samtidig skjer mye av forvaltningen av det biologiske mangfoldet, spesielt i de såkalte LNF-områdene, 24 gjennom sektorlover. I praksis har det vist seg å være konflikter mellom fylkesmannen og kommunene vedrørende forhol­det mellom vekst og miljøvern. Når det gjelder saksfelter av relevans for det biologiske mangfoldet, har dette særlig omfattet rov­dyrpolitikken, arealbruk og motorferdsel i utmark. 25

Siden begynnelsen av 1990-årene har det pågått en prosess med sikte på å gi kommunene en viktigere rolle i miljøpolitikken, både gjennom institusjonsbygging i regi av MIK-reformen (Miljøvern i kommunene) og ved delegering av oppgaver. Utviklingen i retning delege­ring må sees i lys av generelle endringer i forholdet mellom staten og kommunene, med vekt på målsettinger om effektivisering, forenkling og tydeligere ansvarsfordeling dem imellom. 26 Innenfor noen av saksfeltene må også overføringen av ansvar forstås som et virkemiddel for å redusere konfliktnivået mellom sentrale og lokale myndigheter.

MIK-reformen har vist at muligheten for å føre en aktiv miljøpolitikk lokalt henger sammen med saksfeltets institusjonelle forankring. Evalueringer har dokumentert at reformen bidro til å synliggjøre miljøhensyn og miljøargumenter overfor politikere og forvaltning i kommunene, noe som er viktig for å oppnå lokal oppslutning om og legitimitet for statens politikk. Reformen bidro også til økt samhandling mellom forvaltning og lokale interesseorganisasjo­ner, og den la grunnlag for utvikling av et profesjonelt nettverk mellom sentrale og lokale miljøvernmyndigheter. 27

Rammebetingelsene for den lokale miljøpolitikken påvirkes av de generelle endringene i forholdet mellom staten og kommunene. Kommunelovreformens vektlegging av mål- og resultatstyring har ført til at staten i mindre grad regulerer institusjonelle forhold lokalt. Dette har fått konsekvenser gjen­nom den nedbygging av den lokale miljøforvaltningen som vi har sett fra siste halvdel av 1990-årene. Tilsvarende utvikling har funnet sted innenfor landbruksforvaltningen og med hensyn til den kommunale plankompetansen. Det foreligger med andre ord to utviklingstrekk som – sett i sammenheng – stiller kommunene overfor betydelige utfordringer. På den ene siden reduse­res den administrative kapasiteten på områder som er viktige for å sikre det biologiske mang­foldet. På den andre siden skjer det en delegering av ansvar.