13 Artsforvaltning

Sommerbilde fra skjær

Manetene pumper som hjerter

i oransje og rødt

under sundets bølgeblikkhimmel

Tjelden bruker brakkvannspyttene

som neglefjerner for sine katastrofale bein

Svartbaken står stramt stille

og speiler sitt røde nebb i

fyrtårnets irrete kuppel

Terje Skulstad

13.1 Innledning

Det anslås at det samlet er rundt 60 000 arter i Norge, se kap. 5.5. Det er foretatt statusvurdering av omkring 15 000 av artene, og av disse er i overkant av 3 000 arter rødlistet (20,9 %), se kap. 7.3.1.

Tradisjonelt er artsfredning et virkemiddel som er mye brukt for å sikre artenes overlevelse i Norge. Dette virkemidlet har, som det fremgår av kap. 13.2, sine begrensninger og må anses som et nødvendig, men ikke alltid tilstrekkelig virkemiddel for å sikre artenes overlevelse. Det kan være nødvendig å ta i bruk flere typer virkemidler for å sikre bevaring av en art:

1. den tradisjonelle artsfredning

2. prinsipper for høsting

3. sikring av levesteder for kjente stedbundne eller lite mobile arter (biotopvern)

4. sikring av økologiske funksjonsområder for kjente mobile arter (herunder utvidet biotopvern, som kan ”følge” arten)

5. sikring av naturtyper som inneholder eller antas å inneholde arter som ikke er kjent

6. regulering av handel med arter

7. rammer for introduksjoner av fremmede arter

8. rammer for annen virksomhet som påvirker artenes livsbetingelser negativt uavhengig av geografisk tilknytning

I dette kapitlet drøftes først og fremst punktene 1, 2 og 6. Punktene 3 og 4 drøftes delvis her i kap. 13, delvis i kap. 16 om områdevern. Dette skyldes bl.a. at for stedbundne arter og arter med lav mobilitet vil artsvern og områdevern langt på vei falle sammen. Punkt 5 omtales bl.a. i kap. 16.1, punkt 7 i kap. 14 om introduksjoner av fremmede organismer og punkt 8 i kap. 11.7 til 11.11 og 15.4.

Om begrepene fredning og vern vises til kap. 9.3.2.2.

13.2 Artsfredning som virkemiddel

13.2.1 Når er artsfredning et hensiktsmessig virkemiddel?

Artsfredning innebærer vern mot direkte uttak av arten, og det vil derfor først og fremst være i de tilfeller trusselen mot arten består i slikt uttak, at dette er et hensiktsmessig virkemiddel. Det kan være at arten står i fare for å bli overhøstet til forbruk eller felt som skadegjører, eller at eksemplarer av arten er interessante i et samlerperspektiv, eventuelt i forbindelse med bioprospektering. Et eksempel på fredning mot overhøsting er den internasjonale fredningen av hvalarter gjennom hvalfangstkonvensjonen av 1946, da flere hvalarter var utrydningstruet av fangst. Etter hvert som hvalarter ble tatt inn på fredningslisten, tok bestandene seg opp. 1 Plantefredninger etter naturvernloven av bl.a. enkelte orkideer er et eksempel på fredning mot uttak til innsamlingsformål . Fredning av de store rovdyrene i Norge har også hatt til formål å gi artene en viss beskyttelse mot direkte uttak i form av avliving av individer som gjør skade . Ikke sjelden trues imidlertid arter av andre forhold enn direkte uttak, f.eks. utbygging eller en annen bruk av artens leveområde. I slike tilfeller vil artsfredning alene ikke være tilstrekkelig. Se nærmere om artsfredningens begrensninger og behovet for områdevern for artsvern i kap. 13.2.2.

Forutsetningen for at en artsfredning mot direkte uttak skal være effektiv, er at det finnes hensiktsmessige kontrollmekanismer og sanksjonsmuligheter. Det er også viktig at arten er forholdsvis lett identifiserbar for folk flest, eller i det minste for dem som eventuelt er interessert i å ta ut individer av arten eller av en lignende art.

Artsfredning kan også ha andre funksjoner. Den kan tjene til å utløse andre tiltak for å bevare det biologiske mangfoldet. Særlig når det gjelder truete eller sårbare arter, vil det faktum at arten fredes, gi uttrykk for en spesiell status som f.eks. kan gi grunnlag for å nekte konsesjon til et tiltak som vil true artens eksistens ytterligere. At en art er fredet på nasjonalt nivå, kan også foranledige at arten plasseres på liste III under CITES, jf. kap. 13.3.4. En slik plassering innebærer at det ved internasjonal handel skal følge opprinnelsesbevis med arten.

Bruk av artsfredning som virkemiddel kan videre være rent prinsipielt begrunnet . Det gjelder eksempelvis fredningsprinsippet i viltloven (lov 29. mai 1981 nr. 38 om viltet). I forarbeidene til viltloven begrunnes prinsippet først og fremst med høstingshensyn, men det vises også til at ”viltarter uten jaktlig betydning har verdi i økologisk sammenheng, og for naturopplevelse, vitenskap og undervisning…”. 2

Det kan dessuten være nødvendig med artsfredning for å følge opp internasjonale forpliktelser . Biomangfoldkonvensjonen art. 8 forutsetter artsfredning som et aktuelt virkemiddel, og Norge har påtatt seg konkrete forpliktelser om artsfredning f.eks. gjennom ratifikasjonen av Bernkonvensjonen og av Bonnkonvensjonen. I disse konvensjonene er fredningen mot uttak for øvrig koblet direkte opp mot vern av leveområder og funksjonsområder. Se kap. 13.3.2.4 og 13.3.3.

13.2.2 Behov for annen beskyttelse enn artsfredning

13.2.2.1 Områdevern for spesielle arter

Artsfredning vil ikke være et hensiktsmessig virkemiddel der det er inngrep mot leveområdet – og ikke direkte uttak – som truer artens overlevelse. I slike tilfeller er det mer hensiktsmessig å verne voksestedet eller biotopen.

Generelt kan sies at for stedbundne arter eller arter med faste funksjonsområder vil som regel vern og eventuelt skjøtsel av leveområdet være viktige virkemidler, i det minste i tillegg til en artsfredning, noen ganger istedenfor. For mer mobile arter vil derimot artsvernet ofte ha en viktigere funksjon, særlig som vern mot jakt og fangst. Artsvernet vil her kunne kombineres med tiltak for å bevare områder med viktige økologiske funksjoner for arten, f.eks. hiområder.

Forutsetningen for at vern av faste områder skal være hensiktsmessig, er at arten har fast tilholdssted i området eller iallfall benytter det regelmessig. Dette betyr ikke at arten må bruke området kontinuerlig. For eksempel kan verneområder for sjøfugl omfatte overvintringslokaliteter som fuglene kun benytter deler av året. For noen arter kan det være at hekkeplassene ikke er faste lokaliteter over lang tid. Det finnes eksempler på at sjøfugl har flyttet ut av sjøfuglreservatene, slik at disse områdene ikke lenger har betydning som hekkeområde. Senere kan imidlertid lokaliteten på ny bli tatt i bruk som hekkeplass.

Et slikt eksempel er storskarven (Phalacrocorax carbo) , som hekker i kolonier fra Sør-Trøndelag til Finnmark. De viktigste områdene finnes i Trøndelag og sørlige deler av Nordland; ca. 70 % av den norske bestanden hekker her. Koloniene ligger oftest på vegetasjonsløse holmer og skjær, ofte helt ut mot åpent hav. Valg av hekkeplass er bl.a. avhengig av tilgang til mat. Dette kan føre til at en mye brukt hekkeplass kan bli forlatt til fordel for alternative holmer. Blir næringsforholdene bedre, kan lokaliteten på nytt bli viktig som hekkeplass.

For noen arter, bl.a. flere av våre største rovfugler, kan gode hekkeplasser bli stående tomme i perioder med små bestander. Slike hekkeplasser har vist seg å ha stor betydning når bestandene på nytt har vokst. Bevaring av tomme hekkeplasser kan derfor være av betydning for vern på lang sikt.

13.2.2.2 Artsvern gjennom naturtypevern

Mange rødlistede arter holder til i truete naturtyper eller vegetasjonstyper. Det gjør at vern av truete naturtyper eller vegetasjonstyper kan være et effektivt virkemiddel for å ta vare på truete og sårbare arter. De truete naturtypene inneholder både myr, kulturmark, ferskvann, havstrand og skog.

Et eksempel er kalkskog, hvor man finner flere rødlistede karplanter som bittergrønn ( Chimaphila umbellata ), flueblomst ( Ophrys insectifera ), hvitrot ( Laserpitium latifolium ), marisko ( Cypripedium calceolus ) og rød skogfrue ( Cephalanthera rubra ). En del rødlistede sopparter har også tilknytning til kalkskog, f.eks. glatt storpigg ( Sarcodon leucopus ), kopperrød slørsopp ( Cortinarius orichalceus ), kronebegersopp ( Sarcosphaera coronaria )og flere arter av jordstjerner ( Geastrum spp.).

For flere rødlistede planter, bl.a. svartkurle ( Nigritella nigra ), er truete naturtyper som rikmyr og slåttemyr viktige leveområder. For å sikre disse plantenes overlevelse er vern av disse naturtypene viktig. Flere rødlistede planter er kulturbetingede arter som er avhengig av beite eller slått. Utmarksslått er ikke lenger aktuelt, og mange av disse områdene blir heller ikke beitet lenger. Ivaretakelse av områdene gjennom skjøtsel vil også kunne være effektive virkemidler for å bevare arter.

Våtmarksarealene er viktige leve-, hekke-, beite-, trekk- og overvintringsområder for en rekke fuglearter, og av artene på rødlisten lever 11,7 % i myr og våtmarksområder. Myr og våtmarker er utsatt for en rekke inngrep som gjenfylling, drenering, eutrofiering, sur nedbør og regulering til vannkraft. Andre naturtyper, som elvedelta og naturlig fisketomme innsjøer og tjern, har fått redusert sin utbredelse på grunn av inngrep som endret arealbruk og utsetting av fisk. Deltaområder er viktige beite- og rasteområder for trekkende fugl, herunder rødlistearter. I naturlig fisketomme innsjøer og vann finnes flere sjeldne og sårbare arter, så som tusenbeinkreps ( Branchinecta paludosa ), måneblåvannymfe ( Coenagrium lunulatum ), torvmoseøyenstikker ( Aeshna subarctica ) og stavtege ( Ranatra linearis ). For salamanderartene er dette blitt særdeles viktige biotoper. Begge våre salamanderarter er på rødlisten, og utsetting av fisk i slike tjern er en reell trussel for disse artene. Rødlistearten havelle ( Clangula hyemalis ) er nært knyttet til fisketomme vann som hekkelokalitet på grunn av avhengigheten av bunndyr eller dyreplankton som utkonkurreres ved forekomst av fisk.

13.2.2.3 Andre utfordringer

Vanlig forekommende arter som ikke er truet, er opp gjennom årene blitt ofret mindre oppmerksomhet enn truete eller fredede arter, når en ser bort fra de jaktbare artene. At en art er vanlig, utgjør ikke nødvendigvis noen garanti for at arten overlever på sikt. Når arter går over fra å være vanlige til å bli sjeldne, sårbare eller truet, ser man gjerne først i ettertid at tiltak burde vært satt inn for disse artene eller deres leveområder tidligere.

Boks 13.2 Bestandsutvikling for klubbeelveøyenstikker

Arten klubbeelveøyenstikker (Gomphus vulgatissimus), som er knyttet til små og middels store elver i leirjordområder i lavlandet på østlandet, forekom på første halvdel av 1900-tallet i store mengder ved egnede elver. Beregnet tetthet ved Hobølelva i østfold var 10 000 klekkede individer pr. km elvebredd. I dag er arten direkte truet, og den er antagelig den av øyenstikkerartene som har mest dramatisk tilbakegang i Norge. Undersøkelse av 183 lokaliteter de senere årene resulterte i bare to funn av arten. I 1994 ble det på en 4 km lang strekning langs Hobølelva funnet 55 larvehanner. Arten er ikke fredet, og det er heller ikke satt i gang tiltak for en systematisk sikring av leveområdene.

http://www.naturvern.no med henvisning til Olsvik, Kvifte & Dolmen 1990 og Insekt-Nytt nr. 2/3 1999.

Foto: Ove Bergersen/NN/Samfoto

Flere arter som tradisjonelt utgjorde et vanlig innslag i ”hverdagslandskapet”, har gått sterkt tilbake. Særlig gjelder dette arter som tåler lite konkurranse, eller som stiller spesielle krav til miljøet. Når arealene med våtmarker, naturskog, slåtte­enger og beitemarker går tilbake, reduseres også artene som er knyttet til disse naturtypene i antall. Dette gjelder både hvis arten oppholder seg gjennom de fleste av sine livsfaser i den aktuelle naturtypen og hvis arten benytter naturtypen kun i visse deler av sin livssyklus, f.eks. i yngletida eller under trekk. For slike arter vil artsvern isolert sett ha liten effekt utover å fungere som et ”vær varsom”-signal. Lovlig virksomhet som forringer leveområdene vil ikke forhindres av dette annet enn i den utstrekning grunneieren, planmyndigheten og andre aktører i disse områdene lar vernestatusen få konsekvenser for virksomheten.

Et eksempel på at artsfredning kan være utilstrekkelig , er spurvefugler i jordbrukslandskapet. Disse omfattes av fredningsprinsippet i viltloven, mange av dem var for få tiår tilbake svært vanlige, og det foregår ikke direkte uttak av dem. Dette hjelper imidlertid lite hvis insektene de lever av, blir borte som følge av intensivt landbruk. Selv om de jordbrukstilknyttede spurvefuglene ser ut til å greie seg bedre i Norge enn ellers i Vest-Europa, 3 er ikke en art som gråspurven et like dagligdags syn som den en gang var.

Langt mer dramatisk er situasjonen for åkerriksa ( Crex crex ), en direkte truet art som også omfattes av viltlovens fredningsprinsipp. Åkerriksa er sterkt knyttet til jordbrukslandskapet og benytter graseng som hekkeplass. Tidligere og mer effektiv høsting av gras er en viktig årsaksfaktor for artens tilbakegang, og i dag finnes det trolig færre enn 50 åkerriksepar igjen i Norge. Det er gjort en innsats for å redde de gjenværende individene og deres avkom gjennom Norsk Ornitologisk Forenings ”Prosjekt åkerrikse”, finansiert av bl.a. Direktoratet for naturforvaltning og Fylkesmannen i Rogaland. Der det er grunn til å tro at fuglene vil hekke, er det inngått samarbeid med bønder om tilpasning av høsting for å berge reiret, ev. med kompensasjon for tap. Samarbeidet har vist seg å fungere godt, og prosjektet er et eksempel på at andre virkemidler må tas i bruk der vernet av arten ikke strekker til.

Eksemplene viser at fredningsprinsippet i viltloven, som skal innebære vern – både av arten som sådan og dens egg, reir og bo – ikke nødvendigvis forhindrer annet enn direkte og bevisst uttak, mens lovlig virksomhet, strukturendringer osv. ­finner sted uten noen form for restriksjoner eller tilpasninger. Eksemplene viser videre at heller ikke et tradisjonelt områdevern vil sikre artene. For åkerriksas vedkommende må man rette tiltakene mot de hekkeplassene som faktisk tas i bruk det enkelte år. Både hekkelokalitet og leveområde vil variere fra år til år. Dessuten er den viktigste trusselen mot både åkerriksa og småfuglene ikke knyttet til konkrete arealinngrep, men endringer i landbruksdriften.

Foto: Stig Tronvold/NN/Samfoto

Lakse- og innlandsfiskloven (lov 15. mai 1992 nr. 47 om laksefisk og innlandsfisk m.v.) er den eneste loven som uttrykkelig nevner bestands­forvaltning i formålsbestemmelsen. I § 1 heter det at lovens formål er ”å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk, innlandsfisk og deres leveområder samt andre ferskvannsorganismer forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares”. I den konkrete forvaltningen gir dette særlig sitt utslag i at fiskereglene fastsettes pr. vassdrag eller bestand, og i opprettelsen av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder.

Bestanden av atlantisk laks ( Salmo salar ) har vært i sterk tilbakegang i hele sitt utbredelsesområde i 1980- og 1990-årene, også i Norge, selv om nedgangen her ikke har vært så betydelig som i enkelte andre områder. Om bestandsutviklingen hos laks vises til kap. 7.3.1. Som grunnlag for en bestandsrettet forvaltning av laksebestandene benyttes fangststatistikk, vassdragenes plassering i kategorisystemet , årlige rapporter fra Arbeidsgruppen for bestandsstatus for laks og tilrådinger fra Det internasjonale havforskningsråd (ICES), i tillegg til lokal informasjon, løpende overvåkingsprogrammer, enkeltundersøkelser og utredninger. Kategorisystemet er en inndeling av vassdrag ut fra tilstanden til laksebestanden sett i forhold til skadelig menneskeskapt påvirkning, der kategoriplasseringen for et vassdrag blir basert på en samlet vurdering av de forhold som har betydning for bestandens eksistens og produksjon.

Stortinget vedtok ved plenarvedtak 23. februar 2003 opprettelsen av 37 nasjonale laksevassdrag med 21 tilhørende nasjonale laksefjorder (vedtak nr. 294–299, jf. St.prp. nr. 79 (2001–2002) og Innst. S. nr. 134 (2002–2003)). De fleste av de nasjonale laksevassdragene er også vassdrag vernet etter Verneplanen for vassdrag. Stortinget ga også sin tilslutning til Regjeringens forslag om at ordningen skal suppleres og i alt omfatte om lag 50 nasjonale laksevassdrag med tilhørende fjordområder. Regjeringen tar sikte på å fremme en stortingsproposisjon høsten 2005 med forslag til ferdigstilling av ordningen. Opprettelsen av nasjonale laksevassdrag innebærer først og fremst at et utvalg særlig viktige villaksbestander gis særskilt beskyttelse mot skadelige tiltak og aktiviteter i vassdragene. Et sentralt element i forslaget er etablering av nasjonale laksefjorder utenfor de fleste nasjonale laksevassdragene, der man bl.a. søker å beskytte mot effekten av oppdrettsvirksomhet. Dermed oppnås et helhetlig forvaltningsregime for de laksebestandene som omfattes av ordningen. Disse bestandene skal også prioriteres i det øvrige arbeidet med å styrke villaksen. Nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil inngå som et av bæreelementene i en langsiktig satsning for de ville laksebestandene.

13.3 Internasjonale forpliktelser

13.3.1 Innledning

Internasjonale forpliktelser knyttet til artsvern kan ha betydning i ulike relasjoner. De kan innebære forpliktelser for Norge til å verne arter mot direkte uttak, til å verne artenes leveområder, eller til å iverksette andre tiltak for å sikre artenes overlevelsesevne. 4 Vedtak i internasjonale organer kan også ha betydning for hvilke arter norske myndigheter skal anse som ansvarsarter, det vil si arter som Norge har et spesielt ansvar for å sikre levedyktige bestander av. Eksempler på slike vedtak finnes under Bernkonvensjonen, se kap. 13.3.2.3. For slike arter vil det være et særlig behov for å anvende føre-var-prinsippet i forbindelse med forvaltningen av arten.

13.3.2 Bernkonvensjonen

13.3.2.1 Generelt

Bernkonvensjonen er omtalt generelt i kap. 10.3.3. Konvensjonen medfører viktige artsvernforpliktelser for Norge. Konvensjonen omfatter all vill flora og fauna, herunder sopp og alger. Den generelle hovedforpliktelsen etter konvensjonen er å ”treffe de nødvendige tiltak for å opprettholde bestandene av vill flora og fauna eller å tilpasse dem til et nivå som særlig svarer til de økologiske, vitenskapelige og kulturelle krav, tatt i betraktning de økonomiske og rekreasjonsmessige krav og behovene til underarter, varieteter eller former 5 som lokalt er i fare” (art. 2).

Konvensjonen krever totalfredning av planteartene i Vedlegg I og av dyreartene i Vedlegg II. Vedleggene har vært revidert ved flere anledninger ved at ytterligere arter er blitt føyd til, og ved at arter er blitt flyttet til Vedlegg III som har lavere beskyttelseskrav.

13.3.2.2 Totalfredning av planter

Totalfredning innebærer for planters vedkommende at det skal være forbudt å plukke, samle inn, kutte eller ta opp med rot (art. 5). Hvis hensiktsmessig, skal også besittelse eller salg av disse artene forbys. Vedlegg I inneholder karplanter og moser som skal totalfredes. Atten av karplantene og åtte av moseartene er kjent i Norge, men ikke alle disse har en slik utbredelse at de regnes etter rødlisten som direkte truet. Norge har reservert seg mot to arter av karplanter (aurlandsrabarbra ( Rheum rhaponticum ) 6 og drakehode ( Dracocephalum ruysciana ) 7 ) og de åtte moseartene på Bern-konvensjonens liste I. 8 Ved brev 14. juni 2004 har Direktoratet for naturforvaltning – etter gjennomført høring – foreslått for Miljøverndepartementet at både drakehode og de åtte moseartene fredes med hjemmel i naturvernloven.

13.3.2.3 Totalfredning av dyr

Vedlegg II inneholder dyrearter som skal ha et strengt vern, og omfatter både terrestriske og akvatiske pattedyr, fugler, krypdyr, amfibier, fisk og virvelløse dyr. Vernet skal sikre både dyrene og deres levesteder, noe som innebærer totalfredning. Totalfredning for dyr vil etter Bernkonvensjonen art. 6 si at det skal være forbudt å:

• forsettlig fange, holde i fangenskap og drepe

• forsettlig skade eller ødelegge ynglesteder eller hvilesteder

• forsettlig forstyrre vill fauna, særlig i yngletiden, oppveksttiden og dvaletiden, i den grad forstyrrelsen er betydelig i forhold til konvensjonens målsettinger

• forsettlig ødelegge eller plukke egg

• besitte eller handle innenlands med disse dyrene, levende eller døde, hvis dette anses som et hensiktsmessig virkemiddel.

For visse begrensede formål, bl.a. ”for å avverge alvorlig skade på avling, husdyr, skog, fiske, vann eller andre former for eiendom”, kan det gjøres unntak fra totalfredningen (art. 9). To hovedforutsetninger må i tilfelle være oppfylt: Det skal ikke være noen annen tilfredsstillende løsning, og unntaket skal ikke være skadelig for vedkommende bestands overlevelse.

En oversikt over hvilke norske virveldyr som omfattes av liste II finnes i vedlegg 10.

Av norske ferskvannsfisk finnes ingen arter på Bernkonvensjonens vedlegg II.

Når det gjelder marine arter , omfatter vedlegg II 17 hvalarter. For tre av disse artene (seihval, spermhval og vågehval) er bare middelhavsbestanden listet, slik at forpliktelsene faller bort for Norges del. I tillegg har Norge – pga. manglende vitenskapelig grunnlag for listeføringen – reservert seg mot fem hvalarter: finnhval ( Balaenoptera physalus ), kvitnos ( Lagenorhynchus albirostris ), kvitskjeving ( Lagenorhynchus acutus ), narhval ( Monodon monocerus ) og spekkhogger ( Orcinus orca ). I praksis er det dermed ni arter som er aktuelle for Norge.

Av virvelløse dyr på vedlegg II finnes fem billearter, tre øyenstikkerarter (libeller) og tre sommerfuglarter i Norge. Noen av disse regnes etter rødlisten som truet, andre som sårbare, noen som hensynskrevende. Pr. i dag er alle disse arter fredet etter naturvernloven med unntak for en vannkalvart ( Graphoderus bilineatus ) og eremitten (Osmoderma eremita) . Vannkalvarten foreslås nå fredet i det forannevnte brevet fra Direktoratet for naturforvaltning. Eremitten regnes som utdødd i Norge. Se for øvrig vedlegg 10 for en oversikt over virvelløse dyr på Bernkonvensjonens vedlegg II sammenlignet med norsk rødlistestatus, fredningsstatus og listeføring under habitat­direktivet.

Bernkonvensjonen har i tillegg egne bestemmelser om trekkende arter, som det ikke gås nærmere inn på her.

13.3.2.4 Områdevern knyttet til artsvern

Artsfredningene etter Bernkonvensjonen er kombinert med en forpliktelse for partslandene til å verne om de samme artenes leveområder. Denne forpliktelsen er etter konvensjonsteksten knyttet til alle ville arter av flora og fauna, men spesielt dem som er angitt i vedleggene I og II. Av disse er det igjen laget en anbefalt liste over de artene som spesielt trenger biotopvern (Standing Committee resolusjon nr. 6, 1998). Listen over anbefalt biotopvern omfatter ikke alle arter på vedleggene I og II, men inneholder på den annen side noen andre arter enn på disse vedleggene.

Koblingen mellom arter og leveområder kommer også til uttrykk gjennom de sakene som er åpnet under Bernkonvensjonen. Mange av disse har sitt utspring i planlagte utbyggingsprosjekter. Også Norge er klaget inn for Bernkonvensjonen med utgangspunkt i planlagt arealbruk som kan ha uheldige konsekvenser for arter som omfattes av konvensjonen. Blant annet ble planene for vindmøllepark på Smøla klaget inn til konvensjonen av Norsk Ornitologisk Forening i 2001, se boks 13.5.

I 1998 klaget Bellona Norge inn for Bernkonvensjonen på grunn av planer for legging av kraftkabler fra Norge til kontinentet. Kraftkablene ville slik de var planlagt, berøre en rekke miljøverdier på Lista og flere eksisterende og planlagte verneområder, herunder et Ramsarområde. Heller ikke denne klagen førte til at det ble åpnet noen sak mot Norge.

13.3.2.5 Arter under observasjon – vedlegg III

I tillegg til arter som skal totalfredes, inneholder Bernkonvensjonen en liste over dyrearter der utnyttelsen skal reguleres for å holde bestanden utenfor fare (vedlegg III). Dette gjelder spesielt arter der kommersiell utnyttelse kan være en trussel. Etter hvert mente man at det var en svakhet ved konvensjonen at en slik liste kun var vedtatt for fauna. En del ville planter som i utgangspunktet kunne høstes, sto i fare for overbeskatning. Standing Committee vedtok derfor en anbefalt liste for planter som man mente står i fare ved overutnyttelse, og som medlemslandene ble anbefalt å holde under observasjon som et ledd i oppfølgingen av de generelle forpliktelsene under konvensjonen (Recommendation nr. 49 (1996)).

Blant artene i vedlegg III er det flere hvalarter (alle som ikke er med i vedlegg II) og flere viltarter, bl.a. gaupe. I tillegg er en rekke fugler, fisk og andre ferskvannsdyr listet på vedlegg III (bl.a. maisild (Alosa alosa) , stamsild (Alosa fallax) , laks (Salmo salar) , ferskvannskreps (Astacus astacus) og elveperlemusling ( Margaritifera margaritifera )).

13.3.3 Bonnkonvensjonen

Formålet med Bonnkonvensjonen er vern av trekkende arter – både terrestriske og akvatiske – og deres leveområder. Konvensjonens vedlegg I inneholder arter som er truet og skal ha et strengt vern. Partslandene er forpliktet til å beskytte både artene og deres levesteder, hindre skadelige effekter av aktiviteter som kan påvirke trekkmuligheter, samt strengt kontrollere introduksjon av fremmede arter. Vedlegg II inneholder arter som sett i lys av vernestatus krever eller vil ha store fordeler av internasjonale avtaler under konvensjonen. For disse artene skal partslandene bestrebe seg på å inngå regionale avtaler som sikrer artene gunstig vernestatus.

Av norske arter er en rekke fugler, flaggermus og hvalarter listeført under Bonnkonvensjonen. På vedlegg I finnes fire hvalarter (blåhval ( Balaenoptera musculus ), grønlandshval ( Balaena mysticus ), knølhval ( Megaptera novaeangliae ) og nordkaper ( Eubalaena glacialis )), og tre fuglearter (dverggås ( Anser eythropus ), havørn ( Halaiaeetus albicilla ) og stellerand (Polysticta stelleri ). Norge har reservert seg mot listeføring av flere hvalarter på listene II og III, også arter som ikke forekommer i norske farvann, samtidig som det også forekommer norske hvalarter på disse listene som Norge ikke har reservert seg mot. 9

Samtlige norske arter som er listeført under Bonnkonvensjonen er også listeført under Bernkonvensjonen. Slik artene pr. i dag er listeført, er ingen av dem gjenstand for sterkere verneforpliktelser under Bonnkonvensjonen enn de er under Bernkonvensjonen. En tilleggsdimensjon ved Bonnkonvensjonen er imidlertid systemet med avtaler knyttet til vedlegg II. I avtalene blir virkemidler og tiltak konkretisert med utgangspunkt i angjeldende art eller artsgruppes verne- og forvaltningsbehov. Videre bidrar avtalene til tettere samarbeid mellom land som ligger innenfor trekkruten for samme art. For eksempel vil man med slike avtaler kunne sikre at forholdene for en fugleart er akseptable både på hekkelokalitetene, i vinteroppholdsområdene og langs trekkruten.

Flere avtaler er utarbeidet under konvensjonen. Tre av disse er har et geografisk virkeområde som dekker hele eller deler av Norge: Den europeiske flaggermusavtalen (EUROBATS), den internasjonale vannfuglavtalen (AWEA) og småhvalavtalen (ASCOBANS). Juridisk sett er det bare flaggermusavtalen som er bindende for Norge, da dette er den eneste Norge har ratifisert.

Partene i flaggermusavtalen har forpliktet seg til å arbeide for vern av flaggermus i Europa gjennom lovgivning, vernetiltak, kunnskapsoppbygging og internasjonalt samarbeid. Tolv av artene som omfattes av flaggermusavtalen, finnes i Norge.

13.3.4 CITES

Hensikten med CITES er å begrense og kontrollere internasjonal handel med truete dyre- og plantearter. De stater som har sluttet seg til konvensjonen, er forpliktet til å etablere en meget streng inn- og utførselsregulering for de mest truete artene, inkludert deler og produkter av disse. I praksis har det ført til et tilnærmet forbud mot inn- og utførsel av de angjeldende artene. I tillegg er statene forpliktet til å innføre en regulering av inn- og utførselen av en rekke sjeldne dyre- og plantearter, inkludert deler og produkter, som står i fare for å bli vesentlig redusert dersom handelen med disse artene øker. Dette skjer gjennom et system hvor særskilt tillatelse i form av en lisens skal innhentes. De arter som omfattes av konvensjonen, er listet opp på tre forskjellige artslister, alt etter hvor strenge inn- og utførselsrestriksjoner som skal gjelde for den enkelte art. Listene er gjenstand for fortløpende vurderinger og justeringer.

Liste I omfatter dyre- og plantearter som er truet av utryddelse . For disse artene tillates normalt ikke internasjonal handel. Nesten 500 arter omfattes av denne listen, inkludert de norske artene jaktfalk ( Falco rusticolus ), vandrefalk ( Falco peregrinus ) og oter ( Lutra lutra ).

Liste II omfatter arter hvor det er nødvendig å føre kontroll med omsetningen for å unngå overbeskatning og fare for utryddelse på lengre sikt. Handel med disse artene er tillatt, men er underlagt lisensplikt. Over 2500 dyrearter omfattes av denne listen, derav alle rovfugler og rovdyr. Over 20 000 plantearter omfattes av listen.

Liste III omfatter arter som er fredet eller regulert på annen måte i en eller flere av konvensjonspartene , og hvor de aktuelle partene har ført artene opp på liste III. For disse artene skal det ved internasjonal handel følge opprinnelsesbevis, som dokumenterer at de ikke stammer fra en av de statene som har ført dem opp på liste III.

Endringer i artslistene vedtas på konvensjonens partskonferanser.

Norge har reservert seg mot finnhval ( Balaenoptera physalus ) (liste I), seihval ( Balaenoptera borealis ) (liste I) og vågehval ( Balaenoptera acutorostrata ) (liste I).

13.3.5 Biomangfoldkonvensjonen

Konvensjonen om biologisk mangfold har få konkrete forpliktelser som gjelder vern av arter, men partene forplikter seg til, så langt det er mulig og som hensiktsmessig, å iverksette ulike tiltak for vern, rehabilitering og bærekraftig bruk av biologisk mangfold. Konvensjonen legger til grunn prinsippet om in situ -bevaring (dvs. i sine naturlige leveområder, jf. art. 8), men oppstiller også forpliktelser for partene til, så langt det er mulig og som hensiktsmessig, å iverksette tiltak for ex situ -bevaring (dvs. utenfor leveområdene, f.eks. i genbanker, dyrehager eller på plantasjer, jf. art. 9). Dette er hovedsaklig for å supplere in situ -tiltak. Viktige biologiske ressurser, enten de er i eller utenfor verneområder, skal forvaltes på en måte som sikrer vern og bærekraftig bruk. Det skal også lages planer eller forvaltningsstrategier for å restaurere ødelagte økosystemer og styrke truete arters overlevelse. Partene forplikter seg i tillegg til å forhindre introduksjon av, kontrollere eller utrydde fremmede arter som kan true det biologiske mangfoldet.

De fleste arbeidsprogrammene under konvensjonen omfatter også forvaltning av arter. Artsforvaltningen behandles i de fleste dokumentene som en integrert del av forvaltningen av biologisk mangfold mer generelt. Spesifikt artsrettet er det globale taksonomiinitiativet 10 og den globale strategien for bevaring av planter. 11 Målet er bl.a. at man innen år 2010 skal ha en bredt tilgjengelig liste over alle kjente plantearter i verden, en foreløpig vurdering av deres økologiske tilstand og modeller for vern og bærekraftig bruk av planter. Videre er det bl.a. satt som mål at 90 % av truete plantearter skal være tilgjengelig i ex situ-kolleksjoner og 20 % av disse skal inkluderes i bevarings- og gjenoppbyggingsprogrammer, 30 % av dyrket jord skal dyrkes i tråd med målet om bevaring av plantediversitet og 70 % av det genetiske mangfold i landbruksvekster (”crops”) og andre sosioøkonomisk særlig viktig plantearter skal bevares. Også disse målene skal nås innen 2010. For øvrig understrekes betydningen av det overordnede målet for områdevern – at det innen 2010 etableres og opprettholdes et nettverk av økologisk representative beskyttede terrestre områder – for bevaring av planter. 12

13.3.6 FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser

FAO-traktaten 3. november 2001 om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk anerkjenner bl.a. at plantegenetiske ressurser for mat og landbruk er et uunnværlig råmateriale for genetisk forbedring av kulturplanter, enten dette skjer ved foredlingsarbeid utført av bønder, ved tradisjonell planteforedling eller ved moderne bioteknologi, og at plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk er av avgjørende betydning for kulturplanters tilpasning til uforutsigbare miljøendringer og fremtidige menneskelige behov. Artikkel 5 inneholder en rekke pålegg til partene, men er vagt formulert og gir stor handlefrihet for hvordan påleggene gjennomføres nasjonalt. Traktaten pålegger partene bl.a. å kartlegge plantegenetiske ressurser, fremme innsamling av plantegenetiske ressurser, samt begrense eller dersom det er mulig, eliminere truslene mot de plantegenetiske ressursene. Traktaten ble ratifisert av Norge 3. august 2004, jf. St.prp. nr. 51 (2003–2004) og Innst. S. nr. 198 (2003–2004). Det vises til St.prp. nr. 51 (2003–2004) og til kap. 22.4.3 for nærmere omtale av traktaten.

13.3.7 Internasjonale forpliktelser om marine arter

13.3.7.1 Innledning

De ovennevnte internasjonale avtalene gjelder både landbaserte og marine arter. Det finnes imidlertid flere internasjonale avtaler som bare retter seg mot arter i det marine miljø. Den mest omfattende av disse avtalene er FNs havrettskonvensjon, men også FN-avtalen om fiske på det åpne hav, den internasjonale hvalfangstkonvensjonen, NASCO-konvensjonen og OSPAR-konvensjonen inneholder sentrale forpliktelser for Norge (se nærmere nedenfor og henholdsvis kap. 10.5 og 10.4.4). 13

Marine arter er i en særstilling i forhold til landbaserte arter ved at Norge forvalter ca. 90 % av bestandene i fellesskap med andre land. Internasjonale fiskeriforhandlinger spiller således en stor rolle i den norske fiskeriforvaltningen. Norge har inngått flere langsiktige fiskeriavtaler og -arrangementer, bl.a. om forvaltning av delte bestander med Russland for Barentshavet, EU for Nordsjøen og Grønland (Danmark) og Island for Norskehavet. Under disse avtalene blir det årlig fremforhandlet kvoteavtaler som legges til grunn for den nasjonale fiskeriforvaltningen. Det norske regelverket må bygge på disse internasjonale forutsetningene. Det nærmere innholdet i kvoteavtalene endres fra år til år, og vil ikke bli redegjort for i det følgende. Systemet med kvoteforhandlinger er kort omtalt i boks 13.8.

13.3.7.2 Havrettskonvensjonen

Etter havrettskonvensjonen har kyststaten suverenitet i territorialfarvannet. Det vil si at staten her har full frihet med hensyn til hvordan naturressursene skal forvaltes. I den økonomiske sonen er statens kompetanse funksjonelt utvidet, ved at staten har suverene rettigheter knyttet til forvaltningen av levende og ikke levende naturressurser og annen økonomisk utnyttelse. I denne sonen har imidlertid andre stater visse rettigheter som griper inn i kyststatens jurisdiksjon, herunder bl.a. retten til skipsfart og til legging av undersjøiske kabler og rørledninger.

Det fremgår uttrykkelig av havrettskonvensjonen at kyststaten har lovgivningskompetanse når det gjelder utenlandsk fiske i den økonomiske sonen, jf. art. 62(4). Bestemmelsen gir en ikke uttømmende liste over reguleringer kyststaten kan fastsette. Kyststatens kompetanse er imidlertid begrenset av plikten til å bevare fiskebestandene.

Kyststatens bevaringsplikt innebærer at staten har plikt til å fastsette den totalt tillatte fangstmengde (TAC) (art. 61(1)), vedta bevaringstiltak for å sikre at bestandene ikke blir satt i fare ved overbeskatning (art. 61(2)), og fastsette tiltak for å bringe bestandene opp på et nivå som skal sikre et maksimalt langtidsutbytte (MSY), dog slik at det kan tas hensyn til relevante miljømessige, økonomiske og andre faktorer (art. 61(3)).

En stor andel av det norske fisket skjer på såkalt vandrende bestander, dvs. bestander som vandrer inn i andre staters 200-mils soner eller i områder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Havrettskonvensjonen fastsetter en samarbeidsplikt for de relevante kyststater om bevaring av vandrende bestander (art. 63). Som nevnt ovenfor har Norge inngått flere langsiktige fiskeriavtaler.

Etter FN-avtalen om gjennomføring av havrettskonvensjonens bestemmelser om bevaring og forvaltning av vandrende fiskebestander og langtmigrerende fiskebestander (også kalt FN-avtalen om fiske på det åpne hav) 14 art. 5 (a) er kyststater og stater som fisker på det åpne hav, forpliktet til å vedta tiltak for å sikre langsiktig bærekraftighet for fiskebestandene og fremme målet om en optimal beskatning. Slike tiltak skal etter art. 5 (b) bygge på de beste tilgjengelige vitenskapelige data, og ta sikte på å opprettholde og gjenoppbygge bestander til nivåer som kan gi maksimalt langtidsutbytte, under hensyntaken til relevante miljømessige og økonomiske faktorer. I St.prp. nr. 43 (1995–96) legges bl.a. til grunn at innsamling av data vil måtte skje ved toktprogram, 15 dvs. at det dels er snakk om innhenting av ny kunnskap.

Avtalen legger sterk vekt på føre-var-prinsippet, jf. art. 6 (1). Dette kommer bl.a. til uttrykk i art. 6 (6) der det heter at: ”For nye fiskerier eller forsøksfiskerier skal statene så snart som mulig vedta forsiktighetstiltak for bevaring og forvaltning, som bl.a. omfatter fangst- og innsatsbegrensning. Disse tiltak skal forbli i kraft til det foreligger tilstrekkelige data til å kunne vurdere fiskets innvirkning på bestandenes bærekraftighet på lang sikt, og deretter skal bevarings- og forvaltningstiltak gjennomføres på grunnlag av denne vurdering. De sistnevnte tiltak skal eventuelt åpne for en gradvis utvikling av fisket.”

Økosystemtilnærmingen kommer bl.a. til uttrykk i avtalen art. 5 (d), der det heter at statene skal ”vurdere hvilken innvirkning fiske, annen menneskelig aktivitet og miljøfaktorer har på de bestander fisket er rettet mot, og på arter som tilhører det samme økosystem eller er forbundet med eller avhengig av disse bestander”. Økosystemtilnærmingen er i avtalen også koblet til anvendelsen av føre-var-prinsippet, jf. art. 6 (3) (c), der det heter at statene ved gjennomføring av føre-var-prinsippet skal ”ta hensyn til bl.a. fiskets innvirkning på arter fisket ikke er rettet mot og på forbundne eller avhengige arter” og (d), der det heter at statene skal ”utvikle datainn­samlings- og forskningsprogrammer for å ­vurdere fiskets innvirkning på arter det ikke er rettet mot og på forbundne eller avhengige arter og deres miljø.”

Havrettskonvensjonen har også bestemmelser om forvaltningen av spesielle artsgrupper, herunder sjøpattedyr. For denne gruppen arter fastslås det i art. 65 at statene har rett til å forby, begrense eller regulere utnyttelsen, også utover det som måtte være nødvendig for å sikre optimal utnyttelse. Statene har med andre ord en rett til å treffe bevaringstiltak med det formål å verne dyrene. Det oppstilles videre en plikt til å samarbeide om bevaring. Når det gjelder hval skal samarbeidet særlig skje gjennom internasjonale organisasjoner for bevaring, forvaltning og utforsking av disse. I praksis dreier det seg om den internasjonale hvalfangstkommisjonen (IWC) og North Atlantic Marine Mammal Commission (NAMMCO).

Det fremgår av havrettskonvensjonen art. 68, jf. art. 77 (4) at statene har full jurisdiksjon til å regulere utnytting av sedentære arter. 16

13.3.7.3 OSPAR

OSPARs vedlegg V regulerer vern og bevaring av økosystemene og det biologiske mangfoldet i sjøområdene. Fiskeriforvaltning er unntatt fra dette vedlegget. Til vedlegget hører en strategi, og i henhold til denne skal bl.a. OSPAR-kommisjonen vurdere hvilke arter og leveområder som har behov for beskyttelse. I den forbindelse pågår det under OSPAR arbeid med listeføring av truete og sårbare marine arter samt sjøfugl. Det er vedtatt en foreløpig rødliste for slike arter, og det er vedtatt kriterier for identifikasjon av arter og leveområder som trenger beskyttelse. 17

13.3.7.4 Den internasjonale hvalfangstkonvensjonen

Hvalfangstkonvensjonen er global og blir administrert av Den internasjonale hvalfangstkommisjonen. Den tar sikte på å verne hvalarter mot overutnyttelse og utryddelse samt å sikre utviklingen av hvalfangstnæringen. Avtalen er supplert med et omfattende regelverk (”Schedule”) som revideres på møter i Den internasjonale hvalfangstkommisjon. I regelverket finnes detaljerte regler om fredning, fangsttider, fangstmetoder, vitenskapelige undersøkelser, samt innsamling og videreformidling av informasjon.

Norge har reservert seg mot det generelle vedtaket om forbud mot kommersiell hvalfangst (Schedule paragraf 10 e), samt mot listingen av nordøst-atlantisk vågehval som en vernet art.

13.3.7.5 NASCO-konvensjonen

Konvensjonen om vern av laks i det nordlige Atlanterhav er en avtale mellom nasjoner som grenser til Nord-Atlanteren, og som har ville laksebestander innenfor sine grenser. Avtalen har syv parter, som igjen er delt inn i tre kommisjoner. Norge deltar i den nord-øst atlantiske kommisjonen. Konvensjonen har opprettet ”North Atlantic Salmon Conservation Organisation” – NASCO. Organisasjonen skal gjennom samråd og samarbeid bidra til vern, gjenoppbygging og rasjonell forvaltning av laksebestandene i det nordlige Atlanterhavet nord for 36oN. Konvensjonen førte til at det omfattende fisket etter laks i internasjonale farvann i Norskehavet opphørte, og NASCO har bl.a. konsentrert seg om å fastsette kvoter for fiske etter laks ved Færøyene og Grønland. I tillegg drøfter NASCO ulike tema med relevans for laksevern og lakseforvaltning i medlemslandene og kommer med råd, anbefalinger og forslag f.eks. om forskning og bestandsovervåking. Innenfor NASCO-samarbeidet er det vedtatt flere resolusjoner. Norge har forpliktet seg til årlig å rapportere fangststatistikk til NASCO.

NASCO har de senere årene lagt stor vekt på å utvikle felles normer og retningslinjer for forvaltning av laksefiskeriene og har gjort vedtak om å benytte en føre-var-tilnærming med hensyn til bevaring, forvaltning og utnytting av laksen (se nærmere kap. 10.5).

13.4 Gjeldende rett

13.4.1 Hvilke arter er omfattet av lovgivningen

Begrepet ”art” er forklart i kap. 4.1.2.1. Rettsreglene om artsfredning og artsforvaltning bygger delvis på de til enhver tid gjeldende biologisk-vitenskapelige artsinndelingene slik de er beskrevet i kap. 4.1.2.1. Viltloven bruker begrepene ”pattedyr, fugler, amfibier og krypdyr” (§ 2), som biologisk regnes som ”klasser”, og lakse- og innlandsfiskloven bruker begrepet ”anadrome laksefisk” (§ 2). Begrepet anadrome angir ingen klasse eller slekt, men er kun en betegnelse på fisk eller dyr som regelmessig går fra sjøen og opp i elvene for å forplante seg. Ved fredningsvedtak etter naturvernloven brukes de biologiske artsavgrensningene, ved at artene angis både med norsk artsnavn og det toleddede latinske navnet etter det taksonomiske systemet. I juridisk terminologi brukes imidlertid også andre begreper enn de rent biologiske, særlig for å gi en fellesnevner for flere artsgrupper. Dette gjelder f.eks. begrepene ”innlandsfisk” i lakse- og innlandsfiskloven og ”vilt” i viltloven. Utvalget etterstreber så langt mulig å bruke biologisk og juridisk sammenfallende begreper. Der hvor rent juridiske begreper benyttes, vil dette bli presisert.

Regler om arter finnes i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven (lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske m.v.). Artene som omfattes er henholdsvis

• alle arter av landpattedyr, fugler, amfibier og krypdyr (viltloven § 2 første ledd)

• artene av anadrome laksefisk (laks, sjøørret og sjørøye) og innlandsfisk , ferskvannskreps , og alle andre ferskvannsorganismer (lakse- og innlandsfiskloven § 2 første ledd, § 3 og forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 med hjemmel i § 3 og § 5 bokstav b annet ledd). Begrepet innlandsfisk omfatter all annen fisk i vassdrag enn anadrome laksefisk, samt rogn og unger av slik fisk. Også ål regnes som innlandsfisk etter loven. Enkelte av lovens bestemmelser er med hjemmel i § 3 gjort gjeldende for andre ferskvannsorganismer enn fisk, også planter. 18

• alle arter av saltvannsfisk, marine skall- og bløtdyr , herunder kreps og skjell, sel og hval (saltvannsfiskeloven § 2 og lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven)).

• alle arter av tang og tare (forskr. 13. juli 1995 nr. 642 med hjemmel i saltvannsfiskeloven og lov 21. juni 1963 nr. 12 om undersjøiske naturforekomster 19 ).

Plantearter og insekter, når bortses fra ferskvannsartene samt tang og tare, er ikke omfattet av tilsvarende særskilte regler.

Naturvernloven på sin side hjemler arts fredning som kan omfatte alle plante- og dyrearter (§§ 13 og 14).

Kilde: Illustrasjon/foto: Tomm Charles Olsen

Reguleringene i alle disse lovene er begrenset til ville arter.

Saltvannsfiskeloven og deltakerloven regulerer strengt tatt ikke artene, men aktiviteter rettet mot de nevnte artene, nemlig fiske og fangst. I praksis har forvaltningen derfor først og fremst dreid seg om de kommersielt interessante artene, selv om man også har noen eksempler på at regelverket er anvendt for å verne om andre arter, se kap. 13.4.4.4.

Boks 13.6 Eksempler på jakttid på fremmede arter (jf. forskr. 11. februar 2002 nr. 149 § 2).

Eksempler på arter i Norge som det er fastsatt jakttid på ut fra et ønske om å hindre etablering og spredning av arten, er bl.a. mårhund ( Nyctereutes procyonoides ), muflon ( Ovis musimon )¹ og stripegås ( Anser indicus ) . Mårhund har sin naturlige utbredelse i østlige deler av Russland. Den har blitt utsatt i vestlige deler av Sovjetunionen og har deretter spredd seg vestover. Det er ikke kjent at den har etablert seg i Norge, men en rekke enkeltindivider er påvist i flere deler av landet. Mårhund har jakttid hele året i hele landet. Jakttiden for muflon er perioden 25. september til 23. desember i hele landet. Stripegås har sin naturlige forekomst i Asia og er en fremmed art for Europa. Norske forekomster stammer fra utsettinger og rømninger i det øvrige Europa. Mengden av stripegjess i Norge synes å ha økt de senere år, og hekking er påvist i flere tilfeller. Det er fastsatt jakttid på stripegås i hele landet i perioden 10. august til 23. desember.

¹ Muflon finnes ikke viltlevende i Norge pr. i dag.

Foto: Tom Schandy/NN/Samfoto

13.4.2 Fredningsprinsippet

13.4.2.1 Innledning

Viltloven og delvis lakse- og innlandsfiskloven har som prinsipielt utgangspunkt for artsforvaltningen et lovfestet fredningsprinsipp. Som det fremgår av vedlegg 11, er de fleste artsfredningene gjennomført ved bruk av fredningsprinsippet. Dette gjelder for alle viltarter og de tre artene av anadrome laksefisk – laks ( Salmo salar ), sjøørret ( Salmo trutta ) og sjørøye ( Salvelinus alpinus ).

Utgangspunktet i saltvannsfiskeloven er at høsting i sjø (med unntak for anadrome laksefisk) er tillatt, med mindre det er satt begrensninger ved forskrift. I motsetning til for laksefisk og vilt gjelder det med andre ord ikke noe fredningsprinsipp for marine arter. Reglene om begrensninger i fisket, jf saltvannsfiskeloven § 4, strammer imidlertid inn høstingsadgangen, i ett tilfelle helt til null. 20 For sel- og hvalarter er det innført tidsbegrensede høstingsforbud. Se nærmere om disse begrensningene under kap. 13.4.4.4.

Innenfor fredningsprinsippets anvendelsesområde kan man skille mellom arter som er totalfredet , det vil si at jakt, fangst eller fiske ikke er tillatt, og arter som det er tillatt med en begrenset høstingeller annet uttak av . Nedenfor drøftes de aktuelle fredningsbestemmelsene i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven.

Unntakene fra fredningsprinsippet blir angitt på forskjellig måte i lovgivningen, avhengig av formålet med uttaket, fremgangsmåten ved uttaket og resultatet av uttaket. Terminologien varierer også med hvilke klasser organismer det er tale om. Avliving betegnes med forskjellige uttrykk, som jakt, fiske og fangst. Utvalget finner det mest hensiktsmessig å bruke ”uttak” som et overbegrep som dekker all avliving og fjerning av organismer, uansett art, formål og fremgangsmåte, jf. utk. § 3 bokstav o. Når organismen er levende etter inngrepet, vil dette være et tilfelle av fjerning. Begrepet ”høsting” brukes av utvalget om uttak av både planter og alle slags dyr med sikte på forbruk eller bruk som innsatsfaktor i produksjon, jf. utk. § 3 bokstav g. Dette vil i praksis omfatte jakt og fangst av vilt og fisk og plukking eller sanking av blomster, bær, mose og sopp, og hogst for virkesproduksjon eller ved. Innsamling med sikte på herbarier, flytting av planter eller hold av dyr i fangenskap regnes derimot ikke som høsting.

13.4.2.2 Viltloven

Fredningsprinsippet i viltloven innebærer etter § 3 første ledd at alt vilt er ”fredet”, ”med mindre annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov”. ”Fredning” betyr etter bestemmelsens annet ledd at ”det er forbudt å fange, jage, drepe, eller skade fredet vilt”. I § 3 første ledd siste punktum presiseres også at ”ingen skal holde vilt i fangenskap med mindre annet følger av lov eller vedtak med hjemmel i lov”. Dette siste forbudet må – ut fra plasseringen i loven – regnes å gjelde for både jaktbart og totalfredet vilt.

Viltloven gir hjemmel for flere unntaket fra fredningsprinsippet. Det mest alminnelige unntaket gjelder de artene som det kan utøves vanlig jakt på innenfor visse tidsrammer, jaktbare viltarter (§ 9). Vilkårene for å åpne for høsting er etter § 3 første ledd annet og tredje punktum at arten produserer et høstingverdig overskudd, og at den har ressursbetydning. Det skal også legges vekt på jakt- og fangsttradisjon i vedkommende område. Jakttid bør i prinsippet ikke fastsettes i hekke- og yngletiden for vedkommende art (§ 9 annet ledd siste punktum). Jakt på introduserte arter er i praksis blitt tillatt noe uavhengig av disse vilkårene. Disse artene er det fra et bevaringsbiologisk utgangspunkt ikke ønskelig å bevare, og bærekraftig høsting er derfor ikke et forvaltningsmål. Gjeldende regelverk legger likevel til grunn dyreetiske hensyn som f.eks. human jakt og fangst, og prinsippet om yngletidsfredning settes ikke uten videre til side for introduserte arter. Jakt på introduserte arter fastsettes ut fra en helhetsvurdering der bl.a. fare for skade på andre, stedegne arter blir veid opp mot rent dyreetiske hensyn.

Det andre viktige unntaket fra fredningsprinsippet er felling av vilt som gjør skade (§§ 12 til 14). For slik felling gjelder andre vilkår enn for alminnelig jakt. Bestemmelsene om skadefelling er gitt for å forhindre skade på person, bufe eller tamrein, og skade på fast eiendom, avling, frukttrær eller bærbusker samt vesentlig skade på skog. Strengest er vilkårene for skadefelling for de store rovdyrene – ulv ( Canis lupus ), jerv ( Gulo gulo ), bjørn ( Ursus arctos ) og gaupe ( Lynx lynx ). De første tre står på Bernkonvensjonens vedlegg II om totalfredning, mens gaupe står på vedlegg III. Spørsmål om fellingstillatelse, særlig når det gjelder ulv, har vært omstridt i Norge, spesielt sett i forhold til Bernkonvensjonens krav om at felling kun kan tillates hvis det ikke finnes annen tilfredsstillende løsning, og bestanden tåler beskatning. 21 I viltloven § 12, som regulerer felling for å forhindre at rovvilt gjør skade, er det nedfelt i lovteksten en forutsetning om at unntaket ikke skal være skadelig for vedkommende bestands overlevelse. Denne forutsetningen gjentas i forskr. 30. juni 2000 nr. 656 om forvaltning av bjørn, jerv, ulv og gaupe, og her er også innarbeidet vilkåret om at det ikke skal foreligge noen annen tilfredsstillende løsning. Dette vilkåret forutsettes imidlertid vurdert i henhold til prinsippet om geografisk differensiert forvaltning slik at hensynet til vern av rovviltbestandene og hensynet til beitebruk vektlegges forskjellig i forskjellige områder og for de ulike rovviltartene (jf. forskriften § 1). Bernkonvensjonens organer har ikke funnet grunn til å kritisere Norge for brudd på konvensjonens forpliktelser på dette området.

Fredningsprinsippet etter viltloven innebærer artsfredning , men det omfatter også artenes ”... reir og bo”, jf. § 3 første ledd første punktum. Særlig begrepet ”bo” har vært noe uklart i praksis. For eksempel har ikke forekomster av stor salamander ( Triturus cristatus ) alltid vært nok til å stanse tørrlegging og nedbygging av deres biotoper.

Om denne manglende beskyttelsen skyldes uklarheter omkring begrepet ”bo”, mangelfull rettsbeskyttelse gjennom ”fredningen” eller manglende etterlevelse av loven, er usikkert. Bestemmelsen i viltloven § 3 er i hvert fall tolket slik at den ikke hindrer lovlig virksomhet. Paragraf 3 tredje ledd inneholder en aktsomhetsplikt ved at det ”ved enhver virksomhet skal tas hensyn til viltet og dets egg, reir og bo, slik at det ikke påføres unødig lidelse og skade”. Dette er i juridisk teori ansett som en tilleggsregel, ikke som et utslag av fredningsprinsippet. 22

Viltloven § 44 regulerer retten til egg og dun. Etter denne bestemmelsen kan grunneieren eller brukeren bare ta bort egg og dun fra fuglereir av slike fuglearter, til slike tider og i slike områder som departementet bestemmer. Forskr. 11. februar 2002 nr. 149 om jakt- og fangsttider samt sanking av egg og dun for jaktsesongene fra 1. april 2002 til og med 31. mars 2007 åpner i § 6 for sanking av egg og dun fra bestemte arter (gråmåke, svartbak, fiskemåke, krykkje, kvinand, sildemåke, ærfugl, stripegås, kanadagås, snøgås og hvitkinngås). Retten gjelder i visse områder innenfor fastsatte tidsrom. I tillegg kan Direktoratet for naturforvaltning gi tillatelse til sanking av egg fra grågås i områder hvor dette inngår i en godkjent forvaltningsplan for grågås. Dun av ærfugl kan tas bort hele sommeren etter at klekking har funnet sted. Med forskriften i 2002 ble antallet arter det er tillatt å sanke egg fra utvidet ut fra et ønske om å begrense skader på avlinger forårsaket av beiting fra gjess. Utvidelsen var også begrunnet i et ønske om å redusere mengden introduserte gjess, særlig kanadagås ( Branta canadensis ). Sanking av egg fra introduserte arter er en del av en helhetlig forvaltningsstrategi for å begrense slike bestander. Se nærmere kap. 13.4.4 om høstingsregler.

Viltloven gjelder bare for ”viltlevende” dyr (§ 2 første ledd). Virkeområdet avgrenses derved mot husdyr. Her kan det imidlertid være glidende overganger. Rømt oppdrettsmink som etablerer seg i norsk natur, regnes f.eks. som ”vilt” etter viltloven. Det samme gjelder moskus ( Ovibos moschatus ) som er satt ut for å bygge opp en viltlevende bestand i Norge. 23

Viltloven inneholder ingen spesielle regler knyttet til om arten er oppført på rødlisten, eller til om internasjonale forpliktelser tilsier et spesielt vern. Dette kan heller ikke ”leses ut” av reglene for jaktbare arter, siden det for de fleste arter ikke er tradisjon for jakt, helt uavhengig av deres status som truet.

13.4.2.3 Lakse- og innlandsfiskloven

Fredningsprinsippet i lakse- og innlandsfiskloven omfatter i utgangspunktet anadrome laksefisk. For at fredningsprinsippet skal få reell effekt, omfattes imidlertid annen fisk i vassdrag og deler av vassdrag hvor det går anadrome laksefisk (§ 4).

Loven gir i § 33 hjemmel for å åpne for fiske etter anadrome laksefisk i samsvar med lovens formål. Det er åpnet for fiske innenfor visse tidsrammer og geografiske områder, slik at i praksis er ingen arter omfattet av lakse- og innlandsfiskloven totalfredet. Selv om både viltloven og lakse- og innlandsfiskloven bruker begrepet ”fredningsprinsipp”, har dette forskjellige utslag. Etter viltloven er mange arter totalfredet, siden kun noen arter er jaktbare (se vedlegg 12). Etter lakse- og innlandsfiskloven er det kun bestander av anadrome laksefisk i enkelte vassdrag og sjøområder med truet eller sårbar bestandssituasjon som er fredet.

Lakse- og innlandsfiskloven sier ikke noe om hva begrepet ”fredet” innebærer, men ut fra sammenhengen og forarbeidene må det forstås slik at det gir beskyttelse mot all fangst og fiske. Det vil derimot ikke bryte med fredningsprinsippet om f.eks. en bekk blir tørrlagt slik at laksen dør.

Åpning for fiske etter anadrome laksefisk skjer gjennom en forskrift som angir tillatte redskaper for fiske i sjø og vassdrag. I tillegg er det fastsatt fisketider for de enkelte redskapstypene. Loven gjelder med de begrensninger som følger av folkeretten eller overenskomst med fremmed stat, jf. laks- og innlandsfiskloven § 2 fjerde ledd. For fiske i grensevassdrag som bl.a. Tana og Neiden legges lakse- og innlandsfisklovens fredningsprinsipp som utgangspunkt til grunn, selv om det i disse vassdragene er fastsatt egne reguleringer som bl.a. omfatter særskilte bestemmelser om redskapsbruk og fisketid.

13.4.2.4 Oppsummering

Saltvannsfiskeloven skiller seg fra viltloven og lakse- og innlandsfiskloven på den måten at fredningsprinsippet ikke er det lovfestede utgangspunktet.

Fredningsprinsippet etter viltloven og lakse- og innlandsfiskloven er i praksis først og fremst et prinsipp om kontrollert høsting. Slik forarbeidene til viltloven formulerer det, innebærer prinsippet at ”det bare skal fastsettes jakttid for de arter, og til den tid og sted som er forsvarlig. Dette stiller krav til biologisk viten om den enkelte arts status, og det må begrunnes at jakt er biologisk forsvarlig og at jakt også av andre grunner bør tillates. Rimelig tvil bør komme viltet til gode”. 24 Med ”andre grunner” siktes det bl.a.til human jakt (yngletidsfredning) og sedvane (helge- og søndagsfredning). Innebygd i fredningsprinsippet ligger dermed en konkretisering av føre-var-prinsippet: Har man ikke gode nok data som sannsynliggjør at arten tåler beskatning, så er beskatning forbudt. Unntak gjøres for skadegjørende vilt, men heller ikke for dette viltet er uttak lovlig hvis det truer artens overlevelse i Norge, jf. kap. 13.4.2.2.

Det kan reises spørsmål om fredningsprinsippet innebærer et forbud mot total utryddelse av en art. Atskillig taler for en slik forståelse, særlig hvor en slik forpliktelse følger av internasjonale konvensjoner. Spørsmålet er imidlertid ikke drøftet i forarbeidene til f.eks. viltloven.

Fredningsprinsippet etter viltloven omfatter også viltarter uten betydning for høsting. Som begrunnelse er det i forarbeidene vist til artenes ”verdi i økologisk sammenheng, og for naturopplevelse, vitenskap og undervisning”. 25 I lovgivningen blir fredningsprinsippet anvendt på større organismegrupper, og skiller da ikke mellom arter som er truet og vanlig forekommende arter. At en art er fredet, sier derfor ikke noe om den er fredet fordi den er truet, fordi den er prioritert internasjonalt, eller fordi det ikke er interesse for jakt eller annen høsting knyttet til arten.

Fredningsprinsippet freder arten kun mot direkte uttak – først og fremst avliving uansett formål. Også skadetilføyelse må anses forbudt om det ikke er holdepunkter for annet. Det samme må trolig gjelde innfanging eller flytting av organismer av en fredet art til en annen biotop. I hvilken grad fredningsprinsippet også rammer forstyrrelser av annen art uten at det er klargjort i loven, kan være mer tvilsomt. Fredningsprinsippet medfører ikke i seg selv noen aktive bevaringstiltak eller plikt til å treffe slike tiltak. Det kan f.eks. være vern av leveområder eller krav til konsekvensutredning av inngrep som kan true arten, slik Bernkonvensjonen legger opp til som en konsekvens av fredningen. Slike tiltak må bygge på annet rettslig grunnlag.

Både viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og naturvernloven inneholder imidlertid visse hjemler for noen slike tiltak (jf. biotopvernbestemmelsene i viltloven § 7, lakse- og innlandsfiskloven § 7 og naturvernloven §§ 13 og 14), men denne typen tiltak følger ikke automatisk av at en art er fredet eller f.eks. truet. Ved en del av de fylkesvise verneplanene har man nok lagt vekt på nettopp arter som det knytter seg internasjonale forpliktelser til. Særlig gjelder dette for våtmarksplanene med deres betydning for fuglers trekk-, raste- og leveområder.

13.4.3 Vedtaksfredning av arter – naturvernloven

Naturvernloven har et eget kapittel med særskilte bestemmelser om fredning av planter (§ 13) og dyr (§ 14). Bestemmelsene beskriver ikke innholdet i begrepet ”fredning”. Det mest omfattende artsfredningsvedtaket som er truffet etter disse bestemmelsene, er forskr. 21. desember 2001 nr. 1525 om fredning av en rekke karplanter og virvelløse dyr. Ifølge vedtaket er artene fredet mot ”direkte skade og ødeleggelse, innsamling og annen form for direkte etterstrebelse” (pkt. II). I foredraget til kgl. res. heter det at ”fredningen er kun en artsfredning og innebærer ikke et vern av artenes leveområder”.

I juridisk teori er det hevdet at en artsfredning ikke innebærer mer enn et forbud mot handlinger som påvirker vedkommende art direkte, og at artsfredningen ikke er til hinder for handlinger som bare påvirker artens livsmiljø. Det er hevdet at dette også gjelder påvirkninger som har avgjørende betydning for artens overlevelsesmuligheter. Med hensyn til plantefredninger er det imidlertid fremholdt at disse også bør ramme grunndisponeringstiltak som tar livet av planten, dersom plantens forekomst på det aktuelle stedet er kjent. 26 Når det gjelder dyr, er det uklart hvor langt fredningen går. Etter § 14 omfatter dyrefredningen også artenes hi og reir. Bestemmelsen ligger altså nær opp til viltloven § 3. Som nevnt i kap 13.4.2.2 har det vært noe usikkerhet rundt tolkningen av uttrykket ”bo” i denne bestemmelsen. En tilsvarende usikkerhet gjør seg gjeldende ved tolkingen av § 14.

Etter bestemmelsene er det ikke bare plante- eller dyre arter som kan fredes. Også plante- eller dyre samfunn eller dyrelivet av pattedyr og fugler kan fredes. Dette siste er ofte brukt sammen med nasjonalparkfredning eller landskapsvern. Hva som menes med ”plantesamfunn” har vært noe uklart. Ut fra ordlyden synes det å måtte eksistere en form for økologisk sammenheng (jf. ordet ”samfunn”) ved at plantene naturlig forekommer sammen, med utgangspunkt i levevilkårene på stedet. Av og til brukes begrepet plantebestand synonymt med plantesamfunn, mens vegetasjonstype er klassifiseringsenhet for plantesamfunn som oppfyller visse fellestrekk. 27 I forbindelse med vern av enkelte landskapsvernområder er ordet ”plantesamfunn” i naturvernloven § 13 gitt en videre tolkning, ved at bestemmelsen er blitt brukt til å frede alt plantelivet som forekommer i verneområdet. 28

Bestemmelsene i §§ 13 og 14 gjelder henholdsvis viltvoksende og viltlevende arter. For planter er dette uttrykkelig presisert, mens det for dyrearter og -samfunn må tolkes inn i bestemmelsen ut fra naturvernlovens formål og rekkevidde. Begrepet ”viltvoksende” må trolig tolkes slik at plantene må kunne danne levedyktige bestander og kunne spre seg i norsk natur. 29 Her kan det oppstå en del grensetilfeller, særlig for arter som er introdusert til Norge og har forvillet seg her, se også kap. 20 om forholdet mellom kulturminnevern og naturvern og kap. 14 om introduksjoner.

Vilkår for fredning er at arten eller plante- eller dyresamfunnet er ”sjelden eller står i fare for å forsvinne”. Disse kriteriene skriver seg fra en tid før rødlister ble utarbeidet. Skulle man forstå det strengt vitenskapelig og sammenligne med terminologien i rødlisten, ville det muligens tilsvare kategoriene ”sjelden” (R), ”direkte truet” (E) og ”sårbar” (V). 30 Bestemmelsen kan imidlertid neppe forstås så snevert, og hjemmelen har vært brukt for å frede f.eks. huldrenøkkel ( Botrychium matricariifolium ) og marisko ( Cypripedium calceolus ), som etter rødlisten skal ”holdes under oppsyn” (kategori DC), og høstmarinøkkel ( Botrychium multifidum ), som ikke er oppført på rødlisten i det hele tatt. Bestemmelsen gir ikke generell hjemmel til å verne alle de arter som Norge etter internasjonale avtaler er forpliktet til å verne, jf. omtalen av Bernkonvensjonen.

Bestemmelsene gir rom for å frede spesielle bestander, uten å måtte frede hele arten, jf. hjemmelen til å frede ”i bestemte områder”.

13.4.4 Høstingsregler

13.4.4.1 Innledning

De sentrale lovverk for høsting av arter i dagens regelverk er viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og saltvannsfiskeloven. Selv om det lovfestede utgangspunkt både i viltloven og i lakse- og innlandsfiskloven er fredning, er fredningsprinsippet i praksis kun et utgangspunkt for høsting. I viltloven § 3 og lakse- og innlandsfiskloven § 33 jf. § 1 er det fastsatt vilkår for når det kan åpnes for jakt eller fiske. For planter er det ikke fastsatt høstingsregler (med unntak av multekartloven fra 1970 som ble opphevet ved matloven 31 ). Siden det ikke gjelder noe alminnelig fredningsprinsipp for dem, betyr det som utgangspunkt at høstingen er fri for enhver så langt ikke grunneierens rett er til hinder. Saltvannsfiskeloven på sin side gir hjemmel til å fastsette begrensninger for høstingen av arter som omfattes av loven.

13.4.4.2 Høsting av landlevende viltarter

Etter viltloven § 9 fastsetter Kongen hvilke arter som kan være gjenstand for jakt og innenfor hvilke tidsrammer jakten kan foregå. Direktoratet for naturforvaltning fastsetter innenfor disse rammene jakttid for den enkelte art og innen hvilke områder jakten kan foregå. En viltart betegnes som jaktbar og kan få jakttidsramme hvis arten produserer et høstingsverdig overskudd og har ressursbetydning i form av kjøtt eller skinn (jf. viltloven § 3). Kravet om ressursbetydning kan reduseres dersom arten gjør stor skade. Jakttradisjon og eventuelle andre holdninger til arten må være av en slik karakter at jakt er allment akseptert i vedkommende område.

I praksis er de viktigste kriteriene for fastsettelse av jakttider for den enkelte (jaktbare) art bevaringsbiologiske forhold (om arten eller de lokale bestandene tåler noen form for høsting), dyreetiske forhold (hvordan og når jakt og fangst bør skje for at den skal være human) og forvaltningsmessige forhold (når og hvor en høsting bør skje for at den skal være bærekraftig). Det legges også vekt på forenkling av regelverk, med andre ord hvordan en kan samordne jakttidene for de ulike viltartene på en forsvarlig måte, og hensynet til andre brukergrupper enn jegere, det vil si hvilken utøvelse av jakt og fangst som er akseptabel for allmennheten. Bevaringsbiologiske og dyreetiske forhold har en overordnet betydning for hvorvidt og hvordan en viltart høstes med jakt eller fangst.

Jakttidsforskriften fastsettes for et visst antall år om gangen (for gjeldende forskrift 5 år). Dette sikrer at spørsmålet om jakt og fangst blir vurdert med jevne mellomrom i lys av bl.a. bestandsutviklingen.

Jakt er en viktig del av friluftslivet i Norge, og ressursforvaltningen av de artene det jaktes på er en sentral del av jaktutøvelsen. Det primære målet er at viltet forvaltes slik at naturens produktivitet og artsrikdom bevares. Innenfor disse rammene kan en jakte slik at det kommer landbruksnæringen og friluftslivet til gode. Jakten som rekreasjon har fått økt betydning, og den næringsmessige betydningen for jegeren er ikke lenger like stor. Det tas likevel ut større verdier i form av kjøtt enn tidligere, og den økte etterspørselen etter jaktmuligheter utgjør et viktig grunnlag for inntekt i bygdene. Ved vedtakelse av viltloven i 1981 ble det lagt vesentlig vekt på allmennhetens muligheter for jakt.

Ved endringen av viltloven i 1983 var et av formålene at høstingsinteressen, jakt og fangst, skulle komme klarere frem i loven. 32 Departementet viste til at jakt og fangst som ledd i næring og som fritidsbeskjeftigelse er helt sentrale elementer i dyrelivsforvaltningen, og foreslo dagens tillegg til formålsbestemmelsen i loven § 1 om at ”viltproduksjonen kan høstes til gode for landbruksnæring og friluftsliv”. I forarbeidene til lovendringen pekes det på at høstingsinteressen nå uttrykkelig kommer med i lovens formål, og at dette er i tråd med ”Verdens naturvernstrategi”, utarbeidet av blant andre FN, hvor det er pekt på at viltets avkastning bør høstes. 33

13.4.4.3 Høsting av ferskvannsarter

Når det gjelder ferskvannsfisk, skiller dagens regulering mellom anadrome laksefisk og innlandsfisk. De anadrome artene, laks, sjøørret og sjørøye, er som utgangspunkt fredet. Artene er imidlertid økonomisk interessante, og det er åpnet for høsting av disse artene i store deler av landet. Innlandsfisk er etter dagens regelverk kun omfattet av fredningsprinsippet i de strekninger av vassdrag hvor det i tillegg er anadrome laksefisk.

Anadrome laksefisk

Lakse- og innlandsfiskloven § 33 gir hjemmel til å åpne for fiske etter anadrome laksefisk i samsvar med lovens formål, som er å sikre at naturlige bestander av anadrome laksefisk og deres leveområder forvaltes slik at naturens mangfold og produktivitet bevares (lakse- og innlandsfiskloven § 1). Åpning for fiske og hvilke redskaper som er tillatt brukt for fiske i vassdrag og i sjøen, fastsettes av Kongen. Nærmere forskrifter om fisketid i de enkelte områder, fangstmåter og fangstkvantum fastsettes av Direktoratet for naturforvaltning når det gjelder fiske i sjøen, og av fylkesmennene når det gjelder fiske i vassdrag. 34

Direktoratet for naturforvaltning har fastsatt retningslinjer for regulering av fiske etter anadrome laksefisk som gjelder for både sjø og vassdrag. 35 Som hovedregel skal det kun tillates fiske når det er et høstbart overskudd i det enkelte vassdrag eller sjøområde. Det er fastsatt en ytre ramme for fisketid i vassdrag. Unntaksvis kan sesongen forlenges, både i forkant og i etterkant, hvis bestanden tåler det og det er forsvarlig og sterkt ønskelig ut fra lokale forhold. Små bestander (definert som bestander hvor antall oppvandrende villfisk er av størrelsesorden 500 eller mindre) skal ha et spesielt vern, det vil si at fisket er mer begrenset enn i vassdragene med de større bestandene. For de minste bestandene skal fisket være svært forsiktig, og om nødvendig skal det ikke fiskes på disse i det hele tatt. Fisketiden og fiskereglene forøvrig skal utformes slik at skjev beskatning (at visse deler av bestanden beskattes mer enn andre) unngås eller reduseres. Utformingen av fiskeregler skal ta hensyn til tendensen i og forventninger til bestandsutviklingen og eventuell usikkerhet angående bestandens tilstand og utvikling. Dette er et sentralt punkt i NASCOs føre-var-tilnærming, som er lagt til grunn i forvaltningen av laks i Norge (se nærmere kap. 13.3.7.5 og 10.5). Fisket i sjøen foregår på blandede bestander, og ved reguleringen skal det tas utgangspunkt i tilstanden til de bestandene som fisket omfatter og så langt som mulig skal retningslinjene som gjelder for enkeltbestander (vassdrag) følges. Inneholder et område en eller flere svake bestander av betydning skal dette tillegges spesiell vekt. Det skal være sammenheng mellom reguleringen i sjøen og i vassdrag, men dette innebærer ikke at fisketiden må være lik.

Innlandsfisk

Når det gjelder innlandsfisk, er fiskesamfunnene i norske innsjøer og vassdrag gjennomgående artsfattig, og mange områder er karakterisert av overtallige, lite attraktive bestander. Det finnes 46 arter innlandsfisk i Norge. De fleste artene har begrenset utbredelse, og de mest artsrike lokalitetene finnes i lavereliggende områder på Østlandet. I tillegg er det relativt mange arter i Midt-Norge og Finnmark. Høstingen av innlandsfisk skjer i hovedsak ved sportsfiske og noe husbehovsfiske. Utnyttelsen er knyttet til noen få arter, de viktigste er ørret, røye, harr, sik, abbor, gjedde og noen karpefisker. For yrkesfiske er sik ( Coregonus lavaretus ), ørret ( Salmo trutta ), ål ( Anguilla anguilla ), gjedde ( Esox lucius ) og røye ( Salvelinus alpinus ) de viktigste fiskeartene. Det foreligger ikke fangststatistikk over fiske etter innlandsfisk, og de anslag som foreligger, bygger på ulike forutsetninger og er usikre.

Lakse- og innlandsfiskloven § 34 gir hjemmel til å regulere fangst av innlandsfisk som ikke omfattes av lovens fredningsprinsipp. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt regler om fangst av elveperlemusling ( Margaritifera margaritifera ) og ferskvannskreps ( Astacus astacus ). Disse artene sies ofte å være ”fredet”, men reguleringene innebærer for ferskvannskreps kun begrensninger i fangsttid og i visse områder fangstforbud. For elveperlemusling innebærer reguleringen at fangst i utgangspunktet er forbudt, men at det kan gis tillatelse i det enkelte tilfelle. Ingen av disse artene faller i utgangspunktet inn under lakse- og innlandsfisklovens virkeområde – de er ikke fisk. For ferskvannskreps kan imidlertid lovens bestemmelser om innlandsfisk anvendes ”så langt de passer” (lakse- og innlandsfiskloven § 5 bokstav b annet ledd), og elveperlemusling er med hjemmel i lakse- og innlandsfiskloven § 3 trukket inn under lakse- og innlandsfisklovens virkeområde ved forskr. 18. desember 1992 nr. 1177 om utvidelse av lakse- og innlandsfisklovens saklige virkeområde.

For andre ferskvannsarter har lakse- og innlandsfiskloven ingen generelle bestemmelser som begrenser fangst, med unntak for en bestemmelse i § 37 om forbudte tiltak og fiske- og avlivingsmetoder. Med hjemmel i bestemmelsen i § 34 er det innenfor enkelte fylker eller kommuner fastsatt innskrenkninger i fisket etter innlandsfisk generelt eller for bestemte arter, som regel gytetidsfredning eller innskrenkning i redskapsbruk. I vassdrag med anadrome laksefisk vil reglene for fiske etter disse artene også gjelde for innlandsfisk. Dette er ansett å være nødvendig for å ivareta de hensyn som ligger bak fredningsprinsippet. Det kan imidlertid fastsettes egne regler for innlandsfiske i slike blandede vassdrag når reglene ikke er til skade for bestanden av anadrome laksefisk. Det er i forarbeidene til loven sagt at adgangen skal benyttes med forsiktighet. For fredning av fisket setter loven selv en begrensning om at fredningen ikke kan fastsettes for mer enn 5 år. Andre aktuelle bestemmelser kan være definisjon av redskaper og nødvendig stenging av vassdrag av hensyn til fangst av ål.

I tillegg til bestemmelsene i lakse- og innlandsfiskloven er det bestemmelser om fiske i fjelloven (lov 6. juni 1975 nr. 31 om utnytting av rettar og lunnende m.m. i statsallmenningane) og i bygdeallmenningsloven (lov 19. juni 1992 nr. 59 om bygdeallmenninger). Det er her få bestemmelser som regulerer utøvelsen av fisket, men i enkelte områder er det gitt forskrifter om redskapsbruk og gytetidsfredning for en eller flere arter. Det finnes også mange private fiskeregler gitt av grunn­eieren innenfor rammen av de offentligrettslige reglene.

13.4.4.4 Høsting av marine arter

Saltvannsfiskeloven § 4 første ledd hjemler en rekke reguleringer i utøvelsen av fiske eller fangst, både når det gjelder tid, mengde fisk, geografisk område og redskapsbruk. Bestemmelsen krever at begrensningene settes ”for å forvalte de levende ressurser i havet på en hensiktsmessig måte, når internasjonale avtaler gjør det nødvendig eller en rasjonell eller hensiktsmessig utøvelse eller gjennomføring av fiske og fangst tilsier det”. Hjemmelen er brukt i stor utstrekning, først og fremst for å sikre et fremtidig næringsgrunnlag med hensyn til de kommersielt interessante artene. Den er også brukt til miljøformål for så vidt gjelder beskyttelse av korallrev (se nedenfor).

Saltvannsfiskeloven gjelder for fiske som utøves av norske borgere eller norsk fartøy i områder med norsk jurisdiksjon (§ 1 første ledd bokstav a og annet ledd bokstav c). I tillegg gjelder loven for norske fiskefartøy på det åpne hav og delvis i andre staters havområder (bokstav b og c). En rekke av lovens bestemmelser, herunder reglene i lovens kapittel II om begrensninger i fiske, kan gjøres gjeldende også for utenlandske statsborgeres fiske (§ 1 fjerde ledd).

Fisk, krepsdyr og skjell

De norske fiskeriene foregår i hovedsak i Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet og langs hele norskekysten. Det høstes av ca. 80 arter av fisk, krepsdyr og skjell, hvorav 28 arter anslås å ha økonomisk betydning og 14 36 er underlagt nærmere reguleringer i dag. 37 Innenfor en del av artene er det en differensiert forvaltning av forskjellige bestander. De nasjonale reguleringsforskriftene gjelder for ett kalenderår om gangen, men kan endres i løpet av året. Av de bestandene som høstes, blir ca. 40 overvåket med sikte på å beregne bestandsestimater. Nitti prosent av det norske fisket foregår på bestander som er delt med andre land. Norske myndigheter kan derfor ikke forvalte disse bestandene alene, men må samarbeide med andre land.

Kilde: Tom Wuttudal/NN/Samfoto

For de viktigste fiskebestandene som høstes, gir det internasjonale råd for havforskning (ICES) vitenskapelige råd til fiskerimyndighetene om uttaket basert på størrelsen av den enkelte bestand. Både rådgivning og forvaltning skal baseres på en føre-var-tilnærming for å sikre en balansert og bærekraftig næringsutøving som også beskytter ressursgrunnlaget og det biologiske mangfoldet. En slik forvaltning skal i tillegg baseres på en økosystemtilnærming. 38 Som grunnlag for anbefalte kvoter benyttes en bestandsberegning basert på analyse av fangststatistikk sammen med målinger fra fisketellingstokt. De nasjonale reguleringene av fiskeriene er et resultat av kvoteforhandlinger med andre land, anbefalinger fra Reguleringsrådet 39 og Fiskeridirektoratet, innspill fra forskjellige organisasjoner, samt politiske føringer. Bestemmelser om fordelingen av kvoter på norske fiskere og gjennomføringen av fisket fastsettes gjennom årlige reguleringsforskrifter for hvert enkelt fiskeslag.

Sjøpattedyr

Saltvannsfiskeloven regulerer også høsting av sjøpattedyr. Prinsippene for forvaltning av kystsel fremgår av forskr. 6. mai 1996 nr. 414 om forvaltning av sel på norskekysten, gitt med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4. Forskriften oppstiller forbud mot ”å fange, jage, drepe eller skade sel” (§ 4), men gir i § 5 en hjemmel for Fiskeridirektoratet til å gi tillatelse til seljakt ”innenfor en totalkvote i områder hvor bestandene vurderes som jaktbare”. Det fastsettes en totalkvote for hvert fylke.

Forskr. 4. november 2003 nr. 1303 om kvoter i jakt på kystsel i 2004 regulerer jakt på steinkobbe ( Phoca vitulina ), havert ( Halichoerus grypus ), ringsel ( Phoca hispida ) og grønlandssel ( Pagophilus groenlandicus ) langs kysten. Forskriften gjelder for ett år om gangen.

I Østisen og Vesterisen er det i dag tillatt å drive fangst på grønlandssel ( Pagophilus groenlandicus ) og klappmyss ( Cystophora cristata ). Også dette reguleres gjennom årlige forskrifter, senest forskr. 11. februar 2004 nr. 395 om regulering og utøvelse av selfangst i Vesterisen og Østisen. 40

Formålet med forvaltningen av sel på kysten er å sikre livskraftige selbestander. Innenfor denne rammen kan selbestandene beskattes som en fornybar ressurs, og bestandene reguleres ut fra økologiske og samfunnsmessige hensyn.

Fangst av hvalarter er i utgangspunktet forbudt (forskriften § 1), men unntak er gjort for vågehval. Fangst av vågehval drives som en del av de norske fangsttradisjonene. Fangsten er basert på et ønske om å drive en bærekraftig forvaltning av ressursene i havet og tar utgangspunkt i vitenskapelige fakta og prinsippet om nødvendigheten av en flerbestandsforvaltning. Kvotene fastsettes på grunnlag av prosedyrer utviklet av Den internasjonale hvalfangstkommisjons (IWC) vitenskapskomité. Norge er også medlem av Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO) som har utarbeidet bestandsestimat for den sentralatlantiske vågehvalbestand. Bestanden av vågehval i Nordøst-Atlanteren og Jan Mayen-området anslås i dag å være på ca. 107 000 dyr. Forskr. 25. februar 2004 nr. 475 om regulering og adgang til å delta i fangst av vågehval fastsetter fangstkvote for 2004 på 670 dyr i norske havområder (§ 2).

Om forvaltningen av sjøpattedyr vises for øvrig til St.meld. nr. 27 (2003–2004) Norsk sjøpattedyrpolitikk.

Kongekrabbe

Kongekrabben har siden 1992 blitt forvaltet i fellesskap med Russland. Under 32. sesjon i Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjon i november 2003 ble det fastsatt en vestgrense ved 26o østlig lengde (Magerøya) for fellesforvaltningen av kongekrabbe. Vest for denne grensen vil Norge stå fritt til å fastsette de tiltak man finner nødvendige og hensiktsmessige for å hindre eller begrense videre utberedelse av kongekrabbe, i samsvar med Norges forpliktelser etter havrettskonvensjonen art. 196 og biomangfoldkonvensjonen art. 8 (h), inntil man vet mer om de økologiske effektene av denne fremmede arten. I norsk rett er fangsten regulert ved forskr. 6. juni 2004 nr. 1147 om fangst av kongekrabbe vest for 26o Ø og forskr. 8. juli 2004 nr. 1114 om regulering av og adgang til å delta i fangst av kongekrabbe øst for 26o Ø i 2004. Etter den førstnevnte forskriften er det adgang til å fiske kongekrabbe i Norges indre farvann, sjøterritorium og økonomiske sone vest for 26o Ø (§ 2 første ledd). Det er videre forbudt å gjenutsette levende eller levedyktig kongekrabbe i det området (§ 3). Etter den andre forskriften er utgangspunktet at det er forbudt for norske fartøy å fange, oppbevare om bord og lande kongekrabbe øst for 26o Ø (§ 2). Det gjøres unntak fra dette forbudet ved å fastsette en kvote for fangst i visse områder innenfor denne grensen (§ 3). Kvoten for 2004 er 270 000 hannkongekrabber i en bestemt periode. I tillegg kommer 2 000 hannkongekrabber til turistfisket.

Tang og tare

Foto: Erling Svensen

Forskr. 13. juli 1995 nr. 642 om høsting av tang og tare er hjemlet både i lov om undersjøiske naturforekomster § 2 og i saltvannsfiskeloven § 4 bokstav l, n og o. Formålet med forskriften er etter § 2 ”å sikre en forsvarlig og langsiktig utnyttelse av tang og tare som del av en helhetlig forvaltning av kystens ressurser og naturmiljø”. Nye felt for høsting kan kun åpnes av Fiskeridirektoratet i samråd med Direktoratet for naturforvaltning, jf. § 4 annet ledd. Forskrift om høsting blir gitt for inntil 5 år om gangen, ”dersom det er sannsynlig at tang- og tareskogen og det økologiske systemet i området eller i nærliggende områder kan tåle den belastning høsting innebærer” (§ 4 tredje ledd). Per i dag høstes tare fra og med Rogaland til og med Sør-Trøndelag. Høstingen skjer ved at kysten er delt opp i høstefelt, der hvert felt kan høstes hvert femte år.

Redskapsbruk – korallrev

Forskr. 11. mars 1999 nr. 299 om beskyttelse av korallrev, gitt med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 4, begrenser fisket og redskapsbruk ved nærmere angitte korallrev og etablerer en generell aktsomhetsplikt for fiske ved alle kjente forekomster av korallrev. Forskriften er fastsatt både av hensyn til revene selv og av hensyn til revenes funksjon som yngle- og oppvekstområde for fisk. Dette kommer til uttrykk i formålsparagrafen (§ 1), som kobler forskriften opp mot ressursforvaltning. Forskriften har som formål å ”beskytte korallrev mot ødeleggelser som følge av fiskeriaktivitet, og derigjennom bidra til en forsvarlig ressursforvaltning bl.a. ved å sikre reproduksjons- og oppvekstområder for mange fiskeslag” (jf. saltvannsfiskeloven § 4 første ledd). Forskriften oppstiller forbud mot å ”ødelegge revene med hensikt”, og det innføres en plikt til å ”utvise særlig aktsomhet ved fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev” (§ 2 første ledd). I tillegg innføres et forbud mot ”å drive fiske med redskap som slepes under fiske og i den forbindelse kan berøre bunnen” (§ 2 annet ledd) i visse nærmere angitte geografiske områder (§ 3).

13.4.5 Andre regler knyttet til arter

13.4.5.1 Konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens bestemmelser om konsekvensutredninger (lov 14. juni 1985 nr. 77 kap. VII-a) har som formål å klargjøre virkninger av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. 41 Konsekvensutredninger skal sikre at disse virkningene blir tatt i betraktning under planleggingen av tiltaket og når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres.

Utredningsplikt etter bestemmelsene om konsekvensutredninger foreligger for nærmere bestemte tiltak, herunder endring i eksisterende tiltak, som kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn og som er avhengig av offentlig tillatelse. Utredningsplikten påligger tiltakshaveren.

Forskr. 21. mai 1999 nr. 502 om konsekvensutredninger – som er under revisjon – angir en rekke tiltak som krever konsekvensutredning før tiltaket kan iverksettes. Etter forskriften § 4 nr. 2 bokstav c skal tiltak meldes og konsekvensutredes dersom tiltaket er foreslått i områder som miljøvernmyndighetene kan godtgjøre er leveområdene til direkte truete eller sårbare arter, og miljøvernmyndighetene kan godtgjøre at tiltaket kan begrense artenes leveforhold. Det vises i forskriften til rødlisten. I perioden 1997 til 2003 har vilkårene i § 4 nr. 2 bokstav c utløst konsekvensutredning i 16 tilfeller. I elleve av disse sakene har denne bestemmelsen vært eneste kriterium for kravet om konsekvensutredning. 42

Konsekvensutredningen skal dels tjene til å påvirke tiltakshaverens egen planlegging, dels inngå i beslutningsgrunnlaget for avgjørelsen om å vedta arealplan eller enkelttillatelse for et omsøkt tiltak. Konsekvensutredningen er imidlertid i seg selv ikke til hinder for å gi tillatelse til tiltaket selv om det vil medførede skadevirkninger som konsekvensutredningen har klarlagt.

13.4.5.2 Ferdselsregulering av hensyn til viltet

Viltloven gir i § 8 hjemmel til ferdselsregulering i utmark av hensyn til viltet. Bestemmelsen lyder:

”For å hindre skade eller ulempe kan Kongen gi forskrifter for gjennomføring av større arrangementer i utmark, og for naturstudier, fotografering m.v. og for ferdselsformer som i særlig grad kan være skadelig for viltet.”

Med hjemmel i naturvernloven § 22 kan det gis bestemmelser om ferdsel bl.a. i naturreservater og landskapsvernområder. I tillegg kan ferdsel være regulert også i biotopvernområder etter viltloven § 7. Bestemmelsen i viltloven § 8 er gitt i første rekke for å dekke behov for å regulere større utmarksarrangementer i områder som har særlig betydning som tilholdssted for fredede arter, spesielt i sårbare perioder som viltets yngletid. Behovet for vedtak må vurderes konkret, og forarbeidene forutsetter at regulering avgjøres i samråd med berørte grunneiere og lokale organer. Det er en betingelse for å iverksette ferdselsrestriksjoner at ferdselen kan medføre vesentlig skade eller ulempe for viltet.

Hjemmelen i viltloven § 8 til å fastsette forskrifter om ferdselsregulering i utmark er hittil ikke benyttet.

13.4.5.3 Grunneierens mulighet til fredning

Retten til jakt og fangst er etter viltloven § 27 en enerett for grunneieren. Når det gjelder fiske, har grunneieren enerett til fiske etter anadrome laksefisk i vassdrag og i sjøen med faststående bundne redskaper (lakse- og innlandsfiskloven § 16) og til fiske etter innlandsfisk i vassdrag (lakse- og innlandsfiskloven § 17). Grunneierens enerett innebærer en rett til å disponere jakt-, fangst- og fiskemulighetene på eiendommen innenfor rammen av gjeldende regelverk. Dette innebærer at, selv om det gjennom positivt vedtak med hjemmel i viltloven eller lakse- og innlandsfiskloven er åpnet for jakt eller fiske, kan grunneieren ”frede” en eller flere arter gjennom å unnlate å selge jakt- eller fiskekort på sin eiendom. Kravet om grunneierens tillatelse vil innebære at det på enkelte områder innenfor et større jakt- eller fiskeområde da ikke vil være tillatt å drive jakt eller fiske. Grunneieren vil imidlertid ikke ved å frede sin egen eiendom kunne hindre felling av vilt som gjør skade. 43 Med hjemmel i viltloven §§ 36 og 37 eller lakse- og innlandsfiskloven §§ 25 og 26 vil det også, på tross av grunneierens fredning, på visse vilkår kunne treffes vedtak om sammenslåing av eiendommer til større jaktområder, etablering av felles forvaltning av fiskeressursene eller salg av jakt- eller fiskekort til allmennheten. Grunneierfredning er sjelden, siden både jakt og fiske, spesielt storviltjakt og laksefiske, kan innebære store økonomiske fordeler for grunneier.

Bestemmelsene i lov 28. juni 1957 nr. 16 om friluftslivet gir allmennheten en rekke rettigheter i forbindelse med ferdsel, både på land og til vanns. I utmark kan enhver ferdes til fots hele året, når det skjer hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet (§ 2). Grunneieren har ingen mulighet til å begrense den frie ferdsel i utmark. 44 For statsgrunn og statsallmenninger er det regler som sikrer allmennheten en viss tilgang til jakt og fiske, jf. for statsallmenningene fjelloven 6. juni 1975 nr. 31 §§ 22 og 26 og om fiske på statsgrunn ellers laks- og innlandsfiskeloven § 22. Rett til jakt på småvilt og fiske med stang og håndsnøre er lovfestet, og det er gitt bestemmelser om fordeling av jakt- og fiskekort mellom dem som er fast bosatt i området og allmennheten ellers.

Grunneierens mulighet til å frede et område for jakt og fiske gjelder derfor ikke på statsgrunn. Forskr. 19. april 1988 nr. 336 om viltforvaltning på statsgrunn og forskr. 18. desember 1992 nr. 1176 om fiskeforvaltning på statsgrunn gir på visse vilkår hjemmel for å regulere utøvelsen av jakt og fiske, men dette innebærer ikke rett til fredning i områder hvor det er åpnet for jakt eller fiske. Etter forskrift om viltforvaltning på statsgrunn § 6 annet ledd kan Statskog SF dele større områder inn i jaktfelt og jaktperioder og fordele jegerne på feltene og periodene, regulere bruk av hund under småviltjakt og foreta lokale tidsbegrensede innskrenkninger i jakttiden. Etter forskrift om fiskeforvaltning på statsgrunn § 6 kan Statskog begrense antall fiskekort innenfor bestemte områder eller soner, forby eller regulere bruken av enkelte redskaper i hele eller deler av vassdrag og innskrenke fisketiden i hele eller deler av et vassdrag. I motsetning til private grunneieres adgang til innskrenkninger er det på statsgrunn et vilkår at innskrenkningen er gjort av hensyn til bestanden eller utøvelsen av jakt eller fiske.

13.4.5.4 Regler som har generell betydning for livsbetingelsene

Lovverket inneholder også andre regler av betyding for arters livsbetingelser. Regelverket om forurensning er viktig for å beskytte det biologiske mangfoldet mot miljøgifter og annen forurensning. Forurensningslovens definisjon av forurensning (lov 13. mars 1981 nr. 6 § 6 første ledd) omfatter

”1) tilførsel av fast stoff, væske, eller gass til luft, vann eller i grunnen,

2) støy og rystelser,

3) lys og annen stråling i den grad forurensningsmyndigheten bestemmer, og

4) påvirkning av temperaturen

som er eller kan være til skade elle ulempe for miljøet.”

Som det fremgår, er definisjonen generell i sin utforming. Som skade eller ulempe for miljøet må bl.a. regnes skadevirkninger for det biologiske mangfoldet.

Også innføring og spredning av fremmede organismer har fått økende negative virkninger for den opprinnelige floraen og faunaen i Norge. Regelverket for introduksjon av arter vil derfor være av betydning for de opprinnelige artenes livsbetingelser i Norge, se nærmere kap. 14.

13.4.5.5 Handel og besittelse

En måte å sikre artenes eksistens på kan, i en del tilfeller, være å ta bort den økonomiske fordelen ved uttak, typisk ved å forby eller begrense handelen. Den globale handelen med ville planter og dyr samt deler og produkter av disse representerer en omsetning på flere hundre milliarder kroner hvert år. Mange av artene som etterspørres er – i varierende grad – truet som følge av ukontrollert utnyttelse. Viltloven § 26 nr. 9 gir hjemmel for forskrifter om innførsel og utførsel når det gjelder viltarter. Bestemmelsen er en del av grunnlaget for å gjennomføre CITES-konvensjonen i norsk rett. For levende anadrome laksefisk, innlandsfisk, rogn eller unger av slik fisk eller næringsdyr for fisk, setter lakse- og innlandsfiskloven § 8 som utgangspunkt forbud mot import. 45

Når det gjelder handel med truete plante- og dyrearter, er Norges forpliktelser i henhold til CITES gjennomført ved forskr. 15. november 2002 nr. 1276 til gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truete arter av vill flora og fauna. Forskriften er gitt med hjemmel i forskjellige lover, 46 noe som bl.a. innebærer at rettsvirkningene av overtredelse vil avhenge av hvilken art og hjemmelslov det dreier seg om. Bestemmelsen i forskriften følger i hovedsak konvensjonens bestemmelser. Regelverket for arter på CITES liste I (dyre- og plantearter som er truet av utryddelse) er i norsk rett imidlertid formulert noe strengere enn konvensjonen, ved at det er fastsatt et forbud med mulighet for dispensasjon. Ilandføring fra havet dekkes ikke av forskriften av den grunn at lovhjemmel mangler.

13.5 Status for artsvern

13.5.1 Status for artsfredning eller annen direkte beskyttelse av arten

En eller annen form for spesiell beskyttelse av arten er i dag knyttet til alle landlevende virveldyr, alle arter av anadrome laksefisk, makrellstørje ( Thunnus thynnus ), selarter langs norskekysten, hvalartene, 47 plantearter, inkludert underarter for 2 arter, og 9 arter av virvelløse dyr. Se for øvrig vedlegg 11 med oversikt over artene og hjemmelsgrunnlaget for beskyttelsen.

Beskyttelsesnivået varierer imidlertid, og de lovene som hjemler beskyttelsen har til dels prinsipielt forskjellig utgangspunkt. Naturvernloven tar utgangspunkt i artenes tilstand som hjemmel for fredningen, som er absolutt når det gjelder alle former for direkte uttak. Saltvannsfiskeloven tar utgangspunkt i fiske eller fangst, og reglene om beskyttelse av visse arter strammer inn høstingstilgangen, noen ganger helt ned til null. Viltloven og lakse- og innlandsfiskloven ligger midt i mellom disse. Viltloven er både en ”naturvern”lov og en høstingslov, i den forstand at fredningsprinsippet gjelder både for arter som det er høstingsinteresse for, og for andre arter. Videre er fredningsprinsippet begrunnet både som et høstingsprinsipp og som et prinsipp knyttet til organismers funksjon i økosystemet. Lakse- og innlandsfiskloven går mer i retning av saltvannsfiskelovens reguleringsregime, i og med at fredningsprinsippet kun gjelder for de tre artene av anadrome laksefisk, og at denne fredningen i stor grad er begrunnet med behovet for å regulere høsting. Samtidig vises naturvernaspektet i viltloven og lakse- og innlandsfiskloven ved at begge lovene har biotopvernbestemmelser som hjemler en bredere beskyttelse av artene. De aktuelle lovbestemmelsene i lovene er omtalt nærmere i kap. 13.4.

13.5.2 Status for høstbare arter

Det er (for tiden) fastsatt jakttid for 37 fuglearter og 21 arter av pattedyr. Dette er en begrenset andel av det totale antallet arter av fugler og pattedyr i Norge (hhv. 450 og 90 arter). En oversikt over arter som i medhold av viltloven kan høstes, fanges, samles inn eller tas på annen måte går frem av vedlegg 12.

Videre kan felling av skadedyr av en rekke viltarter tillates uavhengig av jakttid eller totalfredning, se vedlegg 13.

Høsting av arter i sjø (med unntak for anadrome laksefisk) er i utgangspunktet tillatt for alle arter, med mindre det er satt begrensninger ved forskrift. I praksis høstes litt over halvparten av fiskeartene i saltvann (rundt 80 av ca. 150), mens 28 av disse regnes for å ha økonomisk betydning. 47 I tillegg kommer noen arter av skalldyr, sel og hval.

I tillegg til at eier, bruker eller rettighetshaver uten å ha særskilt tillatelse kan felle visse arter, gjelder at enhver kan avlive smågnagere og krypdyr dersom det er nødvendig for å hindre skade på person eller eiendom, jf. viltloven § 3 annet ledd annet punktum. I tillegg gir viltloven §§ 11 og 12 med tilhørende forskrifter hjemmel for felling i nødrettspregete tilfeller.

13.5.3 Arter beskyttet gjennom områdevern

Se kap. 16.2.5 for en beskrivelse av lovgrunnlaget (gjeldende rett) for biotopvern.

Områdevern som har sin begrunnelse i artsvern, er i dag kun gjennomført for noen arter. De arter som i størst grad er dekket gjennom områdevern, er barlind, kristtorn og våtmarksfugl. En landsdekkende verneplan for sjøfugl skal sluttføres i 2005. Verneplan for våtmark, som i stor grad har tatt utgangspunkt i kunnskap om våtmarks­fugler, er gjennomført i alle fylker. Et representativt utvalg av voksesteder for barlind ( Taxus baccata ) og kristtorn ( Ilex aquifolium ) er vernet etter en egen verneplan for disse artene. Verken barlind eller kristtorn er oppført på rødlisten, men begge artene har sin nordgrense i Norge med lokaliteter på Østlandet og Sørlandet som representerer yttergrenser for artenes utbredelse.

Det er i dag liten kunnskap om i hvilken grad man har klart å fange opp rødlistearter og ansvarsarter i eksisterende verneområder og fremtidige verneplaner. 48 Av boks 15.2 går det frem at naturtypen fjell dekker størsteparten av arealet av norsk natur som er vernet. En del rødlistearter lever i fjellområder. For eksempel finnes fjellreven ( Alopex lagopus ) i stor utstrekning i eksisterende verneområder.

Myr dekker størsteparten av våtmarksarealene, og Norge er et av de land i verden som har størst variasjon i myrtyper. Verneplaner for myr er gjennomført i de fleste fylker, men vern av myr i lavlandet er underrepresentert. Det finnes flere eksempler på at reservatene har fått for snever avgrensning. Av artene på rødlisten lever 11,7 % i myr og våtmarksområder, og spesielt rikmyr og slåttemyr er leveområde for flere rødlistede karplanter.

Kystlyngheiene er i sin helhet sterkt truet, men det finnes pr. i dag ingen eksisterende tematisk verneplan. 28,5 % av artene på rødlisten holder til i kulturlandskap, hvor de viktigste truslene mot artene er opphør av tradisjonelle driftsformer. Både kalksjøer, rike kulturlandskapssjøer og dammer er truet. Noen av disse naturtypene omfattes av verneplaner, bl.a. for våtmark, men det er usikkert hvor godt de er fanget opp. Det samme gjelder for brakkvannsdeltaer og naturlig fisketomme innsjøer og tjern.

Slåtteenger finnes i mange utforminger, og alle er truet som følge av opphør av drift og gjengroing og har behov for skjøtsel i form av slått. Også rasmark, berg og kantkratt er naturtyper som inneholder flere rødlistearter, men som pr. i dag ikke er tema for noen verneplan. Generelt er det behov for mer kunnskap om utbredelsen til viktige naturtyper, truete vegetasjonstyper og truete arter innenfor disse områdene. Slik kunnskap er viktig for å kunne sikre levesteder for kjente stedbundne eller lite mobile arter og for å sikre økologiske funksjonsområder for mobile arter. Økt kunnskap vil også være viktig i arbeidet med sikring av naturtyper som inneholder eller antas å inneholde arter som ikke er kjent, eller der man er usikker på nøyaktig sted for forekomsten, jf. virkemidlene i kap. 13.2.

13.6 Den norske rødlisten

13.6.1 Oversikt

Den nasjonale rødlisten består av en oversikt over plante- og dyrearter som på en eller annen måte er truet av utryddelse eller utsatt for betydelig reduksjon. Mange av artene har hatt tilbakegang på grunn av menneskeskapte faktorer, men den gjeldende rødlisten omfatter også arter som er naturlig sjeldne og av den grunn sårbare for menneskelig aktivitet. Noen arter er også i nordgrensen av sin utbredelse.

Arbeidet med utvikling av rødlister i Norge har pågått siden 1974 da Verdens Villmarksfond la frem sitt uoffisielle forslag. Dette kom som en oppfølging av at Verdens naturvernunion (IUCN) utga sin første globale rødliste i 1964. En norsk rødliste som omhandlet en større del av det biologiske mangfoldet i Norge ble for første gang publisert av Direktoratet for naturforvaltning i 1992. 49 Denne listen var basert på vurdering av ca. 12 000 norske arter og inneholdt 1839 arter. I 1996 publiserte Direktoratet for naturforvaltning en revidert rødliste som bare omhandler fugler og pattedyr.

Direktoratet for naturforvaltning har i dag ansvaret for å utarbeide den offisielle norske rødlisten for truete og sårbare arter i samarbeid med relevante fagmiljøer og myndigheter. En revidert samlet rødliste for truete og sårbare arter i Norge ble ferdig høsten 1999, og foreligger som DN-rapport 1999-3 – Nasjonal rødliste for truete arter i Norge 1998. Denne listen bygger på vurdering av 14 637 norske arter. Dette utgjør omtrent en fjerdedel av kjent biologisk mangfold i Norge, inklusive fugler og pattedyr på Svalbard. De fleste marine arter er ikke vurdert.

Rødlistekategorier i gjeldende rødliste følger i hovedsak IUCNs oppdeling fra 1988 med noen mindre modifikasjoner, samt Højer (1995) Hotade djur och växter i Norden, og inneholder følgende kategorier:

• Ex = utryddet (extinct)

• E = direkte truet (endangered)

• V = sårbar (vulnerable)

• R = sjelden (rare)

• DC = hensynskrevende (declining care demanding)

• DM = bør overvåkes (declining monitor ­species)

Kategoriene i rødlisten omfatter arter som allerede er utryddet eller står i fare for å bli utryddet, og arter som bør overvåkes på grunn av en pågående eller tidligere negativ bestandsutvikling. Kategoriene er basert på verbale kriterier som til dels er tolket forskjellig. For en nyere inndeling etter kvantitative kriterier vises til boks 13.9. Kategorien utryddet omfatter arter som er utryddet som reproduserende arter i landet innenfor de siste 50 år. Arter som er direkte truet er arter som står i fare for å dø ut i nærmeste fremtid dersom de negative faktorene fortsetter å virke. Sårbare arter er arter med sterk tilbakegang, som kan gå over i gruppen direkte truet dersom de negative faktorene fortsetter å virke. Som sjeldne arter regnes arter som ikke er direkte truet eller sårbare, men som likevel er i en utsatt situasjon på grunn av liten bestand eller fordi de har spredt og sparsom utbredelse. Hensynskrevende arter er arter som ikke tilhører kategori E, V eller R, men som på grunn av tilbakegang krever spesielle hensyn og tiltak. Kategorien bør overvåkes omfatter arter som har gått tilbake, men som ikke regnes som truet. For disse artene er det grunn til overvåking av situasjonen.

Samlet antall arter på rødlisten er 3062. Dette utgjør 20,9 % av 14 637 vurderte norske arter. Noen av de mest kjente artsgruppene i Norge er insekter, med antakelig mer enn 20 000 arter, hvorav 16 000 er beskrevet, fugler, med 250 hekkende arter og 200 som ikke hekker, og pattedyr, med om lag 90 arter. Når det gjelder f.eks. sopp, er antallet norske arter over 6 000, men bare 3 700 av artene er statusvurdert til denne rødlisten. Rødlisten omfatter kun stedegne arter. Også arter som er innført til Norge kan være truet i sine opprinnelige leveområder, men artenes internasjonale status fremgår ikke av gjeldende rødliste.

Av artene på rødlisten er 103 arter utryddet, de fleste er biller eller karplanter. Det er 292 direkte truete arter, av disse utgjør sopp og moser det største antallet. Dette er artsgrupper som er dårlig kjent, slik at antallet av disse artene er noe usikkert. Det er 572 arter som er vurdert å være sårbare, her utgjør biller, sopp og sommerfugler det største antallet. For nærmere detaljer om artene på rødlisten, vises det til kap. 7.3.1 og 7.3.2.

Ved utarbeidelse av den siste rødlisten la Direktoratet for naturforvaltning stor vekt på for hver enkelt artsgruppe å benytte de dyktigste fagmiljøene. Kunnskapen om forekomsten og utbredelsen er likevel mangelfull for mange arters del. Dette gjelder spesielt virvelløse dyr (invertebrater) og moser. Dette kan eksemplifiseres med at det hvert år oppdages flere nye insektarter i landet – noen av dem er også ukjent for vitenskapen. For fugler, pattedyr og karplanter er kunnskapssituasjonen i hovedsak god.

Rødlisten fra 1998 inneholder bare artsnivået og fanger dermed ikke opp bestander eller populasjoner som kan være truete eller sårbare. Videre har rødlisten et nasjonalt utgangspunkt og vil ikke omfatte alt artsmangfold som har eller burde ha interesse lokalt. For eksempel vil en art som bare har én lokalitet i Østfold, men som er tallrik i Finnmark, ikke nødvendigvis bli tatt med i den nasjonale rødlisten. Etter oppfordring fra Direktoratet for naturforvaltning har flere fylkesmenn laget fylkesvise rødlister med vurdering av det biologiske mangfoldet i en regional sammenheng.

Som en del av det nasjonale programmet for kartlegging og overvåkning av biologisk mangfold er det opprettet en norsk artsdatabank (se nærmere om dette i kap. 5.7.2.6). Artsdatabanken skal bli en viktig nasjonal faglig informasjonskilde om biologisk mangfold i Norge når det gjelder både naturtyper, arter og populasjoner. Revidering av den norske rødlisten fra 1998 er en prioritert oppgave for Artsdatabanken.

Også gjennom internasjonalt samarbeid og i andre land har det vært arbeidet med å forbedre rødlistene. I boks 13.9 er det beskrevet nærmere hvilke kriterier man har brukt i dette utviklingsarbeidet. Et annet utviklingsarbeid skjer i OSPAR-sammenheng, der det er laget en foreløpig rødliste for marine arter, jf. også kap. 13.3.7.3.

Begrepet ansvarsart er ingen truethetskategori, men gir uttrykk for at Norge bør ha et særskilt forvaltningsansvar for en art. I den norske rødlisten anbefales at følgende kriterier legges til grunn for utvelging av ansvarsarter:

1. endemiske arter for Norge eller Norden, eller

2. arter som forekommer med minst 25 % av den europeiske bestand i Norge, eller

3. arter som er omfattet av europeiske eller globale rødlister. 50

Det finnes pr. i dag ingen offisiell vedtatt liste over ansvarsarter, men rødlisten gjør rede for en rekke forslag til slike. De omfatter 1 kransalgeart, 51 2 årevingearter, 52 1 tegeart, 53 4 billearter, 54 18 pattedyrarter, 55 19 fulgearter, 56 samt en rekke sommerfuglarter, 57 busk- og lavarter 58 og karplanter. 59 Det skilles delvis mellom ansvarsart på nordisk, europeisk og globalt nivå.

Villaksen er ikke oppført som ansvarsart i rødlisten. Dette skyldes at kun arter av fisk i ferskvann er vurdert. Den norske villaksen oppfyller klart kriteriet i punkt 2 og bør derfor anses som ansvarsart for Norge.

13.6.2 Forholdet mellom rettslig beskyttelse og artenes tilstand

Dersom artene på den norske rødlisten sammenholdes med de artene som i dag er underlagt en eller annen form for rettslig beskyttelse eller vern, vil det vises at det er sammenheng mellom rettslig beskyttelse og artenes økologiske tilstand, men at sammenhengen ikke er systematisk eller synliggjort i lovverket. Dette gjelder særlig for de virvelløse dyrene, moser og lav samt for mange karplanter.

De virvelløse dyrene er den største gruppen på rødlisten i dag. Av f.eks. billeartene er 784 arter rødlistet. Dette utgjør 22,8 % av den totale andelen biller i Norge. Av disse artene er 28 direkte truet, 163 arter er sårbare. Åtte av de ni fredede virvelløse dyrene står på rødlisten.

Av de 1064 moseartene i Norge er 216 arter rødlistet, 65 arter er direkte truet og 28 arter er sårbare. Artene på rødlisten utgjør 20,3 % av det totale antallet mosearter. Ingen av disse er fredet i dag, men 8 mosearter er foreslått fredet som en oppfølging av Bernkonvensjonen, se kap. 13.3.2.2. En av disse artene har status som truet, en som sårbar. En art er ikke oppført på rødlisten. De øvrige artene har status bør overvåkes.

For karplanter er i alt 255 arter rødlistet, dette utgjør 21,3 % av de artene som finnes i Norge. Av disse er 33 arter direkte truet, 67 arter sårbare og 81 arter sjeldne. Av de karplantene som i dag er artsfredet etter naturvernloven (47 arter), står 42 på rødlisten.

Av viltartene er 22 arter oppført på rødlisten; svartrotte ( Rattus rattus ) som utryddet, fjellrev ( Alopex lagopus ) og ulv ( Canis lupus ) som direkte truet, bjørn ( Ursus arctos ) som sårbar og storflaggermus ( Nyctalus noctula ) og jerv ( Gulo gulo ) som sjelden. Seksten av artene, herunder gaupe ( Lynx lynx ), er oppført i kategorien bør overvåkes, Rødlisten for fugler omfatter 55 arter, som alle hekker eller har hekket i Norge. Dette utgjør 24,8 % av de fuglene som hekker regelmessig i Norge. Seks av artene er kategorisert som utryddet, sju arter er direkte truet, ti er sårbare, femten er sjeldne, ti arter er kategorisert som hensynskrevende og sju arter bør overvåkes. De tre artene av anadrome laksefisk (laks ( Salmo salar ), sjøørret ( Salmo trutta ) og sjørøye ( Salvelinus alpinus )) er ikke oppført på rødlisten i dag, selv om mange bestander er utryddet, truete eller sårbare. Alle viltartene som er oppført på rødlisten er totalfredet (dvs. at det ikke er åpnet for jakt eller fangst) med unntak for gaupe og jerv, som det er tillatt med henholdsvis kvotejakt og lisensjakt på i store områder. Gaupe- og jervejakten er basert på nyere bestandsvurderinger og er strengt regulert. 60

13.7 Utvalgets vurderinger og forslag

13.7.1 Generelt om gjennomføringen av internasjonale forpliktelser

Internasjonale forpliktelser om artsvern innebærer for det første generelle mål om bærekraftig forvaltning av arter og prinsipper for høsting som innebærer at arters overlevelsesmuligheter ikke blir truet. Til de generelle bevaringsforpliktelser hører også generelle forpliktelser om å bevare arters leveområder. Eksempler på slike bestemmelser finnes i Bernkonvensjonen art. 2 og 4 (1), Bonnkonvensjonen art. II og biomangfoldkonvensjonen art. 8 (d).

For det annet har Norge folkerettslig plikt til å totalfrede enkelte arter mot høsting eller annet uttak. Slike forpliktelser er først og fremst basert på disse artenes økologiske tilstand, dvs. at det antas å være fare for artens overlevelse hvis det ikke settes inn fredningsvedtak (se kap. 13.3 og vedlegg 10 til utredningen). Føre-var-prinsippet kan trekkes inn i en slik vurdering, dvs. at usikkerhet om tilstanden eller usikkerhet om negative påvirkningsfaktorer ikke hindrer at en art ”listes” for totalfredning.

For arter der statene er forpliktet til totalfredning, følger det gjerne med forpliktelser om beskyttelse av leveområdene (jf. Bernkonvensjonen art. 4 (1) og oppbyggingen av Emerald network (se kap. 10.3.3 og 15.3) og Bonnkonvensjonen art. III (4) (a)).

Gjeldende norsk rett inneholder ingen generelle mål eller prinsipper om bevaring av arter, annet enn for de artene som omfattes av fredningsprinsippet (se kap. 13.4.2). Den folkerettslige plikten på dette punktet er imidlertid oppfylt hvis det rent faktisk er slik at målet nås og prinsippene etterleves.

Når det gjelder de artene der internasjonale avtaler krever totalfredning, er dette for viltartene gjennomført ved fredningsprinsippet og fravær av jakttid, mens det for de aktuelle plantene og insektene er truffet positive fredningsvedtak etter naturvernloven. For en del marine arter er det fastsatt tidsavgrensede fredninger, selv om Norge har tatt forbehold i forhold til internasjonale konvensjoner. Leveområder er sikret for noen av artene, særlig sjøfugl. Gjeldende norsk rett inneholder ingen handlingsplikter for myndighetene når arters overlevelse er i fare.

13.7.2 Den alminnelige artsforvaltningen

13.7.2.1 Bevaringsmål og bevaringsprinsipp for alle arter

Utvalget mener at lovgrunnlaget bør gjenspeile Norges internasjonale forpliktelser bedre enn tilfellet er i dag. Utvalget går derfor inn for å fastslå i loven et generelt mål for bevaring av arter og deres leveområder. En slik bestemmelse er foreslått i utk. § 5, jf. kap. 11.7.3, og vil angi et overordnet mål for artsforvaltningen. Bestemmelsen vil danne rammen for de konkrete bestemmelsene om artsforvaltning i utk. kap. III.

For å oppnå målet i utk. § 5 bør det være et prinsipp at eksemplarer av arter ikke tas ut uten fornuftig formål, og at alt uttak av arter er bærekraftig (se også kap. 9.2.2). Dette utgangspunktet ligger i dag i fredningsprinsippet.

Utvalget mener imidlertid at uttrykket ”fredningsprinsipp” kan gi et galt inntrykk av hvilken rettslig beskyttelse de aktuelle artene har. Ordet ”fredning” blir som regel brukt for å angi den strengeste formen for beskyttelse, nemlig at arten er totalfredet. Dette stemmer dårlig med utgangspunktet om at det kan åpnes for høsting eller skadefelling. Dessuten har ordet fredning tradisjonelt hatt en rettsvirkning som kun har vært knyttet til direkte uttak av eksemplarer av arten. En slik begrenset rettsvirkning kan godt være utilstrekkelig for å bevare arten.

Utvalget mener derfor at det er behov for et begrep som klarere viser at målet med reguleringen er bevaring av artene i levedyktige bestander i deres naturlige utbredelsesområder. Utvalget foreslår derfor i stedet å bruke begrepene ”bevaringsprinsipp” og ”bevaring”, jf. særlig utk. §§ 5, 15, 20 og 21.

Bevaringsprinsippet har betydning for både høsting og annet uttak. Det innebærer videre at ved tiltak som kan påvirke artene eller deres leveområder, skal bevaringsmålet i utk. § 5 legges til grunn, dvs. at artene fortsatt skal forekomme i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde, og at de økologiske betingelsene for å opprettholde artene på lang sikt ikke skal ødelegges. Bevaringsprinsippet favner dermed bredere enn dagens fredningsprinsipp. En slik tilnærming er i tråd med internasjonale avtaler og nasjonale mål for artsforvaltningen.

Med bevaringsprinsippet som utgangspunkt foreslår utvalget at uttak av arter bare skal kunne skje med positiv hjemmel direkte i loven eller vedtak hjemlet i loven. Kravet om bærekraft innebærer bl.a. at føre-var-prinsippet legges til grunn ved beslutninger om uttak eller høsting, jf. utk. § 9. Slike beslutninger bør videre bygge på best tilgjengelig kunnskap, og usikkerhet om bestandsstørrelser eller effekter av høsting skal føre til at man legger inn tilstrekkelig med sikkerhetsmarginer.

Utvalgets utgangspunkt innebærer ikke et absolutt fredningsprinsipp for alle arter. Begrepet ”bevaring” er valgt istedenfor ”fredning” for å angi dette. Høsting og annen bruk av arter er en forutsetning for menneskers fortsatte eksistens på jorden og er et viktig næringsgrunnlag i Norge. Det er videre en rekke situasjoner der eksemplarer av arter kan eller bør tas ut for å forhindre skade for mennesker, andre arter eller bestander eller eiendom. Utvalgets lovforslag inneholder derfor en rekke regler med sikte på å skape en god balanse mellom bruk og vern.

Utvalget foreslår at bevaringsprinsippet skal gjelde for alle arter. Utvalget kan ikke se noen biologisk faglige grunner til at bevaringsprinsippet i den form utvalget foreslår, skulle være begrenset til viltarter og anadrome laksefisk, slik tilfellet er i dag når det gjelder fredningsprinsippet. Alle arter har sin plass i økosystemene og en økologisk funksjon som vi ofte vet lite om. I internasjonale avtaler er de generelle forpliktelser om bevaring av arter ikke knyttet til spesielle artsgrupper. At den nærmere konkretisering av bevaringsprinsippet kan være forskjellig avhengig av hvilke artsgrupper det gjelder, er et annet spørsmål som utvalget kommer tilbake til nedenfor. Reglene i utk. kap. III gjelder likevel ikke for encellede organismer. Slike egner seg dårlig for forvaltning på individnivå. Dessuten finner man innen denne gruppen mange sykdomsfremkallende og skadegjørende organismer. Encellede organismer som har viktige funksjoner i naturlige økosystemer vil likevel bli ivaretatt gjennom områdeforvaltningen.

De forskjellige artsgruppene har svært forskjellig karakter, og hva som ut fra bevaringsprinsippet vil være lovlig virksomhet vil nødvendigvis variere avhengig av arten som berøres. Kravene vil være andre når man står overfor større, lett gjenkjennelige arter som f.eks. pattedyrene, enn overfor små insekter som vi ubevisst tar livet av bare ved å sette ned foten. I kap. 13.7.2.2, 13.7.2.3 og 13.7.2.4 vil utvalget drøfte nærmere hvordan bevaringsprinsippet er konkretisert for forskjellige artsgrupper.

13.7.2.2 Konkretisering av bevaringsprinsippet for virveldyr

Hovedregelen

I utk. § 15 foreslår utvalget lovfestet at alt uttak av virveldyr må ha hjemmel i lov. Prinsippet er for viltartene og laksefiskartene en videreføring av fredningsprinsippet i henholdsvis viltloven § 3 og lakse- og innlandsfiskloven § 4. Utgangspunktet om bevaring følges opp med prinsipper for høsting i utk. § 16.

For marine pattedyr innebærer forslaget at det høstingsforbudet som etter forskrift er utgangspunktet i dag, blir slått fast i loven. Lovfesting av et bevaringsprinsipp for marine pattedyr vil derfor ikke innebære noen innholdsmessig nyskaping. Heller ikke i dag blir det åpnet for fangst av marine pattedyr uten at man har kunnskap om at artene tåler en slik beskatning.

Når det gjelder fisk , er det i dag en rekke arter – særlig de økonomisk viktigste – der bestandene overvåkes og høstingen baseres på vitenskapelig kunnskap, jf. kap. 13.4.4.4. For slike arter vil bevaringsprinsippet slik utvalget foreslår det, ikke innebære større endringer i den praktiske forvaltningen. Noe annet er at internasjonale forhold kan tilsi at de vitenskapelige råd ikke kan følges fullt ut. Delte bestander kan ikke forvaltes ensidig gjennom norsk lov, og forbehold om slike internasjonale relasjoner er derfor tatt inn i utk. § 16 siste ledd.

Av kap. 13.4.4.4 går det også frem at en rekke fiskearter høstes uten at bestandsstørrelsen blir overvåket. Bakgrunnen for en slik forvaltning må være at man er rimelig trygg på at bestandene tåler beskatning, f.eks. fordi høstingen er begrenset, eller fordi lokalkunnskap blant brukere viser at arten finnes i stort omfang. Utvalget ser det likevel som uheldig om en forvaltning baseres på usikre antagelser om at bestanden tåler høsting. Utviklingen bør derfor gå i retning av stadig mer kunnskapsbasert artsforvaltning. Samtidig må naturmangfoldloven ta høyde for at man ikke har kommet like langt på alle områder i dag. Kjernen i spørsmålet om bevaringsprinsippet for fisk blir da hvilke krav til dokumentasjon man stiller for å kunne tillate høsting. Foreligger det informasjon om at en bestand beskattes i svært liten grad, vil man ofte ut fra alminnelig biologisk kunnskap kunne fastslå at beskatningen er bærekraftig. For slike arter kan det åpnes for høsting ved generell forskrift uten at man fastsetter kvoter eller ­fangsttid.

Etter kravet om ”tilstrekkelig dokumentasjon” i utk. § 16 annet ledd, jf. utk. § 7, kan det dermed være tale om dokumentasjon av forskjellig karakter. For de arter der høstingen er omfattende, bør dokumentasjonen være mest mulig vitenskapelig. Kunnskapen bør gjelde både bestandens størrelse og utvikling og høstingens faktiske omfang. Kunnskap bør videre så langt som mulig omfatte økologiske sammenhenger mellom den arten som er målet for høstingen og økosystemet for øvrig. Foreligger det ikke tilstrekkelig kunnskap, bør forvaltningen bestrebe seg på å skaffe den. Brukerkunnskap kan være en del av dokumentasjonen. Det samme gjelder generell økologisk kunnskap. Jo større risikoen er for at beslutninger basert på manglende kunnskap medfører en fare for at artens tilstand blir dårligere i forhold til bevaringsmålet i utk. § 5, jo mer restriktiv bør høstingsbeslutningen være, jf. også føre-var-prinsippet i utk. § 9.

Antallet arter som beskattes i hav og ferskvann er ikke av en slik størrelse at dokumentasjonskravet slik det er foreslått burde by på vesentlige problemer. Det kan vises til at antallet ikke er betydelig større enn det som det i dag er truffet positivt høstingsvedtak for etter viltloven (59 arter).

Et praktisk problem ved å anvende bevaringsprinsippet på fiskearter er at det verken i yrkesfiske eller i fritidsfiske er mulig å målrette fangsten like godt som for landlevende viltarter og sjøpattedyr. Dette er en av grunnene til at fredningsprinsippet for anadrome laksefisk også gjelder for ferskvannsfisk i lakseførende vassdrag eller vassdragsstrekninger. Til en viss grad kan redskapsbruken målrette fangsten, men det er urealistisk å oppnå dette fullt ut. Når utvalget foreslår å innføre bevaringsprinsippet for fisk, vil det derfor være nødvendig med regler som tillater en viss bifangst.

Med hjemmel i saltvannsfiskeloven er det gitt en rekke regler med sikte på bifangst, f.eks bestemmelser om maskevidde og om bifangst ved fiske etter reke og sjøkreps. 61 Hjemmelen for å gi slike regler bør også i fremtiden ligge i fiskeriregelverket (jf. kap. 11.5 om forholdet mellom naturmangfoldloven og andre lover). Utvalget foreslår derfor at bifangst ved fiske er tillatt så langt det følger av saltvannsfiskeloven og lakse- og innlandsfiskloven, jf. utk. § 16 fjerde ledd.

Sjøfiske til privat forbruk bør være tillatt med mindre annet følger av saltvannsfiskeloven.

Utvalget vil fremheve at bevaringsprinsippet ikke bare dreier seg om høsting eller annen form for uttak av individer av arten. Bevaringsprinsippet bør etter utvalgets syn, som nå, også gjelde mot ødeleggelse av reir, bo eller hi. Utvalget har videre vurdert om det bør innføres generelle regler om beskyttelse av visse funksjonsområder, dvs. større områder enn reir, bo eller hi, f.eks. hekkeområder for en nærmere bestemt art, uansett hvor disse til enhver tid måtte befinne seg. Men utvalget er kommet til at det ville føre for langt å lovfeste en slik hjemmel for alle arter. Istedenfor forslås regler av en slik karakter for prioriterte arter etter utk. § 23 tredje ledd (se kap. 13.7.3) og en videreføring av biotopvernbestemmelsen i områdevernkapitlet, jf. kap. 16.9 og utk. § 37.

Prinsipper for høsting

Høsting, særlig av virveldyr, er viktig både som næringsgrunnlag og for rekreasjon i Norge. Loven bør derfor legge til rette for slik høsting, men stille krav om at den er bærekraftig i et langsiktig perspektiv. Bærekraftbegrepet inneholder – slik det fremgår av kap. 9.2.2 – en sosial og en økonomisk komponent i tillegg til de økologiske rammene. Høsting er en viktig del av norsk kultur, særlig kystkulturen. For den samiske befolkningen kan høstingen ses som en del av deres kulturutøvelse, jf. kap. 21.2.2. Avgjørelse om høsting bør derfor ikke bare bygge på økologiske kriterier. Disse bør danne rammen for hvilken høsting som tåles, jf. utk. § 16 annet ledd bokstav a. I tillegg bør det legges vekt på høstingens betydning som ressursfaktor (bokstav b).

Høsting bør forutsette at arten har betydning som ressurs for forbruk eller som innsatsfaktor i produksjon. Kravet om ressursbetydning er i tråd med gjeldende viltlov (§ 3 første ledd annet punktum). Det avgjørende bør trolig være om arten som sådan har ressursbetydning. Kravet innebærer dermed ikke at den enkelte fisker må utøve fiske for å benytte seg av fisken som en ressurs, og høstingsreglene vil da ikke være til hinder for at fisk settes ut igjen.

Økosystemtilnærmingen skal legges til grunn ved avgjørelser om høsting, jf. utk. § 16 tredje ledd. Videre foreslås at høstingstradisjoner i området vektlegges. For viltarter er dette en videreføring av viltloven § 3 første ledd tredje punktum. Den skaden arten gjør, kan også vektlegges. Går man utover det som regnes som et høstingsverdig overskudd for å unngå skade, må man imidlertid bruke hjemlene i utk. § 17.

Annet uttak

Også andre formål enn høsting kan gi grunn til å avlive virveldyr. Dette er f.eks. tilfellet for avliving av rovvilt som gjør skade, eller avliving av arter som truer andre arter som allerede – av andre grunner – har en dårlig økologisk tilstand. Gjeldende viltlov har en rekke bestemmelser om slik skadefelling, som i hovedsak bygger på Bernkonvensjonen. Også gjeldende saltvannsfiskelov hjemler regulering av ”beskatning av flora og fauna som ødelegger verneverdige arter” (§ 4 første ledd bokstav n).

Utvalget foreslår i utk. §§ 17 og 18 en videreføring av reglene i viltloven i generell form, slik at de kan anvendes også på marine arter eller ferskvannsfisk. Bestemmelsen skiller mellom de tilfeller der vilt eller fisk kan avlives uten at det er truffet vedtak i forkant (utk. § 17) og de tilfeller der det i forskrift eller enkeltvedtak er gjort unntak fra bevaringsprinsippet (utk. § 18). Den første kategorien er knyttet til nødvergelignende situasjoner der vilt eller fisk utgjør en fare for andre dyr, personer eller eiendom. Etter første ledd kan smågnagere, krypdyr eller fisk som utgjør en fare for skade på person eller eiendom avlives. En rett til avliving foreligger også der det anses påkrevd for å fjerne en aktuell og betydelig fare for skade på person (annet ledd første punktum) og overfor vilt som er under direkte angrep på bufe eller tamrein (annet ledd annet punktum). På dette punkt nøyer utvalget seg med å foreta en videreføring av gjeldende lov. Flertallet i Stortingets miljø- og energikomité har i Innst. S. nr. 174 (2003–2004) reist spørsmål om det bør være adgang til å felle vilt under direkte angrep på hund. Dersom dette forslaget skal følges opp, kan det skje ved en tilføyelse til denne bestemmelsen.

Når det gjelder unntak fra bevaringsprinsippet etter utk. § 18, foreslår utvalget å ta inn i lovteksten Bernkonvensjonens hovedvilkår for skadefelling – dvs. at det ikke må foreligge andre tilfredsstillende løsninger og at avlivingen ikke truer bestandens overlevelse. Bestemmelsen angir en rekke alternativer for når forskrift om uttak kan gis, herunder for å beskytte naturlig flora og fauna (a), for å avverge alvorlig skade på avling, husdyr, skog, fisk, vann eller annen eiendom (b) eller for å gjenoppbygge bestander (d). Ikke alle alternativene i første ledd vil være like aktuelle for alle artsgrupper. Bernkonvensjonens vilkår bør imidlertid ikke gjelde for arter som hittil ikke forekommer naturlig i Norge, og konvensjonen krever heller ikke det.

13.7.2.3 Konkretisering av bevaringsmål for virvelløse dyr

Virvelløse dyr utgjør en viktig del av økosystemene og er en del av det biologiske mangfoldet som vi i dag vet nokså lite om. Ut fra en føre-var-betraktning mener utvalget derfor at bevaringsprinsippet bør slås fast også for slike arter, jf. utk. § 20. Samtidig kan det vanskelig sies at alle slike organismer bør bevares. Av definisjonen i utk. § 3 bokstav s følger at encellede organismer faller utenfor begrepet virvelløse dyr og dermed utenfor rekkevidden av utk. § 20. Utvalget mener at dette er en hensiktsmessig avgrensning. En forvaltning rettet mot individer av arten er nokså upraktisk for slike organismer. Utvalget vil likevel understreke betydningen av encellede dyr i økosystemene. Dette hensynet kan imidlertid best ivaretas gjennom områdeforvaltningen.

Bevaringsprinsippet for virvelløse dyr bør begrenses på flere måter. For det første bør bevaringsprinsippet for slike arter bare gjelde ”i det økosystemet som de er en del av”, jf. utk. § 20 første ledd. Det betyr f.eks. at insekter som har forvillet seg inn i hus eller andre bygninger, kan utryddes der. Også virvelløse dyr som ”er til plage eller skade” bør kunne avlives uten videre, jf. utk. § 20 annet ledd bokstav a. Dette innebærer f.eks. at insekter som er en plage for mennesker kan tas, og at skadegjørere i hagen kan bekjempes. Prinsippet gjelder heller ikke for enkeltindivider, kun for arten som sådan. Videre er bevaringsprinsippet etter forslaget ikke til hinder for lovlig ferdsel eller virksomhet som foregår i samsvar med aktsomhetsplikten etter utk. § 6, jf. utk. § 20 annet ledd bokstav c.

Virvelløse dyr er en gruppe som inneholder svært ulike arter, fra fluer til hummer. For mange av dem er ”høsting” uaktuelt. Blant de virvelløse dyrene finnes det likevel arter som høstes i dag, f.eks. hummer, reker, krabbe, skjell og ferskvannskreps. Flere av disse – økonomisk attraktive – artene er allerede i dag underlagt fangstreguleringer. Utvalget mener at bestander som høstes i næring, bør forvaltes på tilsvarende måte som fisk. Det vil si at høsting må baseres på positivt vedtak fra myndighetene, enten ved forskrift eller enkelttillatelse. Vilkårene i utk. § 16 om dokumentasjon for at bestanden tåler beskatning, og om at arten har ressursbetydning, bør gjelde tilsvarende, jf. utk. § 20 tredje ledd. Når det gjelder kravet til dokumentasjon, vises til omtalen under kap. 13.7.2.2.

Virvelløse dyr kan ofte være bifangst ved lovlig fiske. Utvalget foreslår derfor i utk. § 20 annet ledd bokstav d det samme unntak for ”bifangst” som ved høsting av fisk, jf. kap. 13.7.2.2.

Utvalget mener at også andre former for uttak av virvelløse dyr bør være lovlig uten videre. Det gjelder f.eks. uttak av insekter til samlinger eller til taksonomiske formål. Slik virksomhet vil være tillatt etter utk. § 20 annet ledd bokstav b. Også f.eks. barns krabbefiske vil falle inn under denne bestemmelsen. Utvalget foreslår dessuten at uttak for bioprospektering – også i næringsøyemed – skal dekkes av denne bestemmelsen, siden det normalt kun er tale om uttak av få eksemplarer. For alle disse typer uttak foreslår utvalget å sette en grense gjennom kravet om at uttaket ikke må medføre en fare for bestanden i området. Dette er en konkretisering av den generelle aktsomhetsplikten i utk. § 6, og gjør at ingen må gjennomføre tiltak som fører til at overlevelsen av bestanden i et område blir truet. Et eksempel kan være at noen ved bioprospektering finner at et bestemt insekt lager et interessant stoff, og at den mest praktiske eller økonomiske måten å utvinne stoffet på, er å høste organismene fra naturen. En slik bruk kan medføre et såpass stort press på ressursen, at overlevelsen på sikt kommer i fare. Også på basis av eventuell hjemmel i annen lovgivning vil det kunne settes grenser for slike uttak.

13.7.2.4 Konkretisering av bevaringsmål for planter og sopp

Bruk av planter og sopp – f.eks. plukking av blomster, sanking av sopp, hogst av trær og uttak av planter til hagebruk – skjer daglig, og normalt uten uheldige konsekvenser for de aktuelle artene. Utvalget anser derfor at en generell fredning av alle planter og sopp ville være upraktisk og unødvendig. Men prinsippet om at artene skal bevares i sine naturlige omgivelser, bør etter utvalgets mening også slås fast for planter og sopp, jf. utk. § 21. Encellede planter og encellede sopp bør falle utenfor reglene i utk. § 21 på linje med den tilsvarende løsning for encellede dyr etter utk. § 20. Utvalget foreslår derfor at definisjonene av planter og sopp i utk. § 3 bokstav l og m utformes med dette for øyet.

Hvilket uttak som kan foretas, foreslås avgrenset slik at uttaket ikke må ”true overlevelsen av bestanden i området”, jf. utk. § 21 første ledd. En tilsvarende grense foreslås for virvelløse dyr, se kap. 13.7.2.3.

Skadegjørere må kunne bekjempes der de er en fare for helse eller eiendom. Et eksempel kan være ”ugress” i kornåkeren. Bevaringsprinsippet bør heller ikke hindre ferdsel og virksomhet som foregår i samsvar med aktsomhetspliken i utk. § 6. Slike unntak fra bevaringsprinsippet er presisert i utk. § 21 annet ledd.

Bevaringsprinsippet for planter og sopp etter utk. § 21 medfører bl.a. at det kan være aktuelt for annen lovgivning å sette krav om tillatelse til visse former for uttak, slik det f.eks. er gjort når det gjelder høsting av tang og tare, 62 eller sette begrensninger i tillatelser til virksomhet som kan true bestanden, f.eks. ved særskilte vilkår om lokalisering.

13.7.3 Prioriterte arter

13.7.3.1 Generelt

Utvalget har i kap. 13.7.2 drøftet hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for den alminnelige artsforvaltningen. Både internasjonale forpliktelser og oversikter over artenes økologiske tilstand viser etter utvalgets syn at noen arter trenger et sterkere vern enn andre for at bevaringsmålet for disse skal kunne nås. Utvalget foreslår derfor regler som kan gi slike arter en prioritet gjennom særskilte tiltak, jf. utk. § 23.

Som betegnelse for dette foreslår utvalget ” prioritering ” fremfor ”fredning”, som i dag er brukt for det artsvernet som innebærer totalforbud mot uttak. Dette har flere grunner.

For det første er ordet ”fredning” som tidligere nevnt et snevert bevaringsbegrep, som kun retter seg mot direkte uttak. Når arter blir truet, er årsaken imidlertid ofte andre påvirkninger enn uttak, og en ren fredning vil derfor ofte ikke være tilstrekkelig til å redde arten. Det vil ofte være behov for å beskytte viktige funksjonsområder og gi vern mot tiltak som forringer andre økologiske betingelser for arten.

For det andre er ordet ”fredning” et passivt uttrykk for vern mot visse tiltak. Utrydningstruete arter kan imidlertid trenge positive tiltak, som f.eks. skjøtsel, for at de skal bli bevart.

Et siste moment er at en art kan trenge et særskilt forvaltningsregime uten at det nødvendigvis innebærer at hvert enkelt eksemplar må fredes. For eksempel er det for laksen, som må regnes som en ansvarsart for Norge, 63 viktig å sikre både arten og det genetiske mangfoldet gjennom særskilt forvaltning av leveområdene for de forskjellige bestandene. Innenfor en slik forvaltning kan det likevel være rom for en bærekraftig høsting.

Begrepet ”prioritert” dekker etter utvalgets mening alle disse hensyn og angir nettopp det som utvalget er ute etter: Arten skal gis prioritet ved motstrid mellom bruk og vern.

13.7.3.2 Kriterier for prioritering

Utvalget foreslår å lovfeste tre alternative kriterier for å utpeke en art som prioritert: Artens økologiske tilstand, internasjonale forpliktelser og at arten er en ansvarsart for Norge. Disse kriteriene er likevel ikke ment som helt uttømmende alternativer.

Det første alternativet bør knyttes til bevaringsmålet for arter i utk. § 5: at artene ”forekommer i levedyktige bestander i sitt naturlige utbredelsesområde, og slik at de økologiske betingelsene og det genetiske mangfold som trengs for å opprettholde artene på lang sikt, er til stede”. Hvis utviklingen for en art går i motsatt retning, og det er fare for at arten på sikt ikke overlever, bør det normalt settes inn bevaringstiltak utover det generelle bevaringsprinsippet.

Utvalget foreslår ikke å bruke kriteriene ”truet”, ”sårbar”, ”hensynskrevende” eller ”sjelden” i lovbestemmelsen. Dette er begreper som brukes i rødlisten i dag, og som der har sitt spesifikke biologisk faglige innhold. Begrepene er under utvikling, og innholdet kan endres over tid, jf. kap. 13.6. Utvalget mener det er uheldig om lovteksten skulle forstås slik at det er de til enhver tid gjeldende kriterier etter rødlisten som skulle være avgjørende for prioriteringen av en art. Dette ville også stille krav til utarbeidingen av rødlisten, som da ikke lenger ville være en rent faglig liste. Rødlisten vil likevel være viktig som kunnskapsgrunnlag for den typen vurderinger myndighetene skal gjøre etter det første alternativet. Utvalget anser det derfor som viktig at rødlisten har god faglig kvalitet og blir oppdatert mest mulig fortløpende.

I enkelte tilfeller kan en art stå i fare for å forsvinne fra norsk natur som følge av naturlig utvikling. I slike tilfeller vil det ikke lenger være tale om artens ”naturlige” utbredelsesområde, jf. formuleringen i utk. § 5. Utvalget anser det lite naturlig at dette skal gi grunnlag for å prioritere arten. Men det kan være vanskelig å avgjøre om arten er i ferd med å forsvinne på grunn av naturlige prosesser alene, eller om også menneskeskapte påvirkninger er medvirkende. Fjellreven er et eksempel. Den er i dag sterkt truet, trolig på grunn av overhøsting før den ble fredet i 1925. Senere har arten ikke klart å reetablere sterke bestander, noe som bl.a. skyldes økt konkurranse fra rødrev og svakere næringsgrunnlag. Blir klimaet mildere, slik tendensen er nå, vil fjellrevens situasjon bli ytterligere prekær. Det er i en slik situasjon et vanskelig valg mellom å la utviklingen fortsette upåvirket med stor fare for at fjellreven forsvinner fra det norske fastlandet, eller å sette inn tiltak for om mulig å sikre arten et videre eksistensgrunnlag. I slike tilfeller bør prioritering kunne vedtas på grunnlag av bevaringsalternativet.

Det andre alternativet for prioritering av en art er knyttet til at arten er en ansvarsart. Innholdet i begrepet ansvarsart er nærmere forklart i kap. 13.6.1. Grunnen til prioritering vil normalt være at Norge har et spesielt ansvar for å sikre at den aktuelle arten ikke får en negativ utvikling. Når en stor andel av artens utbredelse er i Norge, kan det være vanskelig å redde arten hvis den først kommer i en negativ utvikling. Føre-var-prinsippet kommer derfor sterkt inn i tiltak for å prioritere ansvarsarter. Samtidig kan de nærmere bestemmelsene om hva prioriteringen innebærer, være annerledes enn for arter som er akutt truet. For eksempel kan det ofte være unødvendig med totalfredning mot uttak.

Det tredje alternativet for prioritering er at folkerettslige forpliktelser gjør prioritering nødvendig. Ofte vil samtidig et av de to andre kriteriene være oppfylt. Arter vil gjerne bli satt opp på internasjonale prioriteringslister fordi deres tilstand vekker uro, eller fordi arten kun finnes i få land. Slikt sammenfall vil det imidlertid ikke alltid være, se også oversikten i vedlegg 10. Det tredje alternativet i loven vil tjene til å understreke at inter­nasjonale avtaler om vern av arter skal følges opp i norsk rett.

De nevnte kriteriene – som kommer til uttrykk i utk. § 23 første ledd – bør ikke være uttømmende. Utvalget antar likevel at det vil være få tilfeller der prioritering bør skje av andre grunner enn de nevnte. Et eksempel kan imidlertid være at en art er sjelden i Norge, uten at den er truet eller sårbar, og heller ikke oppfyller et av de andre kriterier.

13.7.3.3 Automatisk fredning eller handlingsplikt

Utvalget har vurdert om en nærmere bestemt økologisk tilstand burde føre til et automatisk vern etter loven, f.eks. slik at arter som oppfyller et av de alternative kriteriene nevnt ovenfor, eller regnes som ”truet”, automatisk er fredet mot ethvert uttak. Utvalget vil av flere grunner ikke tilrå en slik løsning.

For det første kan det være uklart når kriteriet for å utløse det automatiske vernet ville være oppfylt. Rødlisten er ikke oppdatert til enhver tid med hensyn til artenes status, og annen kunnskap om arters tilstand kan være vanskelig tilgjengelig for den enkelte.

For det annet kan det være slik at selv om en art er truet, trenger ikke en fredning mot uttak være tilstrekkelig til at arten bevares, jf. det som er sagt foran om vern av leveområder og skjøtsel. Skulle den automatiske fredningen av den grunn også gjelde leveområder, ville det reise nye spørsmål om hva som er leveområder for den enkelte art, og hva ”fredningen” av leveområdet i tilfelle skal innebære.

Et tredje problem er at den truete arten kan være vanskelig å kjenne igjen for den vanlige borger, slik at fredningen av den grunn ville ha liten effekt. Dette kan nok også være et problem hvis arten fredes ved positivt fredningsvedtak. I utvalgets modell kan man foreta en konkret vurdering av om fredning mot uttak er det beste virkemiddel, eller om man heller bør velge regler for leveområdene, områdevern eller regimet om utvalgte naturtyper. Denne problemstillingen er særlig aktuell for insekter. For eksempel er 784 av i alt 3430 billearter som finnes i Norge, ført opp på den nasjonale rødlisten. Det kan være slik at ved å gi noen få naturtyper status som utvalgte (se kap. 19), har man gode sjanser for å dekke opp flere av disse artene samtidig, med langt større effekt enn gjennom en fredning av enkeltarter.

Utvalget vil etter dette ikke foreslå automatiske rettsvirkninger knyttet til en status for artene på rødlisten. Utvalget foreslår derimot regler som kan sikre at spørsmål om å prioritere en art blir tatt opp dersom artenes økologiske tilstand tilsier det. Utvalget foreslår derfor en plikt for forvaltningen til å vurdere om en art bør gis status som prioritert, når tilstanden strider mot målet i utk. § 5. Etter utvalgets forslag vil organisasjoner eller andre med rettslig interesse kunne kreve at myndighetene foretar en slik vurdering, jf. utk. § 23 annet ledd.

13.7.3.4 Rettsvirkninger av prioritering

En prioritering må naturligvis gi arten en bedre beskyttelse enn de alminnelige reglene vil gjøre. Utvalget foreslår at en styrket beskyttelse kan bestå av flere elementer, og at dette bør fastsettes i den enkelte forskriften om prioritering av en art. I forskriften bør det for det første kunne settes strengere regler for uttak av eksemplarer av arten enn det som følger av de øvrige bestemmelsene i utk. kap. III. Dette vil imidlertid ikke være den viktigste rettsvirkningen av prioritering. Som oftest vil uttaket kunne begrenses allerede etter de alminnelige reglene i utk. §§ 16, 17, 20 og 21.

Utvalget foreslår videre som et viktig virkemiddel at prioritering av en art skal følges opp med regler for artens viktigste økologiske funksjonsområder. Slike generelle regler kan stille særskilte krav om at virksomhet i slike områder må ta spesielle hensyn til områdenes funksjon for den prioriterte arten. Forskriften bør samtidig avklare hva som regnes som økologiske funksjonsområder for den aktuelle prioriterte arten. Aktuelt kan være beiteområder, hiområder, myteområder, overnattingsområder, spill-, gyte- eller parringsområder, trekkveier, yngle- eller oppvekstområder. For mindre mobile arter er også leveområdet eller voksestedet et viktig funksjonsområde. Reglene bør der det er aktuelt åpne for sesongmessige variasjoner, slik at de blir fleksible og tilpasset den aktuelle bruken arten gjør av områdene. Bare dersom en totalfredning mot uttak og ødeleggelse kan anses tilstrekkelig til å sikre arten, bør det være adgang til å unnlate å gi regler for å sikre økologiske funksjonsområder for en prioritert art.

Nye tiltak i det økologiske funksjonsområdet for en art behøver ikke være forbudt. Men forskriften for en prioritert art bør kunne stille krav om å klarlegge følgene for arten av et planlagt inngrep i et funksjonsområde for arten. Et slikt krav bør kunne gjøres gjeldende uansett om inngrepet trenger tillatelse etter særskilt lov. I tillegg kan naturligvis hensynet til den prioriterte arten gjøre det nødvendig med en mer omfattende konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven, jf. kap. 13.4.5.1. Utvalget tilrår at det blir overveid å knytte denne utredningsplikten til prioritering av arter fremfor direkte til rødlisten.

Forskriften kan også inneholde bestemmelser om skjøtsel, jf. utk. § 23 siste ledd.

Utvalget ser for seg at en forskrift for en prioritert art i utgangspunktet inneholder generelle regler. Men forskriften kan gi regler for virksomheten i nærmere bestemte geografiske områder. Her nærmer man seg imidlertid et områdevern etter utk. kap. V. Blir vernet i realiteten det samme som et områdevern, bør reglene i utk. kap. V velges.

13.7.4 Bevaring av genetisk mangfold

Utvalgets forslag til bestemmelser i utk. kap. III er relatert til bevaring av arter (for domestiserte også innen arten). En viktig forutsetning for bevaring av en art er at dens genetiske mangfold blir bevart. De generelle reglene om bevaring i utk. §§ 15 til 21, og reglene om prioritering i § 23, vil langt på vei kunne ivareta også et tilstrekkelig genetisk mangfold. Dette gjelder særlig fordi bevaringsprinsippet er knyttet opp mot bevaringsmålet i utk. § 5, der det understrekes at det genetiske mangfoldet må være tilstrekkelig for å sikre bevaring av arten på lang sikt.

I noen tilfeller kan det imidlertid være aktuelt å beskytte en nærmere bestemt bestand spesielt. Det kan f.eks. være en bestand som har utviklet helt spesielle særtrekk ved geografisk isolasjon, f.eks. i visse vannforekomster. Utvalget foreslår i utk. § 24 en hjemmel til å kunne gi særskilte forvaltnings- og beskyttelsestiltak for slike bestander.

13.7.5 Handel med arter

Norge har påtatt seg internasjonale forpliktelser knyttet til internasjonal handel med og ilandføring av truete arter, jf. CITES. Videre har Norge gjennom Bernkonvensjonen art. 6 påtatt seg en forpliktelse til å treffe hensiktsmessige lovgivnings- og administrative tiltak for å regulere besittelse av og innenlands handel med levende eller døde eksemplarer og lett kjennelige delprodukter av arter som er listet i konvensjonens vedlegg II.

Som nevnt i kap. 13.4.5.5 er det med hjemmel i flere lover gitt regler for gjennomføring av CITES. Det blandede hjemmelsgrunnlaget for reguleringen innebærer en del forskjeller i rettsvirkninger, bl.a. når det gjelder straff. Utvalget mener at dette er uheldig. Utvalget foreslår derfor en generell hjemmel som gir mulighet til å regulere inn- og utførsel av døde eller levende eksemplarer av viltlevende arter eller deler av disse, jf. utk. § 25. Bestemmelsen omfatter i tillegg transport, herunder ilandføring fra havet, oppbevaring og besittelse.

13.7.6 Bevaringstiltak utenom leveområdet og for domestiserte arter

13.7.6.1 Viltlevende arter

Utvalget legger til grunn at viltlevende arter fortrinnsvis skal bevares gjennom in situ -bevaring av biologisk mangfold, det vil si at artene skal bevares på sitt naturlige leve- eller voksested. Dette er i tråd med biomangfoldkonvensjonen art. 8. Ex situ -bevaring i f.eks. genbanker og botaniske og zoologiske hager, er dårlig egnet til å ta vare på det genetiske mangfoldet av viltlevende arter. Genbankmetoden gir bare muligheter til å samle inn deler av den genetiske variasjonen innenfor en art eller bestand. Det skjer ingen naturlig utvikling eller evolusjon i en genbank. I tillegg har selve genbankteknikken begrensninger, slik at en del av den innsamlete variasjonen vil kunne gå tapt i selve bevaringsprosessen. Også flere generasjoners opphold i en levende genbank – jf. villaksen – gir en uheldig seleksjon med risiko for tap eller endring av viktige egenskaper. Laksebestandene kan f.eks. ikke holdes i fangenskap i mer enn ca. ti år (omkring to laksegenerasjoner) før oppvekstmiljøet i anlegg endrer den genetiske sammensetningen av genbankbestanden.

Ex situ -bevaringstiltak kan likevel være et supplement til in situ -bevaring av viltlevende arter, spesielt i de tilfellene der arter eller bestander trues av sykdom eller andre faktorer som ikke påvirkes gjennom det ordinære arts- og områdevernet. Konvensjonen om biologisk mangfold (art. 9) forplikter partene til å iverksette visse tiltak for ex situ -bevaring av komponenter av biologisk mangfold. Så langt det er mulig og som hensiktsmessig, og hovedsaklig for å supplere in situ -tiltak, skal partene etablere og vedlikeholde anlegg for ex situ -bevaring og forskning om planter, dyr og mikroorganismer, vedta tiltak for gjenoppbygging og rehabilitering av truete arter og for gjeninnføring av dem i deres naturlige habitat, regulere og administrere innsamling av biologiske ressurser fra naturlige habitat med henblikk på ex situ -bevaring, og samarbeide for å skaffe til veie finansiell støtte til ex situ -bevaringstiltak. 64

Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for myndighetene til å etablere eller opprettholde tiltak for ex situ -bevaring av arter som står i direkte fare for å bli utryddet. Det er en forutsetning at bevaringstiltaket kan bidra til en forbedring av bestandens tilstand i naturen på sikt. Dette er i tråd med bestemmelsene i konvensjonen om biologisk mangfold art. 9.

13.7.6.2 Domestiserte arter

For domestiserte arter er det lettere å bevare genetisk variasjon gjennom bruk av genbanker. For det første er det et begrenset antall arter som er domestiserte, spesielt blant dyreartene, men også innen planteartene. Den genetiske variasjonen innen domestiserte arter finnes enten hos viltlevende slektninger, blant populasjoner og sorter som er i aktiv bruk (dyrking eller husdyrhold) eller bevart i genbanker. Plante- og dyreforedling er en dynamisk prosess, der f.eks. nedbryting av resistens og nye foredlingsmål gjør det viktig å kunne hente inn ny genetisk variasjon. Variasjonen hos enkelte domestiserte arter er til og med større enn hos deres ville varianter i naturen, siden menneskene har tatt vare på langt større bredde enn det som ville overlevd gjennom naturlig seleksjon. For å bevare størst mulig bredde i den genetiske variasjonen er bevaring både in situ - og ex situ i genbanker av et utvalg av sorter nødvendig med sikte på å sikre matproduksjonen også i fremtiden. Det vil alltid bare være en begrenset del av den totale genetiske variasjonen som til enhver tid brukes aktivt i husdyrhold og plantedyrking. Genbanker er derfor viktige tiltak for bevaring av mangfoldet innen domestiserte arter til fremtidig nytte.

Utvalget foreslår derfor også å lovfeste både et bevaringsmål for det genetiske mangfoldet innen domestiserte arter (utk. § 5 tredje ledd) og en hjemmel for myndighetene til å gi regler om særskilte bevaringstiltak (utk. § 26 annet ledd).

Bestemmelsen må ses i lys av FAO-traktaten om plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk av 3. november 2001. Traktatens art. 5 inneholder en rekke tiltak som partene skal iverksette for å bevare plantegenetiske ressurser. Tiltakene går bl.a. ut på kartlegging og inventering av plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk og vurdering av truslene mot disse (art. 5 (1) (a)), fremme innsamling av slike plantegenetiske ressurser som er truet eller som er av potensiell nytteverdi, sammen med informasjon om disse (art. 5 (1) (b)), støtte bønders og lokalsamfunns innsats for å forvalte og bevare sine plantegenetiske ressurser for mat og jordbruk på egen gård (art. 5 (1) (c)), fremme in situ -bevaring av ville slektninger (art. 5 (1) (d) og sikre en forvaltning av samlinger (art. 5 (1) (f)). Hvordan dette gjennomføres, overlates til den enkelte part.

Utvalget vil også vise til at det er satt et mål for bevaring av det genetiske mangfoldet i landbruksvekster i den globale strategi for bevaring av planter under biomangfoldkonvensjonen (se kap. 13.3.5).

Utvalget ser ikke noe umiddelbart behov for konkrete lovregler for å kunne gjennomføre slike tiltak som nevnt. Utvalget ser det likevel som viktig å inkludere domestiserte arter i et lovverk som omhandler biologisk mangfold. Et behov for nærmere regler, særlig for å bidra til gjennomføringen av tiltak etter FAO-traktaten, kan dessuten oppstå. Utvalget foreslår derfor en hjemmel for å gi nærmere regler om bevaringstiltak for domestiserte arter. Reglene vil kunne gå ut på konkrete plikter eller forbud, men også tildeling av goder som f.eks. tilskudd. Gjennom tilbakevisningen til utk. § 5 tredje ledd, begrenses hjemmelen til det som bidrar til å sikre ressursgrunnlaget for fremtiden.