1 Proposisjonens hovedinnhold

Regjeringen legger med dette fram forslag til lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere. Formålet med lovforslaget er å styrke nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet. Hensikten er videre å gi kommunene en bedre rettslig ramme i sitt integreringsarbeid overfor nyankomne innvandrere.

Det som kjennetegner nyankomnes situasjon i dag, er den relativ lange dødtiden etter bosettingen i kommunen. Få kommer raskt i arbeid, og ofte mangler det en kontinuerlig, planmessig, målrettet og samordnet innsats med henblikk på å gi nyankomne innvandrere en grunnleggende innføring i norsk språk og samfunnsliv. Denne situasjonen forsterkes av at sosialhjelp framstår som den eneste hovedinntektskilde for nyankomne innvandrere. Dette fører til et uønsket løp for mange nyankomne innvandrere. Nyankomnes sosialisering konsentrerer seg i for stor grad om å argumenter ut fra behov i forhold til sosialhjelpen. Over lang tid kan dette resultere i vedvarende avhengighet av det offentlige hjelpeapparat og følgelig en passiv tilværelse for den enkelte. Dette virker i sin tur stigmatiserende for gruppen i samfunnet og hemmer en aktiv samfunnsdeltakelse fra deres side.

Regjeringen mener at det naturlige utgangspunkt er at det først og fremst er de nyankomne innvandrerne selv som har ansvaret for å delta aktivt i samfunnet. Samfunnet må på sin side legge forholdene til rette på en hensiktsmessig måte for at dette faktisk blir mulig. Kommunen har hovedansvaret for introduksjon av nyankomne innvandrere i samfunnet. Staten skal på sin side gi kommunene nødvendig redskap i dette arbeidet, som sikrer motivasjon og aktiv deltakelse ved overgangen til en yrkesaktiv tilværelse. En ordning der aktiv deltakelse i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram gir rett til motsvarende utbetaling av ytelser i form av vederlag for deltakelsen, vil gi den nødvendige signaleffekten fra samfunnet.

Det er Regjeringens målsetting at nyankomne innvandrere så raskt som mulig skal få innpass i yrkes- og samfunnslivet. Foreliggende lovforslag regulerer en ordning som skal gi nyankomne en effektiv og hensiktsmessig overgang til ordinært arbeid eller utdanning. Introduksjonsordningen skal således være et kortvarig prosjekt som gir nyankomne innvandrere en starthjelp for videre yrkes- og samfunnsdeltakelse.

For at introduksjonsordningen skal kunne bidra til en effektiv overgang til det ordinære arbeidsmarkedet og/eller utdanningssystemet, er det en forutsetning at individuelt tilrettelagte tiltak iverksettes uten unødig ventetid, men uten at det går på bekostning av kontinuitet og planmessighet.

Arbeidslivet er den viktigste arenaen for nyankomne innvandrere for å bli en del av fellesskapet. Ut over inntekt og økonomisk selvstendighet har arbeid verdi i form av sosial tilhørighet, og det å ha arbeid gir mulighet for å realisere egne evner og muligheter. Regjeringen vil derfor prioritere virkemidler som kan øke og tilpasse den enkeltes kompetanse for norsk arbeidsliv, og virkemidler som kan redusere barrierene for innvandrernes deltakelse i arbeidslivet. Asylsøkere har i dag mulighet til å få innvilget midlertidig arbeidstillatelse. Nyankomne innvandrere som allerede er i arbeid, vil verken ha rett eller plikt til deltakelse i introduksjonsordningen som skal tilrettelegges for deltakelse i full tid. Lovforslaget legger til rette for at deltakerer kan ha arbeid ved siden av deltakelse på full tid i introduksjonsordningen. Arbeidsinntekten vil således i slike tilfeller ikke medføre reduksjon i introduksjonsstønaden. Introduksjonsordningen er videre utformet slik at ordinært arbeid kan inngå som en del i introduksjonsprogrammet.

I utgangspunktet og i likhet med introduksjonslovutvalget ønsket departementet å utforme lovforslaget slik at kommunene ble gitt adgang til ikke å anvende lovens ordning. Stortinget fattet imidlertid 18. april 2002 vedtak hvor Regjeringen bes om å utforme et lovforslag som pålegger kommunene å tilrettelegge introduksjonsprogram. Innføring av en obligatorisk introduksjonsordning er en omfattende og viktig reform i integreringspolitikken. For at ordningen ikke skal komme brått på kommunene og for ikke å redusere kommunenes bosettingsvillighet, har departementet valgt å gi kommunene adgang til å velge å ta i bruk lovens ordning i en overgangsperiode.

I det følgende gis det en kort oversikt over hovedinnholdet i proposisjonen.

Kapittel 2 beskriver bakgrunnen for lovforslaget, herunder om introduksjonslovutvalgets innstilling, høringen og stortingets vedtak om obligatorisk introduksjonsordning av 18. april 2002.

Kapittel 3 inneholder statistikk og en beskrivelse av innvandringsbildet over tid og kjennetegn ved nyankomne innvandrere. I tillegg til demografiske forhold, inngår statistikk over utdanning, tilknytning til arbeidsmarkedet, inntektssammensetning og bruk av sosialhjelp.

Kapittel 4 gir en oversikt over aktuelle hjelpeordninger for nyankomne innvandrere. Grunnopplæring i norsk med samfunnskunnskap, som beskrives i kapittel 4.1, framstår som det viktigste opplæringstiltak overfor voksne nyankomne innvandrere i den første tiden. Kapittel 4.2 omhandler kontantytelser. Inntektssikring gjennom løpende ytelser etter folketrygdloven vil sjelden være tilgjengelig for nyankomne innvandrere i de første årene. Reglene om økonomisk sosialhjelp og adgangen til å stille vilkår beskrives. Videre omtales Aetats innsats og tiltaksregime overfor nyankomne innvandrere.

Kapittel 5 framstiller tidligere behandling av spørsmålet om kvalifisering og alternative former for inntektssikring i stortingsmeldingene. Tidligere stortingsmeldinger og offentlige utredninger på innvandringsfeltet synes å være samstemmige i å understreke at kunnskaper i norsk, og kunnskaper om det norske samfunnet er en grunnleggende forutsetning for aktiv samfunnsdeltakelse fra nyankomne innvandrere. Regjeringen understreker i St.meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg at nyankomne flyktninger med behov for grunnleggende kvalifisering ved bosetting, skal kunne ha et reelt alternativ til sosialhjelp.Stortinget fattet 18. april 2002 vedtak hvor Regjeringen bes om snarest mulig å innføre et obligatorisk introduksjonsprogram både for flyktninger, de som får opphold på humanitært grunnlag, og alle som får opphold for familiegjenforening med disse, jf. Innst. S. nr. 129 (2001-2002).

Kapittel 6 gir en oversikt over lovgivning på området for introduksjonsstønad i andre land. Kapittel 6.2 redegjør for den svenske loven om introduksjonsstønad. Loven gir kommunene mulighet til, i en introduksjonsperiode, å utbetale introduksjonsstønad framfor sosialhjelp til flyktninger og andre utlendinger. Personer som omfattes av loven, har ikke en rettighet til å få denne form for økonomisk ytelse, og det er derfor opp til kommunene om de vil ta i bruk lovens ordning. Ytelsens størrelse bestemmes av kommunen, og den er skattefri. Loven gir ikke regler om introduksjonsprogrammet.

Kapittel 6.3 beskriver den danske integrasjonsloven. Introduksjonsytelsen erstatter den ordinære sosialhjelpen, og utbetalingen betinges av aktiv deltakelse i et introduksjonsprogram. Ved bosettingen skal kommunen tilby nyankomne innvandrere som omfattes av loven, et introduksjonsprogram med de hovedelementer som loven bestemmer. Ytelsens størrelse er fastsatt i loven, og svarer til de økonomiske ytelsene som gis etter den alminnelige sosiallovgivningen. Ytelsen er skattepliktig, og loven fastsetter hvor mye en deltaker kan tjene i arbeidsinntekt uten fradrag i introduksjonsstønaden.

Kapittel 6.4 omhandler den finske loven. Loven omfatter alle med permanent oppholdstillatelse og gir disse rett til en integreringsplan. Innvandrere som har fått tildelt en integreringsplan, og som har behov for økonomisk hjelp til livsopphold, får utbetalt økonomisk støtte i form av integreringsstøtte. Integreringsstøtten består av den ordinære sosialhjelpen og eventuelt arbeidsmarkedsstøtte. Sosialhjelpen er behovsprøvd og skattefri, mens arbeidsmarkedsstøtten er skattepliktig.

Kapittel 7 omtaler Norges internasjonale forpliktelser på området. Det redegjøres kort for lovforslagets forhold til EØS-avtalen, Nordisk sosialkonvensjon, menneskerettighetskonvensjonene og Flyktningkonvensjonen. Departementet konkluderer med at lovforslaget ikke kommer i konflikt med noen av disse konvensjonene.

Kapittel 8 omhandler kommunale kvalifiseringsprosjekt og forsøk med introduksjonsprogram. Kapittelet gir eksempler på ulike modeller som er valgt, og noen erfaringer med ulike stønadsordninger.

I kapittel 9 behandles på bakgrunn av den kritikk som har vært reist mot nåværende ordning, behovet for og hensikten med en ny lov om introduksjonsordning.

I kapittel 10 drøftes lovforslagets prinsipielle grunnlag der en rekke prinsipielle og overordnede spørsmål avklares. Det drøftes dernest hvilke rettigheter og plikter den enkelte har, når han/hun er innenfor lovens personkrets og når han/hun har et tilbud om introduksjonsprogram eller er deltaker i programmet. Etter lovforslaget har den enkelte som har behov for grunnleggende kvalifisering, rett og plikt til å delta i et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram etter loven. Den enkelte kommune er pliktsubjektet etter loven, slik at den enkeltes rett korresponderer med kommunens plikt til å tilrettelegge introduksjonsprogram. Det tas videre stilling til at sammenkoblingen mellom introduksjonsprogram og introduksjonsstønad må skje ved et enkeltvedtak, og at en avtalekonstruksjon på linje med en arbeidsavtale både vil være urealistisk og gi liten rettssikkerhet for deltakere i introduksjonsprogrammet.

Departementet drøfter også forholdet mellom sosialhjelp og introduksjonsordningen. Det blir drøftet hvilke rettigheter deltakere har til supplerende økonomisk sosialhjelp som tillegg til introduksjonsstønad. Videre drøftes deltakernes rett til sosialhjelp istedenfor introduksjonsstønad, dersom de ikke ønsker å følge programmet. En som avviser tilbud om deltakelse i introduksjonsordning etter denne loven, vil ikke kunne påregne å motta sosialhjelp etter sosialtjenesteloven.

Kapittel 11 omhandler først og fremst lovens virkeområde, dvs. hvilken personkrets den skal gjelde for. Avgrensningen av personkretsen er knyttet til oppholdsgrunnlagene etter utlendingsloven. Loven gjelder bare for den som har lovlig opphold i riket.

Følgende grupper av nyankomne innvandrere foreslås omfattet av loven, jf. lovforslagets § 2:

• personer som har fått asyl (flyktninger)

• overføringsflyktninger med innreisetillatelse

• personer som er innvilget oppholds- og arbeidstillatelse etter utlendingsloven § 8 annet ledd («på humanitært grunnlag») på grunnlag av søknad om asyl. Dette omfatter så vel tillatelser gitt etter individuell vurdering som tillatelser gitt som ledd i en kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. De tillatelser som ikke gir grunnlag for forlenget opphold, holdes utenfor

• personer som blir familiegjenforent med personer som nevnt ovenfor.

Den enkelte kommune kan selv bestemme å tilby lovens ordning til familiegjenforente til andre personer enn de som er nevnt ovenfor.

Nordiske borgere og utlendinger som omfattes av EØS-avtalen, omfattes ikke av loven. Det foreslås en øvre aldersgrense på 55 år og en nedre på 18 år. Den enkelte kommune kan imidlertid selv velge å tilby lovens ordning til personer over 55 år.

Ordningen er begrenset til nyankomne innvandrere. Med nyankommen menes den som har bosatt seg i en kommune i løpet av de siste to år før vedtak om introduksjonsordning fattes. Tidsfristen regnes fra første kommunebosetting. Den enkelte mister ved avbrutt program sin rett til introduksjonsprogram i tilflyttingskommunen. Dersom vedkommende er avhengig av sosialhjelp, kan tilflyttingskommunen med hjemmel i sosialtjenesteloven henvise vedkommende til det tilrettelagte program hun/han har flyttet fra. Loven avskjærer imidlertid ikke tilflyttingskommuner fra å tilby introduksjonsprogram om de selv ønsker det.

Det er et vilkår for rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordningen at vedkommende har behov for grunnleggende kvalifisering. Derimot er det ikke noe krav om at vedkommende skal ha behov for den økonomiske ytelsen som følger med deltakelsen. Dette vil imidlertid være viktige momenter ved vurdering av hvem som har rett til å delta i introduksjonsordningen.

Kapittel 12omhandler introduksjonsprogrammet. Departementet foreslår i lovutkastets § 4 at deltakelse i introduksjonsprogram skal ha som mål å gi grunnleggende ferdigheter i norsk, grunnleggende innsikt i norsk samfunnsliv, samt forberede for deltakelse i yrkeslivet.

Introduksjonsprogrammet skal være et fulltidsprogram. Arbeidslivets regler for ferie bør legges til grunn for programmet. Programmet skal minst inneholde norskopplæring, samfunnskunnskap og tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Når tilfredsstillende nivå er oppnådd, bør deltakeren over fra programmet til videre utdanning eller arbeid så fort dette er mulig. Deltakerbevis skal gis etter at introduksjonsprogrammet er gjennomført eller avbrutt. Programmet kan vare inntil 2 år. Når særlige grunner taler for det, kan programmet vare inntil 3 år. Programmet skal starte så fort som mulig etter bosetting, og senest innen tre måneder etter bosetting i kommunen eller etter at søknad om deltakelse i introduksjonsordning er innvilget.

Kapittel 12 omhandler også kartlegging av den enkeltes kompetanse og bakgrunn i forbindelse med deltakelse i introduksjonsprogrammet. En individuell plan skal utarbeides i samarbeid mellom den nyankomne og kommunen. Av planen skal det bl.a. framgå hvilke tiltak som skal inngå i introduksjonsprogrammet og programmets start og tidsfaser. Planen skal tas opp til vurdering med jevne mellomrom, og ved vesentlig endring i deltakerens livssituasjon.

I kapittel 12 drøftes videre spørsmål om fravær og permisjon. I de tilfeller kommunen innvilger permisjon, kommer permisjonstiden i tillegg til programmets lengstetid. Det utbetales ikke introduksjonsstønad i permisjonstiden. Dersom motivering og tilrettelegging ikke fører fram, kan omfattende illegitimt fravær føre til at tilbudet om program faller bort.

Kapittel 13omhandler utformingen av introduksjonsstønaden. Introduksjonsstønaden er utformet med sikte på å erstatte sosialhjelpen som inntektskilde for deltakere i introduksjonsordning. Stønaden forutsetter deltakelse i et introduksjonsprogram. Stønaden er individbasert uavhengig av familiesituasjon. Den er også utgiftsuavhengig i forhold til den enkelte. Individuelle utgifter vurderes ikke. Stønaden er enhetlig. Det gis ikke tillegg for bestemte typer utgifter, heller ikke i normert form, for eksempel til barn eller til boutgifter. Stønaden normeres videre nasjonalt. Det gjøres trekk i stønaden for illegitimt fravær. Programdeltakeren kan ha andre inntekter ved siden av, uten at stønaden reduseres, så lenge dette ikke går ut over programdeltakelsen. Stønaden samordnes med andre offentlige kontantoverføringer. Utbetaling skal skje etterskuddsvis. Introduksjonsstønaden settes til to ganger folketrygdens grunnbeløp på årsbasis. Dette utgjør per 1. mai 2002 kr 108 340 per år. For ungdom under 25 år reduseres ytelsen med 1/3.

Departementet foreslår at den statlige bostøtteordningen utvides slik at den omfatter personer som deltar i introduksjonsordning etter loven, uavhengig av deres husstandssituasjon, og slik at leieboliger inkluderes uavhengig av finansieringsform. Det foreslås ikke særregler knyttet til behovsprøvingen i den statlige bostøtteordningen.

Retten til stønad og stønadens omfang er regulert i lovutkastets § 8.

Kapittel 14omhandler spørsmålet om skatt. Departementet foreslår skatteplikt for introduksjonsstønaden. Stønaden vil ikke gi grunnlag for opptjening av rettigheter i forhold til folketrygden.

Kapittel 15omhandler saksbehandlingsreglene. I utgangspunktet gjelder forvaltningslovens regler. Lovforslaget foretar enkelte nærmere tilpasninger.

Det presiseres nærmere hva som skal regnes som enkeltvedtak, jf. lovforslagets § 17 annet ledd. Dette omfatter bl.a. tildeling av program og stønad, endring av plan, stansning av programmet for den enkelte og avgjørelser om permisjon.

Fylkesmannen foreslås gjort til klageinstans. Klageinstansens kompetanse til å overprøve det frie skjønn begrenses på samme måte som etter sosialtjenesteloven. Dette er regulert i lovforslagets § 18.

I kapittel 16 drøftes økonomiske og administrative konsekvenser ved innføring av introduksjonsloven.

Departementet går i kapittel 17 inn for å styrke samarbeidet mellom kommunen og Aetat i kvalifiseringsarbeidet gjennom forpliktende avtaler.

Kapittel 18 omhandler kvalifiseringstilbud for innvandrere som faller utenfor lovforslagets personkrets.