9 Behovet for og hensikten med en ny ordning

9.1 Behov for introduksjonsordning

Det er Regjeringens mål at nyankomne innvandrere så raskt som mulig skal bli selvhjulpne. Lovforslagets målgruppe er nyankomne innvandrere med behov for grunnleggende kvalifisering ved bosetting i en kommune. Det sentrale er gruppens behov for en effektiv og hensiktsmessig overgang til arbeid og/eller utdanning. Samtidig framstår økonomisk sosialhjelp som hovedinntektskilde for målgruppen, jf. kapittel 3. Sosialhjelp er ment å være et sikkerhetsnett når alle andre utveier er prøvd ut. Vedvarende avhengighet av økonomisk sosialhjelp kan i mange tilfeller medføre klientifisering og passivisering. Ved bosetting i kommunen har nyankomne innvandrere i en overgangsperiode ofte behov for et opplegg med opplæring og kvalifisering som understøttes av en selvstendiggjørende ytelse fra det offentlige.

Introduksjonslovutvalget gjør i NOU 2001: 20 kapittel 7.1 flg. rede for de betenkeligheter som knytter seg til nåværende system.

Etter departementets vurdering vil en introduksjonsordning som knytter utbetaling av ytelser til livsopphold til deltakelse i et individuelt tilrettelagt kvalifiseringsprogram, være et egnet virkemiddel for å fremme en bedre kvalifisering av nyankomne innvandrere.

9.1.1 «Særomsorg»

«Særomsorg» kan bety iverksetting av særlig ordninger som tilgodeser bestemte grupper i samfunnet, og som på vesentlige punkter atskiller seg fra generelle ordninger. Med særomsorg menes også at det bygges opp et eget forvaltningsapparat som ivaretar oppgaver som ellers er lagt til de ordinære organer. Argumenter som kan anføres for ordninger med særomsorg er utvikling av treffsikre tiltak, tilstrekkelig vektlegging av faglige hensyn, effektivitet og målrettede prioriteringer. På den annen side kan særomsorg for ulike grupper føre til et komplisert og uoversiktlig system, det kan oppfattes som urettferdig av andre som ikke omfattes av ordningen og det kan forårsake stigmatisering.

Målet om at nyankomne innvandrere raskest mulig skal bli selvhjulpne er ennå ikke nådd. Dagens system inneholder ikke de rette virkemidlene og incentivene i forhold til målgruppens behov. Ulike forsøk med kvalifisering av nyankomne innvandrere viser at sosialhjelp etter gjeldene rett ikke alltid er det rette virkemidlet i forhold til målgruppen. Fafos evaluering, jf. kapittel 8.2, peker på kommunenes behov for en bedre rettslig ramme enn dagens lovgivning på dette området.

Departementet konstaterer behovet for en overgangsordning for nyankomne innvandrere. Lovforslaget regulerer en tidsavgrenset overgangsordning hvor det stilles krav om konkrete mål for den enkeltes deltakelse. Dette vil være en viktig starthjelp for å nå den overordnede målsettingen om å styrke nyankomne innvandreres deltakelse i samfunnet. Kommunen skal ha hovedansvaret for introduksjonsordningen, som i hovedsak innbærer å samordne og målrette gjeldene ordninger og tiltak for kvalifisering av målgruppen. Etter departementets vurdering vil de betenkeligheter som knytter seg til særordninger derfor ikke gjør seg gjeldende ved innføring av introduksjonsordningen.

9.1.2 Sosialhjelp på vilkår

Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad, jf. lov om sosiale tjenester § 5-1. Dette er forutsetningen for økonomisk sosialhjelp, men det kan etter loven stilles vilkår til utbetaling av hjelpen. Det er usikkert i hvilket omfang adgangen til å stille vilkår i praksis blir benyttet. Hvor langt denne adgangen rekker er heller ikke klart. Vilkårene kan i og for seg knyttes til språkopplæring for nyankomne innvandrere, men bruken av vilkår forutsetter en individuell vurdering av hvert enkelt tilfelle. Det er viktig å være oppmerksom på at grunnvilkåret for økonomisk sosialhjelp er det økonomiske behovet og ikke behovet for opplæring.

Økonomisk sosialhjelp er videre en behovsprøvd ytelse hvor utmåling av hjelpen beror på en vurdering av utgiftsbehovet. Dette har i seg selv vært en utfordring for kommunene, som ønsker å knytte en avlønningsmekanisme til deltakelse i kvalifiseringsprogram for nyankomne innvandrere, jf. kapittel 8.2 og 8.3.

Lovforslaget setter tydeligere og større fokus på behovet for grunnleggende kvalifisering. Dette er hovedvilkåret for å ha rett til å delta i introduksjonsordningen. Introduksjonsstønaden ytes som et vederlag for deltakelse i introduksjonsprogrammet og er således ikke en utgiftsrelatert ytelse. Selv om mange i lovens målgruppe ved bosettingen vil være avhengig av sosialhjelp, er økonomisk behov likevel ikke noe vilkår ved tildeling av tilbud om introduksjonsprogram.

9.2 Statlig styring og kommunalt ansvar

Den enkelte fagmyndighet har ansvar for tjenestetilbudene til alle grupper av befolkningen i samfunnet. Fagmyndighetene på ulike sektorer og forvaltningsnivåer har på sine områder samme ansvar for minoriteter som for den øvrige befolkningen. Dette innebærer også et ansvar for å tilpasse tjenestene og tilbudene til personer med innvandrerbakgrunn. Ut over dette kan bestemte forvaltningsorganer tillegges et særskilt ansvar for koordinering av forvaltningsvirksomheten overfor bestemte grupper i samfunnet.

Når det gjelder grunnleggende kvalifisering og aktuelle elementer i et introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere, har både stat, fylkeskommune og kommune ansvar for oppgaveløsning. Kommunene har ansvar for grunnskoleopplæring for voksne, og for norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Fylkeskommunene har ansvar for videregående opplæring, mens staten har ansvar for arbeidsmarkedstiltak.

Det er kommunen som har hovedansvaret for introduksjonsprogrammet og plikt til å tilrettelegge program etter lovforslaget. Dette innebærer ansvar for organisering og igangsetting av programmet, og ansvar for oppfølging og samordning av tiltak i samarbeid med andre instanser.

9.3 Lovstruktur - egen lov eller tilføyelse til eksisterende lov

Introduksjonslovutvalget foreslår å gi en egen lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.

Spørsmålet er om de nye lovreglene alternativt kan plasseres i annen eksisterende lovgivning. Departementet vil bemerke at de nye reglene i introduksjonsloven markerer en endring og omlegging av innsatsen overfor de nyankomne innvandrere som omfattes av loven. Prinsippet om at man for en gruppe kombinerer kvalifiseringstiltak med en introduksjonsstønad som ikke er behovsprøvd, gjør at den foreslåtte introduksjonsordningen skiller seg vesentlig fra sosialtjenestelovens sosialhjelp. Videre er sosialtjenesteloven en universell lov som fortsatt skal gjelde for lovforslagets målgruppe. Etter departementets vurdering er det mest hensiktsmessig å plassere de nye lovreglene i en egen lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere.

9.4 Lovens formål

9.4.1 Fra passivitet til aktivitet

Lovforslaget retter seg mot nyankomne innvandrere som i dag ofte er henvist til sosialhjelp som hovedkilde til inntektssikring ved kommunebosettingen. Dette har vist seg å være en uheldig ordning over lang tid, da innvandreren lett venner seg til et behovsprøvd hjelpeapparat og en passiv mottakerrolle, framfor å rette innsatsen mot å komme i arbeid. Det er et av lovforslagets formål at programdeltakeren aktivt yter noe, først og fremst til beste for seg selv, men også for samfunnet, for å gjøre seg berettiget til den økonomiske ytelsen.

9.4.2 Økonomisk selvstendighet

I den grad man kan betegne nyankomne innvandrere som en gruppe i samfunnet, er de ikke en ensartet gruppe. De individuelle forutsetningene varierer betydelig, jf. kapittel 3. Ofte er det tale om mennesker som kommer fra land med et lite utbygd velferdssystem, og som er vant til å sørge for eget livsopphold. Økonomisk selvstendighet og eget ansvar for å disponere midlene til livsopphold, er verdier som lovforslaget vektlegger.

Lovforslaget regulerer en bestemt ytelse (introduksjonsstønaden) knyttet til deltakelse i et introduksjonsprogram. Introduksjonsstønaden er utformet som et vederlag for deltakelse i kvalifiseringen, og er således ment å bidra til å fremme en styrking av målgruppens økonomiske selvstendighet og ansvar. Lovforslaget inneholder ikke regler om skjønnsmessige tilleggsytelser, og vedkommende programdeltaker må selv ta ansvar for å disponere midlene på en fornuftig måte.

9.4.3 Kvalifisering og samfunnsdeltakelse

Det er også et viktig formål at introduksjonsordningen, slik den er utformet i lovforslaget, dekker målgruppens behov for språkopplæring, innsikt i norske samfunnsforhold og forberedelse til yrkeslivet og/eller utdanning. Ordningen skal være en effektiv og hensiktsmessig overgang. I så henseende er introduksjonsprogrammets omfang og innhold viktige faktorer. Deltakelse i samfunnslivet i en bredere forstand enn arbeid og/eller utdanning er også hensyn lovforslaget tilstreber.