4 Gjeldende hjelpeordninger for nyankomne innvandrere

4.1 Kvalifiseringstiltak

4.1.1 Norsk med samfunnskunnskap

Norskopplæring med samfunnskunnskap er et kjerneelement i den grunnleggende kvalifiseringen. Kunnskaper i norsk språk og norske samfunnsforhold vil oftest være en forutsetning for å kunne delta aktivt i samfunnet generelt og på arbeidsmarkedet spesielt. Grunnopplæring i norsk og samfunnskunnskap har derfor vesentlig betydning for nyankomne innvandrere umiddelbart etter bosettingen. Selv om utdanningsnivået hos nyankomne innvandrere kan variere fra analfabetisme til akademisk utdanning, vil de aller fleste ha behov for norskopplæring den første tiden.

Forskrift av 28. februar 1992 nr. 342 gitt i medhold av lov av 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring, fastslår at kommunen har ansvaret for opplæring i norsk med samfunnskunnskap for fremmedspråklige voksne. Målsettingen er at den enkelte deltaker skal få undervisning opp til et visst nivå av språkferdigheter. I 1998 ble norskopplæringen - norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere - lagt om fra en timebasert modell til en nivåbasert modell. Den nye modellen innebærer at voksne skal kunne få opplæring helt til de når et visst nivå av språkkunnskap som man regner med er nødvendig for videre utdanning og arbeid. Det er likevel fastsatt en maksimal timeramme på 3000 timer for de som har liten eller ingen skolebakgrunn, og på 850 timer for de som har en skolebakgrunn tilnærmet norsk grunnskolenivå. Opplæringen skal starte så snart som mulig, og ikke senere enn tre måneder etter at innvandreren har kommet til landet.

Opplæringen i norsk skal skje i samsvar med Opplæringsplan i norsk med samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Denne planen bygger på at deltakerne i opplæringen kan ha svært ulik bakgrunn. Det blir lagt vekt på egenaktivitet, og arbeidsmåtene skal kunne varieres. Deler av opplæringen kan også knyttes til en arbeidsplass. Som oppfølgning av Innst. S. nr. 197 (200-2001) og St.meld. nr. 17 (200-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg skal en i 2003 sette i gang et prosjekt for å øke bruken av IKT i norskopplæringen, bl.a. for å kunne gi et mer fleksibelt tilbud og for å forbedre kvaliteten på opplæringen. Voksenopplæringsinstituttet (VOX) får ansvar for å gjennomføre prosjektet, som vil omfatte tilrettelegging av prosjektet og opplæring av lærere våren 2003. Selve prosjektet skal starte høsten 2003 og avsluttes høsten 2005.

Samfunnskunnskap er en integrert del av norskopplæringen. Samlet skal undervisningen i samfunnskunnskap dekke tema som norsk historie, kultur, familie- og samfunnsliv.

Det er en forutsetning at alle som har gjennomgått den grunnleggende opplæringen, skal gå opp til en språkprøve. Språkprøven avslutter den grunnleggende statsfinansierte norskopplæringen, og deltakerne kan gjennom denne prøven dokumentere om de har nådd et tilfredsstillende nivå i norsk språk. Per 1. desember 2001 deltok ca. 26 000 i norskopplæringen, men årlig er det bare mellom 2 000-3 000 som melder seg opp til språkprøven. Dette kommer bl.a. av at bare en del av deltakerne hvert år er kommet så langt at det er aktuelt for dem å melde seg opp. En undersøkelse fra 2001 viste imidlertid at mange som kunne ha klart prøven, heller ikke meldte seg opp. Undersøkelsen indikerer at om lag 30 prosent flere burde melde seg til språkprøven årlig. Hovedårsakene til at de kvalifiserte ikke tok prøven, var at de begynte å arbeide, noe som var vanskelig å kombinere med opplæring, samt at prøven ikke blir etterspurt av arbeidsgivere eller i skolesammenheng.

Opplæringstilbudet organiseres primært av kommunene og finansieres gjennom en egen statlig tilskuddsordning med øremerkede midler. Statstilskuddet til undervisningen gis etter faste satser for undervisnings- og deltakertimer. For å få utløst statstilskuddet, skal personer som tas inn i opplæringen ha gyldig oppholdstillatelse eller være asylsøkere.

Fra 1991 til 1. august 1996 ble det ikke gitt tilskudd til norskopplæring for asylsøkere. Siden ble det gitt tilskudd til norskopplæring for asylsøkere og de fikk samme tilbud om norskopplæring som andre innvandrere og flyktninger. Regjeringen har imidlertid som mål å redusere lengden på opphold i asylmottak gjennom en raskere behandling av asylsøknader. I budsjettforslaget for 2003 foreslår Regjeringen således å fjerne tilskudd til norskopplæring for asylsøkere. De som bor i asylmottak med positivt vedtak om oppholdstillatelse skal framdeles få norskopplæring. Det pågår et tverrdepartementalt arbeid der også tilskuddsordningen for norskopplæring for innvandrere blir vurdert.

Tilbud om gratis norskopplæring omfatter i utgangspunktet alle innvandrergrupper. Elever i grunnskole, i videregående opplæring og utdanningssøkende i folkehøyskoler, universitet og høyskoler får tilbud om norskopplæring ved den skolen de går på, og utløser således ikke statstilskudd til grunnopplæring i norsk.

Kommunene har hittil ikke vært pålagt noen plikt til å tilby voksne nyankomne innvandrere opplæring i norsk med samfunnskunnskap. Kommunen har selv tatt stilling til om de ønsker å tilby nyankomne opplæring, og hvilket innhold, varighet, omfang og økonomiske rammebetingelser som de ønsker å knytte til kvalifiseringen. I praksis gir de aller fleste norske kommuner der det bor innvandrere med behov for norskopplæring, tilbud om opplæring i norsk med samfunnskunnskap. Som oppfølgning av St.meld. nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningpolitikken i Noreg arbeider Regjeringen med innføring av rett og plikt til deltakelse i norskopplæring for innvandrere.

4.1.2 Grunnskoleopplæring for voksne

Ved endringslov av 30. juni 2000 nr. 63 er det føyd til nye bestemmelser i lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), som gir de som er over opplæringspliktig alder rett til grunnskoleopplæring. Retten til grunnskoleopplæring for voksne trådte i kraft fra 1. august 2002. Nyankomne innvandrere vil, når de er bosatt i en kommune, være omfattet av denne retten.

4.2 Kontantytelser

I det følgende gis en oversikt over eksisterende kontantytelser til livsopphold som kan være aktuelle for nyankomne innvandrere, og i hvilken grad nyankomne innvandrere oppfyller vilkårene for å falle innenfor disse ordningene. Oversikten gir grunnlag for å sammenlikne de gjeldende ordningene med introduksjonsstønaden som departementet her foreslår. Oversikten gir også, sett i sammenheng med kapittel 13.9 om stønadens forhold til andre offentlige overføringer, et bilde av de totale økonomiske ytelsene som kan tilfalle deltakere i introduksjonsordningen.

4.2.1 Økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven

Lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. regulerer en rekke sosiale tjenester og tiltak for de som oppholder seg i riket. Økonomisk sosialhjelp er en sentral kilde til underhold for nyankomne innvandrere, jf. kapittel 3.2.4. Sosialhjelp skal først og fremst sikre livsopphold, men kan også innvilges til andre formål. Den skal være en subsidiær og midlertidig ytelse. Dette innebærer at hver enkelt forutsettes å utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv før vedkommende kan få sosialhjelp. Sosialhjelp til livsopphold tar sikte på å trygge husholdningen på et forsvarlig nøkternt nivå inntil sosialhjelpmottakeren realiserer egne muligheter for selvforsørging. Vilkårene for å ha krav på stønad til livsopphold framgår av lovens § 5-1:

«Den som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad.»

Fyller vedkommende disse vilkårene, har han eller hun rettskrav på slik hjelp. Loven gir ikke en presis anvisning på stønadens størrelse. Dette er i utgangspunktet overlatt til kommunens skjønn, og nivået varierer derfor fra kommune til kommune. Sosial- og helsedepartementet har imidlertid utarbeidet veiledende satser for sosialhjelp til livsopphold. Det er grunn til å tro at kommuner som har ligget under disse satsene, har justert sine satser opp til departementets veiledende satser, og at variasjonene mellom kommunene derfor har jevnet seg noe ut. Det må likevel understrekes at kommunene fortsatt har plikt til å foreta en individuell skjønnsmessig vurdering når de fastsetter stønadens størrelse.

Det kan stilles vilkår for utbetaling av sosialhjelp, også om deltakelse i opplæringstiltak. I praksis har en slik bruk av vilkår vært lite utbredt, bortsett fra at man har stilt krav om deltakelse i norskopplæring for flyktninger. Grunnforutsetningen for sosialhjelp er imidlertid ikke opplæringsbehovet, men det økonomiske behovet. Bestemmelsen om vilkår er i tillegg vanskelig å praktisere, bl.a. fordi dette krever en individuell vurdering, og fordi vilkårene må ha nær sammenheng med formålet for hjelpen.

4.2.2 Ytelser etter folketrygden

4.2.2.1 Grunnvilkår for ytelser etter folketrygden

Stønadene i folketrygden er i all overveiende grad rettighetsbasert. Et grunnvilkår for å få ytelse fra folketrygden, er at vedkommende er medlem av folketrygden, jf. lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kapittel 2. Det heter i folketrygdloven § 2-1:

«Personer som er bosatt i Norge, er pliktige medlemmer i folketrygden. Som bosatt i Norge regnes den som oppholder seg i Norge, når oppholdet er ment å vare eller har vart minst 12 måneder. En person som flytter til Norge, regnes som bosatt fra innreisedatoen. Det er et vilkår for medlemskap at vedkommende har lovlig opphold i Norge.»

Den som har fått innvilget asyl eller fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, får i kraft av dette medlemskap i trygden. Asylsøkere får derimot bare et begrenset medlemskap med færre rettigheter.

Sentrale ordninger innen folketrygdens pensjonssystem som sikrer inntekt til dekning av livsopphold, som for eksempel uføretrygd, attføringspenger og alderspensjon, forutsetter minst tre års medlemskap. For innvandrere betyr dette at de må ha bodd minst tre år i Norge. I tillegg forutsetter full pensjon 40 års medlemskap i trygden, altså 40 års botid i Norge. Den som har fått innvilget politisk asyl står imidlertid i en litt annen stilling. Her oppnås fullt medlemskap fra det tidspunkt flyktningstatus innvilges, og det er også unntak fra kravet om 40 års botid. Rett til uførepensjon forutsetter også i utgangspunktet minst tre års botid i Norge, med de samme unntak for den som har fått politisk asyl. Asylsøkere som har fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, får medregnet tiden som asylsøker i forhold til opptjening og beregning av pensjon etter folketrygdloven.

Nyankomne innvandrere som ikke har fått politisk asyl og som har mindre enn tre års botid i Norge, vil ikke kunne få ytelser etter folketrygdens pensjonssystem. De blir derfor henvist til sosialhjelp for å få dekket sine utgifter til livsopphold, dersom de selv ikke har midler.

4.2.2.2 Ytelser ved fødsel og adopsjon

Stønad etter folketrygdloven kapittel 14 har som formål å sikre inntekt for foreldre i forbindelse med fødsel og adopsjon, jf. folketrygdloven § 14-1. I kraft av sitt medlemskap i folketrygden i Norge har en kvinne som ikke har rett til fødselspenger, rett til engangsstønad ved fødsel for hvert barn, jf. folketrygdloven § 14-12. Bestemmelsen gir også faren til barnet rett til denne engangsstønaden dersom han i stønadsperioden har overtatt omsorgen for barnet med sikte på å overta foreldreansvaret, jf. folketrygdloven § 14-12 siste ledd.

Personer som har fått innvilget asyl eller fått oppholdstillatelse på humanitært grunnlag eller er familiegjenforent med disse, har rett til ytelser etter folketrygdloven §§ 14-12 og 14-20. Nyankomne innvandrere vil ofte ikke ha opparbeidet seg rett til fødselspenger gjennom tidligere inntektsgivende arbeid, så for denne gruppen vil engangsstønad som regel være den mest aktuelle ytelsen ved fødsel eller adopsjon.

4.2.2.3 Ytelser under attføring

Folketrygdens ytelser under medisinsk rehabilitering og yrkesrettet attføring reguleres av henholdsvis kapittel 10 og 11 i folketrygdloven. Formålet med disse ytelsene/stønadsordningene er å sikre inntekt og å kompensere for bestemte utgifter for medlemmer som gjennomgår tiltak som rehabiliterer/oppgraderer deres reduserte arbeidsevne og/eller inntektsevne. For rett til disse ytelsene stiller loven krav om årsakssammenheng mellom redusert arbeids- og inntektsevne og sykdom, skade eller lyte, jf. folketrygdloven §§ 10-1, 10-8 og 11-5. Det er videre et vilkår at vedkommende har vært medlem i trygden i minst tre år umiddelbart før han eller hun setter fram krav om en ytelse, dersom vedkommende ikke har vært fysisk og psykisk i stand til å utføre et normalt inntektsgivende arbeid. Det er imidlertid tilstrekkelig at vedkommende har vært medlem i trygden i ett år umiddelbart før han eller hun setter fram krav om en ytelse, dersom vedkommende i denne tiden har vært i stand til å utføre slikt arbeid, jf. lovens §§ 10-2 og 11-2.

Stortinget har vedtatt nye beregningsregler for rehabiliterings- og attføringspenger, som trådte i kraft 1. januar 2002. Etter dette består ikke ytelsene lenger av grunnpensjon og tilleggspensjon, men utgjør 66 prosent av inntekten vedkommende hadde året før arbeidsevnen ble nedsatt, eventuelt gjennomsnittet av de 3 siste årene. For personer som ikke har hatt tidligere inntekter, er det innført et minstenivå tilsvarende 1,6 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Grunnbeløpet utgjør per 1. mai 2002 kr 54 170. Ordningen med en garantert minsteytelse innebærer en betydelig forbedring for personer som ikke har oppebåret pensjonsgivende inntekter. Etter tidligere rettstilstand fikk disse kun utbetalt grunnpensjon på kr 51 360, og ved kortere trygdetid enn 40 år ble dette beløpet redusert.

De nye beregningsreglene vil i mange tilfeller medføre en forbedring for innvandrere som omfattes av attføringsordningen. Nyankomne innvandrere som ikke har fått politisk asyl, vil imidlertid som regel falle utenfor ordningen, fordi de ikke oppfyller kravet om botid. For personer som har fått politisk asyl er det gjort unntak fra botidskravet, så disse vil omfattes av ordningen, selv om de bare har bodd kort tid i Norge.

4.2.2.4 Overgangsstønad

Stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 tar sikte på å sikre inntekt for medlemmer som har aleneomsorg for barn, og å gi disse medlemmene midlertidig hjelp til selvhjelp, slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, jf. folketrygdloven § 15-1. For rett til overgangsstønad forutsettes i loven forutgående medlemskap på tre år, jf. folketrygdloven § 15-2. Overgangsstønadens størrelse utgjør 1,85 ganger grunnbeløpet. Også når det gjelder overgangsstønad, vil nyankomne innvandrere som regel falle utenfor ordningen på grunn av kravet om minst tre års botid. Dette gjelder imidlertid ikke innvandrere som har fått politisk asyl, siden det for denne gruppen er gjort unntak fra vilkåret om forutgående medlemskap .

4.2.2.5 Dagpenger under arbeidsløshet

Formålet med dagpenger under arbeidsløshet er å gi delvis dekning for bortfall av arbeidsinntekt, jf. folketrygdloven § 4-1. I tillegg til medlemskap i folketrygden, forutsetter altså rett til dagpenger tapt arbeidsinntekt som følge av arbeidsløshet, og at vanlig arbeidstid må ha vært redusert med minst 40 prosent, jf. folketrygdloven § 4-3. For å få rett til dagpenger er det videre et krav om minsteinntekt, enten i løpet av det siste avsluttede kalenderåret eller de siste tre avsluttede kalenderårene før det søkes om stønad, jf. folketrygdloven § 4-4. Den arbeidsledige må i tillegg kunne betraktes som reell arbeidssøkende for å få beholde retten til dagpenger, jf. folketrygdloven § 4-5. I denne forbindelse stilles det visse krav til den arbeidsledige med hensyn til aktivitet, mobilitet og vilje til å komme tilbake til arbeidslivet.

Dagpengegrunnlaget fastsettes som hovedregel ut fra medlemmets utbetalte arbeidsinntekt i det siste avsluttede kalenderåret før arbeidsløsheten, jf. folketrygdloven § 4-11. Dagpengene utbetales for fem dager per uke. Dagsatsen er 2,4 promille av dagpengegrunnlaget, jf. folketrygdloven § 4-12.

I tiden umiddelbart etter bosetting i en kommune vil nyankomne innvandreres tilknytning til arbeidsmarked og inntektsgivende arbeid være svak. Rett til arbeidsløshetstrygd/dagpenger etter folketrygdloven vil således ikke være aktuell som en umiddelbar inntektskilde for gruppen nyankomne innvandrere.

4.2.3 Barnetrygd

Lov av 24. oktober 1946 nr. 2 om barnetrygd gir den som forsørger barn under 18 år rett til barnetrygd. Barnetrygdordningen er en velferdspolitisk ytelse som i hovedregel er lik for alle og rettet mot hele befolkningen. Ytelsen er ment å støtte dekning av utgifter ved forsørging av barn. Den som er alene om omsorgen for barn, har rett til trygd for ett barn mer enn det faktiske barnetall. Størrelsen på barnetrygden fastsettes av Stortinget.

Den som har omsorg for et barn som er bosatt i riket, er berettiget til barnetrygd. Et barn anses som bosatt i riket når barnet fødes i riket og moren har oppholdt seg eller skal oppholde seg i riket i mer enn 12 måneder. Et barn anses også som bosatt i riket når barnet skal oppholde seg i riket i mer enn 12 måneder, uavhengig av hvor det er født. Barn av nyankomne innvandrere vil i de aller fleste tilfeller omfattes av lov om barnetrygd ved kommunebosettingen, idet bosetting i en kommune som regel forutsetter vedtak om oppholdstillatelse. Dette innebærer at alle som har fått asyl eller opphold på humanitært grunnlag eller er familiegjenforent med disse, og som er bosatt i en kommune, får barnetrygd.

En ny lov om barnetrygd trer i kraft 1. januar 2003 (lov av 8. mars 2002 nr. 4). Loven innebærer ingen endringer i rettstilstanden på områdene som er omtalt ovenfor.

4.2.4 Kontantstøtte

Lov av 26. juni 1998 nr. 41 om kontantstøtte til småbarnsforeldre gir foreldre til barn mellom ett og tre år rett til en månedlig kontantytelse fra staten når barnet er bosatt i riket. Det er et vilkår at barnet ikke, eller bare delvis, gjør bruk av barnehageplass som det ytes statlig driftstilskudd for, jf. lovens § 2. Stønadsmottakeren må også være bosatt i riket, jf. kontantstøtteloven § 3. Som bosatt i riket i lovens forstand anses den som har oppholdt seg eller skal oppholde seg i riket i mer enn 12 måneder, jf. kontantstøtteloven § 2. Alle nyankomne innvandrere med asyl eller oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, vil således kunne omfattes av ordningen. Foreldre blant gruppen nyankomne innvandrere som begge deltar i introduksjonsprogram hvor barnet gjør bruk av barnehageplass som det ytes statlig tilskudd for, vil imidlertid ikke kunne motta støtten.

4.3 Kontantytelser i kombinasjon med tiltak

4.3.1 Stønad knyttet til sysselsettingstiltak

Lov av 27. juni 1947 nr. 9 om tiltak til å fremme sysselsetting (sysselsettingsloven) har bl.a. bestemmelser som omhandler arbeidsmarkedstiltak, jf. lovens kapittel III. Sysselsettingsloven § 15 legger til grunn at staten kan organisere arbeidsmarkedstiltak i det omfang som anses hensiktsmessig og innenfor rammen av Stortingets bevilgning av midler. Det er utferdiget flere forskrifter for ulike typer arbeidsmarkedstiltak rettet mot definerte målgrupper.

Tiltakene som blir mest brukt overfor nyankomne, er arbeidstrening gjennom praksisplass, kvalifisering gjennom arbeidsmarkedsopplæring (modulbasert AMO) og visse særskilt tilrettelagte tiltak for innvandrere (AMO-intro og Aetat-intro). De sistnevnte tiltakene har avklarings- og veiledningssamtaler, arbeid med handlingsplaner og jobbsøking som integrerte deler av kursopplegget. Når formidling til ordinært arbeid er aktuelt etter perioden med grunnleggende kvalifisering, kan tiltaket lønnstilskudd for arbeidsgiver benyttes for å bistå innvandreren med å skaffe et ordinært arbeid. Etterspørselen etter arbeidskraft i det lokale arbeidsmarkedet, koblet opp mot den enkeltes real- og formalkompetanse, ledighetsperiode og individuelle kvalifiseringsbehov og ønsker, vil være avgjørende for valg av tiltak.

For nyankomne som deltar på arbeidsmarkedstiltak, har praksisplass eller tar arbeidsmarkedsopplæring, ytes stønad til livsopphold.